АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование электронного правительства в зарубежных странах»
На правах рукописи
Данилов Никита Аркадьевич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
21 НОЯ 2013
Москва —2013
005538743
005538743
Работа выполнена на кафедре теории права и сравнительного правоведения федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Богдановская Ирина Юрьевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор кафедры
теории и истории государства и права юридического факультета Российского университета дружбы народов Муромцев Геннадий Илларионович
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственных и международно-правовых дисциплин Муромского института (филиала) федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский государственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых» Телешина Наталья Николаевна
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»
Защита состоится «10» декабря 2013 г. в/£>3$часов на заседании диссертационного совета Д 212.048.10 при Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» по адресу: 119017, г. Москва, ул. Малая Ордынка, д. 17, ауд. 315.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» по адресу: 101000, г. Москва, ул. Мясницкая, д. 20.
Автореферат разослан «_2_» ноября 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук
З.М. Погосова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В современном обществе социальные отношения модернизируются под воздействием информационно-коммуникационных технологий. Происходящие изменения касаются и ряда аспектов функционирования государства.
Преобразования затрагивают все три ветви государственной власти. В результате применения информационно-коммуникационных технологий законодательными органами формируется электронный парламент, а судебными - электронное правосудие. В сфере исполнительной власти происходит становление электронного правительства. Для органов исполнительной власти характерны наиболее существенные преобразования.
Развитие электронного правительства происходит в государствах с различными политико-правовыми традициями. Меняется порядок оказания государственных и муниципальных услуг, повышается открытость исполнительных органов. Как и в ряде других стран, в России создан единый портал государственных и муниципальных услуг, развивается единая система межведомственного электронного взаимодействия, открыт Интернет-ресурс для размещения общественных инициатив. Принимаются нормативные правовые акты, направленные на регулирование отдельных сторон электронного правительства (дистанционного оказания государственных и муниципальных услуг, доступа к информации о деятельности государственных органов).1
1 Среди принятых в России федеральных законов можно выделить следующие: Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (Собрание законодательства Российской Федерации, 16.022009, № 7, ст. 776); Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (Собрание законодательства Российской Федерации, 02.08.2010, >6 31, ст. 4179).
Происходящие процессы требуют теоретического осмысления, в том числе для выработки комплексного подхода к правовому регулированию электронного правительства. В связи с этим необходимо принимать во внимание и анализировать зарубежный опыт построения электронного правительства, общие и особенные черты законодательства в данной сфере.
Степень разработанности темы
В российской правовой науке исследовались отдельные вопросы, связанные с развитием государства и права в условиях информационного общества.
Общетеоретические основы электронного правительства, государственное управление в условиях информационного общества изучались в работах И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановской, П.У. Кузнецова, М.М. Рассолова, С.Н. Шевердяева.
Правовые аспекты оказания публичных услуг современным государством изучались в работах Н.В. Путало, Э.В. Талапиной, JI.K. Терещенко, Ю. А. Тихомирова.
Проблема информационной безопасности государства рассматривалась в работах Е.К. Волчинской, H.H. Куняева, В.Н. Лопатина, Т.А. Поляковой, O.A. Степанова.
Правовой режим электронного документа в публичной сфере исследовался в работах O.A. Городова, С.И. Семилетова.
Право на доступ к информации о деятельности государственных органов, законодательное регулирование доступа к информации, механизмы защиты права на доступ к информации исследовались в работах A.B. Малько, A.B. Нестерова, В.Н. Монахова, М.А. Федотова.
Электронное правительство широко исследовалось в зарубежной политико-правовой литературе.
В правовой доктрине США впервые было выработано понятие электронного правительства и началось его осмысление. В работах
4
американских исследователей изучались последствия развития электронного правительства; влияние Интернета и современных технологий на общество и государство; демократизация государства в связи с развитием электронного правительства; трансформация теории федерализма в условиях электронного государства; трансформация государственного управления в информационном обществе; проблемы цифровой демократии (Д. Вест, К. Хакер, М. Марголис, Дж. Тэйлор, Дж. Фаунтайн, Б. Шнейдерман). В данных работах также содержится исследование публичных услуг, оказываемых в электронной форме, анализ проблем универсального доступа к публичным услугам.
В политико-правовой доктрине других стран общего права также развивается концепция электронного правительства.
В научных трудах ученых Великобритании содержится анализ влияния цифровой эпохи на государственную политику в сфере информации; анализ общеевропейских тенденций развития электронного правительства; исследование актов Европейского Союза, международного сотрудничества в сфере развития электронного правительства; анализ проблем цифровой идентификации граждан при предоставлении государством публичных услуг; исследование методов управления при помощи Интернета; исследование цифровой демократии, процесса принятия решений государственными органами в цифровую эпоху, влияния технологий на государство и демократию; анализ стратегий развития электронного государства (В. Даттон, В. Кутракоу, М. Липе, Б. Лоадер, Дж. Морисон, Б. Хаг, Д. Холмс).
