Управление юстицией РФ

Кондратьева, Татьяна Валерьевна

Управление юстицией РФтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Управление юстицией РФ»

На правах рукописи

Кондратьева Татьяна Валерьевна

УПРАВЛЕНИЕ ЮСТИЦИЕЙ РФ

12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону-2004

Работа выполнена в Ростовском юридическом институте МВД России

Научный руко водитель:

доктор юридических наук, доцент Денисенко Виктор Васильевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Солдатов Александр Петрович

Ведущая организация:

кандидат юридических наук, доцент Потапов Александр Иванович

Ростовский государственный экономический университет «РИНХ»

Защита состоится «12» ноября 2004 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета КМ. 203.011.03 по присуждению ученой степени кандидата юридических наук при Ростовском юридическом институте МВД России по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 502.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского юридического института МВД России.

Автореферат разослан «11» октября 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

О.А Айвазова

ч /ММ*

4&ЧЗЧ. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Реализация провозглашенного Конституцией Российской Федерации приоритета прав и свобод личности потребовала создания эффективного механизма их защиты, что определило одно из важнейших направлений государственно-правовых преобразований — реформирование юстиции. Проводимая в условиях трансформации экономической и политической систем реформа юстиции не могла быть сведена к оптимизации и адаптации существующей системы применительно к новым условиям — изменение основных принципов, определяющих взаимоотношения государства и личности, требовали радикальной ее перестройки.

Обеспечение реальной правовой защищенности личности представляет собой многоплановую, многоаспектную задачу, не сводимую лишь к созданию эффективной судебной системы; перед исполнительной властью в этом отношении стоят не менее важные задачи, определяемые ее функциональным назначением в системе разделения властей. Без создания условий реализации конституционного права на квалифицированную юридическую помощь никакая, даже совершенная, судебная система не сможет обеспечить адекватную реализацию права на судебную защиту; без создания действенного механизма исполнения судебных актов деятельность судов попросту теряет смысл. Именно поэтому реформа юстиции не может быть сведена к реформе судебной юстиции, ибо, будучи непременным атрибутом правового государства, независимый и беспристрастный суд является лишь одним из элементов системы правовой охраны субъективных прав и свобод.

В силу изложенных причин в настоящее время наблюдается процесс принципиального изменения роли органов исполнительной власти в сфере юстиции. Расширение предметной компетенции, усиление полномочий органов юстиции в ходе административно-правовой реформы в различных сферах государственной и общественной жизни постепенно превратили Минюст из «второразрядного» в советские времена ведомства в орган, реализующий одну из базовых функций современного государства. Проведены реформы систем исполнения судебных актов и уголовных наказаний, создана система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако, оценивая эффективность преобразований, следует отметить, что реальное состояние дел в сфере защиты прав и свобод личности остается близким к критическому. На наш взгляд, одной из причин этого является отсутствие в проводимой государством политике в сфере юстиции четкого и ясного представления о

I рос. национальная] з I БИБЛИОТЕКА^ |

задач. К огромному сожалению, следует констатировать, что оно отсутствует и в научной литературе: имеющиеся публикации затрагивают проблемы реформирования отдельных институтов юстиции, исследование вопросов эффективности чаще всего замыкается анализом решения частных задач вне взаимосвязи с эффективностью юстиции в целом.

Отсюда отсутствие единой концептуальной основы государственного управления юстицией, обусловленное не в последнюю очередь недостаточной теоретической разработкой административно-правовых аспектов механизма его реализации в новых политико-правовых условиях.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является обоснование теоретико-правовых основ государственного управления и анализ отдельных практических аспектов управления юстицией как его функционального элемента, а также внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в сфере юстиции.

Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, могут быть сформулированы следующим образом:

- анализ сущности и правовой природы государственного управления в новых политико-правовых условиях взаимодействия государства и личности в преломлении к проблемам управления юстицией;

обоснование концептуальных основ правового механизма государственного управления юстицией в условиях правового социального государства в его функциональном и институциональном разрезах;

- анализ форм управления юстицией в их системной взаимосвязи, оценка адекватности опосредования ими отдельных функций управления юстицией;

- анализ эффективности государственного управления юстицией по отдельным функциональным направлениям и выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Степень разработанности темы исследования. В настоящее время мы наблюдаем становление новой концепции государственного управления. К сожалению, серьезные теоретические разработки в этой сфере до сих пор не получили должного преломления применительно к проблемам управления юстицией. В настоящее время исследования соответствующих проблем сводятся главным образом к относительно обособленному анализу отдельных функциональных направлений — комплексные, системные исследования в этой сфере отсутствуют. В то же время, значительный вклад в исследование отдельных проблем государственного управления юстицией внесен П.

Крашенинниковым, Ю. Филимоновым, В. Герасимовым, О. Хышиктуевым, И. Сухаревым,

Г. Резником, А. Мельниковым, Б.П. Кондрашовым и др.

Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, возникающих в связи с государственным руководством в сфере юстиции.

Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере юстиции, а также тенденции и перспективы их развития в современных политико-правовых условиях.

Методологическая и теоретическая основы исследования.

Базовым методом диссертационного исследования явился метод диалектического материализма. Были использованы несколько групп более частных методов:

1) формально-логические методы: анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия;

2) частнонаучные методы в области государственно-правовых исследований: конкретно-социологический (социологические опросы, интервьюирование, исследование опубликованных статистических данных), метод догматического толкования (системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких ученых, как: В.Б. Аверьянов, С.С. Алексеев, А. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, Р.Ф. Васильев, Э.Е. Гензюк, В.В. Денисенко, А. Кармолицкий, Д.А. Ковачев, Ю. Козлов, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, А.В. Мицкевич, А.Ф. Ноздрачев, Б.Ф. Российский, B.C. Рыжов, Н.Г. Салищева, В.Ф. Сиренко, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Е.Б. Хохлов, А.Ю. Якимов, Г.С. Яковлев и др.

Научная новизна результатов исследования состоит в следующих новых или содержащих элементы новизны положениях, выносимых на защиту:

1. Сформулировано понятие юстиции как объекта государственного управления: система общественных отношений, связанных с юридической охраной субъективных прав и охраняемых законом интересов субъектов посредством их признания, реализации и защиты, а также обеспечения правопорядка посредством осуществления исполнительной власти в предусмотренных законом формах.

2. Обоснована необходимость создания правовых форм, опосредующих государственное программно-целевое управление в сфере юстиции, объединяемых жесткой иерархической взаимосвязью в единую систему. Разработана система правовых форм государственного планирования юстиции:

- Основы государственной политики Российской Федерации в сфере юстиции, принимаемые в форме федерального закона, нормативно формализующего содержание государственной политики в этой сфере;

- Целевые программы, утверждаемые Правительством Российской Федерации, конкретизирующие основные положения государственной политики в сфере юстиции и трансформирующие их в индивидуальные предписания, адресуемые Министерству юстиции для их практической реализации через систему взаимосвязанных по срокам, исполнителям и ресурсам мероприятий.

3. Выдвинута идея целенаправленной гармонизации нормотворческой деятельности на всех ее уровнях (федеральном, региональном, муниципальном), что требует четкого правового оформления концептуализации развития российского законодательства в целом и создания адекватных правовых форм координации нормотворческой деятельности всех ее субъектов. Обоснована роль Министерства юстиции Российской Федерации как центрального элемента системы координации плановой деятельности всех субъектов нормотворчества в процессе разработки общегосударственной концепции развития законодательства.

4. Обосновано, что институт лицензирования нотариальной деятельности является излишним в механизме государственного управления нотариатом. С одной стороны, он дублирует функционально институты назначения нотариуса на должность и квалификационного экзамена, с другой стороны, он не реализует свое сущностное предназначение — контроль. В силу указанных причин целесообразно отказаться от лицензирования нотариальной деятельности как института, функционально непригодного для государственного контроля за публично-правовой деятельностью и выполняющего в настоящее время лишь фискальные функции.

5. Обоснована необходимость реформирования системы управления нотариатом, построенной в настоящее время на идее распределения управленческих функций между органами юстиции и нотариальными палатами. Наделение последних публично-правовыми полномочиями противоречит легально закрепленным целям их деятельности, а, кроме того, входит в противоречие со ст. 3 и 11 Конституции РФ. Полномочия, опосредующие организацию и контроль за нотариатом, должны входить в исключительную компетенцию органов юстиции; правовой статус

нотариальных палат таким образом будет приведен в соответствие с функциональным назначением данного элемента в системе нотариата.

6. Государственный контроль в отношении нотариата ограничен соблюдением нотариусами правил делопроизводства, а в отношении исполнения профессиональных обязанностей — лишь государственными нотариусами. Нотариусы, занимающиеся частной практикой, практически выведены из-под контроля органов юстиции, ибо в соответствии с действующим законодательством подконтрольны нотариальным палатам. Повышение эффективности контроля за нотариальной деятельностью требует наделения органов юстиции контрольными полномочиями в отношении всех субъектов, осуществляющих нотариальную деятельность; нотариальные палаты сохранят при этом возможность самоконтроля как элемента самоуправления, но контроль этот не будет иметь публично-правовой характер. Реализация данного предложения требует внесения изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, а также законодательного решения вопроса о единых формах и методах государственного контроля, осуществляемого органами юстиции в сфере нотариата.

7. Необходимо совершенствование механизма наделения и прекращения статуса адвоката. Территориальные органы юстиции должны быть наделены полномочиями по проверке законности принятия решений адвокатскими палатами (в лице квалификационных комиссий или советов) о наделении или прекращении статуса адвоката. Выявленная органом юстиции незаконность принятого ими решения по причинам содержательного или процедурного свойства должна влечь отказ в регистрации адвоката в реестре или отказ в исключении соответствующих сведений из реестра. При этом регистрации должен быть придан характер правоустанавливающий: приобретение или прекращение статуса адвоката должно связываться не с решением адвокатской палаты, а с внесением соответствующей записи в реестр адвокатов.

