АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Система органов государственного управления в Афганистане (1978-1991 гг.)»
111 1 г э 2
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ им.М.В.ЛОМОНОСОВА ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
На правах рукописи
НАЗАШ ГУЛАМ ХАСАН
СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В АФГАНИСТАНЕ ( 1978 - 1391 гг.)
Специальность 12.00.02 - Государственное право и управление;
советское строительство; административное право; финансовое право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 1952
Диссертация выполнена на кафедре адгянистративного и финансового прага юридического факультета ИГУ игл.Ы.В.ЛОМОНОССША
Защита диссертации состоится "25" декабря 1992 г. в "14.30" час. на заседании специализированного государственно-правового совета К.053.05.31 МГУ им.М.В.ЛОМОНОСОВА по адресу: Москва, 119899, Ленинские Горы, I корпус гуманитарных факультетов, ауд. 1р 750.
С диссертацией мояно ознакомится в библиотеке юридического факультета.
Автореферат разослан
'ЯГ Г.
Научный руководитель - Заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор Ю.М.Козлов
Официальные оппоненты - доктор юридических наук,
профессор А.П.Герасимов
- кандидат юридических наук, доцент С.Д.Могилевский
Ведущая организация - Московский юридический институт
Ученый секретарь специализированного совета
Е.А.Воротилин
РОССИЙСКАЯ . "т^.
ГС* ■1.с"
ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность предмета исследования. Б общественно-политической жизни Афганистана, богатой различного рода переменами, имевшими место за весь период его многовековой истории, во второй половине XX столетия произошло событие неординарного характера, наложившее свой отпечаток на все стороны его внутренней жизни. Имеется в виду Апрельская революция 1978 г. Являясь акцией политического характера, она неизбежно затронула самым существенным образом все основные государственно-правовые институты, подведя под них новую конституционную основу. При этом не могли остаться без соответствующих преобразований действующие до того механизмы государственного управления, презде всего - сама система организации исполнительной власти в центре и на местах. Начался процесс формирования новых начал административно-правового регулирования, определяемых целями и принципами Апрельской революции. Данный процесс нашел одно из своих заметных проявлений в попытках новой власти сконструировать модель системного построения органов государственного управления. И это понятно, ибо политической силе, взявшей власть в свои руки, был необходим административный аппарат, приходящий на смену старо',с, слог.лзшемуся в условиях многовекового господства в Афганистане в основном феодально-монархического реглма.
По инициативе и под руководством Народно-демократической партии Афганистана (ЩЩА) в сравнительно короткий исторический срок такой аппарат был создан. На его функционировании не могли не сказаться различного рода факторы внутреннего и внешнего свойства; периоды относительной стабильности сменялись деструктивными, охватывающими всю страну либо отдельные провинции. Тем не менее до последних событий: 1991 г., цриведшх к фактическому поражению Апрельской революции, аппарат государственного управления действовал, подвергался определенным реформациям, что находило свое отражение в законодательстве и в административно-правовом ношотворче стве.
Известно, что аппарат государственного управления - одно из существенных выражений функционирования механизма государственной
власти. Проблемы организации такого аппарата в силу этого находятся в центре внимания науки административного права кандой страны. Это важное обстоятельство обусловило то, что в качестве предмета настоящего диссертационного исследования был избран круг основных вопросов, совокупность которых, по мнению автора, дает возможность получить необходимое представление о действующей в рамках принципов Апрельской революции системе органов государственного управления Республики Афганистан.
Афганистан - исламская страна, в которой впервые в истории исламского мира в отличие от иных стран, формально использующих некоторые социалистические лозунги (например, Ливия), был взят курс на социалистические преобразования. Этот ^акт сам по себе монет служить отправным моментом, определяющим специальный интерес к различным аспектам ее государственной организации.
Новое руководство Афганистана пошло по пути копирования некоторых принципиальных институтов, свойственных бывшему СССР, одновременно не игнорируя, насколько это было возможно, и исламские традиции. В силу этого несомненный интерес представляет вопрос о том, насколько "прижились" советские реалии в Афганистане в тот сравнительно короткий исторический срок, в рамках которого БДПА. пыталась достичь поставленных ею целей.
С другой стороны, весь этот процесс проходил в весьма сложных условиях, подходящих под все признаки гражданской войны, особенно проявившиеся в конце 80-х годов. Постоянное ведение боевых действий с непримиримой оппозицией не могло не отразиться на конституционной системе органов государственного управления. Нельзя при этом не учитывать и своеобразные условия, создаваемые многолетней оккупацией Афганистана вооруженными силами бывшего СССР.
Изложенное предопределяет актуальность проблематики диссертации, посвященной анализу действующей в период с 1978 по 1991 гг системы органов государственного управления Республики Афганистан с учетом указанных ранее условий и обстоятельств. Кроме того, несомненно, актуален и страноведческий аспект исследования, а также анализ нормативно-правового материала, регламентирующего организацию центральных и местных органов государственного управления страны.
Предает настоящего исследования не подвергался специальному освещению как в афганской, так и в советской юридической литературе. Определенную информацию можно получить из научных работ,
преимущественно исторического характера*. Отдельные данные по теме диссертации содержатся в работах по государству и праву развивающихся стран^, а такяе в учебниках по административному праву Афганистана .
Научная новизна диссертации определяется преяде всего тем, что в ней впервые в административно-правовой литературе и на базе нормативно-правового материала периода 1978-1991 гг. предпринята попытка исследовать некоторые социально-политические и в основном юридические аспекты организационно-правового статуса органов государственного управления различными сторонами яизни Республики Афганистан в рамках одного из самых интересных этапов ее исторического развития. По существу в диссертации предлагается административно-правовая характеристика механизма исполнительной власти в этой стране и в указанный период.
Одной из исследовательских новелл является специальный административно-правовой анализ основ организации и деятельности органов внутренних дел.
В работе предпринята попытка сочетать исторический, общественно-политический, общесистемный и отраслевой подходы к исследуемой проблематика.
В научный оборот впервые вводится значительный объем национальных законодательных и подзаконных актов, а такяе административно-правовой литературы Афганистана.
В диссертации формулируются некоторые оценочные выводы, относящиеся к характеристике позитивных и негативных моментов исследуемой проблематики.
Границы и объем исследования. Диссертационная работа выполнена в административно-правовом аспекте, что предопределило основное внимание к вопросам преимущественно организационно-правового
1. См., например: История Афганистана с древнейших времен до наших дней. - M., 1982; Губар Г.М. Афганистан на пути истории. -Кабул, 1968 и др.
2. См., например: Штатина М.Н. Административное право развивающихся стран.- M., 1989 и др.
3. См., например, Хакиш А.К. Административное пиаво. - Кабул, 1989; Казн Г.Р. Административное право с 1919 по 1978 гг. - Кабул, 1987 и др.
характера.
Поранение Апрельской революции, последовавшая за этим отмена всего законодательного и подзаконного материала, действующего в исследуемый период, поставила автора в положение, когда он практически лишился возможности разработать рекомендации по дал! нейшему совершенствованию правового регулирования системы государственного управления в стране.
Указанный период определяет историко-правовой характер проведенного исследования.
В целях достижения должного объема и компактности диссертации автор ограничился общей характеристикой всей системы действующих в исследуемый период центральных и местных органов государственного управления Республики Афганистан, выделив при этом и более детально проанализировав в качестве иллюстраций отраслевую систему органов управления внутренними делами.
Методологическая и теоретическая основа диссертации. При подготовке диссертации автор руководствовался фундаментальными трудами советских ученых - прежде всего административистов (работы Еропкина М.И., Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Пискотина М.И. Прониной B.C., Туманова Г.А. и др.), поскольку в них содержатся методологические основы, необходимые для правильного понимания как исполнительной власти, так и организационно-правового стату са ее субъектов. Ввиду незначительного числа специальных афгане ких литературных источников по исследуемой проблематике их использование ограничено.
Автор по многим позициям руководствовался документами ЕДШ
Нормативную базу исследования составили афганские законодг тельные и подзаконные акты, имеющие прямое отношение как к пре; мету диссертации, так и к ее историческим границам.
В диссертации в необходимом объеме используется исторический метод подхода к непосредственному предмету исследования.
Апробапия результатов исследования. Диссертация обсуждена кафедрой административного и финансового права юридического факультета МГУ игл. М.В.Ломоносова.
Содержание диссертации. Диссертационное исследование сост ит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
I. См.. например: Основные принципы Демократической Респу ¿щкп Афганистан // Демократическая Республики Афганистан, - ;-.!.
ОСНОВНОЕ СОДЕЕКАНИЕ РАБОТЫ
Первзя глава диссертации - "Становление системы органов государственного управления Республики Афганистан" - носит исторический характер. Первоначально предлагается краткий очерк развития органов государственного управления в Афганистане, в котором на основе широкого использования литературных источников характеризуется политическая система страны до становления конституционной монархии. Подчеркивается прогрессивное значение движения младоафганцев и реформ Амануллы-хана, провозгласившего в 1919 г. независимость Афганистана и установившего дипломатические отношения с Советской Россией.
Далее достаточно подробно анализируется развитие системы органов государственного управления в период действия 1-17 Конституции Афганистана. Отмечаются наиболее существенные детали организации государственного управления по конституциям 1923, 1931, 1964 и 1976 годов. 3 частности, особое внимание обращено на период правления реакционного решила Дауда, свергнутого в результате Апрельской революции 1978 г.
Тем не менее примечательно то, что тленно Дауд в 1973 г. провозгласил Афганистан республикой, а Конституция 1976 г. закрепила президентскую форму правления.
Глава заканчивается выводами, в которых говорится о том,что фактически за весь рассмотренный исторический период система государственного управления коренным изменениям не подвергалась. Несмотря на все реформы Афганистан оставался феодальной страной; исполнительная власть слушша интересам феодалов и защищала их. Периодически изменяемое конституционное законодательство было в значительной мере формальным, часто не соблюдалось, что особенно бнло характерно для местного уровня, где в наибольшей степени ощущалось влияние феодальной знати. Централизм в управлении последовательно не проводился; местные органы управления были фактически бесправными. Уровень компетентности администрации был крайне низок, государственные должности замещались нередко на основе родственных связей. Не было доведено до конца административно-правовое регулирование государственной службы, что приводило к свободе административного усмотрения. Процветал бюрократизм.
В период правления Дауда проводились широкомасштабные репрессии против прогрессивно настроенных элементов общества.
Отмечается, что в 1965 г. была основана Народно-демократическая партия Афганистана (НДПА), являющаяся партией социалиста ческой ориентации (партия "Халк и парчам"). После раскола в 1968 г. партия объединилась в интересах достижения единой цели борьбы с реакционным режимом Дауда. 27 апреля 1978 г. под руководством НДПА была совершена революция, открывшая путь для коре ных социально-политических преобразований в стране, в том числе и в сфере государственного управления.
Во второй главе диссертации - "Организационно-правовые ои вы системы органов государственного управления Республики Айгзг тан (1978-1991 гг.)" - прежде всего анализируются основные прш пы организации и деятельности органов государственного управле* страны в указанный период. Свое первоначальное выражение они ш ли в разработанном НДПА. документе "Основные принципы Демократии кой Республики Афганистан"1 (1978 г.), явившемся по существу В] менной Конституцией, действующей до официального провозглашение Конституции 1987 г.
Руководители Апрельской революции провозгласили в качеств! одной из своих главнейших целей создание государства социалист: ческой ориентации, отвергающего господство феодальных отношени: При этом практика создания новой системы государственного упра: ния поила по пути широкого использования советского опыта госу: ствэнного управления, включая и его основные принципы. Это наш свое отражение в директивных решениях НДПА^.
Под влиянием советской административно-правовой доктроны качестве основных социально-политических или политико-правовых ли отнесены следующие принципы: руководство со стороны НДПА; д кратический централизм; равноправие национальностей; плановост участие населения в управлении; законность. Каждый из названии принципов получает общую характеристику в первом параграфе это главы.
Руководящая роль ЕДПА закреплена в преамбуле "Основных пр вдпов ДРА", как авангарда рабочего класса и всех трудящихся ст
1. Ом.: Демократическая Республика Афганистан. - 1.1., 1981 С. 153-166.
2. См.: Народно-демократическая партия Айгэнистанз: С6оре документов. - Ташкент, 198"6.
А з ст. 4 прямо указано, что ЩПА есть руководящая и направляющая сила государства и общества.
НДПА актами своих высших органов определяла основные задачи государственного управления, его аппарата, устанавливала номекла-туры должностей работников этого аппарата. Решения Политбюро ШША. по вопросам назначения и смещения руководящих кадров были окончательными и не могли оспариваться государственными органами, в том числе и Революционным Советом ДРА, хотя это и зходпло з его компетенцию.
В Конституции 1987 г. у£е не было прямых установлений относительно роли ВДПА. Отмечалось лишь то, что она выступает з качестве вдохновителя и организатора национального примирения и действует совместно с другими политическими и национально-демократическими силами. Тем не менее роль партии сохранилась, несмотря на известные внутренние деформации (фракционность я т.п.).
В параграфе.дается общая характеристика демократического це-нтразилма, доказывается его значение для управления з Афганистане. Подчеркивается, что особые условия страны (гражданская война) требовали ведущей роли централизма, что, однако, не исключало развития и начал децентрализации. В реальном Ее зиде демократический централизм был скорее политическим лозунгом, но не работающим принципом государственного управления.
Равноправие национальностей для многонационального. Афганистана имеет особое значение. Этот принцип нашел свое прямое конституционное закрепление. Однако, далеко не всегда практика государственного управления последовательно проводила его з зизнь; недостаточный учет национальных особенностей нередко приводил к тому, что пограничные племена (например, на границе с Пакистаном) поддерживали модяахедов.
Плановость как приицип государственного управления органически вытекал из первоначальной социалистической ориентации афганской экономики. В параграфе показаны его наиболее выразительные черты. При этом подчеркивается, что условия гражданской войны практически сводили его на нет.
Далее автор характеризует принципы участия населения в государственном управлении и законности, отправляясь аренде всего от конституционных норм. Называются основные формы государственного контроля во зсех его действующих разновидностях.
В конце параграфа автор делает ряд обобщающих выводов. 3 ча-
стности, отмечается непоследовательность НПДА при проведении з жизнь названных ранее принципов. Не всегда и не в долиной степени они подкреплялись законодательно, и управленческой практикой, и партийной позицией. В саг.;ой КДПА, достигнутое з ходе Апрельской революции примирение между двумя течениями, постоянно нарушалось; раскол партии был очевиден, что не могло не сказаться отрицательно и на деятельности аппарата управления.
Провозгласив в качестве ведущего принципа государственного управления демократический централизм, реально государственный аппарат в своей практической деятельности реализовал принцип бюрократического централизма. Все важнейшие функции управления бьш сосредоточены в руках центральных органов партии и государства. Проявлялось недоверие местным органам управления, увеличивалось вмешательство центра в дела на местах, для чего в возрастающем объеме использовались чисто административные средства. В аппарате управления все более распространенным становился тип работника-исполнителя, слепо реализующего указания сверху и не проявляющий никакой инициативы. Эффективность работы звеньев управления определялась не по ее конечным результатам, а по способности выполнят волю вышестоящих инстанций, которые все в большей мере вмепшвалис даже в решение на нижестоящем уровне частных вопросов. Не все блг гополучно было и с состоянием законности в аппарате управления (коррупция, семейственность и пр.).
Очевидно, что все изложенное, так или иначе, связано с тем, что социалистическая ориентация не соответствовала реальны;,! условиям жизни в отсталой и неподготовленной для этого стране; она вступила в противоречие с реальной действительностью, поскольку страна продолжала развиваться по свопы законам. Это и оказало пр; мое воздействие на судьбу основных принципов государственного управления.
Во втором параграфе главы дается общая характеристика сксте:, органов государственного управления Республики Афганистан. Отмечг ется два этапа ее становления: по Временной Конституции ДРА (1976 и по Конституции страны 1987 г. Основное внимание уделяется аналг зу организационно-правового статуса центральных и местных оргаког государственного управления, действующих в рамках второго этапа, продолжающегося до конца 1991 г.
Прежде всего раскрываются полномочия в сфере государстзенко1 управления, закрепленные Конституцией страны за Президентом Рес-
публики п Национальным Советом - высшим законодательны!.! органом.
На базе Закона о Совете Министров РА (1982 г.) п других правовых актов подробно анализируется организационно-правовой статус Правительства Республики Афганистан, олицетворяющего исполнительную власть з стране. Рассматривается порядок его форг.сирозанпя и подотчетности, состав, главные задачи. Затем детально характеризуются основы его компетенции и полномочия. При этом отмечается, что без соответствующей юридической фиксации первоначально оставались взаимоотношения Правительства с другими органами государственного управления з их конкретном выражении, вопросы внутренней организации его работы. Эти пробелы п были восполнены Законом о Совете Министров.