Изучение тенденций в сфере реконфигурации публичной администрации; изменений в концепциях власти и гражданства; изменений в сфере публичных услуг (электронное здравоохранение, электронное налогообложение, электронное социальное обеспечение) содержится в работах австралийских ученых (П. Хенман, Л. Аль-Хаким и др.).
Что касается континентальной Европы, то здесь доктрина об электронном правительстве развивалась, прежде всего, в государствах центральной и северной ее частей (Финляндия, Нидерланды, Франция и др.).
Так, в частности, изменения, происходящие в государственном управлении, электронная демократия исследовались в работах ученых Финляндии (А. Антгироико, М. Малкия, Р. Саволайнен).
В работах ученых Нидерландов исследовались проблемы цифрового равенства; влияние информационно-коммуникационных технологий на аппарат государства; электронная демократия; способы использования информационно-коммуникационных технологий в местном самоуправлении; проблемы информационной безопасности (Я. ван Дайк, П. Никсон, Р. Раваль, В. Хомбург, А. Эдварде).
Объектом исследования является электронное государственное управление и органы исполнительной власти в условиях информационного общества.
Предмет исследования представляет собой правовые нормы, регулирующие электронное правительство как новое состояние исполнительных органов государственной власти в зарубежных странах.
Выбор нормативных правовых актов таких европейских государств, как Франция, Дания, Австрия, Италия, Великобритания, обусловлен тем, что данные государства в числе первых приняли законодательные акты, устанавливающие порядок предоставления услуг в электронной форме. Кроме того, данные государства занимают наиболее высокие места в рейтингах электронных правительств, составляемых на ежегодной основе Организацией Объединенных Наций.
В США впервые в мире принят акт об электронном правительстве.
Китай представляет собой пример внеевропейских правовых подходов к регулированию электронного правительства.
Цели исследования заключаются в определении правового содержания электронного правительства, выявлении основных тенденций его правового регулирования.
Задачи исследования, определяемые целью исследования, состоят в следующем:
1. Выявить изменения, происходящие в органах исполнительной власти в условиях информационного общества и повсеместного распространения информационно-коммуникационных технологий;
2. Определить политико-правовые способы обеспечения равноправия индивидов в информационном обществе;
3. Изучить правовые механизмы обеспечения информационной безопасности электронного правительства;
4. Выявить тенденции в сфере обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти.
Методология исследования
Для достижения целей, поставленных в диссертации, использовались различные методы.
Формально-логический метод применялся с целью анализа нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты электронного правительства, в зарубежных государствах с различными политико-правовыми традициями.
Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить зарубежное законодательство об электронном правительстве, выявить общие и особенные черты.
Кроме того, при проведении исследования использовались социологический метод, методы обобщения, наблюдения.
Теоретической основой исследования послужили работы ведущих специалистов в области теории права и государства: С.С. Алексеева, И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановской, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В.Б. Исакова,
7
А.И. Ковлера, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, C.B. Лезова, Е.А. Лукашевой, Д.И. Луковской, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, B.C. Нерсесянца, М.И. Пискотина, Л.И. Спиридонова, Ю.А.Тихомирова.
Научная новизна исследования определяется тем, что в данном исследовании определяется правовое содержание электронного правительства, выявлены тенденции правового регулирования электронного правительства в зарубежных странах, содержится комплексное исследование трансформационных изменений органов исполнительной власти.
Положения, выносимые на защиту
1. Определено, что под электронным правительством следует понимать сопровождающееся изменениями в государственном аппарате, повышением открытости государственного аппарата использование исполнительными органами государственной власти Интернета и иных цифровых технологий с целью предоставления услуг, информации, а также обеспечения демократических процедур.
Понимание электронного правительства в зарубежной правовой доктрине различается. Для правовой доктрины стран континентальной Европы характерен узкий подход, согласно которому электронным правительством является использование информационных и коммуникационных технологий исполнительными органами государственной власти для оказания государственных услуг гражданам.
Для правовой доктрины стран общего права характерен широкий подход к пониманию электронного правительства, в соответствии с которым под электронным правительством следует понимать трансформацию организационных основ аппарата государства.
2. Сравнительно-правовой анализ зарубежных нормативных актов свидетельствует о том, что развитие законодательства об электронном правительстве является общей тенденцией, при сохранении особенностей, зависящих от политико-правовой культуры. В отдельных государствах
8
принимаются законы об электронном правительстве, имеющие комплексный предмет правового регулирования. Данными законами устанавливаются функции органов исполнительной власти в сфере оказания публичных услуг в электронной форме, определяется порядок взаимодействия между ними по поводу оказания публичных услуг, устанавливаются правовые механизмы обеспечения информационной открытости исполнительных органов. Кроме того, данными законами устанавливаются права индивидов на доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти, а также права на доступ к информационно-коммуникационным технологиям.
3. Установлено, что формирование электронного правительства сопровождается трансформацией системы исполнительных органов государственной власти. Создаются надведомственные и межведомственные органы, к функциям которых относится координация действий других исполнительных органов государственной власти в сфере управления информационным обществом, выработка согласованной политики, контроль над другими органами исполнительной власти.
В странах континентальной Европы изменения в государственном аппарате происходят более медленными темпами, чем в США.