8. Повышение качества юридических услуг, оказываемых на профессиональной основе, требует возрождения института лицензирования деятельности по оказанию юридической помощи. При этом в лицензионной деятельности должна быть в полной мере реализована сущность лицензирования — государственный контроль за законностью лицензируемого вида деятельности. Механизм лицензирования должен предусматривать как предварительный контроль (проверка соответствия соискателя лицензии квалификационным требованиям), так и последующий (контроль за законностью лицензируемой деятельности, выражающийся в проверке соблюдения лицензиатом лицензионных условий и требований). Лицензирование юридической деятельности должно осуществляться

Федеральной регистрационной службой. Целесообразно, на наш взгляд, дифференцировать виды лицензий в зависимости от характера правозащитной деятельности, например: оказание юридической помощи юридическим лицам, правозащитная деятельность в отношении граждан.

Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.

Научно-теоретическая значимость работы состоит в том, что на данный момент она представляет собой первую теоретическую работу, в которой делается попытка анализа проблем государственного руководства юстицией на концептуальном уровне.

Практическая значимость исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию действующего федерального законодательства.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного права Ростовского юридического института МВД РФ, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических учебных пособий по курсу «Административное право», а также спецкурса «Управление юстицией».

Структура диссертации и ее объем. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность, теоретические и практические предпосылки выбора темы исследования, его научная новизна, формулируются цель и задачи исследования, определяются научно-теоретическая и практическая значимость полученных результатов.

Первая глава «Управление юстицией в системе государственного управления» посвящена выявлению сущности и правовой природы государственного управления, рассмотрению юстиции как объекта государственного управления, анализу системы органов юстиции и форм программно-целевого управления юстицией.

В первом параграфе рассматриваются исходные правовые категории, относящиеся к теме диссертации. Автор приходит к выводу о необходимости разграничения категорий государственного управления как осознанного целеполагающего воздействия государства на общество в направлении реализации определенных общих целей (управление в широком смысле, управление-цель) и государственного управления как средства воздействия на управляемый объект (управление-средство).

Государственное управление в первом смысле не замыкается в деятельности только лишь органов исполнительной власти. Функциональные элементы управления: планирование, организация, регулирование и контроль — пронизывают властную деятельность всех без исключения органов власти, подчиняя их действия достижению поставленной цели. В самом общем виде эта цель провозглашена Конституцией Российской Федерации: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства»1.

С этой точки зрения, исследование методов и форм государственного управления, реализуемого органами исполнительной власти, возможно только в рамках его анализа как элемента системы общегосударственного управления. Основные цели правовой регламентации государственного управления в этом смысле состоят, с одной стороны, в адекватном распределении функций управления между различными ветвями власти, а с другой, — в жесткой увязке всех его функциональных элементов в единую систему, ибо принцип разделения властей не означает принципа разобщения властей.

Сказанное не исключает необходимости анализа проблем управления в ином, узком смысле — управления как средства реализации исполнительной властью тех функций, которые она выполняет в системе

1 Ст. 2 Конституции Российской Федерации.

общегосударственного управления. Трансформация взаимоотношений государства и общества не означает утрату государством возможности непосредственного, игнорирующего интересы управляемого объекта, воздействия на его поведение. Рассматривая такое управление в контексте реализации государством своей экономической власти, мы получаем возможность четко определить пределы его использования.

Государственное управление-средство есть проявление экономической власти государства как собственника; использование термина «государственное» для характеристики управления в этом смысле допустимо лишь для обозначения субъекта управления и отграничения его от управления, существующего в иных системах (например, в хозяйствующих субъектах, основанных на частной форме собственности). Принципиальная сущность такого управления не меняется в зависимости от формы собственности, дифференцированы лишь цели: государство реализует свою экономическую власть ради достижения общего блага, частный субъект преследует свои собственные интересы.

Управление в широком смысле первично по отношению к публичной власти, ибо она существует постольку, поскольку любое сложноорганизованное общество объективно требует управления; управление в широком смысле реализуется государством мерами публично-властного воздействия (объект управления - общество в целом) либо через реализацию экономической власти (объект управления - субъекты государственной собственности, в том числе созданные на ее базе учреждения и унитарные предприятия). Возможность прямого воздействия, предоставляемая в рамках управления-средства, не исключает косвенного управления через меры экономического и прочего стимулирования там, где достижение цели эффективнее через воздействие на частный интерес. По мнению диссертанта, это вполне допустимо в отношении государственных организаций, деятельность которых не заключается в реализации публичной власти от имени государства, а носит вспомогательно-служебный характер (например, образовательные и научно-исследовательские организации, находящиеся в ведении Министерства юстиции Российской Федерации). Это дает возможность передавать осуществление соответствующих функций и негосударственным субъектам (например, адвокатура). Управление же организацией политической власти возможно исключительно через прямое воздействие, ибо в отношении государственных органов необходимо исключить даже малейшую возможность существования «частного» (ведомственного и пр.) интереса, обособленного от публичного.

Предложенный системный подход к проблемам управления позволяет заложить единые методологические основы системы государственного

управления юстицией, образуемой в настоящее время совокупностью неоднородных элементов, одни из которых находятся прямом организационном подчинении Министерству юстиции Российской Федерации, а другие представляют собой формально самостоятельные, имущественно и юридически обособленные образования. Между тем статутная дифференциация слагаемых юстиции, а соответственно и методов воздействия на них, не только не исключает, но и актуализирует задачу создания целостного правового механизма воздействия на юстицию в целом, вне зависимости от ее размежевания на государственную и «частную», обеспечивающего ее максимально эффективное функционирование как единой системы, все элементы которой направлены на решение единой задачи охраны субъективных прав и свобод граждан.

Во втором параграфе исследуется юстиция как объект государственного управления. Определение основных элементов системы управления и, прежде всего, определения объекта — юстиции — является отправной точкой в исследовании проблем государственного руководства в этой сфере.

Недостаточная разработанность понятия «юстиция» в науке административного права дает свои результаты в сфере законодательной: ни один нормативно-правовой акт не дает легальной дефиниции юстиции как объекта государственного управления. Попытку определить понятие юстиции, предпринятую в проекте Федерального закона Российской Федерации «О юстиции»2 нельзя признать удачной, ибо многоплановое и сложное явление «юстиция» оказалось ограничено понятием «органы юстиции», под которым понимается федеральная система органов и учреждений юстиции как элемент исполнительной власти. Между тем для государства, «стремящегося стать правовым, нонсенс, когда у него нет законодательного описания базовой и сугубо гражданской функции, к которой относится в первую очередь

юстиция» .

По мнению диссертанта, содержание юстиции как объекта административно-политического управления определяет два фактора: во-первых, содержательно-целевой критерий, позволяющий выделить юстицию в широком смысле в особую сферу государственно-правовой жизни и, во-вторых, особенности организации политической власти в данном государстве.

С точки зрения содержательно-целевого признака, за основу была взята категория охраны прав и свобод, в широком смысле включающая выявление

2 Одобрен коллегией Министерства юстиции Российской Федерации 9 октября 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. № 11. С. 8.

3 Ренов Э.Н. Каким быть Федеральному закону «О юстиции» // Хозяйство и право. 2001. № 1.

последних, их нормативное закрепление, осуществление, а также защиту в случае нарушения.

Указанный критерий, приближая нас определенным образом к ответу на поставленный вопрос, сам по себе недостаточен для определения юстиции как объекта административно-правового регулирования. В условиях организации государственной власти на основе принципа разделения властей определение юстиции как объекта государственного управления (в смысле осуществления исполнительной власти) требует исключения тех функциональных элементов, которые осуществляются органами законодательной и судебной власти.

Выявление системообразующих критериев юстиции позволило сформулировать следующую дефиницию: юстиция — система общественных отношений, связанных с юридической охраной субъективных прав и охраняемых законом интересов субъектов посредством их признания, реализации и защиты, а также обеспечения правопорядка посредством осуществления исполнительной власти в предусмотренных законом формах.

Определенный таким образом объект административно-правового регулирования включает в себя институты, которые по своему содержанию могут быть дифференцированы на следующие виды:

1. Отношения, связанные с организацией нормотворческого процесса.

2. Отношения, связанные с обеспечением деятельности и исполнением актов правосудия.

3. Отношения, связанные с легализацией статусов и юридических действий граждан и юридических лиц.

4. Отношения, связанные с оказанием юридических услуг.

Указанные элементы по их роли в достижении общей цели, стоящей

перед юстицией, могут быть классифицированы на институты, деятельность которых заключается в осуществлении публично-правовых полномочий по юридической охране прав субъектов и институты, выполняющие вспомогательную, служебную роль. Подобная дифференциация объективно необходима, ибо обуславливает правовой статус соответствующих субъектов. Первые наделяются полномочиями публично-правового свойства (учреждения по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы записи актов гражданского состояния) и должны быть увязаны с субъектом управления жесткой административной связью. Ко вторым относятся институты сферы правового обслуживания, научно-исследовательские лаборатории судебной экспертизы, субъекты, участвующие в реализации программ правовой информатизации, в отношении которых допустимо функционирование на основе негосударственных форм собственности, что ограничивает известным образом возможность прямого управленческого воздействия на их поведение, однако, как показывает опыт

России, зачастую обуславливает большую степень эффективности их деятельности. Указанные факторы во многом определяют правовой механизм государственного управления в отношении дифференцированных таким образом составляющих объекта управления.

