Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты

Нагорная, Надежда Владимировна

Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспектытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты»

Санкт-Петербургский государственный университет

На правах рукописи

тсс

Нагорная Надежда Владимировна

РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ГЕРМАНИИ: ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ (сравнительно-правовое исследование)

12.00.02 - конституционное право, муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

□03470702

Санкт - Петербург - 2009

Работа выполнена на кафедре государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Гриценко Елена Владимировна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Шугрина Екатерина Сергеевна

кандидат юридических наук Мотякова Ольга Анатольевна

Ведущая организация:

Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации (Москва).

Защита состоится » 2009 года в Ж. часов минут на засе-

дании совета Д 212.232.66 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Санкт-Петербургском государственном университете по адресу: 199026, г. Санкт -Петербург, Васильевский остров, 22-я линия, д. 7, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. A.M. Горького при Санкт-Петербургском государственном университете.

Автореферат разослан » 2009 года

Ученый секретарь диссертационного совета

Н.А. Сидорова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Сегодня во многих странах с новой силой развернулись дискуссии, связанные с реформированием управления на местном и региональном уровнях. Как в рамках государственного и административного права, так и с позиций управленческой системы, организация местной власти переходит в разряд ключевых тем исследования и наиболее перспективных для развития публичной сферы. Зарубежный опыт формирования местной власти чрезвычайно обширен: он отражает как национальные и политические особенности реформы местного самоуправления, так и демонстрирует общие подходы к преобразованию местного самоуправления. В рамках выработки оптимальной модели организации местного самоуправления в России и в ее субъектах представляется целесообразным обратиться к изучению зарубежных муниципальных реформ.

В связи с этим особый интерес представляет опыт Германии - государства, основанного, как и Россия, на принципе федеративного устройства с двухуровневой системой местного самоуправления. Для этих двух стран характерна континентальная правовая система. Кроме того, Россия и Германия имеют общие исторические корни в построении системы местного самоуправления.

Для более детального изучения рассматриваемой проблемы в качестве примера был взят еще малоизвестный опыт территориальной и функциональной организации местного самоуправления северной земли Шлезвиг-Гольштейн, где коммунальная реформа проводится на протяжении последних нескольких лет. Данный выбор был сделан потому, что: во-первых, с географической точки зрения земля Шлезвиг-Гольштейн и Калининградская область имеют практически одинаковый размер территории и численность населения; во-вторых, с политико-экономических позиций земля Шлезвиг-Гольштейн и Калининградская область представляют собой приграничные регионы, внешние границы которых одновременно являются государственными границами, а их административные центры -крупными портовыми городами Балтийского моря; в-третьих, с международной точки зрения между Калининградской областью и землей Шлезвиг-Гольштейн существует многолетнее партнерство1.

Из всех приграничных регионов Калининградская область, образованная 7 апреля 1946 г., в силу своего эксклавного положения занимает особое место в системе приоритетов Российской Федерации. Курс на долгосрочное партнерство с Европейским Союзом является стратегическим приоритетом России. В этих условиях

1 10 февраля 1999 г. в Киле был подписан Меморандум о сотрудничестве между Калининградской областью (РФ) и землей Шлезвиг - Гольштейн (ФРГ).

Калининградская область призвана стать пилотным регионом этого реального партнерства.

Целью диссертационной работы является: выявить особенности реформы территориальной и функциональной основ местного самоуправления в России и Германии, а также выдвинуть определенные варианты решения проблем, возникающих в современный период при правовом регулировании реформы территориальной и функциональной основы местного самоуправления в России с учетом германского опыта.

Для достижения поставленной цели предлагается решить следующие задачи:

- определить место территориальной и функциональной реформ местного самоуправления в России и Германии в системе проводимых реформ публичной власти;

- выявить принципы и критерии территориальной и функциональной реформ местного самоуправления в России и Германии;

- проанализировать проблемы, послужившие серьезным толчком для проведения современных территориальной и функциональной реформ местного самоуправления в России и Германии;

- раскрыть особенности реформирования территориальной и функциональной организации местного самоуправления в рамках двух национальных правовых систем России и Германии (на примере Калининградской области и земли Шлезвиг -Гольштейн);

- сформулировать выводы и предложения по совершенствованию российского федерального и регионального законодательства в сфере регулирования территориальной и функциональной основ местного самоуправления в свете германского опыта.

Степень научной разработанности темы исследования. Местное самоуправление является предметом исследований, проводимых представителями различных отраслей научного знания, в том числе юристами, политологами, экономистами, социологами, историками. Особую группу составляют работы русских и зарубежных государствоведов, философов и политологов XIX - начала XX вв., исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления. Следует особо выделить труды отечественных ученых таких как H.H. Алексеева, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, JI.A. Велихова, Б.Б. Веселовского, С.Ю. Витте, А.Д. Градов-ского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э. Нольде, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и др. Значительное количество работ было посвящено организации местного самоуправления зарубежных стран. Это труды П. Ашлей, Р. Гнейста, Г. Еллинека, О. Лабанда, Е. Майера, Р. Моля, И. Редлиха, А. Токвиля, Л. Штейна, X. Хефтера и др.

Понятие местного самоуправления, его соотношение с государственным и общественным управлением, а также понятие государственной власти в ее соотношении с общественной властью рассматривались в трудах советских, российских ученых таких как С.А. Авакьян, A.C. Автономов, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Д.Н. Бахрах, A.A. Безуглов, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, C.B. Вобленко, Е.В. Гриценко, А.Н. Дементьев, А. А. Замотаев, В.Г. Игнатов, A.A. Кармолицкий, Е.М. Ко-вешников, А.И. Коваленко, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, В.Н. Кудрявцев, O.E. Кутафин, JI.E. Лаптева, В.М. Манохин, В.В. Невинский, И.И. Овчинников, В.А.Пертцик, Н.В. Постовой, JI.A. Ревенко, О.Л. Савранская, A.A. Сергеев, А.Я. Слива, Ю.Н. Старилов, И.В. Стародубовская, Ю.А. Тихомиров, A.A. Уваров, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Л.В. Шапиро, H.A. Шевелева, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина.

В рамках исследования были изучены труды, посвященные развитию местного самоуправления Германии, в том числе X. Борхерта, У. Брезе, А. Герна, В. Гизевиуса, Ф.-Л. Кнемайера, Г. Кортхальса, Р. Людтке, Г. Люхтерханда, А. Му-тиуса, X. Рентша, Ф. Шнаппа.

Сегодня накоплен достаточный опыт специализированных исследований по отдельным проблемам местного самоуправления, возникла новая научная дисциплина - муниципальное право - которая имеет своим предметом изучение вопросов организации и осуществления местного самоуправления, общественных отношений, возникающих на местном уровне. Вместе с тем капитальных работ, специально посвященных сравнительному анализу местного самоуправления в России и Германии, не так много. Среди них следует назвать работы X. Борхерта, Е.В. Гриценко, Ф.-Л. Кнемайера, Г. Кортхальса, Г. Люхтерханда, Э. Маркварта. При этом отсутствуют специальные сравнительно-правовые исследования территориальной и функциональной реформы местного самоуправления.

Предметом исследования является правовой механизм определения оптимальных границ территории муниципальных образований, разграничения публично-правовых задач и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между двумя уровнями органов местного самоуправления с целью повышения эффективности решения вопросов местного значения.

Методологической основой исследования послужили различные общенаучные и специальные методы исследования, а именно: сравнительно-правовой, формально-юридический, проблемно-теоретический, исторический методы, а также метод системного анализа.

Теоретическую базу составили результаты теоретических исследований в области государствоведения, конституционного, государственного, административного, муниципального права, политологии, социологии России и Германии.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Основной Закон Федеративной Республики Германии, нормативные правовые акты Российской Федерации и Федеративной Республики Германии, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и Федерального конституционного суда Федеративной Республики Германии, уставных судов субъектов Российской Федерации и конституционных судов германских земель, материалы опубликованной и неопубликованной практики немецких и российских судов, правовые акты германских земель, субъектов Российской Федерации.

Эмпирическая база исследования включает в себя различные источники информации, в том числе: социологические исследования; стенограммы заседаний по итогам «круглых столов», архивы органов государственной власти Калининградской области, а также материалы, полученные в ходе стажировки в Министерстве внутренних дел и Министерстве финансов земли Шлезвиг-Гольштейн. В данной работе используется также практика осуществления муниципальных реформ в других германских землях.

Апробация результатов исследования. Автор настоящей диссертации, работая в администрации Калининградской области, на протяжении нескольких лет являлась непосредственным участником законотворческой деятельности по вопросам местного самоуправления в Калининградской области. Основные теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, использовались автором при подготовке проектов нормативных правовых актов Калининградской области, при проведении правовой экспертизы проектов федеральных законов, законов Калининградской области.

В процессе работы положения диссертации обсуждались на кафедре теории и истории государства и права Калининградского государственного университета, на кафедре государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета. По теме диссертации опубликованы статьи в журналах «Конституционное и муниципальное право», «Законность», «Современное право», межвузовских сборниках научных трудов Калининградского государственного университета. Автор по отдельным вопросам научной работы выступала с докладами на научных конференциях в Российском государственном университете им. И. Канта, принимала участие в международных, российских и региональных научных конференциях (в городах Калининград, Санкт-Петербург, Гданьск, Клайпеда). Материалы научной работы были использованы автором при проведении обучающих семинаров для государственных и муниципальных служащих.

Научная новизна и практическая значимость результатов исследования.

Диссертация представляет собой первый в российской юридической литературе опыт сравнительного правового анализа вопросов территориальных и функциональных основ местного самоуправления в условиях реформы в России и Германии на примере Калининградской области и земли Шлезвиг - Гольштейн с учетом исторических особенностей каждого региона.

Анализ теоретических вопросов, оценка складывающейся практики позволили представить на защиту ряд выводов, предложений и решений, направленных на совершенствование правового регулирования российской системы местного самоуправления.

Материалы диссертации имеют также прикладное значение, поскольку могут быть применены в научной и педагогической работе по курсу конституционного права, административного права, муниципального права, по курсу истории государства и права России, а также истории государства и права зарубежных стран, в виде специального курса в процессе подготовки государственных и муниципальных служащих. Теоретические обобщения, выводы и предложения могут быть применены в ходе совершенствования законодательства о местном самоуправлении.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Реформа местного самоуправления как в России, так и в Германии включает в себя целый ряд взаимосвязанных направлений (территориальная, функциональная, финансовая, экономическая, организационная реформы), среди которых территориальная и функциональная реформы являются наиболее значимыми, определяющими содержание иных направлений.

Под территориальной реформой местного самоуправления следует понимать изменение пространственных пределов реализации права на местное самоуправление территориально организованным в рамках муниципального образования (коммуны) населением. Территориальная реформа местного самоуправления представляет собой муниципально-территориальные преобразования двоякого рода: преобразования муниципальных образований, связанные с изменением статуса муниципальных образований; изменение границ муниципальных образований без изменения их статуса.

Функциональная реформа местного самоуправления - это изменение компетенции муниципальных образований (коммун) - характера и объема вопросов местного значения (самоуправленческих задач местного сообщества) и полномочий органов местного самоуправления по решению этих вопросов как ядра компетенции муниципальных образований; государственных полномочий, которые пере-

даются органам местного самоуправления, а также изменение способов реализации компетенции муниципальных образований (коммун).

Территориальная и функциональная реформы местного самоуправления взаимосвязаны, хотя эта связь и не абсолютна. Размеры территории муниципальных образований, численность их населения являются существенными факторами, определяющими характер и содержание полномочий муниципалитетов. Однако не всякие территориальные преобразования связаны с изменением характера и объема компетенции муниципальных образований, как и не всякое изменение полномочий органов местного самоуправления влечет за собой изменение границ и статуса территорий.

2. Предлагается авторская периодизация демократической реформы территориальных и функциональных основ местного самоуправления, проводимых на основе демократических принципов в Германии (после Второй мировой войны) и в России (с 90-х годов XX века).

Этапы реформы в Германии охватывают лишь отдельные временные отрезки (1945 - 1949 годы, 1965 - 1974 годы, 1989 - 1993 годы, 2005 - 2009 годы) и чередуются с этапами поступательного развития местного самоуправления. В России преобразовательный процесс территориальных и функциональных основ местного самоуправления носит непрекращающийся, перманентный характер (1990- 1993 годы, 1993- 1995 годы, 1995 - 1999 годы, 1999-2003 годы, 2003 - 2009 годы).

3. Общность принципов территориальной и функциональной реформы местного самоуправления в России и Германии обусловлена единством закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления территориальных и функциональных стандартов местного самоуправления, а особенности предопределяются национальной спецификой, особенностями конституционного строя, спецификой этапа реформирования.