4. Определено, что развитие электронного правительства сопровождается двумя противоположными тенденциями. С одной стороны, увеличивается уровень открытости органов исполнительной власти. С другой стороны, для защиты публичных интересов государство вынуждено прибегать к созданию механизмов информационной безопасности, направленных на ограничение распространения и использования определенных видов информации.
5. Установлено, что необходимьм условием развития электронного правительства является обеспечение равноправия индивидов в информационном обществе. Зарубежные государства используют различные
политико-правовые способы установления равного доступа индивидов к информационно-коммуникационным технологиям («цифрового равенства»).
Практическая значимость диссертации
Выводы и положения работы могут быть использованы в нормотворческой деятельности с целью совершенствования российского законодательства.
Результаты исследования могут быть использованы в научных исследованиях, а также в образовательном процессе при преподавании курсов теории государства и права, информационного права.
Апробация результатов исследования
Диссертационное исследование выполнено на кафедре теории права и сравнительного правоведения НИУ ВШЭ.
Основные научные положения и выводы диссертации нашли отражение в авторских публикациях, указанных в библиографии к настоящей работе.
Результаты проведенного исследования были апробированы на различных конференциях: научно-практическая конференция «Информационные технологии и право», 27 апреля 2012 г., Правительство Московской области, тема выступления: «Социальная справедливость в условиях электронного государства: проблема цифрового равенства»; 2-я Международная научно-практическая конференция «Право в цифровую эпоху», 17 - 18 мая 2012 г., НИУ ВШЭ, тема выступления: «Социальная справедливость в условиях электронного государства: проблема цифрового равенства»; 8-й Евразийский форум информационной безопасности «Инфофорум Евразия», 7 июня 2012 г., Правительство Москвы, тема выступления: «Социальная справедливость в условиях электронного государства: проблема цифрового равенства»; 3-я Международная научно-практическая конференция «Право в цифровую эпоху», 20-21 мая 2013 г., НИУ ВШЭ, тема выступления: «Электронное государство и политические
10
режимы». Положения диссертации обсуждались на заседаниях научно-учебной лаборатории по информационному праву НИУ ВШЭ, а также на методологическом семинаре кафедры теории права и сравнительного правоведения НИУ ВШЭ.
Структура диссертации
Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении содержится обоснование темы диссертационного исследования, характеризуется степень разработанности, определяются объект, предмет исследования, обозначаются его цели и задачи, указывается методологическая и теоретическая основы исследования, обосновывается научная новизна исследования и его практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, содержатся данные об апробации результатов исследования.
Первая глава «Развитие электронного правительства» посвящена анализу влияния происходящих в информационном обществе изменений на современное государство, понятию электронного правительства.
В первом параграфе «Современное государство и информационное общество» анализируется влияние процессов, происходящих в современном информационном обществе, на государство. В результате расширяются социальные функции государства, трансформируется государственный аппарат. Происходящие изменения, которые характерны, прежде всего, для исполнительных органов государственной власти, приводят к формированию понятия «электронное правительство».
В современных государствах исполнительные органы стремятся использовать дистанционные средства коммуникации с индивидами, оказывать публичные услуги в электронной форме, расширять доступ индивидов к технологиям. Электронное правительство развивается в государствах с различными политико-правовыми традициями.
Страны с демократическим режимом (в частности, США, Великобритания, Франция, Нидерланды, Дания, Финляндия) стремятся использовать информационно-коммуникационные технологии для развития демократических процедур. Происходящие процессы приводят к формированию так называемой «электронной демократии». Согласно узкому подходу, характерному для правовой доктрины стран континентальной Европы, электронная демократия представляет собой способ участия граждан в делах государства. При широком подходе, принятом в правовой доктрине США, электронная демократия рассматривается как сложное явление, характеризующееся несколькими признаками (усилением влияния граждан на государство, возрастанием роли граждан в нормотворчестве, изменением подходов к государственному управлению).
Во втором параграфе «Понятие электронного правительства» раскрывается правовое содержание электронного правительства, анализируются стадии и основные тенденции развития.
В научном обороте используется несколько терминов («электронное государство», «электронное правительство» и «электронное управление»), которые различаются по содержанию. Под электронным правительством понимается сопровождающееся изменениями в системе исполнительных органов использование данными органами Интернета и иных цифровых технологий с целью предоставления услуг, информации, а также обеспечения демократических процедур, повышения открытости таких органов. При этом одним из проявлений развития электронного правительства является
изменение взаимоотношений между исполнительными органами государственной власти и индивидами.
В политико-правовой доктрине зарубежных стран сформировались различные подходы к определению понятия «электронное правительство». В доктрине стран континентальной Европы электронное правительство связывается, прежде всего, с «сервисными» функциями государства. Электронное правительство сводится к использованию информационно-коммуникационных технологий для предоставления исполнительными органами государственной власти информации и публичных услуг индивидам. В странах континентальной Европы изменения в системе исполнительных органов происходят медленнее.