Таким образом, концептуальный подход к пониманию юстиции как объективно обусловленного государственно-правового явления, представляющего совокупность элементов, каждый из которых решает свою относительно обособленную задачу, имеющую характер частной по отношению к общей задачи, приводит к выводу о системности этих элементов, что предопределяет требование системности в их государственном управлении. С другой стороны, функциональная дифференциация этих элементов создает объективные предпосылки для дифференциации функций государственного управления юстицией, определяющих в принципиальном плане его организацию, методы и формы осуществления.

Третий параграф «Система органов юстиции». Создание эффективного механизма государственного управления юстицией лежит, прежде всего, в плоскости разрешения проблемы системной организации органов юстиции. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление в сфере юстиции, является Министерство юстиции Российской Федерации; Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649)4 предусмотрено создание в ведении Минюста трех федеральных служб: Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба исполнения наказаний и Федеральная служба судебных приставов.

Важнейшим признаком любого административного ведомства как системы организаций, подчиненных одному органу исполнительной власти, является наличие нормативно определенных целей, которые могут быть дифференцированы на три группы: специальная производственная, экономико-экологическая и социальная. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что четкое и ясное нормативное закрепление цели органов юстиции отсутствует. Сформулированные в Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации задачи5

4 Российская газета. 2004.12 марта; 22 мая.

5 П. 5 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (в ред. Указов Президента РФ от 8 июня 2000 г. № 1080, от 10 декабря 2001 г. № 1416, от 21 октября 2002 г. № 1209, от 21 января 2003 г. № 67, от 30 января 2003 г.

определяют лишь общие направления его деятельности, давая весьма размытое представление о той единой цели, которая обуславливает системное единство всех элементов. Отсутствие ясного представления об общей цели, в свою очередь, обуславливает нечеткость в решении проблемы структурно-функциональной организации органов юстиции, ибо деление системы на элементы и подсистемы обусловливается дроблением основной цели на ряд задач.

Основная производственная задача Министерства юстиции, на наш взгляд, состоит в разработке и реализации государственной правовой политики, под которой понимается научно-обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование высокого уровня правовой культуры общества и личности . Конкретизация общей цели по основным направлениям (организация нормотворческого процесса, обеспечение деятельности судов и исполнение актов правосудия, легализация статусов и юридических действий граждан и юридических лиц, управление в сфере оказания юридических услуг) определяют как систему органов юстиции в целом в горизонтальном и вертикальном разрезах, распределение компетенции между ее организационно оформленными частями, так и структуру самих органов юстиции.

В четвертом параграфе анализируются формы программно-целевого управления юстицией. Значительная дифференциация составляющих юстиции как объекта государственного управления предопределяет многообразие опосредующих его правовых форм, что не только не исключает, но и актуализирует задачу создания целостного правового механизма воздействия на юстицию в целом, вне зависимости от ее дифференциации на

№ 126, от 24 июля 2003 г. № 832, от 30 сентября 2003 г. № 1160) // СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4043; 2002. № 43. Ст. 4228; 2003. № 4. Ст. 297; № 5. Ст. 437; № 40. Ст. 3846. 6 См.: Малько А.В., Шундиков КВ. Правовая политика современной России: цели и средства // Государство и право. 2001. № 7. С. 15. См. также: Коробова АЛ. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.

государственную и «частную»7, обеспечивающую ее максимально эффективное функционирование как единой системы, все элементы которой направлены на решение единой задачи охраны субъективных прав и свобод граждан.

Анализ действующего законодательства позволил сделать вывод, что существует значительный дисбаланс в правовом оформлении функциональных составляющих управления, применительно к сфере юстиции: полномочия Минюста России тяготеют, главным образом, к регулированию и контролю. Вместе с тем эффективность администрации как целеполагающего, организующего и регулирующего воздействия на управляемый объект определяется совокупным, системным взаимодействием всех его функциональных элементов: как не имеет смысла планирование без реализации планов посредством регулирования, так же бессмысленно и «бесцельно» регулирование, осуществляемое в отсутствие планирования.

В рамках системного подхода к государственному управлению как осознанному целеполагающему воздействию государства на общество в направлении реализации общих целей, пронизывающему деятельность всех органов власти, предлагается правовой механизм планирования как элемента управления юстицией, позволяющий упорядочить реализацию всеми государственными органами организационной, регулирующей и контрольной функций в едином направлении реализации объективно существующих в этой сфере общественных интересов. Указанный механизм опосредует деятельность по выявлению, правовой формализации и постадийной конкретизации указанных интересов в направлении их реализации. Правовые формы, опосредующие планирование, увязаны жесткой иерархической связью в единую систему, что позволяет, по мнению диссертанта, обеспечить осуществление единой государственной правовой политики на всех уровнях и элементах государственного регулирования. Предлагаемая система плановых актов как элемент правового механизма государственного управления юстицией выглядит следующим образом:

а) основы государственной политики Российской Федерации в сфере юстиции, принимаемые в форме федерального закона, трансформируют общественный интерес в публичный, формализуя его посредством правовых категорий основных принципов организации юстиции, стратегических целей и направлений ее развития. Данный закон представляет собой нормативное

7 Имеется в виду осуществление функций по защите субъективных прав и законных интересов лиц субъектами, не основанными на публичных формах собственности: частнопрактикующие нотариусы, адвокатские фирмы.

выражение государственной политики в сфере юстиции и имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем иным плановым актам;

б) федеральные целевые программы, определяющие конкретные направления реализации государственной политики Российской Федерации по отдельным сферам юстиции (система исполнения уголовных наказаний, система исполнения судебных актов, нотариат, система государственной регистрации и пр.). Программы утверждаются Правительством Российской Федерации в соответствии с перечнем, определенным в Основах государственной политики Российской Федерации в сфере юстиции. Публичный интерес, определяющий государственную политику в сфере юстиции, здесь максимально конкретен и выражен в индивидуальных предписаниях (развернутый комплекс конкретных мер, направленных на реализацию государственной политики в сфере юстиции), которые директивно адресуются Министерству юстиции для исполнения;

в) предписания целевых программ являются основой для внутриведомственного планирования. На основе и во исполнение целевых программ Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет планирование как собственной деятельности, так и обеспечивает организацию планового процесса в окружных и территориальных органах юстиции, а также учреждениях юстиции. Данные планы являются правовой формой организации деятельности соответствующих органов.

Вторая глава «Основные направления государственного управления в сфере юстиции» посвящена системному изучению управления в сфере нормотворчества; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; управления нотариатом и адвокатурой, исполнением судебных актов и уголовных наказаний.

В первом параграфе исследуются вопросы управления в сфере нормотворчества. Несмотря на общую тенденцию усиления роли Министерства юстиции в обеспечении единой государственной политики, осуществляемое им руководство в сфере нормотворческой деятельности сводится, главным образом, к реализации контрольной функции. При этом неадекватность правовых форм осуществления этого контроля, прежде всего в сфере регионального нормотворчества, отсутствие механизма такого контроля, нечеткая функциональная дифференциация в системе органов юстиции в реализации данной задачи, во многом обуславливают неэффективность управления в этой сфере и, как следствие, противоречивость, неупорядоченность законодательной базы в целом. Полагаем, что повышение роли исполнительной власти, ее эффективности в сфере нормотворчества не может сводиться только лишь к усилению контрольных полномочий органов юстиции, реализация которых возложена на Федеральную регистрационную

службу. Требование системности государственного управления предполагает необходимость усиления и всех его функциональных составляющих. Основными направлениями совершенствования государственной администрации в сфере нормотворчества являются усиление плановости указанной деятельности, нормативная формализация процедур разработки и принятия нормативных актов, предусматривающих в качестве обязательного элемента правовую экспертизу, повышение уровня научного обеспечения нормотворческой деятельности, а также усиление как контрольных полномочий собственно органов юстиции, так и форм взаимодействия в решении этой задачи с иными государственными органами.

Вместе с тем принципиальное решение проблемы создания нормативно-правовой базы правового государства лежит, на наш взгляд, в плоскости гармонизации нормотворческой деятельности во всех ее уровнях (федеральном, региональном, муниципальном), что требует четкой правовой формализации концепции развития российского законодательства в целом и создания адекватных правовых форм координации нормотворческой деятельности всех ее субъектов. Такая концепция, включенная в виде раздела в Федеральный закон Российской Федерации об основах государственной политики Российской Федерации в сфере юстиции, будет представлять собой план развития всего законодательства в целом, в котором каждому субъекту законотворчества определено особое место. Это позволит обеспечить выработку четкой стратегии законотворчества на всех его уровнях на определенный будущий период времени. Как верно отмечается в литературе, решение этой задачи не под силу по отдельности ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований8. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов, что требует создания и нормативного закрепления форм их взаимодействия в процессе выработки общегосударственной концепции развития российского законодательства. Роль Министерства юстиции Российской Федерации, стержневым направлением деятельности которого является реализация государственной политики в сфере юстиции, в указанном процессе не может быть сведена лишь к осуществлению контроля. Министерство юстиции Российской Федерации, на наш взгляд, может и должно стать центральным элементом системы координации плановой деятельности всех субъектов

8 См.: Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. 1997. № 4.

нормотворчества в процессе разработки общегосударственной концепции развития законодательства.

Во втором параграфе анализируется управление в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним рассматривается в срезе опосредуемых им управленческих функций: контроль за законностью оборота недвижимости и информационно-учетная функция.

Анализ действующего законодательства позволил сделать вывод, что созданная в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» система не является универсальной в полном значении этого слова. Идея создания единой системы государственной регистрации прав на недвижимость осталась нереализованной, поскольку действие указанного закона не распространяется на воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты, прямо отнесенные ГК РФ к объектам недвижимости. Ряд сделок с недвижимостью, порождающих обременения объекта, не требует государственной регистрации, что существенно снижает информационную ценность системы государственной регистрации, ибо предоставить полную информацию обо всех объектах недвижимости и всех обременениях даже зарегистрированных объектов она не в состоянии.