В то же время и перед Россией, и перед Германией стоит задача обеспечения баланса между приближенностью власти к населению и эффективностью публичного управления. Выработанные в Германии в процессе ее решения принципы - сочетания добровольного и принудительного проведения реорганизации муниципальных образований; преобразования муниципальных образований не только с учетом мнения населения, но и исходя из «требования общественного блага»; субсидиарное™ (включая принцип субсидиарной универсальности, региональный принцип, принцип наибольшей передачи полномочий на местный уровень); децентрализации публичного управления; концентрации, а также организационного минимума публично-правового управления, - нуждаются в творческом осмыслении и могут быть использованы в рамках российской муниципальной реформы.

В целях повышения эффективности проведения реформы территориальной и функциональной основ местного самоуправления предлагается выделить следующие критерии реформирования (признаки, на основании которых производится оценка направления территориальной и функциональной реформы): учет географических условий, экономических и пространственных связей, градостроительного зонирования территории, учет социально-экономического и управленческого потенциала территории; многообразие и сочетание публично-правовых и частноправовых форм взаимодействия муниципальных образований с хозяйствующими субъектами в целях организации оказания муниципальных услуг; устранение многоступенчатых процессов принятия управленческих решений.

4. При определении общего порядка решения вопросов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации необходимо провести разграничение между этим порядком и порядком определения муниципально-территориального устройства. Административно-территориальное устройство и муниципально-территориальное устройство - два самостоятельных элемента территориальной организации субъекта Российской Федерации. Однако они взаимосвязаны. С одной стороны, административно-территориальное устройство является основой для муниципально-территориального устройства. С другой стороны, административно-территориальное деление производится в целях организации системы государственной власти. Указанные факторы являются конституционными основаниями для определения общих принципов административно-территориального устройства в федеральном законе.

В рамках общих принципов административно-территориального устройства на федеральном уровне также следует законодательно определить соотношение административно-территориального устройства и муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации, установить такие виды преобразований административно-территориальных единиц как выделение, присоединение, объединение, разделение, а также урегулировать вопросы упразднения административно-территориальных единиц. При этом сами процедуры преобразований должны регулироваться на региональном уровне.

Поскольку действующее федеральное законодательство о местном самоуправлении не предусматривает все возможные варианты преобразований муниципальных образований, предлагается дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении) такими видами преобразований как присоединение и выделение муниципальных образований.

5. В Германии район отличается тройственной природой: звено административной государственной системы, самостоятельная муниципальная единица, объединение общин. В отличии от Германии, муниципальный район в России обладает двойственной природой: являясь носителем собственной компетенции в полном объеме, муниципальный район одновременно фактически служит низшим звеном государственной системы, так как из общего объема осуществляемых муниципальным районом полномочий доля государственных полномочий зачастую превышает долю полномочий по решению вопросов местного значения. Это создает угрозу нарушения закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов самостоятельности местного самоуправления и вступает в противоречие с муниципальной природой муниципального образования.

6. Существующий в России порядок учета мнения населения по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования нуждается в более гибком регулировании. Мнение населения должно учитываться наряду с государственными и общественными интересами на основе принципов соразмерности и пропорциональности. Следует исключить ситуации, когда отрицательное мнение населения по вопросу территориальных изменений безусловно исключает возможность проведения таких преобразований, хотя оно необходимо для защиты важнейших конституционных ценностей и может повлечь за собой ущерб правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации.

7. Наряду с законодательной формой закрепления изменений территориального устройства предлагается использовать в отдельных случаях (если споры о границах отсутствуют) упрощенный вариант правового оформления вопросов преобразования муниципальных единиц, который осуществляется на основании постановления высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

8. Интерес для российской науки и практики представляет немецкий опыт, позволяющий участвующим в территориальных преобразованиях муниципальным образованиям регулировать условия своего реформирования публичным договором об изменении территории, заключенным на основании законов субъектов Федерации. В публичном договоре должны определяться действие уставов, муниципальных правовых актов, порядок рассмотрения споров, права и обязанности сторон, ограничение вещных прав, вопросы правопреемства, переходные положения.

союзов, которые исполняют решения, принятые общинами, осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, переданные общинами, являются формой межмуниципальной кооперации, но не промежуточным уровнем муниципальной власти. Представляется, что установленный в федеральном законодательстве безусловный запрет на передачу всех полномочий органов местного самоуправления как полностью, так и частично по осуществлению вопросов местного значения межмуниципальным объединениям нуждается в корректировке с учетом особенностей исторического, социально-экономического развития России.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, его методологическая и теоретическая основы, формулируются важнейшие научные выводы и отличающиеся новизной положения, выносимые на защиту, раскрываются научно-практическая значимость диссертации и результаты апробации содержащихся в ней идей.

В главе первой «Теоретические основы территориальной и функциональной реформ местного самоуправления в России и Германии и их историческое развитие», состоящей из трех параграфов, рассматриваются понятия территориальной и функциональной реформ местного самоуправления, их соотношение и место в общем реформировании публичной власти, этапы демократических, реформ территориальной и функциональной основ местного самоуправления в Германии и в России.

В первом параграфе исследуются дефиниции территориальной и функциональной реформ местного самоуправления. «Реформа» представляет собой многоплановое явление, включающее в себя как деятельность государства, так и ее результат, близко по своему значению к понятию «реформирование», которое также часто используется для определения деятельности по преобразованию какой-либо сферы общественной жизни. Однако «реформа» шире «реформирования», поскольку реформа представляет собой и специфическую функцию государства, и ее результат - повышение результативности органов власти (государственной и муниципальной) и эффективности тех ресурсов, которыми управляет государство. Реформа как сложное комплексное явление включает в себя субъекты, объекты реформирования, процесс реформирования, направления и способы реформирования.

Реформа публичной власти - преобразовательный процесс политических, социально-экономических, правовых сфер общественной жизни, возникший на определенном историческом этапе развития государства, представляющий собой спе-

цифическую функцию государства, который включает в себя управленческую деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по преобразованию публично-властных отношений в новое состояние, установление правового статуса и процедурных форм деятельности органов власти с целью повышения результативности органов власти и эффективности использования ресурсов, которыми управляет государство. На основании анализа различных аспектов реформы публичной власти можно заключить, что муниципальная реформа является частью реформы публичной власти. Речь идет о реформе местного самоуправления как об особом виде властной деятельности и как об институте. Коллективным носителем прав местного самоуправления, субъектом и объектом его реформирования является муниципальное образование.

Направление муниципальной реформы зависит от тех элементов публично-правового статуса муниципального образования, которые планируется подвергнуть преобразованию (территория и границы муниципального образования; органы местного самоуправления; компетенция муниципального образования; муниципальное имущество и местный бюджет). Среди всех направлений муниципальной реформы ключевое значение имеют территориальная и функциональная реформы местного самоуправления, поскольку пределы управленческой деятельности местных органов власти определяются пространственной организацией местного самоуправления.

В основе определения муниципально-территориального устройства в России и Германии лежит административно-территориальное устройство. В Германии и в России сложилась двухуровневая система местного самоуправления: в Германии территориальными единицами местного самоуправления на первом уровне являются общины, на втором уровне - районы, городские округа; в России первый уровень составляют городские и сельские поселения, второй - муниципальные районы и городские округа.

Территориальную основу местного самоуправления в обоих государствах составляют территориальные единицы, в которых проживает объединенное общими интересами население. В Германии эту основу составляют общины, в России - поселения. Следует отметить, что в обоих государствах городские округа наряду со своими задачами как общины (городские поселения) одновременно выполняют задачи районов.

В Германии община выступает как юридическое лицо публичного права. В России муниципальное образование также выступает и как субъект публично -правовых отношений и как участник гражданских правоотношений в имущественном обороте, но не является юридическим лицом публичного права. При этом пра-

восубъектностью обладают не только муниципальные образования, но и наделенные в соответствии с их уставами правами юридических лиц органы местного самоуправления, которые тоже участвуют в публичных отношениях и гражданском обороте.

Вопросы местного значения - это основной элемент компетенции муниципального образования, устанавливающий предел юрисдикции органов местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования. В отличии от Германии, где все дела местного сообщества решает община, в России при решении вопросов местного значения большую роль играют муниципальные районы и городские округа. Критериями при определении вопросов местного значения являются: местный (локальный) характер; максимальная приближенность органов власти к населению; отказ от промежуточных уровней управления; эффективность и экономичность управления.

Полномочия органов местного самоуправления - это элемент компетенции, представляющий собой способ реализации вопросов местного значения. По сути, полномочия органов местного самоуправления - это функциональное продолжение вопросов местного значения, закрепляемых нормами муниципального права. Следствием их реализации является возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей органов местного самоуправления, должностных лиц, хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования.

Во втором параграфе изучение территориальных и функциональных аспектов реформирования местного самоуправления в Германии после Второй " мировой войны нами предлагается в рамках следующих исторических отрезков: 1945 - 1949 годы - период становления нового государства, возрождение общины как институциональной гарантии местного самоуправления; 1965 - 1974 годы - в целях выравнивания социально-экономического развития земель отход от старого территориального деления путем укрупнения общин, муниципальных районов и городских округов, стремление к децентрализации публичной власти; 1989 - 1993 годы - объединение земель Германии и переход к новому территориальному делению в новых землях, проведение функциональной реформы в старых землях без изменения границ муниципальных единиц; 2005 - 2009 годы - укрупнение муниципальных районов и городских округов в целях повышения эффективности управления и экономии финансовых средств. Указанные этапы реформы связаны с концептуальными изменениями взглядов на взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления на фоне поступательного функционирования публичной власти. Следует учитывать, что некоторые названные этапы относятся к периоду функционирования разделенной Германии.

В третьем параграфе историю реформирования территориальных и функциональных основ местного самоуправления в России в конце XX- начале XXI веков нами предлагается рассмотреть в рамках следующих этапов: 1990 - 1993 годы - период децентрализации политической системы, становления местного самоуправления, разделения на конституционном уровне государственной власти и местного самоуправления; 1993 - 1995 годы - послеконституционное развитие местного самоуправления, завершившееся принятием Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 1995 - 1999 годы - период правового регулирования местного самоуправления на основе Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и формирование различных моделей территориальной организации местного самоуправления в разных субъектах Российской Федерации; 1999 -2003 годы - период централизации правового регулирования местного самоуправления, реализации новой концепции разграничения полномочий на основе разграничения финансов, завершившийся принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 2003 - 2009 годы - переходный период построения местного самоуправления на основе заложенных в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принципах.

В последние десятилетия Россия и Германия пережили несколько этапов территориальной и функциональной реформ местного самоуправления. Если в Германии этапы реформы охватывают лишь отдельные временные отрезки и чередуются с этапами поступательного развития местного самоуправления, то в России преобразовательный процесс территориальных и функциональных основ местного самоуправления носит перманентный характер на протяжении почти двадцати лет. При этом и новое федеральное законодательство о местном самоуправлении остается весьма нестабильным.

Вторая глава «Правовое регулирование территориальной и функциональной реформ местного самоуправления в Германии на современном этапе» включает в себя два параграфа, в которых исследуются принципы и критерии территориальной реформы местного самоуправления в Германии, правовые вопросы современного реформирования территориальной и функциональной основ местного самоуправления в Германии (на примере земли Шлезвиг-Гольштейна).

Первый параграф посвящен анализу современного реформирования территориальной основы местного самоуправления в Германии. Содержательные аспекты

проводимой в любом европейском государстве реформы территориальной основы местного самоуправления заложены в универсальных принципах, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления. В свою очередь универсальные принципы нашли свое отражение в принципах территориальной реформы местного самоуправления в Германии, к числу которых можно отнести следующие: приближенность публичной власти к населению; зависимость публично-правового статуса общины не только от численности населения, но от объема реализуемых полномочий; институциональная гарантия существования общин, районов и городских округов; сочетание добровольного и принудительного проведения реорганизации муниципальных образований; изменение границ муниципальных образований осуществляется не только законом, но и на основании закона при наличии публичного договора об изменении границ между муниципально-территориальными единицами и разрешения государственного органа, осуществляющего административно-правовой надзор; преобразование районов, городских округов, общин может быть осуществлено не только с учетом мнения населения, но и исходя из принципа «требования общественного блага».

Следует сказать, что в Германии критериями (признаками, на основании которых производится оценка), лежащими в основе создания и реформирования территорий муниципальных образований, являются: учет географических условий, экономических пространственных связей, градостроительного зонирования территории, религиозных, культурных, исторических традиций, учет кадрового и административного потенциала территории; возможность использования гражданско-правовых форм взаимодействия с хозяйствующими субъектами, имеющими объекты инфраструктуры, для того, чтобы использовать эти объекты в интересах конкретной территории; доходность территории, ее экономическое состояние и экономический потенциал.