Далее определяются основные направления деятельности Правительства в областях хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства. Автор детализирует три указанные области, выделяя полномочия по 10-ти основных направлениям: верховное руководство делами государства; работа аппарата государственного управления; национальная экономика; государственное планирование; денежно-кредитная система и ценообразование; со-цпалыю-культурное строительство; наука и техника; обеспечение общественного порядка и законности; безопасность и вооруженные силы; внешние сношения. По каждому из указанных направлений выделяются основные полномочия Правительства, которые получают свое юридическое воплощение в правовых актах Правительства: постановлениях, указах п предписаниях.
Определенное знлмание уделяется некоторым вопросам внутренней организации работы Совета Министров Республики Афганистан. Раскрывается ведущая роль Премьер-министра: формирование состава Правительства и представление его на утверждение; внесение Президенту предложений о назначении либо увольнении отдельных членов Правительства; утверждение назначения заместителей министров, планов работы Правительства; определение компетенции своих заместителей и координация их работы; представление государства на правительственном уровне в международных отношениях; отмена актов нижестоящих органов государственного управления и т.д. Премьер-министр тлеет штат советников, не являющихся членами Правительства ("министры без портфеля"}; они выполняют его отдельные поручения, консультируют его при принятии важнейших управленческих решений. Премьер-министр вправе создавать временные должности и под определенных
лиц на основе собственного усмотрения.
Для решения безотлагательных: экономических и административных проблем Совет Министров создает постоянно действующий правительственный орган - Исполнительный комитет (Президиум). Его со-стаз утзерждается Национальным Советом.
В структуре Совета Министров Республики Айгакиста,"создавались различного рода подразделения, составляющие его рабочий аппарат: комитеты, управления, комиссии (например, управление делами, управление по связи с Парламентом; управление по хозяйству и кадрам и т.п.). На конкретных примерах иллюстрируется роль таких структурных подразделений. Выделяется статус Экономического совета при Правительстве, призванного обеспечивать правительственное содействие развитию частного сектора.
Далее исследуются вопросы, связанные с органпзационно-право-зым статусом министерства Республики Афганистан. До конца 1991 г. формально действовало 17 министерств (например, внутренних дел; высшего образования, здравоохранения, иностранных дел, культуры и информации, полезных ископаемых и т.п.). Конституция РА организацию и упразднение министерств относила к компетенции Национального Совета. Утверждение министров и принятие их отставки - прерогатива Президента страны (ст. 75 Конституции).
Организационно-правовой статус министерств Законом о Совете Министров Республики не определялся. Он по существу был регламентирован индивидуальными положениями о них. Принятый в 1986 г. Закон об общих принципах деятельности министерств также детально эти зопросы не регламентировал; основиые позиции этого Закона были заимствованы из аналогичных документов, действующих в бывшем СССР.
Автор не ставил перед собой цель подробного рассмотрения всех вопросов, связанных с организацией и деятельностью афганских министерств, так как в следующей главе диссертации полагал рассмотреть их на примере Министерства внутренних дел Республики Афганистан.
Далее анализируется организационно-правовой статус государственных комитетов и ведомств. Отмечается, что должной четкости и ясности по вопросу отнесения тех или иных центральных органов государственного управления к этим зидам органов не было. Даже в наименованиях таких органов отсутствовало единство. Термин "государственный комитет" употреблялся весьма редко; чаще речь шла о комитетах, главных управлениях, создаваемых, как правило, при Совете
Министров Республики и приравненных по своему положению к министерствам. В их числе находились даже общественные организации, например, общество Красного Креста, а такяе государственные учреждения, например, Академия наук ?А. Налицо разнобой, господствующий в этой области, в результате чего в системе государственных комитетов и ведомств было очень трудно разобраться. Многие из них вообще не были оснащены необходимыми норматнвно-правовымп документами. Фактически была утрачена грань, необходимая для проведения различий ме:хду государственными комитетатми и ведомствами.
В качестве примера правового положения органов, выходящих за рамки узаконенной системы министерств, автор показывает основные задачи и функции Управления контроля и ревизий при Правительстве РА, Главного управления (Департамента) по делам местного управления и Департамента Совета Министров (координация деятельности министерств и ведомств).
Местные органы государственного управления РА представлены исполнительны:.^ комитетами местных Созетов. Рассматриваются оснозкые вопросы их организации и деятельности. Отмечаются трудности, возникшие при реформации системы местного управления (условия граздан-ской войны не позволили образовать исполкомы повсеместно, возникали противоречия при распределении компетенции меаду руководителями административно-территориальных единиц, например, губернаторами провинций и исполкомам и т.п.), которые в конечном счете привели к неконтролируемой из центра ситуации за пределам Кабула.
В конце параграфа формулируются обобщающие выводы. Проведение в еизнь революционных идей Апрельской резолюции применительно к системе органов государственного управления не были доведены до конца в силу специфических условий яизни страны (общинно-племенные традиции, внешняя и внутренняя оппозиция и т.п.). Анализ содержания многих нормативно-правовых документов, определяющих организационно-правовой статус органов государственного управления, свидетельствует о том, что они, играя позитивную роль, тем не менее не зо всех случаях достигали желаемых результатов, так как носили общий, а временами - чисто декларативный характер, не были скоординированы. Весьма поверхностно определялось правовое положение многих центральных органов государственного управления, что приводило к неупорядочению различных управленческих структур. Не была определена достаточно полно роль Президента страны з сфера псполнптель-
-----------------„ ------«л.
——^—. ..—_ ^ил ^са -- и, ^ ..-г—- ^
степени было уделено политическое, но не юридическое внимание; посподствовали нейтралистские тенденции. Многие территории вообще вышли из под влияния Кабула. Все это свидетельствовало о недостаточной эффективности механизма исполнительной власти, усугубленной условиями гражданской войны.
Третья глава диссертации - "Органы внутренних дел в системе государственного управления Республики Афганистан (1978-1991 гг.)' - начинается с параграфа, посвященного вопросам, связанным с образованием и развитием органов внутренних дел после Апрельской революции.
Опираясь на советский опыт военного строительства ЩЩА в короткие сроки создала новые вооруженные силы и органы охраны правопорядка как одну из составных частей военной организации Республики. На первом этапе была осуществлена полная замена старого полицейского аппарата народной милицией (на языке пушту - царацдой) СЬл обновлен руководящий состав МВД. Основные задачи органов внутренних дел были связаны с вооруженной борьбой с контрреволюцией. Одновременно осуществлялись и некоторые функции гражданской администрации (руководство муниципалитетами городов и губарнатораш провинций). Лишь в конце 1980 г. последние были подчинены Правительству страны.
Становление царандоя проходило в условиях новых общественно-политических задач, противоречивой обстановки в обществе, враждеб' шх действий оппозиции. В этой связи в параграфе раскрываются основные направления коренной перестройки всей системы органов внут реннпх дел: формирование военных подразделений для ведения боевых действий, охраны важнейших хозяйственных объектов, сопровоэдекия колонн с грузами на жизненно-важных трассах; кадровое обеспечение царандоя; обеспечение поддержки революционной власти в уездах и волостях; создание режимных зон в пограничных провинциях; тыловое обеспечение царандоя и т.д.
Зсе эти и другие направления работы иллюстрируются анализом основных мер, предпринимаемых для их реализации. Отмечается, что правовое регулирование организации и деятельности царандоя отставало от потребностей жизни. Вопросы такого характера решались пре имущественно директивными документами НДПА, а также приказами и инструкциями МВД Республики. И только в 1986 г. была создана зако нодательная основа деятельности органов внутренних дел - был принят Закон о царацдое Демократической Республики Афганистан.
Далее дается обдал характеристика системы органоз упрзвлзкпя органами внутренних дел Республики Афганистан на основе использования системного подхода п научных достижений з области теории государственного управления. Подчеркиваются ведущие позиции,опреде-дсгздттта построение данной системы (внутренняя зззимосзязь ее элементов; Факторы, влияющие на ее функционирование; особенности структурного построения и т.п.). Анализируются первоначальные шаги по научной организации управления органами внутренних дел.
3 третьем параграфе главы 3 освещаются задачи, компетенция и организационная структура органов внутренних дел Республики Афганистан. Изложенные данные основаны на анализе Закона о царандое РА, правительственных и ведомственных актов, относящихся к деятельности органоз внутренних дел за период 1978-1991 гг.
Прежде зсего внимание акцентируется на общетеоретических позициях, характеризующих цели, задачи, функции, компетенцию органов управления. Отправляясь от этих позиций, автор определяет глазные задачи органов внутренних дел (защита завоеваний Апрельской революции, национальной независимости; борьба с контрреволюционными силами; обеспечение общественной безопасности; охрана собственности; защита прав и законных интересов граждан и т.д.), выделяя при этом двухстороннюю направленность их практической деятельности: внешнюю и внутреннюю (внутрисистемную). Каждое из названных направлений получает соответствующую характеристику применительно к деятельности как Министерства внутренних дел Республики Афганистан, так и командования цараддоя в адг.зшистративно-терр;1ториаяькых единицах страны (провинция, уезд, волость и т.п.).
Решение задач внешнего и внутрисистемного управления обеспечивается соответствующими пункциями, которые определяют содержание и объем работы, выполняемой как всей системой внутренних дел в целом, так и ее отдельными элементами. В соответствии с существующей научной классификацией выделяются основные и обеспечивающие функции управления в области внутренних дел, предлагается их систематизированный анализ. Показывается возможность дробления основных функций на взаимосвязанные подфункции на примере борьбы с экономическими правонарушениями.
После анализа основных функций внешнего управления (функции-задачи) азтср переходит к рассмотрение зопроса о функциях внутрисистемного управления, которые подразделяются на обеспечивающие, функции общего руководства и аушщии-операции.
Обеспечивающие функции способствуют реализации основных. К ним автор относит, например, комплектование, расстановку, подготовку и переподготовку кадров, воспитание личного состава органов и подразделений внутренних дел в духе преданности идеям Апрельской революции, укрепление дисциплины, материально-техническое и иное обслуживание.
Функции общего руководства - это организация, координация, контроль (включая инспектирование), подготовка проектов управленческих решений и т.п., то есть все то, что направлено на обеспечение должной согласованности действий всех управленческих структур системы внутренних дел Республики. Осуществление такого рода функций - прерогатива соответствующего субъекта управления и специально создаваемых при нем подразделений штабного типа. Отмечается, что данные функции на урозке МВД РА выражаются преимущественно в осуществлении стратегического и частично оперативного руководства; на уровне командования царандоя провинций - преимущественно оперативное руководство; на нижестоящих уровнях системы управления - тактическое руководство.
Функции-операции: обработка инсормащш, планирование и т.п. Отмечается возможность трансформации управленческих функций.
После анализа функциональной структуры управленческой деятельности органов внутренних дел РА автор переходит к рассмотрению вопроса о их компетенции, на основе которой происходит "разделение труда" в механизме управления. В этой связи характеризуют ся юридически-властные полномочия органов внутренних дел, их направленность (адресность): в отношении подчиненных и неподчиненных объектов, а также граждан.
Значительное внимание уделяется в параграфе организационной структуре органов внутренних дел РА, зависящей от их функциональной нагрузки и являющейся, по существу, формой системы этих органов. Рассматривается отраслевое (линейное) построение структуры, а также особенности функциональных структурных подразделений и служб. Проводится классификация различного рода структурных подразделений; особо выделяется роль в осуществлении функций общего руководства таких структурных подразделений центрального аппарата МВД РА, как Управление делами и Инспекторское управление. Подчеркивается наличие "жестких" управленческих связей меззду звеньями структуры внутри системы внутренних дел. Анализируются осуществ-
генные в Республике меры по совершенствованию организационной зтруктуры управления внутренними делами, в частности формирование зовах структур, вызванных к жизни осложнениями внутриполитической обстановки в стране, выводом ограниченного контингента советских зойск и т.п. Показана реорганизация структуры аппарата МВД РА, а также командования царандоя провинций.
Отмечается, что совершенствование структуры управления начало разворачиваться с запозданием. Так, лишь в конце 80-х годов Зыла завершена разработка Инструкции об организационно-штатной заботе. Не удалось полностью устранить дублирование нормативного материала о компетенции различных звеньев системы управления вну-оенними делами, не всегда учитывалась специфика работы тех или гаых структурных подразделений, не были решены и все проблемы 1равового регулирования в рассматриваемой области (в частности, кадровой работы в системе МВД РА). Отсутствовало четкое понимание и разграничение внешних и внутренних функций, ощущалась ост-эая потребность в разработке типовых положений, например, о ко-ландовании царандоя на местном уровне управления. Естественно, 1то целенаправленной работе по этим и иным направлениям не могли зпособствовать условия 13-леткней гражданской войны.
В заключении диссертации автор подводит итоги проведенного ^следования, подчеркивая при этом значимость событий в жизни Афганистана с 1978 г. по 1991 г. Этот период, если не по времени, го по содержанию - важнейшая веха в истории страны, на долю граж-хан которой выпали слишком большие страдания. В таком аспекте, ганечно, значителен удельный вес не административно-правовых, а юлитических факторов.
Афганистан сейчас переживает трудный период. Многолетнее во-знное противостояние, усугубляемое активным присутствием на те]>-зитории страны советских Вооруженных Сил, привело к краху всех юлитических и юридических атрибутов Апрельской революции, к вос-;тановлению идей ислаизма.
Имеется несколько существенных причин, которые сыграли "на зуку" тому, что произошло в Республике. Прежде всего - это непос-1едовательность в проведении в жизнь основных принципов Апрельской революции: сначала однопартийность, затем запоздалый переход { многопартийности; недооценка исламского фактора; отсутствие дол-шого учета многонационального состава афганского населения и иг-
1Б
норирование национальных противоречий; декларативность многих инициатив ВДПА.. Нельзя не указать и на недостаточно критический подход афганского руководства к перенесению на афганскую почву советского опыта исполнительной власти, что далеко не всегда достигало должного эффекта, ибо совместить советское и афганское практически на "пустом месте" было не реально.
Наблюдался формализм в проведении в жизнь принципа законно! ти в государственном управлении. Как показала практика, дело ограничивалось принятием соответствующих законов, указов, постано] лений. Механизм их реализации отработан не был. Соответственно требования административно-правовых норм практически и в необходимом масштабе не выполнялись. Ситуация усугублялась военной обстановкой, когда центр нередко утрачивал всякие связи с провици: ми, а тем более с местными управленческими структурами. Особети остро данная ситуация проявилась в концу 1991 г., когда под контролем Кабула фактически оставалось менее трети территории Республики.
Практика свидетельствовала такие и о том, что даже при сох ранении управленческих связей центра с провинциями и местами, трудно было утверждать наличие управляемости таковых территорий Получило широкое распространение "телефонное право", когда тот или иной вопрос решался по устным указаниям руководителей, не всегда соответствующим требованиям законности.
По существу не был реальным и принцип демократического цен1 рализма. С одной стороны, условия военного времени требовали у® сточения централистских начал. Отсутствие же необходимых управл' ческих связей центра с местами приводило к тому, что самостояте. ность последних нередко превышало допустимые пределы. Не был на, жен и должный контроль за действиями местной администрации, что также подрывало основы как демократического централизма, так и законности.
Относящийся к предмету настоящего исследования законодател: ный и позаконный материал нельзя было признать в должной мере у рядоченным. Наблкщались многие противоречия, нестыковки админис ративно-правовых норм.
К числу негативных показателей следует отнести и явно недо таточное внимание к проблемам кадрового обеспечения адашнистрат ного аппарата. Закон о государственной службе был принят с боль:
запозданием и по существу нэ мог "работать" в полную силу. Все чаще стали проявляться явления, свидетельствующие не только о полной непрофессионализации управленческих кадров (особенно на местном уровне), но и о расширении сферы действия коррумпированных элементов.
Провозглашенное Апрельской революцией разделение властей не было доведено до логического и юридического завершения. Мало эффективными оказались и расширенные полномочия судебной власти в отношении управленческих работников.
Небезупречными были и некоторые указы Президента страны, не являющегося официально главой исполнительной власти. Конфликты между законодательной (представительной) и исполнительной властями "погашались" чаще всего средствами партийного характера.
Сейчас трудно получить четкий ответ на вопрос: "Что будет дальше?".
Ясно лишь одно - социалистическая ориентация развития Республики Афганистан оказалась за пределами реальности. Роковую роль при этом, конечно, сыграла гражданская война, а также советское военное присутствие.
Афганистан выберет свой путь дальнейшего исторического развитая, в реализации которого соответствующая роль будет отведена и аппарату государственного управления, ряд традиционных институтов которого, несомненно, сохранится при любом режиме правления.
