АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации»
На правах рукописи
Марченко Игорь Сергеевич
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ, ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ ПОСЛЕДСТВИЙ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12 00 02 - конституционное правд, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 5 ДПР 29(0
Ставрополь - 2010
004600719
Диссертация выполнена в ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Алексеев Игорь Александрович
Официальные оппоне1ггы: доктор юридических наук, профессор
Зражевская Татьяна Дмитриевна
кандидат юридических наук, доцент Гончаров Виктор Иванович
I ^ ■ ,
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет «РИНХ»»
Защита состоится 5 мая 2010 года в «12» часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.256 12 при ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» по адресу 355009, г Ставрополь, ул Пушкина, 1, корп 1а, ауд 416
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» Текст автореферата размещен на официальной сайте ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» 3 апреля 2010 г
Автореферат разослан «3» апреля 2010 года
Ученый секретарь совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212 256 12, кандидат юридических наук, доцент
Т И Демченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования определяется теоретическими и практическими проблемами, возникающими в сфере современной жизни российского общества и государства Наблюдаемая степень износа инфраструктуры увеличивает риск техногенных катастроф, снижает возможности по предотвращению и ликвидации последствий природных катаклизмов и тех, что имеют причиной человеческий фактор Это подтверждают самые разные события последних лет, в том числе авария на Саяно-Шушенсюй ГЭС, произошедшая в августе 2009 г, сход ледника Кшка в 2002 г и др Большая вероятность подобных событий прогнозировалась различными экспертами, указывавшими на степень износа соответствующей инфрастругауры, на критическое снижение уровня защищенности объектов жизнеобеспечения, на иные причины
В своем Послании Федеральному Собранию Президент России Д А. Медведев специально отметил производственные комплексы по добыче нефти и газа, ядерное оружие, гарантирующее нашу безопасность, промышленная и коммунальная инфраструктура созданы большей частью еще советскими специалистами Они до сих пор удерживает нашу страну «на плаву» и вместе с тем стремительно устаревает и морально и физически1
В научной литературе отмечается, что изношенность инфраструктуры может привести к еще более серьезным чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера на территории муниципальных образований У некоторых авторов содержится еще более категоричная постановка CA. Авакьян считает, что органы местного самоуправления вряд ли сумеют справиться с подобными ситуациями без государства В связи этим негативно оценивает принцип самостоятельности местного самоуправления2
Снижает возможности по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций несовершенство государственного и муниципального управления, незавершенность муниципальной реформы, неэффективность правового регулирования общественных отношений в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных сшуаций в Российской Федерации, либо фактическая утрата соответствующих полномочий различными органами публичной власти
Негативно сказываются отсутствие дифференцированного подхода к разграничению полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе в сфере обеспечения гражданской
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 11 2009 г // http // www kremlin ru/transcripts/5979
2 Авакьян С А есть ли в России местное самоуправление'' // Российская Федерации сегодня -2009 -№ 16-С 2.
обороны, предотвращения последствий и ликвидации чрезвычайных ситуаций и четкого их разграничения в соответствии со специфическими условиями и сложностью задач, стоящих перед различными регионами, неопределенность субъектов и объема возложенных законодательством на органы государственной власти и органы местного самоуправления полномочий в области гражданской обороны, отсутствие учета финансово-экономических возможностей субъекта РФ и муниципального образования
Все изложенное выше обусловило выбор темы исследования и ее актуальность
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
В различные исторические периоды развития юридической науки в центре внимания ученых находились те или иные аспекты проблемы, связанные с определением характера полномочий органов публичной власти, теоретическими принципами их разграничения
Подобный подход используется, прежде всего, в работах таких отечественных ученых-правоведов, как С С Алексеев, А.Б Венгеров, ДА Керимов, С А. Комаров, В В Лазарев, Е А Лукашева, М.Н. Марченко, Н И Матузов, А В Малью, Л А Морозова, В С Нерсесянц,ФМ Рудинский, ЮА Тихомиров и др.