Серьезной проблемой является кадровое обеспечение системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество; эта проблема имеет «качественный» и «количественный» аспекты. Решение этой проблемы возможно в разных направлениях: либо увеличение числа государственных регистраторов до количества, соответствующего реальным потребностям, либо нормативное определение квалификационных требований к специалистам учреждений юстиции, в служебные обязанности которых входит непосредственное обеспечение деятельности государственных регистраторов (а именно - осуществление правовой экспертизы документов). Реализация второго варианта предполагает создание системы профессиональной подготовки указанных категорий работников. В настоящее время учреждения юстиции решают эти проблемы самостоятельно посредством заключения договоров с высшими учебными заведениями об организации краткосрочных курсов повышения квалификации. Кроме того, необходимо нормативное закрепление научно обоснованных критериев численности государственных регистраторов и обслуживающих его работников. Указанные нормативы могут представлять собой, например, максимальные и минимальные пределы допустимых значений в зависимости от количества населения соответствующего населенного пункта и должны закрепляться Министерством

юстиции Российской Федерации.

Исследование проблем системы государственной регистрации не может быть сведено лишь к оценке ее эффективности в решении непосредственно стоящих перед ней задач, но требует, прежде всего, оценки роли института государственной регистрации в решении общей стоящей перед системой юстиции задачи повышения правовой защищенности личности. Принципиального улучшения в этой сфере институт государственной регистрации не внес. Уровень криминализации рынка недвижимости, по меньшей мере, не снизился; количество гражданско-правовых споров по поводу недвижимости принципиально не изменилось, более того, к ним добавились еще и дела, связанные с обжалованием незаконных действий учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимость. Таким образом, созданная и функционирующая за счет граждан и юридических лиц система государственной регистрации пока не внесла особого вклада в обеспечение их правовой защищенности в соответствующей сфере, но зато «дала работу» целой армии чиновников. Ни в коей мере не ставя под сомнение саму идею государственной регистрации прав на недвижимость, мы вынуждены констатировать, что реализация этой идеи в существующем виде представляет собой очередной пример необоснованного вторжения государства в частные дела. Поставив формально цель усовершенствования охраны имущественных прав физических и юридических лиц, законодатель, по сути, породил весьма малоэффективный порядок юридического обслуживания. Полагаем, что в принципиальном плане решение проблемы повышения эффективности государственной регистрации как элемента юстиции требует ее коренного реформирования, в первую очередь, в направлении функциональной гармонизации с другими институтами юстиции, в частности институтом нотариата.

Параграф третий посвящен управлению нотариатом и адвокатурой. Отказ от государственной монополии в сфере осуществления нотариальной деятельности позволил обеспечить большую эффективность нотариата, однако повлек вполне понятное ограничение возможности прямого управленческого воздействия на него со стороны государства. Вместе с тем реализация всеми, как государственными, так и частнопрактикующими нотариусами, единых в своей правовой природе публичных полномочий обусловливает необходимость сохранения государственного управления нотариатом в целом, но требует определенной коррекции методов и форм его осуществления, дифференциации их в зависимости от организационно-правовой формы управляемого объекта. Это не должно влиять на правовой режим непосредственно нотариальных действий, ибо нотариальное действие остается таковым вне зависимости от того, кто его осуществляет.

Управление нотариатом построено на принципе сочетания государственного управления и самоуправления. Выражается это в том, что функции управления нотариатом дифференцированы между органами юстиции и нотариальными палатами. Правовой статус нотариальных палат является противоречивым. Будучи организационной формой объединения нотариусов, призванной защищать их интересы, нотариальная палата наделяется рядом публично-правовых полномочий по отношению к своим членам.

Рассматривая формы государственного управления нотариатом, приходим к выводу, что институт лицензирования нотариальной деятельности является излишним в механизме государственного управления нотариатом. С одной стороны, он дублирует функционально институты назначения нотариуса на должность и квалификационного экзамена, с другой стороны, он не реализует свое сущностное предназначение — контроль. При этом отказ от лицензирования не означает отказа от государственного контроля за нотариальной деятельностью вообще, речь должна идти о поиске иных, адекватных сути нотариальной деятельности, форм контроля.

Таким образом, в совершенствовании государственного руководства нотариатом можно выделить следующие основные направления: унификация административно-правового режима нотариальной деятельности вне зависимости от осуществляющих ее субъектов; отказ от лицензирования нотариальной деятельности как института, функционально непригодного для государственного контроля за публично-правовой деятельностью и выполняющего в настоящее время лишь фискальные функции; приведение статуса нотариальных палат в соответствие с их функциональным назначением в системе управления нотариатом (организации, реализующие функцию самоуправления); усиление государственного контроля за законностью нотариальной деятельности.

В ходе исследования адвокатуры как составляющей юстиции сделан вывод о несовершенстве механизма государственного управления адвокатурой. Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» хотя и сделал определенный шаг вперед в совершенствовании правовых форм управления адвокатурой, но не разрешил всех проблем.

Новый закон дифференцировал организационные формы, опосредующие реализацию производственной функции адвокатуры (адвокатский кабинет, коллегия адвокатов, адвокатское бюро и юридическая консультация) и реализацию функции самоуправления (адвокатская палата). Сделана также попытка разрешить коллизию публично-правового и частно-правового элементов в статусе форм организации адвокатуры. Адвокатские палаты не

декларируются более в качестве профессиональных добровольных объединений, членство в которых дает право осуществлять адвокатскую деятельность. Однако в сущностном плане само по себе это мало что меняет. По-прежнему, членство в т.н. негосударственной некоммерческой организации является необходимым элементом правового статуса адвоката. Сконструированные как органы корпоративного самоуправления адвокатуры адвокатские палаты, тем не менее наделяются рядом полномочий публично-правового характера. В частности, они наделены полномочием по приостановлению и прекращению статуса адвоката.

Полагаем, что эффективная реализация задач, стоящих перед коллегиями адвокатов как органами самоуправления, требует избавить их от несвойственных полномочий государственно-административного характера; осуществление контроля за своими членами возможно лишь в качестве реализации функции самоуправления.

Новый закон об адвокатуре оставляет нерешенной проблему государственного управления сферой оказания юридических услуг лицами, не являющимися адвокатами. Отказавшись от лицензирования юридической деятельности, государство попросту устранилось от всякого контроля за этой сферой правовых услуг. Между тем речь идет о формах реализации конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи. Учитывая единство выполняемых юристами функций как в сфере уголовного судопроизводства, так и в иных сферах, полагаем, необходимо обеспечить унификацию правового режима юридической деятельности в целом, определив единые квалификационные требования и единый механизм государственного контроля. Выход из сложившейся ситуации, как видится, состоит в возрождении института лицензирования деятельности по оказанию юридической помощи. Механизм лицензирования должен предусматривать как предварительный контроль (проверка соответствия соискателя лицензии квалификационным требованиям), так и последующий (контроль за законностью лицензируемой деятельности, выражающийся в проверке соблюдения лицензиатом лицензионных условий и требований). Лицензирование юридической деятельности должно осуществляться органами юстиции субъектов Российской Федерации.

Целесообразно, на наш взгляд, дифференцировать виды лицензий в зависимости от характера правозащитной деятельности, например: оказание юридической помощи юридическим лицам, правозащитная деятельность в отношении граждан. Необходимым условием выдачи лицензии должна быть успешная сдача квалификационного экзамена; организационной формой института квалификационного экзамена может быть квалификационная

комиссия, создаваемая при органе юстиции из представителей коллегий адвокатов, ученых, работников правоохранительных органов.

Параграф четвертый посвящен управлению исполнением судебных актов. Несмотря на реформу системы исполнения судебных актов, эффективность исполнительного производства остается на низком уровне. Это обусловлено в том числе и несовершенством механизма административно -правового руководства в этой области.

Действующее законодательство не раскрывает в полной мере содержание деятельности по организационно-методическому руководству деятельностью службы судебных приставов, относя ее проведение к задачам исключительно главных судебных приставов. Между тем в системе органов юстиции в 2000 г. была произведена определенная централизация власти, что, в свою очередь, ставит задачу укрепления структуры вертикального управления службой судебных приставов. Основой для решения этой проблемы является создание в ведении Минюста России Федеральной службы судебных приставов.

В качестве основных проблем, существующих в этой сфере, можно выделить следующее. Во-первых, недостаточная оперативность службы судебных приставов, основной причиной которой является ее недостаточная кадровая обеспеченность. В настоящее время основным критерием определения штатного количества судебных приставов-исполнителей каждого подразделения является численность населения, проживающего на подведомственной территории, и количество обслуживаемых улиц. Полагаем, что необходима разработка иной системы научно обоснованных критериев, включающая в себя методику зонирования, ибо в разных регионах, на разных территориях внутри одного субъекта Российской Федерации «судебная» активность различна. На основе анализа статистических данных необходимо целесообразно разрабатывать прогнозы роста объемов исполнительного производства по разным территориям, которые могут быть положены в основу решений об увеличении или, наоборот, сокращении численности судебных приставов-исполнителей.

Одним из перспективных направлений совершенствования организации деятельности служб судебных приставов является оптимизация внутренней структуры подразделений, непосредственно осуществляющих взыскание. Например, в рамках территориального подразделения службы судебных приставов целесообразно создать группы, которые в силу специализации занимались бы исполнением дел лишь одной, строго определенной категории, в зависимости от вида исполнительного документа, характера и степени сложности осуществляемого взыскания.