В доктрине стран общего права электронное правительство рассматривается как сложное явление, сопровождающееся не только оказанием услуг в электронной форме, предоставлением доступа к информации о деятельности исполнительных органов, но и структурными изменениями в системе исполнительных органов, изменением взаимоотношений между исполнительными органами и индивидами, повышением открытости исполнительных органов, использованием инструментов электронной демократии. Такой подход описывает основные тенденции, связанные с развитием системы исполнительных органов в условиях информационного общества, и наиболее соответствует сути электронного правительства. Происходящие изменения не должны связываться исключительно с использованием информационно-коммуникационных технологий исполнительными органами для оказания услуг. Страны общего права отличаются более активным формированием электронного правительства.
Во второй главе «Органы исполнительной власти и электронное государственное управление: структурно-функциональный анализ»
анализируются тенденции развития государственного управления и органов исполнительной власти в условиях информационного общества.
В первом параграфе «Электронное правительство: проблемы государственного управления» отмечается, что произошедшие за последние годы изменения в социальной жизни, в том числе связанные со все более возрастающей ролью информационно-коммуникационных технологий, требуют соответствующих изменений в государственном управлении.
В условиях информационного общества происходит преобразование государственного управления. Использование современных технологий не только помогает индивидам оперативно получать актуальную информацию о субъектах государственного управления, напрямую обращаться к государственным органам, но и позволяет субъектам государственного управления оперативно получать и анализировать информацию о явлениях общественной жизни, требующих принятия управленческого решения.
В зарубежной политико-правовой доктрине под электронным управлением понимается основанное на использовании информационно-коммуникационных технологий взаимодействие между индивидами и исполнительными органами государства, при котором управляющее воздействие оказывается при помощи данных технологий и которое характеризуется прозрачностью деятельности исполнительных органов, возможностью индивидов участвовать и оказывать влияние на принятие управленческих решений посредством институционально организованных способов участия в управленческой деятельности.
Государственное управление в условиях информационного общества также характеризуется децентрализацией. Определенные публичные функции вместо исполнительных органов государственной власти начинают выполняться негосударственными учреждениями.
Во втором параграфе «Реформа системы исполнительных органов государственной власти в условиях электронного правительства»
14
анализируются структурные и функциональные изменения, происходящие в исполнительных органах в условиях информационного общества.
Формирование единого информационного пространства требует согласованной политики государства и скоординированных действий исполнительных органов государственной власти. В этой связи происходит переустройство системы исполнительных органов, а также создание специальных надведомственных органов, к функциям которых относится осуществление единой информационной политики, а также координация действий других исполнительных органов в сфере управления информационным обществом. Кроме того, создаются межведомственные органы, которые наделяются межотраслевой компетенцией, позволяющей им устанавливать нормы и реализовывать полномочия в отношении различных исполнительных органов и в связи с различными сферами правового регулирования (обеспечение доступа к информации, оказание публичных услуг в электронной форме, защита персональных данных и др.). Указанные органы также обладают контрольными полномочиями.
Наибольшие структурные и функциональные изменения происходят в системе исполнительных органов государственной власти США, где созданы Департамент электронного правительства (надведомственный орган, осуществляющий руководство другими органами в сфере развития электронного правительства) и Совет должностных лиц, уполномоченных в сфере защиты информации.
В других государствах структурные изменения в системе исполнительных органов происходят более медленными темпами.
В третьей главе «Электронное правительство и личность» рассматриваются проблемы равноправия в цифровом обществе, анализируются тенденции, связанные с повышением открытости электронного правительства, а также проблемы информационной безопасности.
В первом параграфе «Равноправие индивидов в информационном обществе» исследуются политико-правовые способы обеспечения равноправия в информационном обществе, в том числе равного доступа к информационно-коммуникационным технологиям. Неравный доступ к ним приводит к тому, что часть населения лишается возможности получать дистанционный доступ к информации о деятельности исполнительных органов, к публичным услугам, выражать свое мнение по тем или иным вопросам при помощи информационно-коммуникационных технологий. Поэтому в современных государствах правовое равенство обеспечивается путем предоставления равного доступа к технологиям. Неравный доступ к технологиям носит социальный характер. Развитие электронного правительства возможно только при устранении такого неравенства. В зарубежных государствах принимаются нормативные правовые акты, направленные на решение проблемы равного доступа к технологиям и цифровым сетям, а также внедряются различные социально-экономические программы.
Во втором параграфе «Открытость электронного правительства» рассматривается право на доступ к информации как условие развития электронного правительства и информационного общества, исследуются правовые механизмы обеспечения открытости электронного правительства.
Современные правовые государства стремятся к тому, чтобы обеспечить максимальную открытость органов исполнительной власти. Это вызвано как необходимостью следовать запросам объекта государственного управления (общества), так и прагматическими интересами: повышением эффективности работы системы исполнительных органов, борьбой с коррупцией и др. Социальные процессы, связанные с переходом к информационному обществу, оказали существенное влияние и на «закрытый» бюрократический аппарат. Наличие информации о деятельности чиновников позволяет обществу делать выводы о результативности их
16
работы, о возможных негативных явлениях, которые могут сопутствовать их деятельности.
