Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.11 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации»

Иванов Виктор Евгеньевич

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ВООРУЖЕННЫХ СИЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.11 - судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности; адвокатура

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Иванов Виктор Евгеньевич

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ВООРУЖЕННЫХ СИЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.11 - судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности; адвокатура

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук "'

Работа выполнена в Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Научный руководитель: доктор юридических наук

Гущин Владимир Захарович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор

Винокуров Юрий Евгеньевич; кандидат юридических наук, Заслуженный юрист Российской Федерации Викторов Иван Степанович

Ведущая организация: Институт повышения квалификации

руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Защита диссертации состоится « » (Х^у/'Ъ^^^-' 2006 г. в // часов на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, актовый зал.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Автореферат разослан 2006 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д. 170.001.01

кандидат юридических наук Е.А. Маркина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Взаимодействие человека с окружающей средой, ее сохранение и рациональное использование природных ресурсов — одна из актуальных проблем выживания населения в современных условиях.

В основном законе — Конституции Российской Федерации указано, что в Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9).

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации среди угроз национальной безопасности названа и угроза ухудшения экологической ситуации в стране, истощения ее природных ресурсов.

«Для России, — говорится в Концепции, — эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, неразвитой законодательной основы природоохранной деятельности, отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры. Имеет место тенденция к использованию территории России в качестве места переработки и захоронения опасных для окружающей среды материалов и веществ»1. В этой связи исполнение экологического законодательства — одна из важнейших и актуальнейших задач нашего государства, в том числе и органов прокуратуры.

Проблема является актуальной и для такой специфической структуры государства, как его Вооруженные Силы, включающие военно-промышленные объекты, военно-технические комплексы, значительные войсковые группировки с системами вооружения и жизнеобеспечения, а таюке другими объектами, влияющими на окружающую среду.

В настоящее время в состав Минобороны России входит значительное количество воинских частей, занимающихся разработкой, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерных боеприпасов и их носителей, ядерных энергетических установок военного назначения, воинских частей берегового и

1 Утвермедена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. от 10 января 2000 г. №24).

морского базирования по обеспечению эксплуатации ядерных энергетических установок военного назначения. В войсках накопилось большое количество ядерных боеприпасов с истекшими гарантийными сроками эксплуатации, которые подлежат передаче предприятиям Минатома России для их утилизации и переработки. Нарушения правил хранения и эксплуатации указанных объектов могут привести к тяжелейшим последствиям.

По мнению соискателя, актуальность рассматриваемой темы заключается еще и в том, что в случае возникновения военных конфликтов именно военные прокуроры одними из первых будут осуществлять надзор за исполнением экологического законодательства.

Практика прокурорской деятельности показывает, что экологическое законодательство в Вооруженных Силах России исполняется ненадлежащим образом, а порой грубо нарушается.

В настоящее время в Вооруженных Силах Российской Федерации число зарегистрированных экологических преступлений хотя и незначительно, но постоянно увеличивается. Так, в 1999 г. их учтено 6, а в 2004 г. — 15. Кроме того, в последние годы резко возросло количество выявленных иных нарушений экологического законодательства. В 1999 г. проведенными прокурорскими проверками выявлено 989 правонарушений в этой области, а в 2004 г. - 1544. Кроме того, значительная часть нарушений экологического законодательства остается латентной, т.е. невыявленной и неучтенной.

Прокурорский надзор за исполнением законов органами военного управления в названной сфере еще не везде отвечает предъявляемым требованиям, недостатки выявляются на всех стадиях организации надзора. Поэтому он нуждается в совершенствовании, более активном использовании имеющихся резервов. Несмотря на признаваемую учеными и практическими работниками важную роль военных прокуроров в исполнении экологического законодательства в армейских условиях, вопросы совершенствования их деятельности в этой области явно не нашли адекватного освещения в правовой литературе. В связи с этим крайне необходимы теоретические разработки и научно обоснованные рекомендации, направленные па совершенствование такого важного в настоящее время участка деятельности военных прокуроров. Исходя из изложенного, тема

диссертационного исследования «Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации» представляется весьма актуальной. Ее актуальность подчеркивают и положения Военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706, в которой среди основных задач Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск по обеспечению военной безопасности выделены задачи по предупреждению экологических катастроф, ликвидации их последствий.

Объект исследования - комплекс правоотношений, возникающих в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации.

Предмет исследования — совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность органов военной прокуратуры по организации и осуществлению надзора на всех его стадиях за исполнением в войсках законодательства в области экологической безопасности, и практика их применения, научные работы по данной теме.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы па основе анализа исполнения в Вооруженных Силах РФ экологического законодательства, практики прокурорского надзора, осуществляемого военной прокуратурой, научных исследований, литературных источников разработать теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию надзорной деятельности военных прокуроров в данной сфере.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

— изучение теоретических трудов и нормативной базы в сфере защиты окружающей природной среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности;

— анализ состояния законности в сфере экологии в Вооруженных Силах РФ;

— определение понятия предмета, объекта и пределов надзора, осуществляемого военной прокуратурой за исполнением экологического законодательства;

— анализ состояния надзора, осуществляемого военной прокуратурой за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ;

- определение актуальных проблем прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ;

— обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ и прокурорского надзора за его исполнением.

Методологическая основа исследования. Названные вопросы и проблемы исследованы на основе общенаучных философских методов диалектического и исторического материализма, а также частных методов познания: исторического, социологического, системно-структурного, сравнительно-правового и др.

Нормативно-правовой базой исследования являются Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, законодательство Российской Федерации в сфере экологии, общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, Главного военного прокурора, Министра обороны Российской Федерации и начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации по теме исследования.

Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения за период с 1999 по 2004 гг. статистических отчетов, обзоров и аналитических справок Главной военной прокуратуры, отражающих деятельность военных прокуроров по надзору за исполнением экологического законодательства в войсках; материалы Министерства обороны и Министерства природных ресурсов Российской Федерации по обеспечению экологической безопасности.

Диссертантом изучена практика осуществления прокурорского надзора военными прокуратурами Московского военного округа, Северного флота, Ракетных войск стратегического назначения, Московской городской военной прокуратуры, Главной военной прокуратуры, а также 58 уголовных дел и надзорные производства по ним, более 300 материалов прокурорских проверок и 715 представлений об устранении нарушений законов в сфере охраны окружающей среды. Проведено анкетирование 160 военных прокуроров и следователей, 200 старших офицеров воинских частей. Использовался личный опыт работы соискателя в органах военной прокуратуры в качестве следователя, помощника военного прокурора, заместителя военного прокурора гарнизона, военного

прокурора гарнизона, заместителя военного прокурора Московского военного округа, Первого заместителя Московского городского военного прокурора.

Степень разработанности проблемы. Теоретические основы исследования. Вопросы деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов, включая надзор за исполнением экологического законодательства, соблюдению прав человека нашли широкое отражение в юридической науке. Значительное внимание этим вопросам уделено в трудах ученых: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, В.Г. Бессарабова,

A.Д. Бойкова, В.В. Бойцовой, Г.И. Бровина, Ю.Е. Винокурова, И.С. Викторова,

B.В. Гаврилова, В.З. Гущина, С.И. Герасимова, O.JI. Дубовик, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Б.В. Коробейникова, М.В. Королевой, В.Д. Ломовского, В.Г. Мелкумова, Т.А. Рабко, В.П. Рябцева, А.Н. Савенкова, А.П. Сафонова,

A.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, АЛ. Сухарева, A.A. Чувилева, С.П. Щербы,

B.Б. Ястребова и других.

Отдельные аспекты рассматриваемых проблем правового регулирования деятельности государственных органов по обеспечению экологической безопасности страны, прокурорского надзора за исполнением экологических законов достаточно глубоко разработаны в трудах A.A. Агеева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, В.П. Виноградова, А.Ю. Винокурова, А.К. Голиченкова, В.Г. Добрецова, В.Я. Ермакова, Э.Л. Жевлакова, О.Н. Кузнецовой, В.Н. Лопатина, Ф.Г. Мышко, В.И. Решетникова и других.

Научные труды названных ученых стали исходной теоретической базой диссертации. Однако проблемы обеспечения в современных реалиях экологической безопасности в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, с учетом специфики их деятельности, наличия в них оружия массового поражения, проблемы прокурорского надзора за исполнением органами военного управления экологических законов, в том числе и в условиях вооруженных конфликтов, комплексно не исследовались. Данное исследование в определенной степени сможет восполнить существующий пробел.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одним из первых монографических исследований особенностей прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в

Вооруженных Силах РФ. Впервые комплексно исследован и обобщен опыт работы органов военной прокуратуры по надзору за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ на современном этапе развития общества, проведения военной и судебно-правовой реформ. Результатом исследования являются новые теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию специфической деятельности военных прокуроров в указанной области, изменению законодательства и иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы обеспечения экологической безопасности в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Вывод о возрастании в совремеггных условиях опасности последствий нарушений экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ и необходимости усиления роли органов военной прокуратуры по надзору за его исполнением.

2. Сформулированы основные критерии соблюдения законности в сфере экологии в Вооруженных Силах РФ, - это безусловное исполнение всеми органами военного управления, их должностными лицами, иными военнослужащими и гражданами, в том числе призванными на военные сборы, экологического законодательства; эффективная защита прав и законных интересов военнослужащих и других граждан; возможность судебного обжалования ими действий должностных лиц органов военного управления.

3. Тезис о том, что одно из средств повышения эффективности функционирования системы контроля органов военного управления за исполнением экологического законодательства в войсках, предупреждения его нарушений - это реформирование экологической службы в Вооруженных Силах РФ, расширение ее штатной численности, повышение самостоятельности, делегирование ей части правоохранных функций.

4. Для совершенствования деятельности органов военной прокуратуры по надзору за исполнением экологического законодательства в войсках необходимо: 1) улучшение методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением экологических законов в войсках; 2) повышение профессионального мастерства

прокурорских работников военных прокуратур; 3) совершенствование научного обеспечения • прокурорского надзора в рассматриваемой сфере; 4) совершенствование качества актов прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, причины и условия, им способствовавшие, обеспечение более широкой гласности деятельности военных прокуроров.

5. Проведенный анализ соотношения прав военнослужащих и иных граждан в сфере экологии с учетом интересов обеспечения обороны страны и безопасности государства в условиях мирного времени и вооруженных конфликтов позволяет выделить ряд закономерностей, которые необходимо учитывать в законодательной и правоприменительной практике:

— права военнослужащих на благоприятную окружающую среду являются приоритетными в деятельности Вооруженных Сил РФ в условиях мирного времени;

— в ходе вооруженных конфликтов, в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера права военнослужащих в сфере экологии реализуются с учетом приоритета обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также безусловного устранения последствий указанных чрезвычайных ситуаций.

6. Анализ возможностей обеспечения права военнослужащих и иных граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды показывает, что в настоящее время сложилась коллизия норм, регулирующих отношения при реализации права каждого человека (в том числе военнослужащих) на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ) и права государства на государственную тайну как условие обеспечения национальной безопасности, что требует разрешения в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Указанные особенности необходимо учитывать при проведении прокурорских проверок исполнения воинскими должностными лицами экологического законодательства в части предоставления ими информации проверяющим о состоянии окружающей среды в местах дислокации войск, а также обоснованности ее засекречивания и непредоставления таких данных гражданам, организациям и иным категориям лиц.

7. Вывод о том, что надзор военной прокуратуры за исполнением органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами экологического законодательства при ведении боевых действий на территории Российской Федерации по ликвидации незаконных вооруженных формирований в условиях проведения контртеррористических операций имеет свою специфику (более узкий круг субъектов надзора, необходимость обеспечения режима секретности и т.д.), которую необходимо учитывать при разрешении вышеуказанных теоретических и практических проблем.

8. Предложения о совершенствовании нормативных правовых актов Генерального прокурора РФ (Главного военного прокурора) по организации надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что выводы и положения, представленные в диссертации, вносят вклад в развитие теории прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ, которые на монографическом уровне ранее не являлись предметом специального комплексного научного исследования. Полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы для дальнейших научных разработок по организации и совершенствованию прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ.

Практическая значимость работы состоит в том, что реализация разработанных в диссертации методики прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ и предложений по его совершенствованию может способствовать повышению эффективности и результативности работы военных прокуроров по указанному направлению их надзорной деятельности.

Результаты исследования можно использовать при чтении курса лекций по экологическому праву, прокурорскому надзору, при подготовке и повышении квалификации прокурорских работников органов военной прокуратуры, судей военных судов и специалистов органов экологического контроля Вооруженных Сил РФ.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Основные положения диссертации нашли отражение в научных

публикациях автора, выступлениях диссертанта на эколого-правовом форуме «Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности» (Москва, 28 - 29 октября 2004 г.).

Результаты исследования докладывались также на заседаниях коллегий Главной военной прокуратуры, военной прокуратуры Московского военного округа, Московской городской военной прокуратуры, координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов Центрального федерального округа и Московского военного округа, были использованы при подготовке методического пособия «Проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации».

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 13 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, актуальность, новизна, теоретическая и практическая значимость темы, определяются объект и предмет исследования, его цель и задачи.

В первой главе «Правовые проблемы деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации в сфере обеспечения экологического благополучия» рассматриваются конституционные нормы и иные законы об охране окружающей природной среды, природопользовании и обеспечении экологической безопасности, раскрываются общепризнанные принципы и нормы международного права в сфере экологии, анализируются общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации и иные подзаконные акты в области экологии, дается характеристика экологических правонарушений в Вооруженных Силах РФ и юридической ответственности за их совершение.

В первом параграфе «Конституционные нормы и иные законы об охране окружающей природной среды, природопользовании и обеспечении экологической безопасности» отмечается, что природа и ее богатства являются

не только национальным достоянием народов Российской Федерации, но и главным фактором обеспечения экономической и экологической безопасности страны.

Сущность государственной политики в природоохранной сфере Российской Федерации, ее Вооруженных Сил изложена в ст. 9, 42, 58, 72 Конституции РФ. Анализ положений указанных статей Конституции РФ позволяет сделать вывод, что они охватывают и регулируют три относительно самостоятельные группы общественных отношений в таких сферах, как: а) природопользование; б) охрана окружающей среды; в) обеспечение экологической безопасности, и находят соответствующее отражение и конкретизацию в многочисленных нормативных актах разного уровня.

В настоящее время действует базовый законодательный акт — Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., в котором закреплены: 1) принципы и объекты охраны окружающей среды; 2) компетенция Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, специально уполномоченных государственных органов в области охраны природы и использования ее ресурсов; 3) права и обязанности граждан и общественных организаций в рассматриваемой сфере.

Среди законодательных актов, регулирующих общие вопросы охраны окружающей среды, следует особо выделить федеральные законы: «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. (в ред. от 30 декабря 2001 г.); «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. (в ред. от 15 апреля

1998 г.); «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта

1999 г. (в ред. от 30 июня 2003 г.).

Важное значение имеют отраслевые законодательные акты, которые регулируют вопросы охраны и использования отдельных видов природных ресурсов, устанавливают компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления в конкретных сферах.

Автором делается вывод о том, что Конституция РФ и иные правовые акты достаточно полно определяют правовые основы обеспечения благоприятной окружающей среды в деятельности Вооруженных Сил РФ, однако экологические нормы российского законодательства в значительной степени громоздки и

нуждаются в существенном упрощении и конкретизации.

Во втором параграфе «Общепризнанные принципы и нормы международного права в сфере экологии» подчеркивается, что в Российской Федерации законодательно закреплен примат международного права над внутренним правом в области охраны окружающей среды и использования ее ресурсов. Так, в соответствии со ст. 82 Федерального закона «Об охране окружающей среды» международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно.

Международно-правовые принципы охраны окружающей среды изложены в: отдельных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, решениях Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде, Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1975 г.), Всемирной хартии природы, решениях международной конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) и Международного саммита Земли (Йоханнесбург, 2002 г.).

Декларацией по окружающей среде и развитию, принятой участниками конференции ООН в 1992 г. (Рио-де-Жанейро), были провозглашены следующие принципы: 1) защита окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений; 2) недопустимость трансграничного ущерба; 3) экологическая обоснованность, рациональное использование природных ресурсов; 4) недопустимость радиоактивного заражения; 5) защита экологии Мирового океана; 6) запрет военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду в концентрированном виде; 7) обеспечение экологической безопасности и другие принципы.

При осуществлении надзора за исполнением военнослужащими экологического законодательства военным прокурорам, обслуживающим воинские части, дислоцирующиеся за пределами Российской Федерации, необходимо особое внимание обращать на требования ст. 19 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации (далее — УВС ВС РФ, Устав), в

соответствии с которой военнослужащие обязаны соблюдать не только российское законодательство, но и общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, и учитывать это при проведении проверок по указанному направлению деятельности.

Третий параграф «Общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации и иные нормативные ^ подзаконные акты в области экологии». Наряду с федеральными законами «О статусе военнослужащих», «Об обороне» и «О воинской обязанности и военной службе» деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации, в том числе и в области экологической безопасности, наиболее детально регламентируется общевоинскими уставами: Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации, Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации (утвержденных Указом Президента РФ от 14 декабря 1993 г. № 2140).

Обязанности военнослужащих и воинских должностных лиц в области охраны окружающей среды изложены в разделе «Охрана окружающей среды» главы 4 УВС ВС РФ (ст. 222 - 224) и в ст. 79 «Обязанности командира (начальника)». -

Анализ содержания указанных статей показывает, что для военнослужащих основная обязанность заключается в воздержании от действий, которые могут причинить вред экологии и принятии мер по ее защите. ■. ■ ■ •

Так, ст. 222 УВС ВС РФ предусмотрено, что «каждый военнослужащий обязан беречь природу и охранять ее богатства в ходе своей повседневной деятельности».

В соответствии со ст. 79 УВС ВС РФ «командир (начальник) обязан принимать меры ...по охране окружающей среды в районе деятельности воинской части (подразделения), целевому и рациональному использованию закрепленных земельных участков». Статьями 223 и 224 Устава определены обязанности командира полка в сфере охраны окружающей среды.

Во исполнение законов и общевоинских уставов в целях обеспечения защиты окружающей природной среды, природопользования и обеспечения

экологической безопасности деятельности войск Министром обороны РФ издано более 30 приказов и директив.

Анализ указанных выше норм показывает, что они в полной мере обеспечивают и регламентируют деятельность военнослужащих и воинских должностных лиц в сфере охраны окружающей природной среды.

В четвертом параграфе «Характеристика экологических правонарушений в Вооруженных Силах Российской Федерации» проведен анализ совершенных в Вооруженных Силах РФ экологических правонарушений, причин и условий их порождающих.

Количество зарегистрированных в Вооруженных Силах РФ экологических преступлений незначительно. Если в 1999 г. было учтено 6 преступлений экологической направленности, то в 2004 г. - 15 (+250%), при этом все они были совершены военнослужащими не при исполнении ими обязанностей военной службы или специальных обязанностей.

По мнению соискателя, отсутствие в Вооруженных Силах большого числа зарегистрированных экологических преступлений, явившихся следствием нарушения воинскими должностными лицами служебных обязанностей в сфере экологического законодательства, можно объяснить сложностью их выявления, установления причастных к ним должностных лиц и доказывания их вины.

Анализ результатов анкетирования офицеров показал, что 62% опрошенных основными нарушениями экологического законодательства, допускаемыми в войсках, назвали порчу земли, 24% — загрязнение вод, 12% - загрязнение атмосферы. Треть опрошенных должностных лиц, основной причиной возникновения нарушений экологического законодательства назвали отсутствие должного финансирования мероприятий по обеспечению экологической безопасности военных и специальных объектов, остальная часть респондентов -несовершенство экологического законодательства, упущения в экологическом воспитании военнослужащих и безнаказанность за совершенные экологические правонарушения.

В параграфе пятом «Юридическая ответственность за экологические правонарушения» указывается, что по законодательству Российской Федерации в области охраны окружающей среды физические лица за экологические право-

нарушения несут материальную, гражданско-правовую, дисциплинарную, административную, уголовную ответственность, а предприятия — административную и гражданско-правовую.

Юридическая ответственность за экологические правонарушения классифицируется: 1) по видам охраняемых законом природных объектов; 2) по способам причинения вреда; 3) по применяемым санкциям.

В главе второй «Основные направления и особенности прокурорского надзора, осуществляемого военными прокурорами за исполнением экологического законодательства» раскрывается содержание предмета, объекта, пределов, состояние прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ.

В первом параграфе «Предмет, объект и пределы надзора, осуществляемого военной прокуратурой за исполнением экологического законодательства» отмечается, что предмет прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства включает в себя:

— надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых перечисленными выше органами и их должностными лицами в изучаемой сфере.

По вопросу предмета прокурорского надзора за исполнением законов соискателем приводится анализ имеющихся в научной литературе различных точек зрения, обосновывается собственная позиция.

Говоря о пределах прокурорского надзора, соискатель поддерживает точку зрения В.З. Гущина о том, что основанием для исполнения прокурорами своих

полномочий должны служить только нарушения законов, а также нарушения норм международного права, международных договоров Российской Федерации, которые в соответствии со ст. 15 Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы, а в ряде случаев и нормативных указов Президента Российской Федерации, восполняющих отсутствие законодательных актов. При осуществлении надзора прокуроры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, не вмешиваются в их оперативно-хозяйственную деятельность1.

В параграфе втором «Состояние прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации» анализируются статистические показатели работы военной прокуратуры. В 2004 г. военными прокурорами в сфере охраны окружающей среды было проведено более 1544 (+55% к показателям 1999 г.) прокурорских проверок, которыми выявлено 4382 (+110%) нарушения законов. По результатам надзорных мероприятий в адрес правомочного командования внесено 715 представлений (+55%) и опротестовано 83 незаконных правовых акта (+ 58%), возбуждено 15 уголовных дел. Средствами надзора возмещено свыше 6,9 млн. рублей причиненного ущерба. К дисциплинарной ответственности привлечены свыше 795 должностных лиц, восстановлено нарушенных прав граждан - 46212.

В параграфе третьем «Прокурорский надзор за исполнением в войсках законов в сфере экологии и за соответствием законам издаваемых органами военного управления правовых актов» подчеркивается, что надзорная деятельность органов военной прокуратуры является специфичной и отличается от аналогичной деятельности территориальных прокуратур как по более узкому кругу объектов надзора (органы военного управления и воинские должностные лица), так и по особому порядку организации их деятельности (обеспечение режима секретности).

В связи с изложенным, опираясь на анализ экологических правонарушений в войсках и деятельности органов военной прокуратуры по надзору за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ,

'См. там же. С. 107-109.

1 См.: Ведомственная статистическая отчетность. Отчет о работе военного прокурора Главной

военной прокуратуры за 2004 г. Форма ВП.

соискателем разработан алгоритм организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в указанной сфере.

Раскрывается методика планирования работы по надзору за исполнением экологического законодательства, подготовки прокуроров к проведению проверок и проведения прокурорских проверок исполнения экологического законодательства в воинских частях, рассматривается тактика прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства указываются меры прокурорского реагирования по устранению нарушений экологического законодательства, проводится анализ недостатков, допущенных военным прокурором в ходе проведения проверок исполнения экологического законодательства.

В четвертом параграфе «Прокурорский надзор за соблюдением прав военнослужащих и иных граждан в сфере экологии» говорится о том, что военнослужащие наравне с иными категориями граждан имеют право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Обосновывается вывод, что в настоящее время сложилась коллизия норм, регулирующих отношения при реализации права каждого человека (в том числе военнослужащих) на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ) и права государства на государственную тайну как условие обеспечения национальной безопасности, что требует разрешения в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Проводится анализ соотношения прав военнослужащих и иных граждан в сфере экологии с учетом интересов обеспечения обороны страны и безопасности государства в условиях мирного и военного времени, что позволяет выделить ряд закономерностей, которые необходимо учитывать в законодательной и правоприменительной практике.

В третьей главе «Основные пути совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации» рассматриваются вопросы совершенствования организации деятельности военных прокуроров по надзору за исполнением

экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ и повышения эффективности мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения.

В параграфе первом «Совершенствование организации деятельности военных прокуроров по надзору за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации» определены основные направления совершенствования организации деятельности военных прокуроров за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ.

Применительно к каждой конкретной военной прокуратуре, в особенности гарнизонного звена, совершенствование надзора за исполнением указанного законодательства, по мнению автора, должно в первую очередь идти по пути устранения недостатков на всех его стадиях. Но, указывая на это, необходимо учитывать ряд особенностей и обстоятельств.

1. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства органами военного управления и воинскими должностными лицами является одним из направлений прокурорского надзора среди многих других направлений и участков деятельности военных прокуроров. В связи с этим лучшие результаты по совершенствованию указанного направления надзорной деятельности могут быть достигнуты, если одновременно будут совершенствоваться остальные направления деятельности военной прокуратуры по надзору за исполнением законов органами военного управления и воинскими должностными лицами.

2. Состояние экологической безопасности в войсках в первую очередь зависит от эффективности работы органов военного управления, воинских должностных лиц, органов санитарно-эпидемиологического надзора в войсках, военных лесничеств, квартирно-эксплуатационных органов, экологических служб Министерства обороны РФ, родов и видов войск, военных округов, а также штатных и нештатных экологов объединений, соединений и воинских частей. Их потенциал должен быть востребован в полной мере.

Совершенствованию организации работы военной прокуратуры по надзору за соблюдением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации и прав военнослужащих в сфере экологии могло бы способствовать выделение надзора за исполнением экологического законодательства в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»

в самостоятельное направление (подотрасль) прокурорского надзора за исполнением законов.

Совершенствование законодательства, регулирующего организацию и деятельность органов военной прокуратуры, может идти по следующим направлениям: 1) изменение статуса Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на Федеральный конституционный закон и включение в Конституцию РФ вместо ст. 129 самостоятельную главу, посвященную прокуратуре Российской Федерации; предоставление Генеральному прокурору Российской Федерации права законодательной инициативы, в том числе и в сфере экологии; 2) повышение статуса органов прокуратуры и статуса непосредственно прокуроров путем наделения их дополнительными полномочиями в рамках надзора за исполнением законов, включая полномочия по предупреждению, выявлению и устранению причин и условий, способствовавших нарушению закона; 3) закрепление гарантий (правовых, организационных, материальных) реального воплощения в жизнь принципа независимости органов военной прокуратуры от других органов, в особенности от поднадзорных органов военного управления и их должностных лиц; 4) расширение перечня оснований для обращения прокуроров в арбитражные суды и суды общей юрисдикции, вменение в обязанности прокуроров и следователей пропаганду законодательства; 5) ужесточение ответственности должностных лиц за неисполнение требований прокуроров и следователей, вытекающих из их полномочий.

Основными направлениями совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в войсках являются: 1) целенаправленное и эффективное применение прокурором всех предоставленных в его распоряжение правовых средств; 2) увязывание надзорной работы с профилактической деятельностью; 3) постоянное взаимодействие военных прокуроров с командованием, правоохранительными и природоохранными органами, с органами местного самоуправления, а также с общественными организациями и СМИ; 4) увязывание надзорных мероприятий с важнейшими экологическими и социально-экономическими задачами, решаемыми в регионе; 5) совершенствование тактики и методики выявления нарушений экологического законодательства и установление обстоятельств, им

способствующих.

В параграфе втором «Совершенствование экологического законодательства в сфере повышения эффективности прокурорского надзора в области экологии в Вооруженных Силах Российской Федерации» отмечается, что состояние и результаты деятельности военных прокуратур по надзору за исполнением экологического законодательства не в последнюю очередь зависят от состояния самого экологического законодательства, которое, по мнению соискателя, нуждается в совершенствовании. Военные прокуроры, активно реализуя свои полномочия по участию в правотворческой деятельности, определенные в ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», должны вносить посильный вклад в совершенствование законодательства, в том числе природоохранного.

По мнению соискателя, изменению подлежат: природоресурсное законодательство (земельное, о недрах, водное, лесное и др.); иные отрасли законодательства — административное, гражданское, финансовое (налоговое), уголовное и др.

Базовой основой для осуществления указанных преобразований и изменений могли бы стать внесение в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. отдельной главы, регламентирующей требования в области охраны окружающей среды при осуществлении деятельности Вооруженных Сил РФ.

Министерством обороны РФ с участием Главной военной прокуратуры РФ в 1999 г. был разработан проект федерального закона «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности в деятельности оборонного комплекса Российской Федерации». Проект закона предусматривает дополнительные меры по обеспечению безопасности в деятельности оборонного комплекса на объектах храпения, эксплуатации и утилизации средств вооружения.

Принятие указанных мер направлено на обеспечение ядерной, радиационной, техногенной, взрывопожарной, химической, экологической и иных видов безопасности в период реформирования Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований Российской Федерации, предприятий оборонной промышленности.

Представляется, что необходимость принятия такого закона диктуется объективными условиями нашей действительности.

Проведенный соискателем анализ соблюдения прав военнослужащих и иных граждан в сфере экологии показал, что до настоящего времени не определены порядок возмещение вреда и гарантии правовой и социальной защиты военнослужащих, пострадавших во время прохождения военной службы в результате нарушений экологического законодательства. По мнению соискателя, в федеральные законы «О статусе военнослужащих» и «О воинской обязанности и военной службе» следует внести положения о правах военнослужащих на благоприятную окружающую среду с указанием, в какой конкретно ситуации и какие особенности должны учитываться, предусмотреть порядок материального возмещения причиненного здоровью вреда.

Несомненно наряду с законодательными актами изменению подлежат и подзаконные правовые нормы.

Для обеспечения экологической безопасности в деятельности войск (сил) Министром обороны РФ был издан приказ от 23 января 1998 г. № 46, которым утверждено Положение об Экологической службе Вооруженных Сил Российской Федерации.

Согласно п. 3 Положения экологические службы центральных органов военного управления Вооруженных Сил РФ, военных округов, флотов, объединений, соединений, военно-учебных заведений, воинских частей центрального подчинения непосредственно подчиняются соответствующим командирам (начальникам).

Однако 27 января 2003 г. Министр обороны РФ издал приказ № 28, которым внесены изменения в приказ № 46 от 1998 г. Согласно внесенных изменений «Экологические службы видов Вооруженных Сил Российской Федерации, военных округов, флотов, родов войск Вооруженных Сил Российской Федерации, объединений непосредственно подчиняются соответствующим начальникам тыла - заместителям главнокомандующих (командующих) по тылу».

По мнению соискателя, подчинение экологических служб заместителям командиров воинских частей по тылу не может достичь положительных результатов, поскольку именно в службах тыла происходит наибольшее количество экологических

правонарушений, а в их обнародовании не всегда заинтересованы заместители командиров воинских частей по тылу. Думается, что начальники экологических служб должны подчиняться напрямую только командирам воинских частей.

В третьем параграфе «Повышение эффективности мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения» приводятся результаты анкетированных военных прокуроров.

55% опрошенных наиболее часто применяемыми средствами прокурорского реагирования назвали представление об устранении нарушений закона, 35% -предостережение о недопустимости нарушений закона, 10% респондентов назвали иные формы прокурорского реагирования, предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Одновременно в ходе указанного опроса выяснялось и анализировалось мнение респондентов об эффективности применения того или иного документа прокурорского реагирования для устранения нарушений экологического законодательства. 45% опрошенных прокурорских работников наиболее эффективным средством прокурорского реагирования назвали предостережение о недопустимости нарушения закона, 25% - постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, 20% -представление об устранении нарушений закона, 10% - назвали другие формы прокурорского реагирования, предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». При этом основной причиной наибольшей эффективности применения предостережения, по мнению руководства военных прокуратур гарнизонов Московского военного округа, является обязательное внесение данного акта реагирования в личное дело воинского должностного лица, что влияет на его продвижение по служебной лестнице.

В параграфе четвертом «Гласность общепадзорной деятельности военных прокуроров, пути ее активизации» подчеркивается, что важное значение в вопросах совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ, повышения его качества и эффективности имеет правильная организация взаимодействия военных прокуратур со средствами массовой информации.

Гласность в работе — один из основополагающих принципов организации и

деятельности прокуратуры Российской Федерации, который способствует информированию органов государственной власти и общества о состоянии законности и правопорядка в стране, повышению правосознания населения, более высокому уровню информирования самой прокуратуры и в конечном итоге -укреплению законности.

Однако, говоря о гласности деятельности прокуратуры, необходимо подчеркнуть, что не вся информация о работе прокуратуры может быть предана гласности. Согласно ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» «органы прокуратуры ... действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне».

Общее руководство по взаимодействию военных прокуратур со СМИ осуществляют военные прокуроры, их заместители. За организацию же работы по правовому информированию отвечают помощники (старшие помощники) военных прокуроров.

Эффективность такого взаимодействия зависит от учета требований Федерального закона «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. и приказа Генерального прокурора РФ «О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей» от 8 июля 1998 г. № 45.

Проведенный соискателем анализ деятельности военной прокуратуры Московского военного округа по взаимодействию с общественностью и со средствами массовой информации и в вопросах выявления и устранения мерами прокурорского реагирования нарушений экологического законодательства позволил определить следующие пути активизации данной работы: 1) постоянное совершенствование форм и методов в работе со СМИ и общественностью; 2) регулярное проведение встреч руководителей прокуратур с руководством редакций различных СМИ и общественных организаций, занимающимися вопросами экологической безопасности; 3) обеспечение взвешенного подхода к отбору материалов для придания гласности; 4) оперативное сообщение в СМИ о выявленных органами военной прокуратуры нарушениях экологического

законодательства; 5) создание в военных прокуратурах окружного звена отдельных групп по взаимодействию со СМИ со штатной численностью не менее 2 человек; 6) создание в Интернете защищенного сервера для каждой из военных прокуратур окружного звена с целью оперативного оповещения населения, СМИ о результатах работы (в том числе и надзорной деятельности в вопросах исполнения экологического законодательства в Вооруженных Силах РФ); 7) ужесточение ответственности сторон за предоставляемую и публикуемую (показанную, озвученную) информацию.

В заключении диссертации сформулированы основные выводы по вопросам, составлявшим предмет исследования.

Основные положения диссертации опубликованы в четырех работах:

Иванов В.Е. Проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации // Ведомости Главной военной прокуратуры. 2002. № 2. 0,4 п.л.

Иванов В.Е. Проблемы взаимодействия органов военной прокуратуры и органов местного самоуправления по охране окружающей среды // Проблемы местного самоуправления. 2005. № 1. 0,3 п.л.

Иванов В.Е. Конституционные нормы и иное законодательство в сфере окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности // Армейский сборник. 2005. № 2. 0,4 п.л.

Иванов В.Е. Права военнослужащих и иных граждан в сфере экологии // Армейский сборник. 2005. № 4. 0,2 п.л.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Иванов, Виктор Евгеньевич, кандидат юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Иванов, Виктор Евгеньевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации»

2012 © LawTheses.com