В пятом параграфе анализируются проблемы управления исполнением уголовных наказаний. Государственное управление в сфере исполнения

наказаний исследуется в срезе трех основных функциональных составляющих: управление режимом исполнения наказаний, управление трудом осужденных, управление их исправлением. Отмечается, что самой острой проблемой, существующей в системе исполнения наказаний в настоящее время, является проблема организации труда осужденных. Промышленный сектор системы исполнения уголовных наказаний оказался совершенно не приспособлен к функционированию в условиях рыночной экономики. В условиях отказа от административно-командной системы управления экономикой промышленный сектор пенитенциарной системы был фактически брошен на самовыживание; в условиях развала прежней хозяйственной системы предприятия, традиционно ориентированные на выполнение государственных планов, в большинстве своем просто не смогли найти себе соответствующей ниши в условиях рынка и были обречены на «экономическую смерть». Вместе с тем функционирование этих предприятий не должно определяться механизмами рыночной саморегуляции, ибо критерием эффективности их деятельности, в отличие от обычных хозяйствующих субъектов, является не получаемая ими прибыль. Цели деятельности предприятий пенитенциарной системы предопределяются целями самой пенитенциарной системы. Из этого следует очевидный вывод — их существование и функционирование должно обеспечиваться государством. Успешное выполнение этих задач требует, по мнению диссертанта, новых форм и методов управления предприятиями системы исполнения уголовных наказаний, адекватных новым условиям хозяйствования. Решение этой проблемы в принципиальном плане лежит в плоскости создания системы общегосударственного планирования экономическим развитием Российской Федерации и интеграцией в эту систему планирования хозяйственной деятельности предприятий системы исполнения наказаний как необходимого элемента. Задача эта не может быть решена изолированно, силами лишь Министерства юстиции Российской Федерации, а требует согласованных действий с экономическими и финансовыми ведомствами. Предприятия посредством государственного контракта на поставку товаров (работ, услуг) должны включаться в механизм реализации федеральных и региональных целевых программ социально-экономического развития. Это требует определенной коррекции действующего порядка разработки целевых программ: в обязанности органов исполнительной власти и государственных заказчиков, осуществляющих разработку и реализацию целевых программ, должно входить привлечение предприятий пенитенциарной системы к их реализации; Правительству Российской Федерации необходимо нормативно закрепить квоты, обязывающие государственных заказчиков размещать определенный объем государственных заказов на этих предприятиях. Государственные заказы должны стать основой

непосредственного планирования хозяйственной деятельности предприятий. Необходимые правовые предпосылки к этому создает их существование в организационно-правовой форме унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления9. В отношении таких предприятий действующее законодательство предусматривает государственное директивное планирование их хозяйственной деятельности в правовой форме планов-заказов и финансирование за счет средств соответствующего бюджета10.

Федеральные целевые программы могут успешно использоваться и непосредственно для решения задач обновления и структурной перестройки производств на предприятиях системы исполнения наказаний.

Вместе с тем, оценивая эффективность функционирования пенитенциарной системы в ведении Министерства юстиции Российской Федерации (Федеральной службы исполнения наказаний), нужно отметить, что в принципиальном плане положение дел в этой сфере мало изменилось. Реальное решение проблем, существующих в сфере исполнения наказаний, требует коренной перестройки системы ее государственного управления, в первую очередь в направлении интеграции управления промышленной составляющей пенитенциарной системы в систему общегосударственного управления экономикой. Мы отдаем себе отчет, что решение этой задачи требует, как минимум, создания самой системы государственного управления экономикой, однако иные варианты выхода из сложившейся ситуации являются неприемлемыми.

В заключении в обобщенном виде представлены основные выводы, сформулированные в результате диссертационного исследования, а также практические предложения, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего отношения, возникающие в связи с государственным руководством в сфере юстиции.

9 См.: Указ Президента Российской Федерации от 29 сентября 1995 г. № 977 «О преобразовании государственных предприятий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // СЗ РФ. 1995. № 40. Ст. 3800.

10 Постановление Правительства Российской Федерации от 6 октября 1994 г. № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)» (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 27 августа 1999 г. № 966) // Российская газета. 1994. 16 ноября; 1999.9 сентября.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих работах автора:

1. Административное право: Альбом схем / Сост. Т.В. Петрашева, Н.С. Староверов, В.И. Брылев. - Екатеринбург: Екатеринбургская высшая школа МВД России, 1996. - 2 пл./0,6 п.л.

2. Кондратьева Т.В. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. - Екатеринбург: Издательство Уральского государственного экономического университета, 2001. - 7,5 п.л.

3. Кондратьева Т.В. Юстиция как объект государственного управления // Общество, государство, право: исторические, экономические и юридические аспекты. - Екатеринбург: Уральский институт коммерции и права, 2002. - 0,25 п.л.

4. Кондратьева Т.В., Сидоров Ю.В. Органы юстиции в системе управления юстицией // Общество, государство, право: исторические, экономические и юридические аспекты. - Екатеринбург: Уральский институт коммерции и права, 2002. - 0,3 п.л.

5. Кондратьева Т.В. Сущность и правовая природа государственного управления // Социальные процессы и проблемы государственно-правового регулирования. - Екатеринбург: Уральский институт коммерции и права, 2003. — 0,5 п.л.

6. Григорьева О.С, Кондратьева Т.В. Изъятие огнестрельного оружия в Российской Федерации // Социальные процессы и проблемы государственно-правового регулирования. - Екатеринбург: Уральский институт коммерции и права, 2003. - 0,3 п.л.

7. Григорьева О.С, Кондратьева Т.В., Потапов А.И., Сидоров Ю.В. Административное право: Учебно-методические материалы. -Екатеринбург: Уральский институт коммерции и права, 2003. - 13 п.л.

Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Таймс». Формат 60x84/16. Объем 1,0 уч.-изд.-л. Заказ № 291. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 47-34-88

№19190

РНБ Русский фонд

2005-4 16494

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кондратьева, Татьяна Валерьевна, кандидата юридических наук

Введение.з

Глава I. Управление юстицией в системе государственного управления.и

§ 1. Сущность и правовая природа государственного управления, и

§ 2. Юстиция как объект государственного управления.зо

§ 3. Система органов юстиции.

§ 4. Формы программно-целевого управления юстицией.

Глава II. Основные направления государственного управления в сфере юстиции.

§ 1. Управление в сфере нормотворчества.

§ 2. Управление в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

§ 3. Управление нотариатом и адвокатурой.из

§ 4. Управление исполнением судебных актов.ш

§ 5^Управление исполнением уголовных наказаний

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Управление юстицией РФ"

Актуальность темы диссертационного исследования. Реализация провозглашенного Конституцией Российской Федерации приоритета прав и свобод личности потребовала создания эффективного механизма их защиты, что определило одно из важнейших направлений государственно-правовых преобразований - реформирование юстиции. Проводимая в условиях трансформации экономической и политической систем реформа юстиции не могла быть сведена к оптимизации и адаптации существующей системы применительно к новым условиям - изменение основных принципов, определяющих взаимоотношения государства и личности, требовали радикальной ее перестройки.

В силу изложенных причин в настоящее время наблюдается процесс принципиального изменения роли органов исполнительной власти в сфере юстиции. Расширение предметной компетенции, усиление полномочий органов юстиции в ходе административно-правовой реформы в различных сферах государственной и общественной жизни постепенно превратили Минюст из «второразрядного» в советские времена ведомства в орган, реализующий одну из базовых функций современного государства. Проведены реформы систем исполнения судебных актов и уголовных наказаний, создана система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако, оценивая эффективность преобразований, следует отметить, что реальное состояние дел в сфере защиты прав • и свобод личности остается близким к критическому. На наш взгляд, одной из причин этого является отсутствие в проводимой государством политике в сфере юстиции четкого и ясного представления о системном характере стоящих перед ним задач. К огромному сожалению, следует констатировать, что оно отсутствует и в научной литературе: имеющиеся публикации затрагивают проблемы реформирования отдельных институтов юстиции, исследование вопросов эффективности чаще всего замыкается анализом решения частных задач вне взаимосвязи с эффективностью юстиции в целом.

Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, могут быть сформулированы следующим образом:

- анализ юстиции как объективно существующего государственно-правового явления на предмет выявления ее системообразующих критериев как объекта государственного управления; обоснование концептуальных основ правового механизма государственного управления юстицией в условиях; правового социального государства в его функциональном и институциональном разрезах;

Степень разработанности темы исследования. В настоящее время мы наблюдаем становление новой концепции государственного управления. К сожалению, серьезные теоретические разработки в этой сфере до сих пор не получили должного преломления применительно к проблемам управления юстицией. В настоящее время исследования соответствующих проблем сводятся главным образом к относительно обособленному анализу отдельных функциональных направлений - комплексные, системные исследования в этой сфере отсутствуют. В то же время, значительный вклад в исследование отдельных проблем государственного управления юстицией внесен П. Крашенинниковым, Ю. Филимоновым, В. Герасимовым, О. Хышиктуевым, И. Сухаревым, Г. Резником, А. Мельниковым, Б.П. Кондрашовым и др.

Методологическая и теоретическая основы исследования.

1) формально-логические методы: анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия;

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких ученых, как: В.Б. Аверьянов, С.С. Алексеев, А. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, Р.Ф. Васильев, Э.Е. Гензюк, В.В. Денисенко, А. Кармолицкий, Д.А. Ковачев, Ю. Козлов, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, А.В. Мицкевич, А.Ф. Ноздрачев, Б.Ф. Россинский, B.C. Рыжов, Н.Г. Салшцева, В.Ф. Сиренко, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Е.Б. Хохлов, А.Ю. Якимов, Г. С. Яковлев и др.

1. Сформулировано понятие юстиции • как объекта государственного управления: система общественных отношений, связанных с юридической охраной субъективных прав и охраняемых законом интересов субъектов посредством их признания, реализации и защиты, а также обеспечения правопорядка посредством осуществления исполнительной власти в предусмотренных законом формах.