Создается правовая основа открытости электронного правительства. Государства, которые приняли нормативные правовые акты о доступе к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти, отличаются наибольшей информационной открытостью. Данными актами устанавливаются виды информации, подлежащие раскрытию индивидам, виды информации ограниченного распространения, обязанности исполнительных органов по раскрытию информации, корреспондирующие данным обязанностям права граждан по получению информации. Кроме того, актами о доступе к информации предусматриваются организационные основы реализации права на доступ: предусматривается либо формирование самостоятельных исполнительных органов государственной власти, ответственных за нормативно-правовое регулирование и контроль в сфере обеспечения доступа к информации, либо создание в уже существующих государственных органах новых структурных подразделений.
Право на доступ к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти является условием обеспечения их открытости. Доступ к информации позволяет не только повысить уровень открытости органов, но и приводит к повышению уровня демократии, а также является инструментом влияния общественного мнения на решения, принимаемые исполнительными органами. Обеспечение доступа к информации позволяет реализовывать механизмы общественного контроля над деятельностью органов исполнительной власти, снижает уровень коррупции (ввиду повышения прозрачности их деятельности).
В третьем параграфе «Электронное правительство и информационная безопасность» исследуются правовые механизмы обеспечения информационной безопасности и конфиденциальности персональных данных индивидов.
Отмечается, что обеспечение информационной безопасности — проблема, решение которой важно для формирования электронного правительства. Использование электронных технологий органами исполнительной Власти требует развития механизмов информационной безопасности.
Развитие электронного правительства сопровождают две различные тенденции: с одной стороны, законодательно обеспечивается открытость системы исполнительных органов. С другой стороны, повышение открытости приводит к возникновению для государства новых угроз и рисков, что заставляет государства принимать нормативные правовые акты, а также использовать организационные и технические меры, направленные на обеспечение информационной безопасности. Можно сказать, что в цифровую эпоху регулирование информационной открытости и регулирование информационной безопасности — два различных вектора правового регулирования.
Государство вынуждено реагировать на данные угрозы путем трансформации системы исполнительных органов, а также принятия необходимых нормативных правовых актов. Изменения в системе исполнительных органов заключаются в создании новых исполнительных органов государственной власти, ответственных за обеспечение информационной безопасности, или в создании соответствующих структурных подразделений в существующих органах. Правовое регулирование заключается в принятии нормативных правовых актов, устанавливающих правовой режим информации, пределы и способы ее обработки, а также способы защиты информации и информационных систем.
Государство, исполняя функцию обеспечения безопасности, также развивает механизмы информационной безопасности. Функция информационной безопасности состоит в обеспечении государством защищенности баз данных, телекоммуникационного оборудования и сетей, а
18
также различных видов информации (речь идет, прежде всего, об информации, касающейся национальной безопасности, а также о персональных данных индивидов). Для целей реализации данной функции государством должен приниматься комплекс мер: правовых (принятие правовых норм, направленных на установление режима конфиденциальности определенных видов информации, установление порядка доступа к информации); организационных (учреждение исполнительных органов государственной власти или структурных подразделений, ответственных за информационную безопасность, в действующих исполнительных органах); технических (внедрение различных технических средств защиты информации, совершенствование и защита телекоммуникационной инфраструктуры).
Перед электронным правительством стоит задача по нахождению оптимального баланса между двумя противоположными явлениями: информационной открытостью и информационной безопасностью; Данный баланс может быть достигнут как путем нормативно-правового регулирования, так и при помощи организационно-технических средств.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются основные выводы.
Анализ зарубежных актов показывает расширение сферы правового регулирования электронного правительства. В различных государствах приняты акты об электронном правительстве, регулирующие дистанционные отношения между органами исполнительной власти и индивидами.
Зарубежный опыт, заключающийся в комплексном подходе к правовому регулированию электронного правительства, может быть использован в России, где приняты отдельные нормативные правовые акты, регулирующие некоторые аспекты развития электронного правительства (обеспечение доступа к информации о деятельности государственных
органов, оказание государственных и муниципальных услуг в электронной форме).
Развитие электронного правительства влечет за собой изменения в системе исполнительных органов, заключающиеся в формировании исполнительных органов с особым статусом, которые обладают регулирующими и контрольными функциями в отношении остальных исполнительных органов, а также влечет преобразования в государственном управлении. Законодательство зарубежных государств предусматривает создание надведомственных и межведомственных органов, отвечающих за координацию развития электронного правительства. Создаются исполнительные органы государственной власти, ответственные за различные аспекты развития государства в условиях информационного общества: информационную безопасность, оказание публичных услуг в электронной форме и др.
Для развития информационного общества и электронного правительства важно обеспечение равного доступа индивидов к информационно-коммуникационным технологиям. Зарубежный опыт показывает, что государства уделяют повышенное внимание данной проблеме. Для ее решения принимаются нормативные правовые акты, а также реализуются специальные социально-экономические программы.
Данный опыт может быть использован в России, где одной из проблем является различный уровень доступа к информационно-коммуникационным технологиям, в том числе в разных субъектах Российской Федерации.