Большое значение для разработки и постановки отдельных научных конструкций настоящего диссертационного исследования имеют работы следующих представителей науки конституционного и муниципального права России С А. Ава-къяна, А.С Автономова,МВ Башая,НА Богдановой,НА Бобровой,НС Бондаря, ГА Гаджиева, В И Васильева, НБ Вигрука, Ю А Дмитриева, В Д Зорькина, МИ Клеацарова, Е.И Козловой, АН Кэиэтова, В А Кряжюва, О.Е Кутафина, Ю И. Лейбо, ИА Ледях, В О Лучина, А В Малью, И В Мухачева, МА Мипо-кова, ТГ Морщаковой, Ж.И Овсепян, ИИ Овчинникова, В В Невинского, НЛ Пешина, В В Пуздрач, С.В Пчелинцева, М С Саликова, А.А. Сергеева, Б А Страшуна, В В. Субочева, НА Писарева, Б.Н Топорнина, ВА Туманова, МС Трофимова, ГН Чеботарева, О.И Чистякова, ТЛ Хабриевой, ВА Черепанова, В Е Чиркина,ЮЛ Шульженю, Б С. Эбзеева, Л М. Энтина и др
Также важное значение имели специальные работы, касающиеся правового регулирования в сфере обеспечения гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций - например, Н Ко-зачука, Н А Назаренко, Е В Артемьева, М Н Семеновой и др
В последние годы был защищен ряд докторских и кандидатских диссертационных работ, так или иначе затрагивающих проблемы разграничения и реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в различных сферах — Т.М Бялкиной, Е А Елисеенко, В П Логинова, Ю В Попова и др
В то же время следует отметить, что, несмотря на значительный исследовательский массив, процесс изучения проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации нельзя считать завершенным
Во-первых, системному исследованию эти проблемы практически не подвергались в контексте муниципальной реформы, очередной этап которой начался в 2003 г
Во-вторых, исследователи не всегда обращают внимание на необходимость анализа не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской Федерации, а также муниципальных правовых актов
Таким образом, назрела необходимость в комплексном исследовании вопросов правового закрепления и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций с тем, чтобы применить полученные знания в нормотворчесгай и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе проблем разграничения и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации
Указанные цели определили постановку следующих задач:
- рассмотреть вопросы становления и развития полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в России,
- сформулировать понятие полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций,
- рассмотреть систему правового закрепления полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных сшуаций в Российской Федерации,
- охарактеризовать полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны,
- охарактеризовать полномочия органов местного самоуправления в области предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
- провести анализ принципов деятельности органов местного самоуправления в сфере гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций,
Объектом исследования являются правоотношения с участием органов местного самоуправления, складывающиеся в области гражданской обороны, предупреяздения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовое закрепление и реализация полномочии органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации
Теоретическая основа исследования. Теоретическую основу исследования составили исследования в области общей теории государства и права, конституционного и муниципального права Использованы положения и теоретические выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, исследующих юмпетенционную составляющую статуса органов власти, полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций - ТМ Бялкиной, В.И Васильева, О.Е Кутафина, БМ Лазарева, А В Малы®, НИ Матузова, Ю.А Тихомирова, Д.Д. Цабрия, К.Ф Шеремета, Е С. Шугриной и др
Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составляет совокупность обще!шучпых, частнонаучпых и специальных методов познания, таких как диалектический, историко-правовой, системно-струмурныт!, сравнительно-гравовой, социологический, юридико-технический, формально-юридический методы А также общенаучные принципы - индукции и дедукции, анализа и синтеза и др
Нормативная и источниковедческая база исследования. Данную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, законодательство Российской Федерации, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; иная правоприменительная практика, конституции СССР и РСФСР, международно-правовые акты, ночные труда отечественных и зарубежных правоведов.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют решения Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции, правоприменительная практика органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам разграничения и реализации полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертационная работа представляет собой одну из первых работ, в которой комплексно иссле-
дуются проблемы правового закрепления и реализации полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
В диссертации выработан собственный подход к проблеме становления, понимания, разграничения и осуществления полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации. Предложено расширить число принципов осуществления полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации
Характеризуется сложившаяся система правового закрепления рассматриваемых полномочий и обосновывается необходимость ее совершенствования
На основе использования сравнительно-правового подхода выработана авторская позиция по вопросу периодизации истории становления и развития полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Предложено термин «предупреждение» заменить термином «предотвращение последствий чрезвычайных ситуаций»
Сформулированы предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов в исследуемой сфере
Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих положении, выносимых на защиту:
1 Предлагается в отношении органов местного самоуправления употреблять термин «полномочия в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» Полномочия органов местного самоуправления в области гражданской, обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций образуют самостоятельную группу.