С позиции территориального верховенства ни Основной Закон ФРГ, ни Конституция земли Шлезвиг-Гольштейн не гарантируют неизменные границы для отдельных муниципальных единиц. Законодательство земель устанавливает следующие виды преобразования территорий и изменения границ общин, районов и городских округов: изменение границ муниципального образования без изменения статуса всех участвующих в преобразовании муниципальных образований (отнесение части территории района к другому району, отнесение части территории общины к другой общине без изменения статуса последней, выделение общины из одного района и присоединение ее к другому району); изменение границ без изменения статуса одного из участвующих в преобразовании муниципальных образований (присоединение общины к городскому округу, выделение общины из городского округа); изменение границ

муниципальных образований с изменением статуса всех участвующих в преобразовании муниципальных образований (разделение района на несколько районов, разделение общины на несколько общин); преобразования, связанные с изменением статуса муниципального образования без изменения границ (придание статуса района городскому округу).

Преобразование муниципальных образований может происходить в добровольном и принудительном порядке по инициативе государственных органов. При этом необходимо отметить, что независимо от того как произошло оформление преобразования муниципальных единиц (либо на основании закона при наличии споров, либо на основании решения министра внутренних дел земли, если подобные споры отсутствуют), участвующие в преобразованиях муниципальные единицы регулируют условия своего реформирования соответствующим публичным договором об изменении территории, в котором закрепляются права и обязанности сторон, ограничение или восстановление вещных прав.

В Германии, несмотря на то, что все муниципально - территориальные преобразования обязательно осуществляются с учетом мнения населения, решающим является «требование общего блага». Поэтому конституционные суды в землях могут признать муниципальную реорганизацию недействительной только в том случае, если законодатель положил в основу реорганизации однозначно неверные предложения и необъективные оценки, и если фактические обстоятельства не соответствуют действительности, а также были выбраны неподходящие методы для достижения цели.

Во втором параграфе рассматривается современная функциональная реформа местного самоуправления в Германии. Важное место в функциональной реформе местного самоуправления занимают универсальные функциональные стандарты местного самоуправления (принципы), закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления, которые нашли свое отражение в принципах функциональной реформы местного самоуправления в Германии. Такими принципами являются:

- конституционно-правовой принцип разграничения полномочий или принцип субсидиарности (das Subsidiaritätsprinzip (verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip): принцип субсидиарной универсальности (subsidiären Universalität); региональный принцип (Regionalprinzip); принцип наибольшей передачи полномочий на местный уровень (Grundsatz größtmöglicher Umwandlung in Selbstverwaltungsaufgaben);

- принцип децентрализации публичного управления (das Prinzip der Dezentralisation der öffentlichen Verwaltung);

- принцип концентрации, а также организационного минимума публично-правового управления (das Prinzip der Konzentration sowie des organisatorischen Minimums der öffentlichen Verwaltung).

Всегда высшей целью функциональной реформы должны быть эффективность единства управления, осуществление управления непрерывно и в рамках правового поля. При достижении данной цели необходимо учитывать следующие критерии'. максимальная приближенность органов власти к населению; устранение многоступенчатых процессов принятия управленческих решений; наличие компетентных сотрудников и административного обеспечения; устранение дублирования полномочий.

В целях обеспечения политического компромисса между эффективностью управления и ее территориальной приближенностью к гражданам во многих землях Германии существуют добровольные соглашения между муниципалитетами о создании межмуниципальных объединений (ведомства, целевые союзы) для совместного выполнения отдельных задач. Ведомства (совместные администрации) не являются промежуточным уровнем власти, а представляют собой объединения публичного права без территориального верховенства, форму межмуниципальной кооперации на основе заключенных между общинами публично-правовых соглашений об осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения общин.

В ходе функционального реформирования местного самоуправления органы государственной власти земли Шлезвиг-Гольштейн пытались найти разумное сочетание децентрализации и деконцентрации управления: проводя концентрацию муниципальной власти путем реформы ведомств, параллельно шла работа по деконцентрации земельной власти с помощью создания управленческих округов. Однако после продолжительных политических дебатов правящими партийными коалициями было принято решение о децентрализации местной власти и переводе реформы на иные начала: не меняя границ общин, завершить преобразования ведомств, а затем сократить количество муниципальных районов и городских округов с соблюдением принципа добровольности объединения территорий муниципальных образований.

В третьей главе «Правовое регулирование территориальной и функциональной реформ местного самоуправления в современной России в свете германского опыта», состоящей из трех параграфов, исследуются вопросы правового регулирования административно-территориального и муниципалыю-территориального устройства субъекта Российской Федерации, определяется их соотношение. В данной главе также рассмотрены правовые аспекты современной функциональной реформы местного самоуправления в России. Выявляется значе-

ние германского опыта для реформирования территориальной и функциональной основ местного самоуправления в России.

В первом параграфе исследуется соотношение основ территориального устройства государства и территориального устройства субъекта Российской Федерации в свете германского опыта. Территориальная организация государства - это пространственная основа организации и осуществления государственной и муниципальной власти на территории государства в установленных границах. Территориальное устройство субъекта Российской Федерации - это внутреннее деление единой территории субъекта Российской Федерации на отдельные ее части (территориальные единицы) и наличие порядка такого деления в формах административно-территориального устройства и муниципально-территориального устройства.

Познание территориальной основы местного самоуправления немыслимо без уяснения понятия и сущности административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Предлагаем дать административно-территориальному устройству субъекта Российской Федерации следующее определение: «вид территориального устройства субъекта Российской Федерации, который представляет собой деление территории субъекта Российской Федерации на административно-территориальные единицы, включающее в себя создание территориальных единиц с установлением и изменением их границ и наименований, и взаимосвязь между этими административно-территориальными единицами в целях построения и функционирования системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов государственной власти на территории субъекта Российской Федерации». Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации и административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации не являются тождественными понятиями. Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации - это правовой институт административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, представляющий собой перечень административно-территориальных единиц, на которые разделена территория субъекта Российской Федерации, где осуществляют свою деятельность органы государственной власти субъекта Российской Федерации и территориальные органы федеральных органов государственной власти. Административно-территориальная единица представляет собой первичный элемент административно-территориального деления и устройства субъекта Российской Федерации вид которого обусловлен объемом полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов государственной власти на территории субъекта Российской Федерации.

Первичной административно-территориальной единицей является населенный пункт. Под поселением как административно-территориальной единицей допустимо понимать населенный пункт с законодательно установленным статусом и границей, в то время как поселение в качестве муниципального образования необходимо рассматривать, если на территории компактного проживания людей со всеми необходимыми объектами жизнеобеспечения осуществляют свою деятельность органы местного самоуправления. Полагаем, что понятие «населенный пункт» как населенная территория с имеющейся инфраструктурой уже понятия «поселение» и является элементом муниципального образования.

В соответствии с ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации любое изменение территориального устройства, в том числе административно-территориального устройства, влекущее изменение границ муниципальных образований, не может быть осуществлено без предварительного выявления и учета мнения населения по данному вопросу. Форма учета мнения населения по вопросам изменения административно-территориального устройства должна быть синхронизирована с формами учета мнения по вопросам изменения муниципально-территориального устройства. Форма учета мнения населения зависит от вида преобразования муниципального образования.

Конституция Российской Федерации 1993 года не связывает напрямую административно-территориальное устройство с муниципально-территориальным устройством субъекта Российской Федерации. Изменение границ административно-территориальных единиц, на территории которых осуществляется местное самоуправление, может повлечь за собой изменение границ муниципальных образований. В этом случае учет мнения населения необходимо проводить в формах, предписанных для муниципальных преобразований. Данный вывод подтверждается правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации2 о том, что учет мнения населения по преобразованию муниципально-территориального устройства является первичным и не требует дополнительного проведения процедуры учета мнения населения при изменении административно-территориального устройства.

2 По жалобе гражданина O.E. Гуртуева и коллективной жалобе граждан - жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики», «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 03 апреля 2007 года № 171-О-П СЗ РФ.2007. №21. Ст. 2561.

В связи с этим полагаем необходимым нормативно закрепить на федеральном уровне общие принципы организации территориального устройства субъектов Российской Федерации; синхронизировать соотношение административно-территориального устройства и муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации; установить такие виды преобразований административно-территориальных единиц как выделение, присоединение, объединение, разделение; определить формы учета мнения населения при преобразовании административно-территориальных единиц и изменении их границ; а также урегулировать вопросы упразднения административно-территориальных единиц. При этом сами процедуры преобразований должны регулироваться на региональном уровне.

Принимая во внимание важность и актуальность для современной науки проблемы муниципально-территориального устройства, предлагаем дать следующее определение муниципалыю-территориальному устройству субъекта Российской Федерации: «элемент территориального устройства субъекта Российской Федерации, который представляет собой деление территории субъекта Российской Федерации на части (муниципальные образования) с их индивидуальными наименованиями и границами, являющиеся основой для построения и функционирования органов местного самоуправления, а также основой для осуществления населением своего конституционного права на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения». При этом муниципально-территориальными единицами (территориальными элементами) муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации являются муниципальные образования, поскольку только на них опирается система публичного управления территориальным развитием регионов.

Статус муниципальных образований не всегда пребывает в статичном состоянии. Установление и изменение границ муниципальных образований, а также преобразование муниципальных образований в период современной реформы местного самоуправления опираются на следующие принципы реформы территориальной основы местного самоуправления в России: принцип повсеместности организации местного самоуправления на территории Российской Федерации; поселенче-ско - территориальный принцип формирования муниципальных образований; учет исторически сложившихся земель населенных пунктов при определении территории поселения; влияние административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации на пространственно-территориальную организацию местного самоуправления; учет мнения населения при решении вопросов муниципаль-но-территориального устройства; определение территории муниципального образования таким образом, чтобы сохранялась тесная взаимосвязь жителей с публич-

ной властью и гарантировалось эффективное исполнение полномочий органов местного самоуправления; формирование муниципальных образований с учетом уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Критериями, лежащими в основе реформирования территорий муниципальных образований, являются: учет географических условий, экономических пространственных связей, градостроительного зонирования территории, религиозных, культурных, исторических традиций, учет кадрового и административного потенциала территории; экономическое состояние территории и ее потенциал.

Для поселений, муниципальных районов и городских округов федеральное законодательство устанавливает единые виды преобразования территорий и изменения границ муниципальных образований. Важно отметить, что такие виды преобразования муниципальных образований как присоединение, выделение федеральный законодатель не регламентирует. Это можно истолковать как пробел, что по сути является юридическим запретом на их использование.

На наш взгляд, если городское поселение присоединяется к городскому округу и при этом утрачивает свой статус поселения, это не является объединением муниципальных образований. Такую юридическую процедуру следует считать присоединением, поскольку статус городского округа остается неизменным, а городской округ является правопреемником городского поселения. Если городское поселение наделяется статусом городского округа, то фактически происходит процедура выделения одного муниципального образования (городского поселения) из состава другого (муниципального района). Лишение городского поселения статуса городского округа и включение его территории в состав муниципального района, по сути, является присоединением, поскольку муниципальный район, не меняя своего статуса, становится правопреемником городского поселения. У городского поселения, находящегося в прежних границах, изменяется только перечень вопросов местного значения.

В ходе исследования во втором параграфе проблем современной функциональной реформы местного самоуправления в России были рассмотрены, в первую очередь, принципы функциональной реформы, подчиненные универсальным принципам Европейской хартии местного самоуправления. Эти универсальные принципы нашли свое отражение в российском законодательстве: принцип субсидиарности; принцип децентрализации; принцип недопустимости перераспределения конституционно разграниченных предметов ведения; принцип полноты финансово-экономического обеспечения органов местного самоуправления для осуществления передаваемых полномочий.

Раскрывая принципы функциональной реформы местного самоуправления, можно отметить и критерии, лежащие в основе реформирования: полнота предоставляемых полномочий и минимум дублирующих полномочий; максимальная приближенность органов власти к населению; высокий профессионализм персонала; отказ от промежуточных уровней управления; эффективность управления.

Отмстим, что в последнее время на органы местного самоуправления возлагается избыточное, на наш взгляд, число государственных полномочий как федерального, так и регионального уровней, которые зачастую имеют косвенное отношение к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения и отодвигают решение вопросов местного значения на второй план. В результате «размываются» принципы разграничения ответственности между уровнями власти. С учетом положительного опыта Германии, мы можем сказать, что эта передача не может быть бесконечной.