4. Обосновано, что институт лицензирования нотариальной деятельности является излишним в механизме государственного управления нотариатом. С одной стороны, он дублирует функционально институты назначения нотариуса на должность и квалификационного экзамена, с другой стороны, он не реализует свое сущностное предназначение - контроль. В силу указанных причин целесообразно отказаться от лицензирования нотариальной деятельности как института, функционально непригодного для государственного контроля за публично-правовой деятельностью и выполняющего в настоящее время лишь фискальные функции.

6. Государственный контроль в отношении нотариата ограничен соблюдением нотариусами правил делопроизводства, а в отношении исполнения профессиональных обязанностей - лишь государственными нотариусами. Нотариусы, занимающиеся частной практикой, практически выведены из-под контроля органов юстиции, ибо в соответствии с действующим законодательством подконтрольны нотариальным палатам. Повышение эффективности контроля за нотариальной деятельностью требует наделения органов юстиции контрольными полномочиями в отношении всех субъектов, осуществляющих нотариальную деятельность; нотариальные палаты сохранят при этом возможность самоконтроля как элемента самоуправления, но контроль этот не будет иметь публично-правовой характер. Реализация данного предложения требует внесения изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, а также законодательного решения вопроса о единых формах и методах государственного контроля, осуществляемого органами юстиции в сфере нотариата.

7. Необходимо совершенствование механизма наделения и прекращения статуса адвоката. Территориальные органы юстиции должны быть наделены полномочиями по проверке законности принятия решений адвокатскими палатами (в лице квалификационных комиссий или советов) о наделении или превращении статуса адвоката. Выявленная органом юстиции незаконность принятого ими решения по причинам содержательного или процедурного -свойства должна влечь отказ в регистрации адвоката в реестре или отказ в исключении соответствующих сведений из реестра. При этом регистрации должен быть придан характер правоустанавливающий: приобретение или превращение статуса адвоката должно связываться не с решением адвокатской палаты, а с внесением соответствующей записи в реестр адвокатов.

8. Повышение качества юридических услуг, оказываемых на профессиональной основе, требует возрождения института лицензирования деятельности по оказанию юридической помощи. При этом в лицензионной деятельности должна быть в полной мере реализована сущность лицензирования -государственный контроль за законностью лицензируемого вида деятельности. Механизм лицензирования должен предусматривать как предварительный контроль (проверка соответствия соискателя лицензии квалификационным требованиям), так и последующий (контроль за законностью лицензируемой деятельности, вьфажающийся в проверке соблюдения лицензиатом лицензионных условий и требований). Лицензирование юридической деятельности должно осуществляться Федеральной регистрационной службой. Целесообразно, на наш взгляд, дифференцировать виды лицензий в зависимости от характера правозащитной деятельности, например: оказание юридической помощи юридическим лицам, правозащитная деятельность в отношении граждан.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Кондратьева, Татьяна Валерьевна, Ростов-на-Дону

Заключение

Вопросы государственного руководства юстицией, рассмотренные в настоящей диссертации, разумеется, не исчерпывают всей проблематики данного направления. Решение такой задачи невозможно в рамках одного исследования. Вместе с тем представляется, что ряд нижеперечисленных выводов и положений способен определить основные подходы к решению проблем повышения эффективности управления юстицией:

1. Государственное управление, рассматриваемое как осознанное целеполагающее воздействие государства на общество в направлении реализации общих целей, не замыкается в деятельности только лишь органов исполнительной власти. Функциональные элементы управления - планирование, организация, регулирование и контроль - пронизывают властную деятельность всех без исключения органов власти. Основные цели правовой регламентации государственного управления в этом смысле • состоят, с одной стороны, в адекватном распределении функций управления между различными ветвями власти, а с другой, - в жесткой увязке всех его функциональных элементов в единую систему, ибо принцип разделения властей не означает принципа разобщения властей.

Сказанное не исключает необходимости анализа проблем управления в ином, узком смысле - управления как средства реализации исполнительной властью тех функций, которые она выполняет в системе общегосударственного управления. Трансформация взаимоотношений государства и общества не означает утрату государством возможности непосредственного, игнорирующего интересы управляемого объекта, воздействия на его поведение. Рассматривая такое управление в контексте реализации государством своей экономической власти, мы получаем возможность четко определить пределы его использования.

2. Отправной точкой в исследовании проблем государственного управления является определение основных элементов системы управления и, прежде всего, определения объекта - юстиции. Концептуальный подход к пониманию юстиции как объективно обусловленного государственно-правового явления, представляющего совокупность элементов, каждый из которых решает свою относительно обособленную задачу, имеющую характер частной по отношению к общей задачи, приводит к выводу о системности этих элементов, что предопределяет требование системности в их государственном управлении. С другой стороны, функциональная дифференциация этих элементов создает объективные предпосылки для дифференциации функций государственной администрации в сфере юстиции, обуславливающих в принципиальном плане ее организацию, методы и формы деятельности.

3. Выявление системообразующих критериев юстиции позволило дать следующую дефиницию этого понятия как объекта административно-правового регулирования: система общественных отношений, связанных с юридической охраной субъективных прав и охраняемых законом интересов субъектов посредством их признания, реализации и защиты, а также обеспечения правопорядка посредством осуществления исполнительной власти в предусмотренных законом формах.

4. Оценка органов юстиции на предмет соответствия критериям системности позволила сделать вывод, что формирование органов юстиции как единой системы еще не завершено. Отсутствие единой системообразующей цели управления юстицией, обусловленное, прежде всего, отсутствием ясного представления о системности юстиции как объекте управления, отсутствие четкого решения вопроса организационно-функциональной структуры органов юстиции как в вертикальном, так и в горизонтальном разрезах, обуславливают неэффективность государственного управления в этой сфере.

5. В рамках системного подхода к государственному управлению как осознанному целеполагающему воздействию государства на общество в направлении реализации общих целей, пронизывающему деятельность всех органов власти, предлагается правовой механизм планирования юстицией, позволяющий упорядочить реализацию всеми государственными органами организационной, регулирующей и контрольной функций в едином направлении реализации объективно существующих в этой сфере общественных интересов. Указанный . механизм опосредует деятельность по выявлению, правовой формализации и постадийной конкретизации указанных интересов в направлений их реализации. Правовые формы, опосредующие планирование, увязаны жесткой иерархической связью в единую систему, что позволяет, на наш взгляд, обеспечить осуществление единой государственной правовой политики на всех уровнях и элементах государственного регулирования. Предлагаемая система плановых актов как элемент правового механизма государственного управления юстицией выглядит следующим образом: а) основы государственной политики Российской Федерации в сфере юстиции, принимаемые в форме федерального закона, трансформируют общественный интерес в публичный, формализуя его посредством правовых категорий основных принципов организации юстиции, стратегических целей и направлений ее развития. Данный закон представляет собой нормативное выражение государственной политики в сфере юстиции и имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем иным плановым актам; б) федеральные целевые программы, определяющие конкретные направления реализации государственной политики Российской Федерации по отдельным сферам юстиции (система исполнения уголовных наказаний, система исполнения судебных актов, нотариат, система государственной регистрации и пр.). Программы утверждаются Правительством Российской Федерации в соответствии с перечнем,' определенным в Основах государственной политики Российской Федерации в сфере юстиции.

Публичный интерес, определяющий государственную политику в сфере юстиции, здесь максимально конкретен и выражен в индивидуальных предписаниях (развернутый комплекс конкретных мер, направленных на реализацию государственной политики в сфере юстиции), которые директивно адресуются Министерству юстиции для исполнения; в) предписания целевых программ являются основой для внутриведомственного планирования. На основе и во исполнение целевых программ Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет планирование как собственной деятельности, так и обеспечивает организацию планового процесса в окружных и территориальных органах юстиции, а также учреждениях юстиции. Данные планы являются правовой формой организации деятельности соответствующих органов.

6. Требование системности государственного управления предполагает необходимость усиления всех его функциональных составляющих. Основными направлениями совершенствования государственной администрации в сфере нормотворчества являются усиление плановости указанной деятельности, нормативная формализация процедур разработки и принятия нормативных актов, предусматривающих в качестве обязательного элемента правовую Экспертизу, повышение уровня научного обеспечения нормотворческой деятельности, а также усиление как контрольных полномочий собственно органов юстиции, так и форм взаимодействия в решении этой задачи с иными государственными органами.

Приниципиальное решение проблемы создания нормативно-правовой базы правового государства лежит, на наш взгляд, в плоскости гармонизации нормотворческой деятельности во всех ее уровнях (федеральном, региональном, муниципальном), что требует четкой правовой формализации концептуализации развития российского законодательства в целом и создания адекватных правовых форм координации нормотворческой деятельности всех ее субъектов. Роль Министерства юстиции Российской Федерации, стержневым направлением деятельности которого является реализация государственной политики в сфере юстиции, в указанном процессе не может быть сведена лишь к осуществлению контроля. Министерство юстиции Российской Федерации, на наш взгляд, вполне может стать центральным элементом системы координации плановой деятельности всех субъектов нормотворчества в процессе разработки общегосударственной концепции развития законодательства.

7. Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в ее существующем виде представляет собой весьма малоэффективный механизм юридического обслуживания по модели прежних государственных нотариальных контор. Полагаем, что в принципиальном плане решение проблемы повышения эффективности государственной регистрации как элемента юстиции требует ее коренного реформирования, в первую очередь, в направлении функциональной гармонизации с другими институтами юстиции, в частности институтом нотариата.

8. Основные направления совершенствования государственного руководства нотариатом состоят в следующем: унификация административно-правового режима нотариальной деятельности вне зависимости от осуществляющих ее субъектов; отказ от лицензирования нотариальной деятельности как института, функционально непригодного для государственного контроля за публично-правовой деятельностью и выполняющего в настоящее время лишь фискальные функции; приведение статуса нотариальных палат в соответствие с их функциональным назначением в системе управления нотариатом (организации, реализующие функцию самоуправления); усиление государственного контроля за законностью нотариальной деятельности.

9. Совершенствование, а по сути, создание системы государственного руководства адвокатурой требует, во-первых, нормативного закрепления правового статуса коллегий адвокатов как добровольных профессиональных объединений; во-вторых, четкого размежевании полномочий органов юстиции и коллегий адвокатов, с одной стороны, и создания форм взаимодействия, с другой; в-третьих, создания действенного механизма государственного контроля за адвокатской деятельностью, который может осуществляться . в форме ее лицензирования.

10. Успешное выполнение задач, возлагаемых на пенитенциарную систему, требует, на наш взгляд, новых форм и методов управления, а именно, нового подхода к управлению предприятиями системы исполнения уголовных наказаний, адекватного новым условиям хозяйствования.

Решение этой проблемы лежит в плоскости создания системы общегосударственного планирования экономическим развитием РФ и интеграцией в нее предприятий системы исполнения уголовных наказаний как необходимого элемента. Государственные заказы должны стать основой планирования хозяйственной деятельности таких предприятий. Такая задача может быть решена только согласованными действиями Минюста РФ с экономическими и финансовыми ведомствами Российской Федерации.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Управление юстицией РФ»

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. //Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 г.) // Справочная правовая система «Гарант».

3. Основные положения о роли адвокатов. Приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступлений в августе 1990 г. в Нью-Йорке // Советская юстиция. 1991. №20.

4. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. (в ред. ФЗ от 23 декабря 2003 г. № 61-ФЗ) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2066; № 52 (Ч. 1). Ст. 5038.

5. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЭ (в ред. Федерального закона от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532; 2003. № 27. Ст. 2700 (Ч. 1).

7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Российская газета. 1998. 12 августа.

8. Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» от 31 мая 2002 г. № 63-Ф3 (в ред. ФЗ от 28 октября 2003 г. № 134-Ф3) // СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102; 2003. № 44. Ст. 4262.

9. Федеральный закон Российской Федерации «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г.

10. ФЗ (в ред. ФЗ от 8 декабря 2003 г.) // СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3431; 2003. № 26. Ст. 2565.

11. Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изм. и доп. от 26 ноября 1998 г., 22 декабря 1999 г., 12 мая 2000 г.) // СЗ РФ. 1998. № 39. Ст. 4857.

12. Федеральный закон Российской Федерации от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2.

13. Федеральный закон «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ (в ред. Федерального закона от 7 ноября 2000 г. № 135-Ф3) // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590; 2000. № 46. 4537.

14. Федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (с изм. и доп. от 2марта, 26 марта 1998 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 34. Ст. 4030.

15. Ст. 3608; 2002. № 11. Ст. 1018; № 12. Ст. 1093; № 30. Ст. 3029.

16. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649) // РГ. 2004.12 марта; 22 мая.9

17. Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 33. Ст. 3356.

18. Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954.

19. Указ Президента Российской Федерации от 29 сентября 1995 г. № 977 «О преобразовании государственных предприятий учреждений, исполняющихуголовные наказания в виде лишения свободы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 40. Ст. 3800.

20. Послание Президента РФ от 30 марта 1999 г. «Россия на рубеже эпох» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)//Российская газета. 1999. 31 марта.

21. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительстваф ■

22. Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 17. Ст. 1877.

23. Постановление Правительства РФ от 7 октября 1996 г. № 1177 «Об утверждении Концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 42. Ст. 4806.

24. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. № 344 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по оказанию платных юридических услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 17. Ст. 1550.

25. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 3 августа 2001 г. № 235 «Об утверждении положения о Федеральном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу».

26. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации № 3 от 10 января 2001 года «Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти»

27. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 25 декабря 2000 г. № 410 «Об утверждении методических рекомендаций по юридической обработке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в федеральный регистр».

28. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 18 октября 2000 г.296 «Об утверждении временного порядка проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерацию).

29. Инструкция о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях, утвержденная приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 7 марта 2000 г. № 83 // Российская газета. 2000.13 сентября.

30. Положение о Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации. Утв. приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 24 марта 1999 г. № 56 // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 1999. № 4.

31. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 26 октября 1998 г. № 150 «Об утверждении Порядка выдачи лицензий на право нотариальной деятельности» // Бюллетень нормативных актов федеральных органовисполнительной власти. 1998. № 32.

32. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 25 мая 1998г. № 59 «О создании Совета главных государственных регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста России. 1998. № 5-6.

33. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 15 мая 1998г. № 54 // Бюллетень Минюста России. 1998. № 5-6.

34. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 26 января 1998 г.■12 «О Комиссии по назначению регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Бюллетень Минюста России. 1998. № 1.

35. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 26 января 1998 г. №11// Бюллетень Минюста России. 1998. № 1. л

36. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 17 февраля 1997 г. № 19-01-19-97. Зарегистрировано в Минюсте РФ 12 марта 1997 г. Регистрационный № 1268 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 7.

37. Инструкция о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти. Утв. Минюстом РФ 19 марта 1996 г. //Российскиевести. 1996. 21 мая.

38. Закон Свердловской области «О гарантиях юридической помощи населению Свердловской области» от 1 ноября 1995 г. № 30-03 (в ред. Областного закона от 24 июля 1997 г. № 40-03) // Областная газета. 1995. 10 ноября; 1997. 31 июля.

39. Программа развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на 2000-2002 гг. Утв. Постановлением Правительства Московской области от 27 июля 2000 г. № 65/18 //

40. Информационный Вестник правительства Московской области. 2000. № 10.•

41. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации

42. Проект Федерального закона Российской Федерации «О юстиции». Одобрен коллегией Министерства юстиции Российской Федерации 9 октября 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. №11.

43. Учебная литература, монографии

44. Абрамова Н.Т. Целостность и управление. М., 1974;

45. Аверьянов А.Н. Система: философская категория и реальность. М., 1976.

46. Адвокатура и современность: Сб. статей. М., 1987.

47. Акофф Р., Эмери Ф. О целеустремленных системах. М., 1974.

48. Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, 1997.

49. АтаманчукГ.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997.

50. Афанасьев В.Г. Общество: системность познания и управление. М., 1981.

51. Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980.

52. Барщевский М.Ю. Организация и деятельность адвокатуры в России: Научно-практическое пособие. М., 2000. 352 с.

53. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2000.11.- Бахрах Д.Н. Основные положения теории социального управления. Пермь: ПТУ, 1978.101 с.

54. Бачило И.Л. Функции органов управления. М.: Юрид. лит., 1976.

55. Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1978.

56. Брызгалов В.Н., Коломиец В.Т. Научное управление исправительно-трудовыми учреждениями. Киев, 1971.

57. Василенко И. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998.

58. Верещагин ИМ. Предисловие к книге К. Кинга «Системный подход и целевое управление». М., 1977.

59. Воронков А.В. Проблемы теории административного права: сравнительно-правовое исследование. СПб., 2001. 220 с.

60. Ефремова Н.Н. Министерство юстиции Российской империи 1802-1917 гг. Историко-правовое исследование. М.: Наука, 1983.149 с.

61. Загайнов Л.И. Социалистическое государство и законы экономики. М., 1975.20: Зеркин Д. Основы политологии. Ростов н/Д., 1997.

62. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. Ростов н/Д, 2000.

63. Зинченко С.А. Государственная собственность в СССР: проблемы правового регулирования. Ростов н/Д, 1986.

64. Каю Х.О. Планирование производственно-хозяйственной деятельности предприятий. М., 1984.

65. Колесов Ю.И. Органы и учреждения юстиции РФ. М., 2002.

66. Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1995.

67. Кравцов А.К. План и право (правовой аспект централизованного планирования социалистического государственного производства). Воронеж, 1976.

68. Кузьмин В. П. Принцип системности в теории и методологии К. Маркса. М., 1986.

69. Курашвили Б.П. Очерки теории государственного управления. М., 1987.

70. Лаптев В. Правовые формы и методы руководства промышленностью. М., 1975.в

71. Локк Д. Избранные произведения. М., 1962. Т. 2.

72. Лунев А.Е. Право и эффективность управления. М., 1973. 88 с.

73. May В. Об основных направлениях административной реформы в Российской Федерации. М., 2004.

74. Мейер Д.И. Русское гражданское право. В 2-х ч. Часть 1. По исправленному и дополненному 8-му изд., 1902. М., 1997.

75. Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967.

76. Ноздрачев А.Ф. Государственное планирование и правовое регулирование. М., 1982.

77. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1987.

78. Организация управления юстицией в зарубежных государствах. Обзор законодательства. Вып. 18. М., 1966.

79. Патращук Ж.В. Защита конституционных прав человека и гражданина нотариатом Российской Федерации. М., 2004.

80. Петров А.С. Основы организации управления промышленным производством. (Методологические проблемы). М., 1969.

81. Петрушенко JI.A. Единство системности, организованности и самодвижения. М., 1985.

82. Правовые вопросы управления: Сборник статей / Отв. ред. Д.Н. Бахрах. М., 1973.

83. Ракитов А.И. Философские проблемы науки. Системный подход и общая теория систем. М., 1978.

84. Репин B.C. Настольная книга нотариуса. (Теория и практика). М., 1994.

85. Ривлин А.Л. Организация адвокатуры в СССР. Киев, 1974.

86. Роль и задачи советской адвокатуры: Сборник статей / Под ред. А .Я. Сухаревым., 1972.

87. Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974.

88. Советское административное право. М., 1940.»

89. Стратегическое планирование / Под ред. Э.А. Уткина. М., 1999. С. 37.

90. Теория государства и права: Учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева. М., 1996.

91. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

92. Тюхтин B.C. Отражение системы и сущность системного подхода. М., 1973.

93. Хаскин Ю. Российские адвокаты и советское государство: Происхождение и развитие советской адвокатуры (1917-1939). М., 1993.

94. Хозяйственное право. Правовое регулирование функциональных видов деятельности в социалистической экономике / Отв. редактор В.В. Лаптев. М., 1986.

95. Юдин Э.Г. Системный подход и принцип целостности. М., 1975.

96. Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы'организации. М., 1974.231 с.

97. Ярков В. Будущее нотариата: попытка прогноза // Российская юстиция. 1999. №11.1. Статьи

98. Андрухович И. От реформы органов юстиции к правовому государству // Юрист. 1996. № 6.

99. Афанасьев В.Г. О системном подходе в социальном сознании // Вопросы философии. 1973. № 6.

100. Басин Ю. Хозрасчетные интересы предприятий // Советское государство и право. 1971. №4.

101. Бачило И.Л., Мелюхин И.С., Салшцева Н.Г. и др. О концепции развития системы исполнительной власти втРоссийской Федерации // Государство и право. 1996. № 8. С. 3-32.

102. Вельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11.

103. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. №3.

104. Волков В. О концепции развития органов юстиции // Юридический вестник. 1996. № 5.

105. Галоганов А. Проект закона об адвокатуре ущемляет права граждан // Российская юстиция. 2001. № 7. С. 13-14.

106. Герасимов В. Потенциал нотариата не востребован // Российская юстиция. 2000. №1.

107. Гулягин Ю.А, Лончаков А.П. Реформирование исполнительной власти и Минюст России // Бюллетень Минюста РФ. 2001. № 4.

108. Евдокимов В.Б. О роли Департамента по, координации законопроектной деятельности Министерства юстиции Российской Федерации // Бюллетень Министерства юстиции. 2000. № 11. С. 42-45.

109. Ельцов Н. Юридическая экспертиза в практике работы органов юстиции // Российская юстиция. 2001. № 7. С. 54-55.

110. Жабин А.П. Правовые формы и юридическая сила плановых управленческих решений // Правовые вопросы планирования производственно-хозяйственной деятельности предприятий и производственных объединений. Свердловск, 1981.

111. Игнатюк Н А., Тихомиров Ю.А. О статусе министерства. Схема положения о федеральном министерстве // Журнал российского права. 1999. № 2. С. 105108.

112. Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. 1997. № 4.

113. Калиниченко Т. Конституционные основы деятельности нотариата // Российская юстиция. 2001. № 7. С. 37-38.

114. Клен Н. Проект закона об адвокатуре разрушает ее до основания // Российская юстиция. 2001. № 7. С. 14-15.

115. Ковалев В. Министерство справедливости: каким оно будет завтра? // Юридический вестник. 1996. № 15. С. 8.

116. Ковалев В. Функции органов юстиции расширяются // Экономика, и жизнь. 1995. №29. С. 16.

117. Ковальковская Т., Шедогубов И. Правовой режим воздушных судов // Российская юстиция. 2001. № 1.

118. Ковачев ДА. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. № 4.

119. Кондратов Б.П. Служба судебных приставовг стадия становления // Журнал российского права. 1999. № 3/4.

120. Кононов О.В., Кокарев Ю.Г. Судебные приставы: вчера, сегодня, завтра // Государство и право. 1999. № 1. С. 74-78.

121. Крашенинников П.В. Передача Министерству юстиции пенитенциарной системы дело недалекого будущего // Юрист. 1998. № 9. С. 2-3.

122. Крашенинников П.В. Передача Минюсту пенитенциарной системы // Щит и меч. 1998. 7 августа. С. 4.

123. Кряжков В.А. Публичный интерес: понятие, виды и защита //ф

124. Государство и право. 1999. № 10.

125. Кудрин Е. Судебные приставы в системе государственной власти // Бюллетень Министерства юстиции. 2000. № 8. С. 70-74.

126. Куликов А. Отчет МВД перед гражданами. Мой дом моя крепость? // Российская газета. 1997. 21 февраля.

127. Лазарев Б.М. Формы советского государственного управления // Формы государственного управления. М., 1983.

128. Лущиков С.Г. Многогранны функции Министерства юстиции // Социалистическая законность. 1991. № 5.

129. Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: цели и средства // Государство и право. 2001. № 7. С. 15-22.

130. Матвеева С.В. Роль органов юстиции в формировании общественного правосознания через средства массовой информации и правовом просвещении населения // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2002. № 3.

131. Мельников А. Актуальные вопросы деятельности службы судебных приставов//Бюллетень Министерства юстиции. 2000. № 10. С. 10-16.

132. Мельников А. Некоторые вопросы повышения эффективности исполнительного производства // Хозяйство и право. 2000. № 12. С. 3-4

133. Мельников А. Судебные приставы это исполнительная власть // Российская юстиция. 2000. № 4.

134. Мешков М.В. О структуре и полномочиях службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации // Бюллетень Министерства юстиции. 1998. № 7. С. 18-19.

135. Мирзоев Г. В ходе второго чтения нам удастся улучшить этот закон // Российская юстиция. 2001. № 7. С. 15-16.

136. Мостов Г. Статус органов юстиции в субъектах Российской Федерации // Бюллетень Министерства юстиции. 2000. № 5. С. 28.

137. Нажимов В.П. О положении суда и Министерства юстиции в правовом государстве // Укрепление законности и борьба с преступностью в условиях формирования правового государства. М., 1990. С. 159-161.

138. Негода Г. Планирование работы органов юстиции // Российская юстиция. 1994. № 7. С. 13-14.

139. Ноздрачев А.Ф. Государство как заказчик продукции // Государство и право. 1994. № 7.

140. Пашков А.С. Правовой механизм управления трудом // 70 лет Советского государства и права / Под ред. А.И. Королева, Ю.К. Толстого и Л.С. Явича. Л., 1987.

141. Петрухин И.Л. Человек как социально-правовая ценность // Государство и право. 1999. № 10.

142. Пяткин А. Прогнозы, целевые программы, государственный план // Плановое хозяйство. 1991. № 5.

143. Резник Г. Закон об адвокатуре как жертва конфликта интересов // Российская юстиция. 1998. № 3.

144. Резник Г. Концепция хороша, какова будет ее реализация // Российская юстиция. 2001. № 7. С. 16-17.

145. Ренов Э.Н. Каким быть Федеральному закону «О юстиции» // Хозяйство и право. 2001. № 1.

146. Рыжов B.C. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. №2.

147. Салшцева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // Государство и право. 2000. № 1. С. 5-11.

148. Селивестров В., Шмаров И. Правовое регулирование исполнения наказаний в виде лишения свободы и смертной казни // Российская юстиция. 1997. № 5.

149. Смирнов В. Закон об адвокатуре надо принять незамедлительно // Российская юстиция. 1999. № 5.

150. Сомов С.Д. Единое правовое пространство Российской Федерации: понятиеи механизм обеспечения // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. №11.

151. Сухарев И. Коллегии адвокатов Российской Федерации: цифры и факты // Бюллетень Министерства юстиции. 2000. № 6. С. 57-59.

152. Сухарев И, Резник Г. Адвокатские коллегии: общественные объединения или юридические фирмы? // Российская юстиция. 1998. № 12.

153. Талапина Э.В. Вопросы правового регулирования экономической функции государства // Государство и право. 1999. № 11.

154. Талапина Э.В. Соотношение понятий государственного управления и исполнительной власти // Вестник ВЭГУ. 1998. № 6. С. 25-28.

155. Халиков А. Судебным приставам полномочия органов дознания //

156. Российская юстиция. 2001. № 7. С. 63-64.

157. Хохлов Е.Б. О механизме правового регулирования труда в условиях многоукладной экономики//Изв. вузов. Правоведение. 1994. № 1.

158. Хыпшктуев О.В. Министерство юстиции и нотариат // Российская юстиция. 1999. №11. С. 33-34.

159. Хыпшктуев О.В. Правовой статус государственного нотариуса // Бюллетень Министерства юстиции. 1998. № 10. С. 102-105.

160. Чайка Ю.А. Минюст России на пороге XXI века // Закон и право. 1999. №11.

161. Чайка Ю.Я. Россия на пути укрепления демократии и законности // Современное право. 2002. № 4.

162. Черемных И.Г. Нотариат в Российской Федерации: понятие и правовая природа // Право и жизнь. 2004. № 63.

163. Чубаров В.В. Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. М., 2000.

164. Шапсугов Д.Ю. Управление как разновидность деятельностного состояния власти // Власть и управление: Сб. тезисов докладов и сообщений Всероссийской научно-практической конференции. Ростов н/Д, 1997. Вып. 1.

165. Ярков В. Публично-правовой характер нотариальной деятельности // Российская юстиция. 1997. № 6.1. Авторефераты

166. Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 1998. 50 с.

167. Калинина Л.А. Исполнительная власть в ее организационно-правовых формах: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1994. 23 с.

168. Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2000.

169. Репин B.C. Организационно-правовые основы построения и деятельности нотариата в России: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 1994. 44 с.

Автор: Кондратьева, Татьяна Валерьевна
Город: Ростов-на-Дону
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Управление юстицией РФ тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Управление юстицией РФтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Управление юстицией РФ»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кондратьева, Татьяна Валерьевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Управление юстицией РФ"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Кондратьева, Татьяна Валерьевна, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Управление юстицией РФ»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Управление юстицией РФ»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кондратьева, Татьяна Валерьевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Управление юстицией РФ"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Кондратьева, Татьяна Валерьевна, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Управление юстицией РФ»