Используемый в федеральном законодательстве и научной литературе термин «полномочия в области гражданской обороны» (включая подготовку к защите и по зтците от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера), предлагается считать адресованным органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
2 Это связано с тем, что в легальное определение гражданской обороны не включены деятельность по предотвращению чрезвычайных ситуаций (речь идет лишь о подготовке к защите) и о ликвидации последствий (которая
проводится вне системы гражданской обороны), рассматриваемую компетен-ционную сферу муниципальных органов допустимо именовать «область гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций», и соответственно, утверждать, что
3. Полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций предлагается определять как обязанности органов местного самоуправления, закрепленные в Констгауции Российской Федерации, нормах федерального и регионального муниципального законодательства в специализированных отраслевых законах и подзаконных актах, муниципальных правовых актах для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий в рассматриваемой области
4 Перечень принципов организации и ведения гражданской обороны, закрепленных в статье 4 Федерального закона «О гражданской обороне» необходимо дополнить следующим положением «При проведении мероприятий по подготовке к гражданской обороне и мероприятий по ведению гражданской обороны органам, осуществляющим данные мероприятия' необходимо в первоочередном порядке обеспечить условия для 'соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина» " ' "
5 Полномочия органов местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций закрепляются в законодательстве субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах совместно с полномочиями органов местного самоуправления в области гражданской обороны Между тем эта деятельность по реализации полномочий первой группы выходит за рамки деятельности по реализации полномочий второй группы Соответственно, реализация и первой, и второй группы полномочий тесно «увязаны» и их исполнение возлагается.на одни и те же органы местного самоуправления, муниципальные службы и структуры.
6 В целях дальнейшего упорядочения системы нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, регламентирующие рассматриваемую сферу, предлагается следующая классификация Действующие законодательные акты субъектов Российской Федерации по вопросам гражданской обороны, регулирующие соответствующую деятельность органов местного самоуправления, можно классифицировать следующим образом
1) законы, посвященные вопросам пожарной безопасности,
2) законы, посвященные вопросам защиты населения от чрезвычайных ситуаций и их последствий,
3) законы, регулщэующие вопросы организации в субъектах Российской Федерации аварийно-спасательных служб и аналогичных подразделений
7 Муниципально-правовые акты, которыми регулируются вопросы участия органов местного самоуправления в мероприятиях по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, предлагается ртделить на две группы
1) правовые акты, принимаемые по вопросам гражданской обороны и включающие в себя, в том числе, полномочия органов местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций,
2) правовые акты, принимаемые непосредственно мероприятиям по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
8. Предлагается разработка и принятие Федерального закона «О правовом статусе и организации деятельности добровольных формирований граждан в Единой системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации»
Повышению эффективности деятельности местного самоуправления в рассматриваемой сфере на следующем этапе послужила бы разработка нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, конкретизирующих данный Федеральный закон
9. На органы местного самоуправления возлагается большое количество вопросов, как собственной компетенции, так и переданных им на различных основаниях, которые недостаточно обеспечиваются в финансово-экономическом отношении Это не способствует эффективной реализации полномочий органов местного самоуправления, в том числе и в области гражданской обороны, а также предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
В этой связи, предлагается в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указать, что органы местного самоуправления в области гражданской обороны осуществляют первичные меры обеспечения безопасности населения, так как это сделано в действующем законе в отношении пожарной безопасности Обосновывается установление правила о том, что органы местного самоуправления могут наделяться дополнительными полномочиями в области гражданской обороны только в порядке ст 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что гарантирует органам местного самоуправления дополнительные финансовые средства на осуществление этих полномочий
10. Выделено восемь этапов становления и развития компетенции органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в России. Показан циклический характер процессов централизации при юридическом закреплении и реализации полномочий в указанной сфере
Теоретическая значимость работы состоит в возможности использования его результатов в дальнейших исследованиях, посвященных проблемам правового закрепления и реализации полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных сшуаций в Российской Федерации, а также при подготовке и проведению занятий по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», «Административное право» и специальным дисциплинам, посвященным полномочиям органов местного самоуправления в отдельных областях управления
Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной практике органов государственной власти и местного самоуправления.