Следует признать, что установленные Федеральным законом о местном самоуправлении некоторые вопросы местного значения поселений и муниципальных районов имеют тождественное или очень близкое значение. Это приводит к дублированию осуществления полномочий на двух уровнях осуществления местного самоуправления. В целях повышения эффективности функциональной реформы местного самоуправления с учетом германского опыта, свидетельствующего об отсутствии жесткой границы между делами местного сообщества и полномочиями органов местного самоуправления, считаем целесообразным конкретизировать критерии определения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов путем установления жестких пределов компетенции каждого уровня публичной власти.

Органам местного самоуправления предоставлено право «исполнять отдельные государственные полномочия по своему усмотрению». В результате разрешается финансирование деятельности, не являющейся обязательной для органов местного самоуправления. Такая позиция законодателя не обеспечивает самостоятельного решения населением вопросов местного значения, как того требует статья 130 Конституции Российской Федерации. Необходимо дополнительно изучить целесообразность введения так называемых добровольных государственных мандатов.

Федеральный закон о местном самоуправлении установил запрет на передачу обязательных и добровольных полномочий (полностью или частично) по осуществлению вопросов местного значения межмуниципальным объединениям. Данный запрет нуждается в корректировке с учетом германского опыта, когда общины вправе заключать публично-правовые соглашения об общем управлении, создавать ведомства (совместные администрации). Считаем возможным внести в Федераль-

ный закон о местном самоуправлении изменения, которые предусматривают возможность передачи полномочий органов местного самоуправления поселений для решения вопросов местного значения межмуниципальным объединениям.

В третьем параграфе исследуется значение германского опыта при реформировании территориальной и функциональной основ местного самоуправления в России. Соотношение основ территориального устройства государства в России и Германии и территориального устройства субъектов Федерации показывает, что существующая разница в федеративном устройстве двух государств влияет на определение подходов к реформе местного самоуправления в каждой стране.

Из года в год в Германии органы местного самоуправления ожидают, что настанет «предел передачи полномочий» и появится возможность увеличить финансирование собственных полномочий. Но в основном происходит сокращение финансовых средств на осуществление государственных полномочий. Выходом из сложившейся ситуации органы государственной власти земель видят не в сокращении количества переданных на местный уровень полномочий без их финансового обеспечения, а в проведении территориальной реформы за счет сокращения количества районов и городских округов. Немецкий опыт показывает, что те реформы, которые имеют своей целью увеличение территории районов и городских округов, и одновременно объединение управления, могут улучшить результаты преобразований управления, но не факт, что это приблизит местную власть к населению.

Для функциональной реформы местного самоуправления Германии характерно стремление к децентрализации власти, предусматривающее предоставление территориальным корпорациям самостоятельности в вопросах правотворчества, кадровой политики, финансов, планирования. В рамках земель постоянно происходит поиск новых коллективных форм коммунального самоуправления. Например, в Шлезвиг-Гольштейн общая концепция муниципальной реформы предполагает передачу дополнительных полномочий некоторым городам по сравнению с другими городами первого уровня, включая такую форму муниципального образования первого уровня как крупный город районного значения (Grosse Kreisangehoerige Staedte).

Основной задачей территориальной и функциональной реформ местного самоуправления России и Германии является обеспечение согласованности внутреннего законодательства обеих стран с закрепленными в Европейской хартии местного самоуправления универсальными стандартами местного самоуправления с учетом национальных, исторических, географических, правовых и иных особенностей этих государств. Исходя из Европейской хартии местного самоуправления прослеживается схожесть общих принципов территориальной реформы местного самоуправ-

ления в России и Германии: территория муниципального образования должна быть определена таким образом, чтобы население было в состоянии практически осуществлять местное самоуправление, было гарантировано эффективное исполнение органами местного самоуправления собственных полномочий, сохранена тесная взаимосвязь жителей с местной властью; соблюдение принципа добровольности при проведении реорганизации муниципальных образований; соблюдение принципа учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований.

Следует сказать, что в России и Германии также общими являются и критерии, лежащие в основе создания и реформирования территорий муниципальных образований: учет географических условий, экономических пространственных связей, градостроительного зонирования территории, культурных, исторических традиций, возможность использования гражданско-правовых форм взаимодействия с хозяйствующими субъектами, имеющими объекты инфраструктуры для того, чтобы использовать эти объекты в интересах конкретной территории.

Из универсальных европейских стандартов местного самоуправления прослеживается схожесть и основных принципов функциональной реформы как в России, так и в Германии: принципы субсидиарности, децентрализации и деконцентрации.

Необходимо также отметить и общность критериев, лежащих в основе функциональной реформы местного самоуправления в обоих государствах: максимальная приближенность органов власти к населению; высокий профессионализм персонала; полнота предоставляемых полномочий и минимум дублирующих полномочий; отказ от промежуточных уровней управления; эффективность и экономичность управления.

Европейские нормы, содержащие универсальные стандарты местного самоуправления, получили конкретизацию во внутреннем законодательстве России и Германии, наполнены национальным содержанием и имеют свои особенности.

В Германии реорганизация муниципальных образований осуществляется добровольно при отсутствии споров между муниципальными образованиями по инициативе районов непосредственно, либо общины, входящей в состав района, в противном случае происходит принудительная реорганизация по инициативе министерства внутренних дел на основании земельного закона. В России преобразование муниципальных образований осуществляется в принудительном порядке только в переходный период реформы местного самоуправления, в дальнейшем законодательством предусматривается реорганизация в добровольном порядке.

В Германии учет интересов населения осуществляется путем проведения слушаний, назначенных министерством внутренних дел либо земельным парламентом,

либо парламентскими комитетами. Опыт Германии по учету мнения населения нам представляется весьма интересным потому, что, во-первых, в рамках добровольного объединения общин готовится доклад участвующих в реформировании общин, который по своей правовой силе приравнивается к проведению слушаний. Во-вторых, само по себе отрицательное мнение по поводу территориального преобразования еще не является препятствием, блокирующим весь процесс. Решающим является «требование общего блага».

Весьма интересным для изучения является вопрос взаимодействия министерства внутренних дел земли с общинами и районами. Независимо от того, выражается объединение общин, районов, городских округов путем приятия закона или решения министерства внутренних дел, участвующие в объединении муниципальные образования регулируют условия своего реформирования соответствующим договором об изменении территории. Учитывая немецкий опыт, предлагаем внести в Федеральный закон о местном самоуправлении изменения, позволяющие участвующим в территориальных преобразованиях муниципальным образованиям на основании законов субъектов Федерации регулировать условия своего реформирования публичным договором об изменении территории. В данном договоре должны определяться действие уставов, муниципальных правовых актов, порядок рассмотрения споров, права и обязанности сторон, ограничение вещных прав, вопросы правопреемства, переходные положения.

Политика, которую проводят в настоящее время федеральные власти Германии, направлена на укрепление самостоятельности местных органов в правовом отношении, в бюджетных вопросах, в сфере распределения налоговых ресурсов, перераспределения ответственности и компетенции в пользу низших административных единиц. Опыт Германии свидетельствует о том, что такая стратегия дает позитивные результаты, которые могли бы быть использованы в России с учетом ее исторических, политических и социально-экономических особенностей.

Заключение содержит краткие выводы проведенного исследования.

Список опубликованных работ

Статьи, опубликованные в журналах, рекомендованных ВАК России:

1. Хорьков В.Н., Нагорная Н.В. Актуальные вопросы реформы местного самоуправления в Калининградской области // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 20. (0,6 п.л.);

2. Хорьков В.Н., Нагорная Н.В. Реформа местного самоуправления // Законность. 2007. № 12. (0,3 п.л.);

3. Нагорная Н.В. Территориальная реформа местного самоуправления: проблемы преобразования муниципальных образований (на примере Калининградской области) // Современное право. 2009. № 5. (0,6 п.л.).

Научные статьи, опубликованные в прочих изданиях:

4. Прокопьев В.П., Нагорная Н.В. Основные направления избирательного законодательства в Российской Федерации // Государство и право: теория и практика (государственное и муниципальное управление). Межвузовский сборник научных трудов. КГУ. 1999. (0,8 п.л.);

5. Нагорная Н.В. Территориальное общественное самоуправление в Калининграде // Государство и право: теория и практика (вопросы соотношения федерального и регионального законодательства). Межвузовский сборник научных трудов. КГУ. 2000. (0,8 п.л.);

6. Нагорная Н.В. Политические партии в избирательном процессе // Государство и право: теория и практика. Сборник научных трудов. КГУ. 2001. (1,6 п.л.);

7. Нагорная Н.В. Лицензирование сегодня: некоторые аспекты правового регулирования // Государство и право: теория и практика. Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 1. КГУ. 2002. (1 п.л.);

8. Нагорная Н.В. Формы осуществления местного самоуправления непосредственно населением в России и Германии // Государство и право: теория и практика. Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 4. РГУ им. И. Канта. 2005. (0,4 п.л.);

9. Нагорная Н.В. Некоторые аспекты определения границ муниципальных образований в Калининградской области // Межвузовский сборник научных трудов РГУ им. И. Канта. 2007. (1 п.л.).

Тезисы докладов на конференциях:

10. Нагорная Н.В. Основы законодательства о местном самоуправлении // Сборник по материалам XXVIII научной конференции профессорско - преподавательского состава, научных сотрудников, аспирантов и студентов. Тезисы докладов. Часть 5. Исторические, юридические науки. КГУ. 1997. (0,1 п.л.);

11. Нагорная Н.В. Финансовые ресурсы - гарантия местного самоуправления // Сборник по материалам XXIX научной конференции профессорско - преподавательского состава, научных сотрудников, аспирантов и студентов. Тезисы докладов. Часть 5. Исторические, юридические науки. КГУ. 1998. (0,2 п.л.).

Подписано в печать 23.09.2009 г. Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,5. Тираж 150 экз. Заказ № 1292.

Отпечатано в ООО «Издательство "JIEMA"»

199004, Россия, Санкт-Петербург, В.О., Средний пр., д.24, тел./факс: 323-67-74 e-mail: izd_lema@mail.ru http://www.lemaprint.ru

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Нагорная, Надежда Владимировна, кандидата юридических наук

Введение

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 1. Теоретические основы территориальной и функциональ- 11-70 ной реформ местного самоуправления в России и Германии и их историческое развитие

§1. Понятие территориальной и функциональной реформ местного само- 11-41 управления и их соотношение

§2. Этапы реформ территориальной и функциональной основ местного 41-54 самоуправления в Германии после Второй мировой войны

§3. Этапы реформ территориальной и функциональной основ местного 55-70 самоуправления в России в конце XX- начале XXI веков

Глава 2. Правовое регулирование территориальной и функцио- 71-109 нальной реформ местного самоуправления в Германии на современном этапе

§1. Современная реформа территориальной основы местного самоуправ- 71-83 ления в Германии

§2. Современная функциональная реформа местного самоуправления в 83-109 Германии.

Глава 3. Правовое регулирование* территориальной и функцио- 110-190 нальной реформ местного самоуправления в современной России в свете германского опыта

§1. Современная реформа территориальной основы местного самоуправ- 110-173 ления в России

1.1. Административно-территориальное устройство субъекта Российской 110-132 Федерации и его правовое регулирование

1.2. Муниципально-территориальное устройство субъекта Российской 132-173 Федерации и его правовое регулирование

§2. Современная функциональная реформа местного самоуправления в 173-183 России

§3. Значение германского опыта при проведении реформы территори- 184-190 альной и функциональной- основ местного самоуправления в России: сравнительно-правовые аспекты

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты"

Сегодня во многих странах с новой силой развернулись дискуссии, связанные с реформированием управления на местном и региональном уровнях. Как в рамках государственного и административного права, так и с позиций управленческой системы, организация местной власти переходит в разряд ключевых тем исследования и наиболее перспективных для развития публичной сферы. Зарубежный опыт формирования местной власти чрезвычайно обширен: он отражает как национальные и политические особенности реформы местного самоуправления, так и демонстрирует общие подходы к преобразованию местного самоуправления.

В рамках выработки оптимальной модели организации местного самоуправления в России и в ее субъектах представляется целесообразным обратиться к этому опыту. Особый интерес представляет Германия как государство, основанное, как и Российская Федерация, на принципе федеративного устройства с двухуровневой системой местного самоуправления. Для этих двух стран характерна континентальная правовая система. Кроме того, Россия и Германия имеют общие исторические корни в построении системы местного самоуправления.