Для обеспечения права на доступ к информации принимаются нормативные правовые акты, предметом правового регулирования которых является установление правового режима информации и порядка доступа к ней, а также создаются новые органы исполнительной власти или структурные подразделения в действующих органах, которые являются
ответственными за соблюдение прав индивидов в сфере доступа к информации.
Проблемным вопросом является нахождение баланса между информационной открытостью и информационной безопасностью государства.
Несмотря на сложности формирования электронного правительства, современные государства стремятся его развивать для улучшения качества государственных и муниципальных услуг, повышения открытости исполнительных органов. Электронное правительство представляет собой новый этап развития системы исполнительных органов и государственного управления.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации
1. Данилов H.A. Электронное правительство и трансформационные изменения публичного сектора // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. Научный журнал. 2012. № 5. С. 26 - 35. -0,8 пл.
2. Данилов H.A. Социальная справедливость в информационном обществе: проблема цифрового равенства // Информационное право. 2012. № 2(29). С. 5 - 6. - 0,2 п.л.
3. Данилов H.A. Цифровое равенство: опыт Австрии и Дании // Информационное право. 2012. № 4 (31). С. 21 - 25. - 0,3 п.л.
В иных изданиях
4. Данилов Н.А. Проблемы обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти» // Лаборатория 20-30. Информационные ресурсы в электронной среде: сборник докладов молодых ученых на международной научно-практической конференции «Электронное законодательство: доступ к нормативно-правовой информации в электронной среде» / [науч. ред. к. ю. н. К.Н. Княгинин]. — СПб.: ФГБУ «Президентская библиотека имени Б.Н. Ельцина», 2012. С. 28 - 40. - 0,7 п.л.
5. Данилов Н.А. Обеспечение права на доступ к информации в Великобритании // Электронное государство: правовые аспекты. Вып. 1. М.: Издательство «Юрист», 2012. С. 165 - 170. - 0,4 пл.
6. Данилов Н.А. Бизнес и транспарентность государства: опыт Великобритании // Сборник конференции «Электронный бизнес. Управление интернет-проектами. Инновации». М.: 2011. С. 17 — 20. — 0,2 пл.
Лицензия ЛР № 020832 от 15 октября 1993 г. Подписано в печать,?, // формат 60x84/16 Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ.л. 1
Тираж 100 экз. Типография издательства НИУ ВШЭ, 125319, г. Москва, Кочновский пр-д., д.З
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование электронного правительства в зарубежных странах»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
На правах рукописи
ДАНИЛОВ НИКИТА АРКАДЬЕВИЧ
12.00.01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, доцент Богдановская Ирина Юрьевна
Москва - 2013
Содержание
Глава 1. Развитие электронного правительства......................................11
§ 1. Современное государство и информационное общество........................11
§ 2. Понятие электронного правительства................................................25
Глава 2. Органы исполнительной власти и электронное государственное управление в условиях электронного правительства: структурно-функциональный анализ.....................................................................48
§ 1. Электронное правительство: проблемы государственного управления......48
§ 2. Реформа системы исполнительных органов государственной власти в условиях электронного правительства......................................................60
Глава 3. Электронное правительство и личность....................................81
§ 1. Равноправие индивидов в информационном обществе...........................81
§ 2. Открытость электронного правительства...........................................95
§ 3. Электронное правительство и информационная безопасность...............115
Заключение.....................................................................................135
Список использованной литературы
138
Введение
Актуальность темы исследования. В современном обществе социальные отношения модернизируются под воздействием информационно-коммуникационных технологий. Происходящие изменения касаются и ряда аспектов функционирования государства.
Преобразования затрагивают все три ветви государственной власти. В результате применения информационно-коммуникационных технологий законодательными органами формируется электронный парламент, а судебными - электронное правосудие. В сфере исполнительной власти происходит становление электронного правительства. Для органов исполнительной власти характерны наиболее существенные преобразования.
Развитие электронного правительства происходит в государствах с различными политико-правовыми традициями. Меняется порядок оказания государственных и муниципальных услуг, повышается открытость исполнительных органов. Как и в ряде других стран, в России создан единый портал государственных и муниципальных услуг, развивается единая система межведомственного электронного взаимодействия, открыт Интернет-ресурс для размещения общественных инициатив. Принимаются нормативные правовые акты, направленные на регулирование отдельных сторон электронного правительства (дистанционного оказания государственных и муниципальных услуг, доступа к информации о деятельности государственных органов).1
Происходящие процессы требуют теоретического осмысления, в том числе для выработки комплексного подхода к правовому регулированию электронного
1 Среди принятых в России федеральных законов можно выделить следующие: Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (Собрание законодательства Российской Федерации, 16.02.2009, № 7, ст. 776); Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (Собрание законодательства Российской Федерации, 02.08.2010, № 31, ст. 4179).
правительства. В связи с этим необходимо принимать во внимание и анализировать зарубежный опыт построения электронного правительства, общие и особенные черты законодательства в данной сфере.
Степень разработанности темы исследования. В российской правовой науке исследовались отдельные вопросы, связанные с развитием государства и права в условиях информационного общества.
Общетеоретические основы электронного правительства, государственное управление в условиях информационного общества изучались в работах И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановской, П.У. Кузнецова, М.М. Рассолова, С.Н. Шевердяева.