Апробация результатов диссертационного исследования. Сформулированные в диссертации и в опубликованных автором работах положения и выводы одобрены на заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета, основные результаты исследования оглашены публично на научных и практических конференциях, проводившихся в г Ставрополе, г Пятигорске и т д.
Основные итоги диссертационного исследования нашли отражение в 8 публикациях ангора, из них 2 - в изданиях из перечня рецеюируемых ВАК России.
Результаты Диссертационного исследования применяются в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное (государственное) право России», «Муниципальное право», «Административное право», а также специальных дисциплин, посвященных компетенции местного самоуправления Практическое применение положений и выводов диссертации подтверждается актами о внедрении в деятельность Государственной Думы Ставропольского края, ГОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет», ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»
Структура исследования. Цели и задачи, поставленные в исследовании, обусловили структуру данной работы Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень ее научной разработанности, круг использованных источников, указывается источниковед ческая база, определяются цели и задачи исследования, его объект и предмет, теоретическая и методологическая основа,
эмпирическая база, обосновывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о результатах их апробации и структуре работы
Глава первая «Теоретический и сравнительно-правовой анализ полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» - посвящена исследованию исторических и теоретических аспектов становления и развития полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в России
В параграфе первом - «Становление и развитие полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в России» - рассматриваются вопросы, связанные с эволюцией компетенции местных органов власти в рассматриваемой области на территории России
Инициатива создания системы предупреждения и борьбы со стихией во всех рассмотренных случаях, вплоть до последней четверти XIX века принадлежала исключительно государству Только с развитием земского движения ситуация стала меняться, особенно в области эпидемиологии. Однако, только в советский период началось массовое привлечение населения к мероприятиям по подготовке к чрезвычайным ситуациям и появилась массовая система гражданской обороны Это было связанно и с характером новой власти, и, не в последнюю очередь, с представлением о тотальном характере предстоящих войн, требующих привлечения всего населения к обороне В настоящее время на смену принципу массовости пришел принцип профессионализма - была создана мощная централизованная государственная система - МЧС Однако, при всех плюсах наличия у государства профессионального корпуса спасателей, подготовка населения, являющаяся в ряде сфер обязанностью органов местного самоуправления превратилась, при отсутствии соответствующих ресурсов, во второстепенный вопрос Необходимо скорректировать государственную политику в данной области и внести изменения в правовую базу полномочий муниципальных органов
В процессе становления и развития полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой области можно выделить следующие этапы.
I Зарождение полномочий отдельных единиц местного управления по защите населения от стихийных бедствий (пожаров и эпидемий) - Х1-ХУ1 века.
II Первые попытки формирования систем противодействия чрезвычайных ситуаций (успешно сформирована система пожарной охраны в городах и в сельской местности, формируется система противодействия распространению эпидемий) - XV [-XVIII века.
III Административно-бюрократический период формирования и развития системм борьбы с чрезвычайными ситуациями — со второй половины XVIII века ДО 60-х гадов XIX века.,
IV Земский дериод противодействия^чрезвычайным.ситуациям и ликвидации их последствий — с 60-х годов XIX века до 1918 года..