Для более детального изучения рассматриваемой проблемы в качестве примера был взят еще малоизвестный опыт территориальной и функциональной' организации местного самоуправления северной земли Шлезвиг-Гольштейн, где коммунальная реформа проводится на протяжении последних нескольких лет. Данный выбор был сделан потому, что: во-первых, с географической точки зрения земля Шлезвиг-Гольштейн и Калининградская область имеют практически одинаковый размер территории и численность населения; во-вторых, с политико-экономических позиций земля Шлезвиг-Гольштейн и Калининградская область представляют собой приграничные регионы, внешние границы которых одновременно являются государственными границами, а их административные центры -крупными портовыми городами Балтийского моря; в-третьих, с международной точки зрения,между Калининградской областью и землей Шлезвиг-Гольштейн существует многолетнее партнерство1. •

Из всех приграничных регионов Калининградская область, образованная ? апреля 1946 г., в силу своего эксклавного положения занимает особое место в системе приоритетов Российской Федерации. Курс на долгосрочное партнерство с Европейским Союзом является стратегическим приоритетом России. В этих условиях

Калининградская область призвана стать пилотным регионом этого реального партнерства.

Целью диссертационной работы является выявление на основе теоретических положений немецкой науки коммунального права и российской науки муниципального права, действующего немецкого и российского законодательства, практики немецких и российских судов, особенностей реформы территориальной и функциональной основ местного самоуправления в России и Германии, а также выдвижение определенных вариантов решения проблем, возникающих в современный период при правовом регулировании реформы территориальной и функциональной основы местного самоуправления в России с учетом германского опыта.

Для достижения поставленной цели путем сравнительного анализа существующих взглядов, обобщения отечественной и зарубежной правоприменительной практики поставлены следующие задачи:

- проанализировать проблемы, послужившие серьезным толчком для проведения, современных территориальной и функциональной реформ местного самоуправления в России и Германии;

Местное самоуправление является предметом исследований, проводимых представителями различных отраслей научного знания; в том числе юристами, политологами; экономистами,- социологами, историками. Особую группу составляют работы русских и зарубежных государствоведов, философов и политологов XIX -начала XX вв., исследовавших политико - правовую природу местного самоуправления. Следует особо выделить труды отечественных ученых таких как Н.Н. Алексеева, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, JI.A. Велихова, Б.Б. Веселовского, С.Ю. Витте, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Пешкова,

Б.Э. Нольде, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и др. Значительное количество работ было посвящено организации местного самоуправления зарубежных стран. Это труды П. Ашлей, Р. Гнейста, Г. Еллинека, О. Лабанда, Е. Майера, Р. Моля, И. Ред-лиха, А. Токвиля, JI. Штейна, X. Хефтера и др.

Понятие местного самоуправления, его соотношение с государственным и общественным управлением, а также понятие государственной власти в ее соотношении с общественной властью рассматривались в трудах советских, российских ученых таких как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Д.Н. Бахрах, А.А. Безуглов, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, С.В. Вобленко, Е.В. Гриценко, А.Н. Дементьев, А. А. Замотаев, В.Г. Игнатов, А.А. Кармолицкий, Е.М. Ко-вешников, А.И. Коваленко, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, JI.E. Лаптева, В.М. Манохин, В.В. Невннский, И.И. Овчинников, В.А.Пертцик, Н.В. Постовой, Л.А. Ревенко, О.Л. Савранская, А.А. Сергеев, А.Я. Слива, Ю.Н. Старилов, И.В. Стародубовская, Ю.А. Тихомиров, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Л.В. Шапиро, Н.А. Шевелева, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина.

В рамках исследования были изучены труды, посвященные развитию местного самоуправления Германии,. в том числе X. Борхерта, У. Брезе, А. Герна, В. Гизевиуса, Ф.-Л. Кнемайера, Г. Кортхальса, Р: Людтке, Г. Люхтерханда, А. Му-тиуса, X. Рентша, Ф. Шнаппа.

Предметом, исследования является правовой механизм определения оптимальных границ территории муниципальных образований, разграничения публично-правовых задач и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между двумя уровнями органов местного самоуправления с целью повышения эффективности решения вопросов местного значения.

Автору была предоставлена возможность пройти стажировку в Министерстве внутренних дел и Министерстве финансов земли Шлезвиг-Гольштейн с целью изучения проблем реформирования муниципально-территориальных единиц, проблем, стоящих перед органами государственной власти земли при разграничении государственных полномочий между землей и муниципальными образованиями, а также проблем, связанных с осуществлением муниципальными органами полномочий по решению вопросов местного значения. Вместе с тем в данной работе при изучении опыта реформы территориальной и функциональной организации местного управления используются также материалы других германских земель.

Научная новизна и практическая значимость результатов исследования. Диссертация представляет собой первый в российской юридической литературе опыт сравнительного правового анализа вопросов территориальных и функциональных основ местного самоуправления в условиях реформы в России и Германии на примере Калининградской области и земли Шлезвиг - Гольштейн с учетом исторических особенностей каждого региона.

Материалы диссертации имеют также прикладное значение, поскольку могут быть применены в научной и педагогической работе по курсу конституционного права, административного права, муниципального права, по курсу истории государства и права России, а также истории государства и права зарубежных стран, в виде специального курса в процессе подготовки государственных и муниципальных служащих. Теоретические обобщения, выводы и предложения могут быть применены при совершенствовании законодательства о местном самоуправлении.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Реформа местного самоуправления как в России, так и в Германии включает в себя целый ряд взаимосвязанных направлений (территориальная, функциональная, финансовая, экономическая, организационная реформы местного самоуправления), среди которых территориальная и функциональная реформы являются наиболее значимыми, определяющими содержание иных направлений.

Территориальная и функциональная реформы местного самоуправления взаимосвязаны, хотя эта связь и не абсолютна. Размеры территории муниципальных образований, численность их населения являются существенными факторами; определяющими характер и содержание полномочий муниципалитетов. Однако не всякие территориальные преобразования связаны с изменением характера и объема компетенции муниципальных образований, как и не всякое изменение полномочий органов местного самоуправления влечет за собой изменение границ и статуса территорий.

Этапы реформы в Германии охватывают лишь отдельные временные отрезки (1945 - 1949 годы, 1965 - 1974 годы, 1989 - 1993 годы, 2005 - 2009 годы) и чередуются с этапами поступательного развития местного самоуправления. В России преобразовательный процесс территориальных и функциональных основ местного самоуправления носит непрекращающийся, перманентный характер (1990 - 1993 годы, 1993- 1995 годы, 1995 - 1999 годы, 1999-2003 годы, 2003 - 2009 годы).

В целях повышения эффективности проведения реформы территориальной и функциональной основ местного самоуправления предлагается выделить следующие критерии реформирования (признаки, на основании которых производится оценка направления территориальной й функциональной реформы): учет географических условий, экономических и пространственных связей, градостроительного зонирования территории, учет социально-экономического и управленческого потенциала территории; многообразие и сочетание публично-правовых и частноправовых форм взаимодействия муниципальных образований с хозяйствующими субъектами в целях организации оказания муниципальных услуг; устранение многоступенчатых процессов принятия управленческих решений.

4. При определении общего порядка решения вопросов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации необходимо провести разграничение между этим порядком и порядком определения муниципально-территориалыюго устройства. Административно-территориальное устройство и муниципально-территориальное устройство - два самостоятельных элемента территориальной организации субъекта Российской Федерации. Однако они взаимосвязаны. С одной стороны, административно-территориальное устройство является основой для муниципально-территориального устройства. С другой стороны, административно-территориальное деление производится в целях организации системы государственной власти. Указанные факторы являются конституционными основаниями для определения общих принципов административно-территориального устройства в федеральном законе.

6. Существующий в России порядок учета мнения населения по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования нуждается в более гибком регулировании. Мнение населения должно учитываться наряду с государственными и общественными интересами на основе принципов соразмерности и пропорциональности. Следует исключить ситуации, когда отрицательное мнение населения по вопросу территориальных изменений, безусловно, исключает возможность проведения таких преобразований, хотя оно необходимо для защиты важнейших конституционных ценностей и может повлечь за собой ущерб правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации.

8. Интерес для российской науки и практики представляет немецкий опыт, позволяющий участвующим в территориальных преобразованиях муниципальным образованиям регулировать условия своего реформирования» публичным договором об изменении территории, заключенным на основании законов субъектов Федерации. В публичном договоре должны определяться действие уставов, муниципальных правовых актов, порядок рассмотрения споров, права и обязанности сторон, ограничение вещных прав, вопросы правопреемства, переходные положения.

9. Предлагается оценить с точки зрения возможности творческого использования в России германский опыт заключения публично-правовых соглашений о совместном управлении, создании ведомств (совместных администраций), целевых союзов, которые исполняют решения, принятые общинами, осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, переданные общинами, являются формой межмуниципальной кооперации, но не промежуточным уровнем муниципальной власти. Представляется, что установленный в федеральном законодательстве безусловный запрет на передачу всех полномочий органов местного самоуправления как полностью, так и частично по осуществлению вопросов местного значения межмуниципальным объединениям нуждается в корректировке с учетом особенностей исторического, социально-экономического развития России.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Нагорная, Надежда Владимировна, Санкт-Петербург

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По своей природе местное самоуправление - самая близкая к человеку власть. И от того насколько эффективно работают конкретные местные органы, судят о дееспособности всего государства в целом. Зарубежный опыт показывает, что местное самоуправление относится к числу основополагающих факторов, сформировавших механизм, известный под названием «экономическая система западного благосостояния» и является своего рода индикатором эффективности системы государственного управления и роста конкурентоспособности страны на мировом уровне. Несмотря на постоянный поиск собственного пути, развитие публичного управления в России на различных этапах было связано с изучением и использованием, с учетом адаптации к местным условиям, прогрессивного опыта других государств. Этим объясняется повышенное в последние годы внимание к реформе этого института власти, которая осуществляется как в России, так и в Германии.

В обеих странах на первый план реформы местного самоуправления выходят территориальные и функциональные преобразования. Размеры территории муниципалитетов, численность их населения, структура управления — важные факторы, повлиявшие на характер и содержание реформ местного самоуправления. Сравнивая российский и германский опыт, можно выделить некоторые общие и отличительные моменты.

При сопоставлении российского и немецкого законодательства и теоретических подходов к анализу территориальных и функциональных реформ местного самоуправления в них можно выделить ряд общих моментов:

Регулирование административно - территориального устройства в федеративных государствах России и Германии - это компетенция субъектов Федерации, хотя общие принципы организации административно - территориального деления строятся на основе принципов общефедеральной конституции. Административно-территориальное устройство и муниципально-территориальное устройство субъекта в России и Германии - разные, хотя и близкие понятия. Оба связаны с пространственной организацией власти: первая - с организацией государственной, вторая -муниципальной власти. Причем пространственные пределы суверенного государственного властвования остаются неизменными. Основу административно-территориального устройства и муниципально-территориального устройства составляют одни и те же населенные пункты, складывавшиеся столетиями: Установление и изменение границ муниципальных образований осуществляется с учетом* мнения населения.

В обоих государствах установлена двухуровневая муниципальная система. Первый уровень - естественно-исторический, второй - искусственно созданный в целях осуществления наиболее эффективного управления территорией. Вместе с тем, первый уровень решает задачу приближенности власти к населению и большему вовлечению людей в эту власть, а второй уровень решает задачу эффективного взаимодействия между низовым уровнем власти и государством. В Германии первый территориальный уровень - общины и второй территориальный уровень -районы, городские округа; в России первый территориальный уровень - поселения (городские, сельские), второй территориальный уровень - муниципальные районы, городские округа.

В России и Германии определительными критериями для построения оптимальной структуры муниципального образования являются численность населения, доступность до административного центра и размер территории с учетом исторических, географических, экономических, демографических, поселенческих, инфраструктурных и финансово-экономических аспектов.

В основу определения полномочий в России, как и в Германии, положен единый дуалистический подход. При дуалистическом подходе речь идет о выделении двух основных групп предметов местного ведения — собственных и переданных. При реализации собственных полномочий муниципальными единицами государство вправе осуществлять только правовой надзор, а переданные государственные полномочия подлежат также отраслевому надзору.

Как в России, так и в Германии вопросы собственного ведения подразделяются на добровольные и обязательные. В рамках собственных полномочий местные власти вправе действовать самостоятельно и под свою ответственность. Как следствие, органы государственной власти не могут прямо вмешиваться в процесс принятия решений их исполнения. Все нарушения законодательства местными органами подлежат рассмотрению в суде.

В рамках переданных (делегированных) полномочий органы местного самоуправления подконтрольны исполнительным органам государственной власти. Разграничение полномочий осуществляется не только по вертикали, но и по горизонтали власти, распределив вопросы местного значения между двумя уровнями муниципальных образований.