Правовые аспекты оказания публичных услуг современным государством изучались в работах Н.В. Путило, Э.В. Талапиной, JI.K. Терещенко, Ю.А. Тихомирова.
Проблема информационной безопасности государства рассматривалась в работах Е.К. Волчинской, H.H. Куняева, В.Н. Лопатина, Т.А. Поляковой, O.A. Степанова.
Правовой режим электронного документа в публичной сфере исследовался в работах O.A. Городова, С.И. Семилетова.
Право на доступ к информации о деятельности государственных органов, законодательное регулирование доступа к информации, механизмы защиты права на доступ к информации исследовались в работах A.B. Малько, A.B. Нестерова, В.Н. Монахова, М.А. Федотова.
Электронное правительство широко исследовалось в зарубежной политико-правовой литературе.
В правовой доктрине США впервые было выработано понятие электронного правительства и началось его осмысление. В работах американских исследователей изучались последствия развития электронного правительства; влияние Интернета и современных технологий на общество и государство; демократизация государства в связи с развитием электронного правительства; трансформация теории федерализма в условиях электронного государства;
трансформация государственного управления в информационном обществе; проблемы цифровой демократии (Д. Вест, К. Хакер, М. Марголис, Дж. Тэйлор, Дж. Фаунтайн, Б. Шнейдерман). В данных работах также содержится исследование публичных услуг, оказываемых в электронной форме, анализ проблем универсального доступа к публичным услугам.
В политико-правовой доктрине других стран общего права также развивается концепция электронного правительства.
В научных трудах ученых Великобритании содержится анализ влияния цифровой эпохи на государственную политику в сфере информации; анализ общеевропейских тенденций развития электронного правительства; исследование актов Европейского Союза, международного сотрудничества в сфере развития электронного правительства; анализ проблем цифровой идентификации граждан при предоставлении государством публичных услуг; исследование методов управления при помощи Интернета; исследование цифровой демократии, процесса принятия решений государственными органами в цифровую эпоху, влияния технологий на государство и демократию; анализ стратегий развития электронного государства (В. Даттон, В. Кутракоу, М. Липе, Б. Лоадер, Дж. Морисон, Б. Хаг, Д. Холмс).
Изучение тенденций в сфере реконфигурации публичной администрации; изменений в концепциях власти и гражданства; изменений в сфере публичных услуг (электронное здравоохранение, электронное налогообложение, электронное социальное обеспечение) содержится в работах австралийских ученых (П. Хенман, Л. Аль-Хаким и др.).
Что касается континентальной Европы, то здесь доктрина об электронном правительстве развивалась, прежде всего, в государствах центральной и северной ее частей (Финляндия, Нидерланды, Франция и др.).
Так, в частности, изменения, происходящие в государственном управлении, электронная демократия исследовались в работах ученых Финляндии (А. Анттироико, М. Малкия, Р. Саволайнен).
В работах ученых Нидерландов исследовались проблемы цифрового равенства; влияние информационно-коммуникационных технологий на аппарат государства; электронная демократия; способы использования информационно-коммуникационных технологий в местном самоуправлении; проблемы информационной безопасности (Я. ван Дайк, П. Никсон, Р. Раваль, В. Хомбург, А. Эдварде).
Объектом исследования является электронное государственное управление и органы исполнительной власти в условиях информационного общества.
Предмет исследования представляет собой правовые нормы, регулирующие электронное правительство как новое состояние исполнительных органов государственной власти в зарубежных странах.
Выбор нормативных правовых актов таких европейских государств, как Франция, Дания, Австрия, Италия, Великобритания, обусловлен тем, что данные государства в числе первых приняли законодательные акты, устанавливающие порядок предоставления услуг в электронной форме. Кроме того, данные государства занимают наиболее высокие места в рейтингах электронных правительств, составляемых на ежегодной основе Организацией Объединенных Наций.
В США впервые в мире принят акт об электронном правительстве.
Китай представляет собой пример внеевропейских правовых подходов к регулированию электронного правительства.
Цели исследования заключаются в определении правового содержания электронного правительства, выявлении основных тенденций его правового регулирования.
Задачи исследования, определяемые целью исследования, состоят в следующем:
1. Выявить изменения, происходящие в органах исполнительной власти в условиях информационного общества и повсеместного распространения информационно-коммуникационных технологий;
2. Определить политико-правовые способы обеспечения равноправия индивидов в информационном обществе;
3. Изучить правовые механизмы обеспечения информационной безопасности электронного правительства;
4. Выявить тенденции в сфере обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти.
Методология исследования. Для достижения целей, поставленных в
диссертации, использовались различные методы.
Формально-логический метод применялся с целью анализа нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты электронного правительства, в зарубежных государствах с различными политико-правовыми традициями.
Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить зарубежное законодательство об электронном правительстве, выявить общие и особенные черты.
Кроме того, при проведении исследования использовались социологический метод, методы обобщения, наблюдения.
Теоретической основой исследования послужили работы ведущих специалистов в области теории права и государства: С.С. Алексеева, И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановской, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В.Б. Исакова, А.И. Ковлера, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, C.B. Лезова, Е.А. Лукашевой, Д.И. Луковской, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, B.C. Нерсесянца, М.И. Пискотина, Л.И. Спиридонова, Ю.А.Тихомирова.
Научная новизна исследования определяется тем, что в данном исследовании определяется правовое содержание электронного правительства, выявлены тенденции правового регулирования электронного правительства в зарубежных странах, содержится комплексное исследование трансформационных изменений органов исполнительной власти.
Положения, выносимые на защиту
1. Определено, что под электронным правительством следует понимать сопровождающееся изменениями в государственном аппарате, повышением открытости государственного аппарата использование исполнительными органами государственной власти Интернета и иных цифровых технологий с целью предоставления услуг, информации, а также обеспечения демократических процедур.
Понимание электронного правительства в зарубежной правовой доктрине различается. Для правовой доктрины стран континентальной Европы характерен узкий подход, согласно которому электронным правительством является использование информационных и коммуникационных технологий исполнительными органами государственной власти для оказания государственных услуг гражданам.
Для правовой доктрины стран общего права характерен широкий подход к пониманию электронного правительства, в соответствии с которым под электронным правительством следует понимать трансформацию организационных основ аппарата государства.
2. Сравнительно-правовой анализ зарубежных нормативных актов свидетельствует о том, что развитие законодательства об электронном правительстве является общей тенденцией, при сохранении особенностей, зависящих от политико-правовой культуры. В отдельных государствах принимаются законы об электронном правительстве, имеющие комплексный предмет правового регулирования. Данными законами устанавливаются функции органов исполнительной власти в сфере оказания публичных услуг в электронной форме, определяется порядок взаимодействия между ними по поводу оказания публичных услуг, устанавливаются правовые механизмы обеспечения информационной открытости исполнительных органов. Кроме того, данными законами устанавливаются права индивидов на доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти, а также права на доступ к информационно-коммуникационным технологиям.
3. Установлено, что формирование электронного правительства сопровождается трансформацией системы исполнительных органов государственной власти. Создаются надведомственные и межведомственные органы, к функциям которых относится координация действий других исполнительных органов государственной власти в сфере управления информационным обществом, выработка согласованной политики, контроль над другими органами исполнительной власти.
В странах континентальной Европы изменения в государственном аппарате происходят более медленными темпами, чем в США.
4. Определено, что развитие электронного правительства сопровождается двумя противоположными тенденциями. С одной стороны, увеличивается уровень открытости органов исполнительной власти. С другой стороны, для защиты публичных интересов государство вынуждено прибегать к созданию механизмов информационной безопасности, направленных на ограничение распространения и использования определенных видов информации.
5. Установлено, что необходимым условием развития электронного правительства является обеспечение равноправия индивидов в информационном обществе. Зарубежные государства используют различные политико-правовые способы установления равного доступа индивидов к информационно-коммуникационным технологиям («цифрового равенства»).
Практическая значимость диссертации. Выводы и положения работы могут быть использованы в нормотворческой деятельности с целью совершенствования российского законодательства.
Результаты исследования могут быть использованы в научных исследованиях, а также в образовательном процессе при преподавании курсов теории государства и права, информационного права.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено на кафедре теории права и сравнительного правоведения НИУ ВШЭ.
Основные научные положения и выводы диссертации нашли отражение в авторских публикациях, указанных в библиографии к настоящей работе.
Результаты проведенного исследования были апробированы на различных конференциях: научно-практическая конференция «Информационные технологии и право», 27 апреля 2012 г., Правительство Московской области, тема выступления: «Социальная справедливость в условиях электронного государства: проблема цифрового равенства»; 2-я Международная научно-практическая конференция «Право в цифровую эпоху», 17-18 мая 2012 г., НИУ ВШЭ, тема выступления: «Социальная справедливость в условиях электронного государства: проблема цифрового равенства»; 8-й Евразийский форум информационной безопасности «Инфофорум Евразия», 7 июня 2012 г., Правительство Москвы, тема выступления: «Социальная справедливость в условиях электронного государства: проблема цифрового равенства»; 3-я Международная научно-практическая конференция «Право в цифровую эпоху», 20-21 мая 2013 г., НИУ ВШЭ, тема выступления: «Электронное государство и политические режимы». Положения диссертации обсуждались на заседаниях научно-учебной лаборатории по информационному праву НИУ ВШЭ, а также на методологическом семинаре кафедры теории права и сравнительного правоведения НИУ ВШЭ.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Глава 1. Развитие электронного правительства
§ 1. Современное государство и информационное общество
В условиях информационного общества увеличивается значение информационно-коммуникационных технологий, используемых для удовлетворения различных социальных потребностей. В результате такие технологии рассматриваются в качестве неотъемлемой части жизни, что приводит к возрастанию информатизации общества. По справедливому определению Т.А. Поляковой, информационное общество - «сложное социальное образование индивидов, юридических лиц, государства и его органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и политических партий, объединенных в условиях защищенности их сбалансированных интересов в едином информационно-правовом пр