V Становление комплексной централизованной системы гражданской обороны СССР - с 1918-го по 1961-й год
VI. Единая централизованная система гражданской обороны СССР -1961-1987 гг
VII Реформирование системы гражданской обороны в стране Создание системы ликвидации чрезвычайных ситуаций, централизация системы в рамках МЧС- 1987-1995 гг. Этап пройден в две стадии-*- 1)реформирование советской системы гражданской обороны«« с 1987'по 1991 Годы; 2) формирование современной системы гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций - с 1991 по 1995 годы
VIII Современный этап деятельности органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций — с 1995 года — по настоящее время, также позволяет выделить две стадии -1) одновременная деятельность органов местного самоуправления и районных и городских администраций - с 1995 по 2003,2) переход к современной системе местного самоуправления и окончательного становления современного этапа деятельности органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
В параграфе втором - «Понятие полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» — рассматриваются особенности, значение и формулируется понятие полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
Как пишет В И Васильев, «представление о современном состоянии полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения можно получить, проанализировав содержание отраслевых законов, главным образом федеральных, во многих из которых через определение полномочий муниципалитетов определяется их роль в развитии данной отрасли, прямо или опосредованно связанной с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований»3 При этом следует иметь в виду, что клас-
3 Васильев В И Муниципальное право России - М ЗАО «Юстицинформ», 2008 С 469
сификация полномочий органов местного самоуправления не исчерпывается распределением их по отраслям и сферам деятельности муниципалитетов, связанным с решением комплекса вопросов местного значения4
В науке муниципального права дискуссионным является вопрос о месте рассматриваемой группы полномочий в системе полномочий органов местного самоуправления
Так, например, В И Васильев относит данную группу полномочий к полномочиям в области обеспечения безопасности5, Е С Шугрина - к полномочиям органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка6, В И Фадеев — к полномочиям местного самоуправления в области охраны общественного порядка, гражданской обороны, обеспечения безопасности населения, опеки и попечительства7
Наиболее обоснованной представляется точка зрения В И Фадеева, поэтому в российском законодательстве рамках этого направления деятельности по осуществлению местного самоуправления по можно выделить относительно самостоятельную группу полномочий органов местного самоуправления в области гражданской оборопы, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
Полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных сшуаций - это права и обязанности органов местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации, нормах федерального и регионального муниципального законодательства и специализированных отраслевых законах и подзаконных актах, для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий в области обеспечения подготовки и ведения гражданской обороны, защиты населения о чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. ' ' '
Гражданская оборона представляет собой деятельность по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Поскольку в устоявшееся определение гражданской обороны не включены деятельность по предотвращению чрезвычайных сшуаций (речь идет лишь о подготовке к
4 Там же - '
5 Васильев В И Указ соч С 619-635
6 Шугрина Е С Муниципальное право Российской Федерации. - М Проспект, 2009 С 394^107
7 Кутафин О Е, Фадеев В И Муниципальное право Российской Федерации -М Велби, Проспект, 2006 - С 617-635
защите) и о ликвидации последствий (которая проводится вне системы гражданской обороны), рассматриваемую сферу деятельности допустимо именовать «область гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций», и соответственно, утверждать, что полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций образуют самостоятельную группу полномочий.
В параграфе третьем - «Принципы деятельности органов местного самоуправления в сфере гражданской обороны и при предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций»—изучаются основополагающие начала деятельности муниципальных органов в данной сфере.
Местное самоуправление по своему содержанию представляет собой деятельность по управлению общественными делами. В рассматриваемом случае эта деятельность в сфере гражданской обороны и по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Как любая деятельность она основывается на определенных принципах
Принципы деятельности органов местного самоуправления в сфере гражданской обороны и при предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций представляют собой систему оснований и начал в области подготовки и проведения мероприятий гражданской обороны и осуществления действий по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории соответствующего муниципального образования
Систему принципов деятельности органов местного самоуправления в сфере гражданской обороны и при предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций образуют следующие группы принципов
1. Общие принципы местного самоуправления, среди которых наибольшую важность имеют
1) верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов Российской Федерации,
2) законности в организации и осуществлении местного самоуправления,
3) соблюдения и защита прав и свобод человека и гражданина,
4) ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, юридическими и физическими лицами;
5) государственной поддержки местного самоуправления,
6) взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования
2 Принципы оргашпации и ведения гражданской обороны
3 Принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
4 Принципы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и восстановления объектов народного хозяйства
Важнейшим условием законности и эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере гражданской обороны и при предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, является сочетание неукоснительного соблюдение принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления с одной стороны, и строгого соблюдения требований законодательства к обеспечению защиты информации.
Перечень принципов организации и ведения гражданской обороны, закрепленных в статье 4 Федерального закона «О гражданской обороне» необходимо дополнить следующим «При проведении мероприятий по подготовке к гражданской обороне и мероприятий по ведению гражданской обороны органам, осуществляющим данные мероприятия необходимо в первоочередном порядке обеспечить условия для соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина» Это дополнение, хотя оно, на первый взгляд, вытекает по смыслу ш соответствующих положений Конституции, содержится в ряде федеральных законов в сфере обеспечения безопасности, прямо указывая соответствующим государственным службам на характер и границы их деятельности, что особенно важно в случае возможных конфликтов с гражданами, позволяя им ссылаться непосредственно на закон, ибо апелляции к Конституции, на практике, нередко встречают непонимание практических работников, по прежнему, зачастую воспринимающих ее как абстракцию
Глава вторая—«Правовое закрепление и проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации» - посвящена современной правовой регламентации и проблемам осуществления полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных сшуаций на территории России.
В параграфе первом - «Система правового закрепления полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации» - дается характеристика системе нормативно-правовой регламентации компетенции муниципальных органов в рассматриваемой сфере
Система правового закрепления полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций включает в себя три уровня федеральный, региональный и местный.
В федеральном законодательстве закреплены общие условия и порядок действия органов местного самоуправления, как и органов государственной власти, в области гражданской обороны и ликвидации чрезвычайных ситуаций Причем на федеральном уровне закрепление рассматриваемых полномочий наблюдается в основном в законодательных актах.
В законодательстве субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области гражданской обороны и ликвидации чрезвычайных ситуаций закрепляются как в законах, так и, по большей части, в под законных нормативных правовых актах, а конкретная деятельность органов публичной власти в рассматриваемой сфере предусматривается специальными программами
Что касается уровня местного самоуправления, то полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций закрепляются в уставах муниципальных образований
Полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере закрепляются как в нормативных, так и в ненормативных правовых актах. Нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном и региональном уровне, в крайне редких случаях регламентируют деятельность исключительно органов местного самоуправления Более распространенным является способ закрепления полномочий в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций сразу за органами государственной власти и органами местного самоуправления без их адресации
Использование в федеральном законодательстве и научной литературе термина «полномочия в области гражданской обороны, ликвидации чрезвычайных ситуаций», исходя из смысловой нагрузки и предполагаемых мероприятий, адресованы органам государственной власти федерального и регионального уровней, тоща как в отношении органов местного самоуправления справед ливо употребляется термин «полномочия в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций».
В параграфе втором - «Полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны и проблемы их реализации» - характеризуется компетенция »муниципальных органов в сфере гражданской обороны и особенности её осуществления
Анализ муниципально-правового регулирования закрепления и реализации полномочий органов местного самоуправления в области гражданской оборо-
ны в Российской Федерации не лишен проблем В основном эти проблемы связаны с нечеткостью закрепления компетенции органов местного самоуправления в области гражданской обороны в федеральном законодательстве и законах субъектов Российской Федерации, а также недостаточной финансово-экономической составляющей выполнения органами местного самоуправления возложенных на них полномочий в рассматриваемой сфере
Как отмечает В А. Холопов, «На сегодняшний день все проблемы, возникающие на муниципальном уровне в организации системы местного самоуправления, являются проблемами государственного характера и требуют внимания со стороны государства Поскольку именно государство в переходный период является стабилизирующим и определяющим актором в системе местного самоуправления»8
Диссертант согласен с этим мнением, и считает, что вопросы гражданской обороны имеют большое значение для государства в целом По этой причине, органы государственной власти должны более ответственно подходить к формированию компетенции органов местного самоуправления в области гражданской обороны, учитывать степень рисков и угроз в этой сфере и обеспечивать необходимое финансирование исполнения органами местного самоуправления возложенных на них полномочий в области гражданской обороны, так как в больше степени эти полномочия являются частно компетенции государства, которое передало их на местный уровень для удобства осуществления
В параграфе третьем - «Полномочия органов местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и проблемы их реализации» - изучаются полномочия муниципальных органов в данной сфере и специфика их осуществления
Проведенный анализ правового закрепления полномочий органов местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций показал, что полномочия данной группы закрепляются в законодательстве субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах совместно с полномочиями органов местного самоуправления в области гражданской обороны Соответственно, эти полномочия фактически неотделимы и их исполнение возлагается на одни и те же органы местного самоуправления, муниципальные службы и структуры
Диссертант полностью согласней с мнением ТМ Бялкиной, которая пишег «Сугцность компетенции как правовой категории заключается в том, что она выступает в качестве правового средства, позволяющего определить роль и место
8 Холопов В А. Формирование модели взаимодействия органов государственной и местной власти в условиях муниципальной реформы (на примере Центрального федерального округа) Дисс канд потит наук. - М, 2007 - С 11
конкретного субъекта в управленческом процессе путем законодательного закрепления за ним определенного объема публичных дел Посредством определения компетенции местного самоуправления государство устанавливает его роль в решении особой группы общегосударственных публичных дел, а также его взаимоотношения с органами государственной власти»9.
Фактический объем полномочий органов местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных сшуации, равно как и в обласпггражданской обороны, возложенный государством на органы местного самоуправления, а также способы закрепления этих полномочий за органами местного самоуправления, говорит не только о важности такой деятельности, но и о об обоснованном отсутствии в данной области автономии местного самоуправления
Можно также сделать вывод о том, что органы местного самоуправления принимают участие в таких мероприятиях по мере своих, прежде всего, материально-технических возможностей, как самостоятельно, так и совместно с органами государственной власти Интересен тот факт, что нам не удалось обнаружить правовые акты органов местного самоуправления сельских поселений, специально посвященные вопросам предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Он косвенно подтверждает наш вывод о невозможности выполнения органами местного самоуправления всех полномочий в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, закрепленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются основные выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.
Диссертацию завершает библиографический список использованной литературы
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:
Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ:
1 Марченко И С. Некоторые особенности правового закрепления полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны в Российской Федерации // Закон и право. 2009. № 12 - С 24-27
* Бялкина ТМ Компетенция местного самоуправления проблемы теории и правового регулирования // Автореф дисс д-ра юрид наук Саратов, 2007 с 14
2 Марченко И С Пробелы в нормативно-правовых актах, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в сфере предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций // Пробелы в Российском законодательстве.2008 №2 -С 40-41 ,
Публикации в иных изданиях: ,
3 Марченко ИСК вопросу о месте полномочий в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в системе полномочий органов местного самоуправления // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета. Вып 18 — Ставрополь Сервисшкола,2008 -С 61-64 . > '
4 Марченко И С Принципы деятельности органов местного самоуправления при предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета Вьт 19 - Ставрополь Сервисшкола, 2008 -С 43-44
5 Марченко ИСК вопросу о совершенствовании системы нормативно-правовых актов, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и Всеобщая декларация прав человека как основа правовых гарантий прав и свобод личности. Часть II Материалы научно-практической конференции (г Ставрополь, 5 декабря 2008 г) - Ставрополь, 2008 - С 61-65
6 Марченко ИСК вопросу о понятии и структуре компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и Всеобщая декларация прав человека как основа правовых гарантий прав и свобод личности Часть П Материалы научно-практической конференции (г Ставрополь, 5 декабря 2008 г) -Ставрополь, 2008 - С 57 - 61
7 Марченко И С К вопросу о формировании компетенции органов местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных сшуаций в России // Государственно-правовая политика в современной России демократия, право, личность Сборник научных статей. Вып 2. -Ставрополь,2009 -С 42-44
8 Марченко И С Закрепление полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в законодательстве России // Российское право и государство фундаментальные ценности и тенденции развития Материалы
54-й научно-методической конференции преподавателей и студентов Ставропольского государственного университета «Университетская наука региону» (Ставрополь, 10апреля2009г) -Ставрополь,2009 -С 169-172
9 Марченко И.С Особенности функционирования органов местного самоуправления в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций на территории России // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета.Вып 21 -Ставрополь Сервисшкола,2009 -С 40 - 43.
10 Марченко И С. Компетенция местного самоуправления в области гражданской обороны, предотвращения и ликвидации чрезвычайных Ситуаций в России (этап середины 90-х - начала 2000-х годов) // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета. Вып 21 - Ставрополь Сервисшкола,2009 -С 44-47
Подписано в печать 1 04 2010 Формат 60x84 1/16 Услпечл 1,22 Уч-издл0,98
Бумага офсетная Тираж 100 экз Заказ 95
Отпечатано в Издательско-полиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета 355009, Ставрополь, ул Пушкина, 1