Наличие общих подходов к реформированию территориальной и функциональной основ местного самоуправления, однако не может умалить значение особенностей реформирования данного института в России и Германии.

В Германии административно-территориальное устройство земель совпадает с муниципально-территориальным устройством земель. В России территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением.

В российской и немецкой правовой теории и законодательстве наблюдаются различные подходы к анализу статуса муниципально-территориальных единиц. Если в Германии носителями права на коммунальное самоуправление признаются территориальные корпорации - основанные на членстве граждан по признаку их проживания на соответствующей территории юридические лица публичного права - общины и их объединения, то в России муниципальные образования, хотя и обладают некоторыми признаками общин и их объединений, статуса корпораций, юридических лиц публичного права не имеют.354

Правами юридического лица в России наделяются представительные органы муниципальных образований, местные администрации (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований), контрольные органы муниципальных образований и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставами муниципальных образований и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 34 Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах.»).

В законодательстве земель преобразование включает в себя изменение границ между районами, общинами, которое происходит либо на. основании закона (при наличии спора о границах), либо на основании решения министра внутренних дел (если подобные споры отсутствуют). В России под преобразованием муниципального образования является объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Вопросы создания и упразднения, присоединения и выделения муниципальных образований законодательством не урегулированы.

В Германии после издания правового акта об изменении границ районов и общин муниципальным образованиям необходимо заключить соответствующие публичные договоры об изменении территории, которые должны включать следующие вопросы: действие уставов, порядок рассмотрения споров, права и обязанности сторон, ограничение вещных прав, вопросы правопреемства, переходные положения. В России подобные вопросы законодателем не урегулированы.

В Германии переданные государственные полномочия разделяются на «обязательные задачи с правом дачи указаний», «задачи, выполняемые по поручению гог5АГриг(енко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. М., 2001. С. 359. сударства» и «государственные задачи,' осуществляемые органом местного самоуправления как органом непосредственного государственного управления».

Анализ законодательства показывает, что в Федеральном законе № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует стройная концепция разграничения вопросов местного значения и полномочий по их решению. Вопросы местного значения выделяются одновременно и по предметному, и по функциональному критериям, что нарушает логику разграничения вопросов местного значения и полномочий по их решению. Такое нарушение может иметь существенные последствия при определении допустимых пределов правового регулирования тех или иных отношений, установлении ответственности органов местного самоуправления, определении направлений и объемов расходуемых бюджетных средств, решении вопросов передачи полномочий между органами местного самоуправления районов и поселений. Считаем, что вопросы местного значения должны быть определены по предметному (отраслевому) критерию, а полномочия по решению вопросов местного значения должны быть определены по функциональному критерию.

Российскими правоведами делается попытка классифицировать на обязательные и факультативные полномочия, относящиеся не только к вопросам местного значения, но и к делегированным отдельным государственным полномочиям.

В Германии действует принцип презумпции исполнительной компетенции субъектов Федерации. В России установлено общее правило: если федеральные органы государственной власти передают какие-либо полномочия региональным органам, те в принципе могут их передавать дальше - органам местного самоуправления. Иногда об этом прямо указывается в федеральном законе. В результате, органы местного самоуправления оказываются наделенными такими государственными полномочиями, которые трудно сочетаются с задачами местного самоуправления. Причем эти полномочия, как правило, чрезвычайно объемны. Таким образом, осуществление государственных полномочий органами местного самоуправления, по сути, поставлено выше выполнения ими функций, ради которых они создавались.

В то время как в Германии допускается передача общинам задач, выполняемых в соответствии с указаниями государства, постановлением исполнительного органа государственной власти, принятым на основании закона, в, России наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов РФ.

В- Германии отдельные государственные полномочия передаются как на уровень муниципальных районов, городских округов, так и на уровень общин и их объединений. В России отдельными государственными полномочиями могут наделяться муниципальные образования только второго уровня (муниципальные районы, городские округа).

В России для решения вопросов местного значения муниципальные образования имеют право образовывать межмуниципальные объединения. Однако, в отличие от Германии, данные объединения не могут быть наделены полномочиями органов местного самоуправления, а, следовательно, выступать в качестве субъектов права на местное самоуправление.

В Германии длительная традиция существования местного самоуправления, которая не прерывалась в стране даже в условиях смены государственного режима, нашла свое отражение в двух важных тенденциях:

1) у немцев сформировался так называемый «коммунальный менталитет» -способность мыслить масштабами своей коммуны, осознание важности местного уровня власти в системе государственной власти и, наконец, готовность лично - на внештатной основе - участвовать в делах своей коммуны в тесном сотрудничестве с местными властями;

2) в Германии в течение нескольких столетий была разработана достаточно эффективная система коммунального права, которая на современном этапе не только регламентирует организацию и деятельность местных органов власти, но и обеспечивает четкое разграничение компетенции между ними, федерацией и федеральными землями.

К сожалению, наличие у населения страны «коммунального менталитета» в России сегодня отсутствует. Надо исходить из того, что для решения этого вопроса потребуется достаточно продолжительный период времени. Опыт Германии в этом вопросе тем более ценен, что в такой сложной области, как разграничение компетенции и финансовых источников между уровнями государственной власти, германским законодателям все же удалось достичь желаемого компромисса для всех заинтересованных сторон. Опираясь на исследованный материал, многолетний отечественный и зарубежный исторический опыт, считаем, что местное самоуправление в России необходимо продолжать развивать, делать его цивилизованным и доступным для граждан.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты»

1. Нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

3. Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

4. Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-Ф3 // СЗ РФ. 1998. №19. Ст. 2069.

5. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Сборник федеральных конституционных и федеральных законов. Издание Государственной Думы. 1998. № 16.

6. Налоговый кодекс РФ. Ч. 1 от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; Ч. 2 от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

7. Градостроительный кодекс РФ // СЗ РФ. 2005. № 1. 4.1. Ст. 1624.

8. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 21 ноября* 1964 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 47. Ст. 813.

9. О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан: указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 11. Ст. 192.

10. О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР: указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271.

11. О создании Содружества Независимых Государств: постановление Верховного Совета РСФСР'от 12 декабря 1992 г. № 2014-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. №31. Ст. 1798.

12. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР: закон СССР // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1988. № 49. Ст. 727. .

13. Об общих началах.местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16: Ст. 267.

14. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления: закон СССР // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. № 1. Ст. 3.

15. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: закон РСФСР // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. № 22. Ст. 77б.

16. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления: закон РСФСР // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. №22. Ст. 778.

17. О местном самоуправлении в РСФСР: закон РСФСР // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

18. О дорожных фондах в РФ: закон РФ // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1426.

19. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: закон РФ // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.

20. О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: закон Российской Федерации // Российская газета. 1993. №152.

21. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154 ФЗ // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.

22. О финансовых основах местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

23. О наименованиях географических объектов: федерального закона от 18 декабря 1997 года № 152-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5718.

24. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

25. О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации: федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 110-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3027.

26. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

27. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений: федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3535.

28. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.

29. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-Ф3 // Российская газета. 2007. 24 окт.

30. О поэтапной конституционной реформе: указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее-СА РФ). 1993 г. № 39. Ст. 3597.

31. О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 // СА РФ. 1993. №41. Ст. 3944.

32. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 // СА РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.

33. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 // СА РФ. 1993. № 52. Ст. 5071.

34. Об утверждении Основных положений государственной политики в области местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 // СЗ РФ. 1999. №> 42. Ст. 5011.

35. Распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р // Российская газета. 2004. № 114.

36. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

37. О порядке изменения границ губернских, уездных и проч.: декрет СНК РСФСР от 27 января 1918 года// СУ РСФСР. 1918. № 21. Ст. 318.

38. Циркуляр НКВД в от 11 мая 1918 г. № 7 // Вестник НКВД. 1918. №> 14. Ст. 5.

39. Об областных объединениях: постановление ВЦИК РСФСР от 23 декабря 1918 года//СУ РСФСР. 1918. №99. Ст. 1019.

40. Устав (Основной Закон) Калининградской области: закон Калининградской области от 18 января 1996 г. № 30 «О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области» //Янтарный край. 1996 г. № 20.

41. Об основах местного самоуправления в Калининградской области: закон Калининградской области от 18 января 1996 г. № 31 //Янтарный край. 1996. № 24.

42. Об административно-территориальном устройстве Калининградской области Российской Федерации: закон Калининградской области от 27 марта 1996 года № 44 // Янтарный край. 1996. № 71.

43. О схеме управления и структуре органов исполнительной власти области, порядке их образования и полномочиях: закон Калининградской области от 24 мая 1999 г. № 129 // Дмитрия Донского, 1. 1999. № 26.

44. О наделении муниципального образования «Город Пионерск» статусом городского округа: закон Калининградской области от 31 марта 2004 г. № 374 // Российская газета. Запад России. 2004. 27 апр.

45. О наделении муниципального образования «Город Ладушкин» статусом городского округа: закон Калининградской области от 15 мая 2004 г. № 396 // Российская газета. Запад России. 2004. 3 июня.

46. О наделении муниципального образования «Город Калининград» статусом городского округа: закон Калининградской области от 15 мая-2004 г. № 397 // Российская газета. Запад России. 2004. 3 июня.

47. О наделении муниципального образования «Поселок- Янтарный» статусом городского округа: закон Калининградской области от 7 июня 2004 г. № 402 // Российская газета. Запад России. 2004. 29 июня.

48. Об изменении границы муниципального образования «Балтийское городское поселение» и наделении его статусом городского округа: закон Калининградской области от 31 марта 2005 г. № 523 // Российская газета. 2005. № 74.

49. О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области»: закон Калининградской области от 7 марта 2006 года № 730 // Комсомольская правда Калининград. 2006. № 37.

50. Меморандум о сотрудничестве между Калининградской областью (РФ) и землей Шлезвиг-Гольштейн (ФРГ). 10 февраля 1999 г., г. Киль //Архив Правительства Калининградской области.

51. О представителях главы администрации (губернатора) области: постановление главы администрации (губернатора) Калининградской области от 13 мая 1997 г. № 390 // Архив Правительства Калининградской области.

52. Распоряжение главы администрации (губернатора).Калининградской области от 9 сентября 2003 года № 272-р. // Архив Правительства Калининградской области.

53. Об утверждении схемы устройства местного самоуправления на территории Калининградской области: распоряжение главы, администрации (Губернатора) Калининградской области от 11 октября 2004 года № 309 р // Российская газета. 2004. № 230.

54. Устав г. Калининграда//Гражданин. 1996. № 35.

55. Основной Закон ФРГ // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

56. Конституция земли Баден-Вюртемберг от 28.11.1946 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

57. Конституция земли Бранденбург от 20.08.1992 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

58. Конституция земли Бремен от 21.10.1947 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

59. Конституция земли Гессен от 11.12.1946 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

60. Конституция земли Мекленбург-Передняя Померания от 23.05.1993 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

61. Конституция земли Нижняя Саксония от 19.05 1993 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

62. Конституция земли Рейнланд-Пфальц от 18.05.1947 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

63. Конституция земли Саарланд от 15.12.1947 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

64. Конституция земли Саксония-Анхальт от 16.07.1992 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

65. Конституция земли Северный Рейн-Вестфалия от 28.06.1950 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

66. Конституция Свободного государства Бавария от 02.12.1946 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

67. Конституция Свободного государства Саксония от 27.05.1992 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

68. Конституция Свободного государства Тюрингия от 25.10.1993 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

69. Конституция земли Шлезвиг-Гольштейн. 1990 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

70. Декларация о присоединении. 23.08.1990 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

71. Договор об объединении между ФРГ и ГДР от 31.08.1990 г. // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

72. Закон ФРГ от 23.09.1990 об утверждении Договора об объединении между ФРГиГДР/ZBGBI. II.

73. Об административных судах: закон // Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) // BGB1. 1998.910 промысловом налоге: закон // Gewerbesteuergesetz GewStG Vom 15. Ok-tober 2002 // BGB1.1.

74. Единое германское положение об общинах Германии. 30.01.1935 // RGBI. I.

75. Демократическое положение об общинах 1946 г. // RGBI. I.

76. Erste Gesetz einer Neuordnung von Gemeinde- und Kreisgrenzen sowie Gerichtsbe-ziiken // GVOB1.22.04.1969.

77. Zweite Gesetz einer Neuordnung von Gemeinde- und Kreisgrenzen sowie Gerichts-bezirken // GVOB1. 23.12.1969.

78. Vierte Gebietsneuordnungsgesetz // GVOB1. 15.11.1973.

79. Finanzausgleichsgesetzes (FAG) // BGB1.1 S. 3955, 3956.

80. Gesetzes uber den Finanzausgleich in Schleswig-Holstein (FAG) // GVOB1. 15. Dezember 2005.

81. Gesetzes tiber kommunale Zusammenarbeit fur Schleswig-Holstein II GVOB1. Schl.-H. 14.12.2006

82. Landesverwaltungsgesetz fur Schleswig-Holstein // GVOB1. 27.11.1992.

83. Kreisordnung fur Schleswig-Holstein // GVOB1. Schl.-H. 15.05.2007.

84. Gemeindeordnung ftir Schleswig-Holstein // GVOB1. Schl.-H. 1990.

85. Amtsordnung fur Schleswig-Holstein //GVOB1. Schl.-H. В 1994.

86. Lesefassung der Hauptsatzunq der Landeshauptstadt Kiel // GVOB1. 20.12.2001.1. Судебные акты

87. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: постановление Конституционного суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П //СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 708.

88. По делу о проверке конституционности статей 80,92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года

89. Об органах исполнительной власти в Республике Коми»: постановление Конституционного суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

90. Обзор судебной практики в сфере местного самоуправления // Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. 2000. № 1.

91. Решение Калининградского областного суда от 12 апреля 2005* г. по делу № 3-31/05 г. // Архив Калининградского областного суда за 2005 г.

92. Решение Калининградского областного суда от 16 июня 2005 г. по делу № 3-65/05 // Архив Калининградского областного суда за 2005 г.

93. Решение Конституционного суда ФРГ от 12 июля 1960 г. по делу о конституционной жалобе на неконституционность п. 25 абз. 2 предл. 1 Саарландского Закона «Об общинных и районных (уездных) выборах» от 9 февраля 1960 г. // BverfGE 11, 266, 275 f.

94. Решение Федерального конституционного суда от 24 июля 1979 г. по делу о проверке конституционности Закона (Уложения) о ведомственных объединениях общин (Amter) земли Шлезвиг-Гольштейн в редакции от 11 ноября 1977 г. (BVerfGE 52, 95 (117 f.).

95. Об определяющем наказание предписании, содержащемся в решении общины: решение Федерального конституционного суда. //BverfGE 32, 346.

96. О враче-специалисте: решение Федерального конституционного- суда // Fachartz BverfGE 33, 125.

97. О налоге на развлечения: решение Федерального конституционного суда // Vergnuegungssteuer BverfGE 42, 38.

98. Об изменении наименования: решение Федерального конституционного суда // Namensaenderung BverfGE 59, 216.

99. Решения Федерального конституционного суда // BVerfGE 17, 181, BVerfGE 79, 126, 151, BVerfGE 50, 51; BVerfGE 50, 195; BVerfGE 86, 90, 107 = DVB1. 1992.

100. Решение Конституционного суда земли Мекленбург-Передняя Померания по вопросу об антиконституционности запланированной на 2009 год районной реформы от 26.07.2007 // LVerfG M-V 9/06-17/06.1. Специальная литература

101. Авакьян С.А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Проблемы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. М., 2008.

102. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006.

103. Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971.

104. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации. По материалам «круглого стола» в Институте государства и права РАН // Государство и право. 1997. № 5.

105. Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления: сборник материалов / под ред. Э. Маркврта. М., 2002.

106. Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Ч. 2 // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2003. № 19.

107. Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997.

108. Балагурчик Н. Первые выборы в местные Советы Калининградской области // Блокнот агитатора: 1985. № 2.

109. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000.

110. Барахтян В.А., Павловский Р.С. Создание и развитие советского административно-территориального устройства // Харьковский юридический институт. 1957. Вып. 1.

111. Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.

112. Берг О.В. Правовые основы осуществления муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. № 4.

113. Берр X. Местное самоуправление в Германии на примере земли Бавария (ФРГ) // Актуальные вопросы территориальной, организации местного самоуправления: сборник материалов / под общ. ред. Э. Маркварта. Ml, 2002.

114. Богословский М. Земское самоуправление на Русском Севере в XVII в. Т. 1, 2. М., 1912.

115. Болтенко Ю.Н. Правовые основы организации и деятельности органов местного самоуправления на районном уровне: дис. . канд. юр. наук. М., 1998.

116. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.

117. Васильев В.И. Комментарий к ст. 12 Конституции Российской Федерации. М., 1996.

118. Васильев В.И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.

119. Васильев В.И. Муниципальная география // Российская Федерация. 1999. № 16.

120. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1.

121. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской федерации: сборник научных трудов / под ред. А.В. Ивченко. М., 2004.

122. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 3.

123. Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 7.

124. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1-3. СПб., 1869 1871.

125. Велихов Л. Основы городского хозяйства. Ч. 2. М., 1928.

126. Влазнев В.Н. Гражданское общество как предмет конституционно-правового исследования: Дис. . канд. юр. наук. М., 2002.

127. Витрук Н.В. Особое мнение по «удмуртскому делу» // Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации: сборник решений федеральных судов / Сост. JI.B. Гильченко, А.И. Дементьев, JI.E. Лаптева. М., 1997.

128. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998.

129. Выдрин ИВ., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебник для вузов. М., 2000.

130. Гаузе Ф. Кенигсберг, в* Пруссии: история одного европейского города. Рек-лингхаузен, 1994.

131. Государственное и административное устройство в Германии: сборник международных терминов из области права и управления. Немецко-русский. М., 2-е изд., 1994.

132. Государственное право Российской Федерации / под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996.

133. Государственное и муниципальное управление: территориальный аспект: учебное пособие / под ред. В.М. Шупыро. М., 2002.

134. Государственный Совет РФ. Местное самоуправление в РФ: состояние и перспективы развития // Муниципальное право. 2002. № 4.

135. Градовский А. Д. Системы местного управления на западе Европы и в России // Градовский А. Д. Собр. соч. СПб., 1904. Т. 9.

136. Гранберг А.Г. и др. Государственно-территориальное устройство России. М., 2003.

137. Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство: сравнительный анализ теоретических и правовых основ Германии и России // Муниципальное право. 2000. № 2.

138. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. М., 2001.

139. Гриценко Е В Традиции местного самоуправления в Германии и их историческое значение // Муниципальное право. 2000. № 1.

140. Гриценко Е.В Правовые аспекты обеспечения гарантии местного самоуправления в Федеративной Республике Германии // Журнал российского права. 2001. №9.

141. Гриценко Е.В. Универсальные европейские стандарты местного самоуправления в российской правовой системе // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. №3.

142. Гриценко Е.В. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2009 № 2.

143. Дементьев А.Н. Актуальные проблемы государственного строительства. Вып. 2 // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2002. № 34 (190).

144. Дементьев А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 10.

145. Дементьев А.Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4.

146. Захарова Н.И. Муниципальное право России: вопросы и ответы. М., 1999.

147. Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / под ред. Т.Г. Морщаковой. М., 2003.

148. Игнатов В.Г, Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов н/Д, 2001.

149. Игнатов В.Г., В.И Бутов. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. М.; Ростов н/Д, 2005.

150. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / под ред. Л.С. Мамут. М., 1995.

151. Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления: информационно-аналитический материал. М., 2001.

152. Калинин С.П Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации.

153. Дыханов Г.Я. Концепция развития Калининградской области как пилотного региона: перспективы сотрудничества между Россией и Европейским Союзом // Калининградская область в окружении ЕС: роль региона в общеевропейской интеграции. Калининград, 2003.

154. Капустнянский В. Местное самоуправление: каким ему быть?//Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления: сборник материалов / под ред. Э. Маркварта. М., 2002.

155. Кара-Мурза С.Г. История государства и права России. М., 1998.

156. Кененова Е.П. «Вертикаль исполнительной власти» и некоторые конституционно-правовые проблемы современного цикла развития власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 3.

157. Киреев В.В. К вопросу о понятии и методологии исследования конституционной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4.

158. Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. 1995. № 4.

159. Кодина Е.А. Законопроектная работа по вопросам местного самоуправления // Местное право. 2001. № 7.

160. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001.

161. Константинов А. О сущности и содержании категории «муниципальная организация местного самоуправления» // Муниципальное право. 2007. № 1.

162. Конституция СССР. Политико-правовой комментарий. М., 1982.

163. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / под ред. В.А. Четвернина. М., 1997.

164. Королев С.В. Теория муниципального управления. М., 1999.

165. Коч Л. Кенигсберг в Пруссии со времен Петра Великого. Калининград, 1999.

166. Краснов М.А. Комментарий к ст. 12 Конституции Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: комментарий / под. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994.

167. Крохина Ю. Бюджетная деятельность муниципальных образований в Российской Федерации: финансово-правовой аспект // Муниципальное право. 2000. №3.

168. Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право. СПб., 2005.

169. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986.

170. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

171. Лабезная Н., Незнамова Е. Мэр всему голова? // Муниципальная власть. 2001. № 1.

172. Лавров А. Выборы: законодательство и технологии // Выборы. 2002. № 10.

173. Лазарев В.В. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В.В. Лазарев, М., 1997.

174. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005.

175. Лемешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по уложению 1864 года января первого. М., 1865.

176. Ливеровский А.А., Новиков А.Б. О некоторых теоретических предпосылках административной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 17

177. Маркварт Э„ Клименко О., Стародубовская И. Рекомендации по формированию и реформированию территориальных основ местного самоуправления / под ред. Э. Маркварта. М., 2004.

178. Мензинг Ф. Нагелыимитц X. Без городов не построить государства. ИН-Пресс, 2003.

179. Местные Советы на современном этапе. М., 1965.

180. Минаков П.А. Публичная власть: политологический аспект: автореф. дис. . канд. полит, наук. Уфа, 2007.

181. Миронов О.О. Административно-территориальные единицы субъекты советского конституционного права // Проблемы конституционного права. Саратов, 1969.

182. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996.

183. Муниципальное право. Вопросы и ответы / под ред. проф. А.И. Коваленко. М., 1998.

184. Налоговое право России. Общая часть: учебник / отв. ред. Н.А. Шевелева. М., 2001.

185. Новиченко О.В. О природе полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №7.

186. Носов Н.Е. Становление сословно-представительных учреждений в России. Л., 1969.

187. Нудненко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. М., 2004.

188. Обсуждение вопросов местного самоуправления в СССР // Советское государство и право. 1965. № 9.

189. Общая теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева. М., 1996.

190. Овсянников С.А., Брежнев А.В., Зюзин С.Ю. Некоторые аспекты оптимизации предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления // Муниципальное право. 2006. №3.

191. Овчинников О.А., Борзова Е.Б. Современное состояние проводимых в России реформ // Российский следователь. 2007. № 23.t 98. Органы Советского общенародного государства. М., 1979.ч

192. Основы местного самоуправления: в 3-х ч. Ч. Г / под ред. С. В. Вобленко. Обнинск, 1997.

193. Пешин Н.Л. Проблемы становления отрасли муниципального права в условиях реформы местного самоуправления// Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15.

194. Политическая организация советского общества. М., 1967.

195. Полянский В.В. Конституционные пределы модернизации системы публичной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 12.

196. Прокопъев В.П. История германской государственности XIX XX вв. Калининград, 1985.

197. Прокопъев В.П. Государство и армия в истории Германии X XX вв. Калининград, 1998.

198. Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления: дис. . канд. юр. наук. СПб., 1996.

199. Российское законодательство X XX веков. Т. 9: Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М., 1994.

200. Самая западная: сборник документов и материалов о становлении и развитии Калининградской области. 1946-1952 гг. Калининград, 1980.

201. Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления. Проблемы правового регулирования. М., 2003.

202. Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлениинуждается в разумном реформировании // Местное право. 2001. № 10-11.

203. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сборник научных трудов / под ред. А.В. Иванченко. М., 2004.

204. Синюгин В.Ю. Об административно-правовой природе реформирования // Юридический мир. 2008. № 8.

205. Синюгин В.Ю. О нормативно-правовом обеспечении процессов государственного и муниципального управления реформированием в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 17.

206. Советское государственное право / под ред. С.С. Кравчука. М., 1983.

207. Стукалова О.А. Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Юридические науки. 2006. № 4.

208. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.

209. Уваров А.А. Система местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2.

210. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М., 2005.

211. Уткин ЭЛ., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие. М., 2001.

212. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.

213. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. J1.B. Гильченко и др. М., 2000.

214. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2.

215. Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Журнал российского права. 2008. № 3

216. Чанное С.Е. Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» М., 2004.

217. Черников В.А. Действующее законодательство в сфере местного самоуправления: итоги-2000 и задачи-2001: выступление на симпозиуме // Муниципальное право. 2001. № 2.

218. Черников В.А. Реформа власти в Российской Федерации: доклад // Муниципальное право. 2001. № 2.

219. Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005.

220. Чиркин В.Е. Территориальный публичный коллектив и власть народа // Гражданин и право. 2006. № 5.

221. Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2001.

222. Шафир М.А. Административно-территориальное устройство советского государства. М., 1983.

223. Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1968.

224. Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. М., 1995.

225. Шоу А. Городские управления в Западной Европе / пер. с англ. М., 1898.

226. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999.

227. ЭлерсД. Местное самоуправление в Германии // Государство и право. № 3. 2002.

228. Юшина Е.А. Муниципальное управление. М., 2003.

229. Battis U. Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 1997.

230. Becker В. Gemeinde und Amt. Koeln. 1967.

231. Bernet W., Lecheler H. (Hg.). Die DDR Verwaltung im Umbau. Regensburg. 1990.

232. Bockenfoerde E.-W. (Hg.). Staatsrecht und Staatsrechtlehre im Dritten Reich, 1985.

233. BorchertH. Gemeindeverfassungsrecht fur Schleswig-Holstein. Kiel. 2003.

234. Borchert H. Das Amt bewaehrt und zukunftsfaehig. Bestandsaufnahme, Ana-lysen und Vorschlaege zur Weiterent wicklung der Amtsordnung. SHGemeindetag. Ar-beitsheft. 2004. № 19.

235. Bracher K.D., Funke M., Jacobsen H.-A. (Hg.). Nationalsozialistische Diktatur 1933- 1945, Bonn. 1983.

236. Brachmann R. Oeffentliches Recht in den neuen Bundeslaender nach dem Einigungsvertrag, Landes- und Kommunalverwaltung. 1991.

237. Echterhoelter R. Das oeffentliche Recht im nationalsozialistischen Staat, 1970.

238. Eisenberg E., Welz. C. Allemange: collectivites locales et federalisme. Dir. A. Delcamp. PDF. 1994.

239. Ellwein T. Perspektiven der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland, AfK 1997.

240. Hesse J.J. Regierungs- und Verwaltungsreform in Schleswig-Holstein, Gutach-ten im Auftrag des BdStZ e.V., 2000.

241. Heide H.-J. Stellung und Funktion der Kreise. 1946.

242. Henneke H.-G. Aufgabenzustandigkeit im kreisangehorigen Raum, 1992.

243. Hirsch M., Majer D., Meinck J. (Hg.). Recht, Verwaltung und Justiz im Nation-alsozialismus. Koeln. 1984.

244. Jeserich G. A., Pohlv H., Unruh G.-C.(Hg.). Deutsche verwaltungsgeschichte. Stuttgart. 1985.

245. Knemeyer F.-L. Gemeindeverfassungen II Wollmann, Kommunalpolitik: Poli-tisches Handeln in den Gemeinden. 2 Aufl. 1999.

246. Kommunale Selbstverwaltung. Handbuch der Internationalen Rechts- und Ver-waltungssprache. T.2. 1995.

247. KosellickR. Proissen zwischen Reform und Revolution. Allgemeines Landrecht, Verwaltung und soziale Bevvegung von 1751 1848. Stuttgart, 1967.

248. Kroeschell K., Rebentisch D. Fuehrerstaat und Verwaltung im zweiten Weltkrieg, Verfassungsentwicklung und Verwaltungspolitik 1939— 1945, 1989.

249. Lauritzen L. Die Schleswigholsteinische Magistratverfassung // Der Stadtetag. 1950. H. 2.

250. Loew M.H. Kommunalgesetzgebung im NS Staat am Beispiel der DGO 1935. Baden-Baden, 1993.

251. Liische U., Die Selbstverwaltungsaufgaben der Landkreise. Stuttgart. 1998.

252. Matzerath H. Nationalsozialismus und kommunale Selbstverwaltung. Stuttgart. 1970.

253. Maurer H. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Kommunalen Selbstverwaltung I I Schoch F., Selbstverwaltung der Kreise in Deutschland. 1996.

254. Mutius A., Rentsch H. Kommunalverfassungrecht Schleswig-Holstein. Kohl-hammer. Deutscher Gemeindeverlag. Stuttgart. 2003.

255. Mutius A. Kommunalrecht // Schmalz H.-J., Ewer W. Mutius A., Schmidt-Jortzig E. Staats- und Verwaltungsrecht fur Schleswig-Holstein. Kiel. 2002.

256. Nipperdey L.T. Deutsche Geschichte II, 2. Aufl. 1993.

257. Oebbeke J. Uberlegungen zu GroRe von Verwaltungseinheiten // Wagner S.F., Neubau der Verwaltung, 1969.

258. Oebbecke J. Kommunale Selbstverwaltung am Ende dieses Jahrhunderts. 1st das politische Konzept noch tragfaehig? Ein Cappenberger Gespraech. Koeln, 1998.

259. Ott. Y. Der Parlamentscharakter der Gemeindevertretung. Baden-Baden, 1994.

260. Peine. F.-J. Allgemeines Verwaltungsrecht, 4 Aufl., 1998.

261. Rechtsgeschichte Deutschlands im 20. Jahrhundert. Gottingen.l992.

262. Reifner U. (Hg.). Das Recht des Unrechtsstaates. Frankfurt. 1981.

263. Sachverstandigen-Gutachten zur lokalen und regionalen Verwaltungsneuord-nung in Schleswig-Holstein (Loschelder-Gutachten). Kiel. 1968.

264. Seibel IV., Benz A., Maeding H. (Hg.). Verwaltungsreform und Verwaltungspolitik im Prozess der deutschen Einigung. Baden-Baden. 1993.

265. Schmitz M. Kommunales Finanzrecht. Stuttgart, 1993.

266. Schoeller H. Grundzuege des Kommunalrechts in der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl:, Heidelberg, 1990.

267. Schmidt-Jortzig E. Kommunalrecht. Stuttgart, Berlin, 1982'.

268. Schmidt-Jortzig E. Die Einrichtungsgarantien der Verfassung. Schwartz (Gottingen), 1979.

269. Stein L. Denkschrift ueber die Einrichtung der laendlichen und Staedtischen Gemeinde- oder Kreisverfassung. Nissau 10.10.1815. zit. Nach Berg. Bay. VBI 1990.

270. Stober R. Der Ehrenbeamte in Verfassung und Verwaltung. 1981.

271. Verwaltungsstrukturen und Zusammenarbeit im kreisangehorigen Bereich. Kiel. 2003.

272. Vogelsand. К, Luebking. U., Jahn. H. Kommunale Selbstverwaltung: Rechts-grundlagen Organisation - Aufgaben, 1991.

273. Wagner F. Neubau der Verwaltung. Berlin. 1969.

274. Wie funktioniert das? Stadte, Kreise und Gemeinden. Bibliographisches Institut Mannheim. 1986.

275. Wolff H.J., Bachof O., Stober R. Verwaltungsrecht II. Muenchen, 1994.1. Справочная литература

276. Административно-территориальное деление союзных республик на 1 января1962 г. М., 1962.

277. Административно-территориальное деление союзных республик на 1 января1963 г. М., 1963.

278. Большая энциклопедия. Т. 17. СПб., Б. г.

279. Вестник Центральной избирательной комиссии, 2006. №2.

280. Государственное и муниципальное управление. Справочник. М., 1997.

281. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 3. М.,,1978.

282. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981.

283. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993.

284. Словарь иностранных слов. М., 1982.

285. Советский энциклопедический словарь. М., 1981.

286. Территориальное управление экономикой: Словарь-справочник. М., 2001.

287. Юридическая энциклопедия. М., 1997.

288. Statistisches Jahrbuch fur die Bundesrepublik Deutschland. Boon, 1998.

289. Statistisches Taschenbuch Schleswig-Holstein. Kiel, 2000.1. Статьи,1 .Быков А. ТОСы просят полномочий // Калининградская правда. 2000. 19 янв.

290. Янтарный край. 1997. 5 июля.

291. Калининградская реклама и информация. 2001. 6 нояб.

292. Мэр и глава в одном лице // Калининградская правда. 1998. 2 сент.

293. Плюсы и минусы «трехглавного управления» // Калининградская правда. 1998. 19 авг.

294. Полякова JI. ТОС школа выживания // Янтарный край. 2000. 3 нояб.

295. Рушев А. Дело хлопотное, но оно ради людей // Дм. Донского, 1. 2000. 1 марта.

296. Третий лишний! // Калининградская правда. 1998. 26 авг.1. Иные источники

297. Гриценко. Е.В. Новый этап реформы местного самоуправления в России и германский опыт. Электронный ресурс. URL: http://www.kazanfed.ru.

298. Договор о полномочиях на территории пос. Прибрежный в Балтийском районе города Калининграда от 9 декабря 1997 г. № 52 // Архив администрации Балтийского района г. Калининграда за 1997 г.

299. Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления. Электронный ресурс. URL: http://www.ime.kolyma.ru/Dime/d32.htm IME дайджест.

300. Копейкнн Б., Эйгелъ Ф. Низкий уровень финансовой автономии ограничивает кредитоспособность субъектов Федерации и муниципальных образований. 31 марта 2003 г. Электронный ресурс. URL: http://www.creditrussia.ru.

301. Мадъярова А.В. Принципы и критерии определения государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления. Электронный ресурс. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

302. Материалы к заседанию Калининградской областной думы. 1997 г. // Архив протокольного сектора Калининградской областной думы.

303. Материалы Немецкого союза городов по политике в области местного самоуправления. Кёльн, 1990 г. (на русском языке).

304. Материалы к докладу на заседании «круглого стола в г. Чебоксары 21-22 мая 2004 г. советника аппарата Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной думы Л.И. Мускеевой. Электронный ресурс. URL: http//: www.duma.gov.ru/meropriyatiya.htm

305. Представление прокурора Калининградской области от 24 ноября 1999 г. № 7-282-99: из материалов к заседанию Калининградской областной Думы. 1999 г. // Архив администрации Калининградской области за 1999 г.

306. Солоиаръ О. Немецкая волна, http://www.deutschewelle.de/russian.

307. Чудаков М.Ф. Местное самоуправление и управление за рубежом (некоторые вопросы теории). Электронный ресурс. URL: http://beljournal.by.ru/l998/4/7. shtml

308. Was bedoutet «Laenderfinanzausgleich?». http://www.istg.de/2001/7 8(32 33VFinans/Story.html.22. http://www.landesregierung.schleswig-holstein.de

309. СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ СОКРАЩЕНИЙ1. Abs. Absatz1. АО Amtsordnung1. Art. Artikel1. Aufl. Auflage1. Ausg. Ausgabe1. Ausz Auszug1. Bd. Bandbegr. begruendetber. beichtigt

310. BVerfGE Bundesverfassungsgericht (Entscheidungssammlung) BVerfGG Bmidesverfassungsgerichtsgesetz

311. BVerwGE Bundesverwaltungsgericht (Entscheidungssammlung) DOV Die offentliche Verwaltung (Zeit-schrift)

312. DYB1. Deutsches Verwaltungsblatt (Zeit-schrift)

313. DVO- Durchfuhrungsverordnung zur KrO Kreisordnungf., ff. folgende1. GB1 Gesetzblatt

314. GG Grundgesetz fur die Bundesrepublik

315. Deutschland GKZ Gesetz iiber die kommunale Zusammenarbeit GO Gemeindeordnung

316. GVOB1. Gesetz- und Verordnungsblatt1. H. Heft1. Кар. Kapitel1. KrO Kreisordnung1.G Landesbeamtengesetz1.erf. Landesverfassung1.wG Landesverwaltungsgesetz

317. OVG Oberverwaltungsgericht

318. OVGE Oberverwaltungsgericht (Entscheidungssammlung)1. S. Seite1. T. Teilu. undu.a. und anderev. von, vom

319. VerfGH Verfassungsgerichtshof1. VG Verwaltungsgericht

320. VGH Verwaltungsgerichtshof1. Verl. Verlagабзац1. Положение о ведомствахстатьяизданиевыпускотрывоктомосновано с изменениями

321. Федеральный конституционный суд (Собрание решений)закон федерального конституционного суда

322. Законодательный информационныйбюллетень и вестник административныхактоввыпускглава1. Положение о районахзакон земли об управленииконституция землизакон земли об администрации

323. Высший административный суд земли

324. Высший административный суд земли1. Собрание решений)страницачастьии другие от

325. Конституционный суд земли Административный суд Высший административный суд земли издательство

Автор: Нагорная, Надежда Владимировна
Город: Санкт-Петербург
Год: 2009
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Нагорная, Надежда Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Нагорная, Надежда Владимировна, Санкт-Петербург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Нагорная, Надежда Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Нагорная, Надежда Владимировна, Санкт-Петербург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты»