АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Взаимодействие высших органов государственной власти в теории и практике советской государственности (1917-1991 гг.)»
На правах рукописи
Есиева Фатима Казбековна
Взаимодействие высших органов государственной власти в теории и практике советской государственности (1917-1991 гг.): историко-правовой анализ
Специальность: 12.00.01 —теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
005556882
Москва-2014
005556882
Диссертационное исследование выполнено и рекомендовано к защите на кафедре теории государства и права имени Г.В. Мальцева Юридического факультета имени М.М. Сперанского Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный Станкевич Зигмунд Антонович,
руководитель: доктор юридических наук.
Официальные Корнев Аркадий Владимирович,
оппоненты: доктор юридических наук, профессор; Федеральное
государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет им. O.E. Кутафина (МГЮА)», кафедра теории государства и права, профессор;
Давтян Ваграм Рафикович,
кандидат юридических наук; Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Волгоградский государственный университет», Институт права, кафедра конституционного и муниципального права, доцент.
Ведущая Федеральное государственное бюджетное образовательное
организация: учреждение высшего профессионального образования
«Курский государственный университет», Юридический факультет.
Защита состоится «28» ноября 2014 г. в 14 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д-504.001.10 по юридическим наукам в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2312 ( корпус 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации: http: //www.ranepa.ru/about-the-academy/doctorate/the-thesis-for-defence.html?id=98.
Автореферат разослан «01» октября 2014 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
доктор юридических наук, доцент ^ '. ч Е.Ю. Догадайло
Щ
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы научного исследования. Одним из ключевых вопросов современного государственного строительства в России остается проблема взаимодействия высших органов государственной власти. В рамках различных подходов, концепций и научных теорий продолжается поиск оптимальной модели их эффективного функционирования.
Сегодня реформирование системы органов государственной власти сосредоточено на совершенствовании самих институтов власти, что на практике приводит к фактическому игнорированию форм и методов их взаимодействия. В данном контексте историко-правовой опыт обеспечения единства властей в условиях советской государственности представляет немалую ценность для обеспечения преемственности в формировании государственно-властных отношений.
Необходимо отметить, что механизмы, обеспечивающие взаимодействие высших органов государственной власти, работали в иных социально-экономических условиях. Тем не менее, советский период государственного строительства представляет несомненный интерес в различных его аспектах и проявлениях, в частности, в вопросах координации деятельности властных органов, создании и реализации эффективного механизма контроля законодательных (представительных) органов за деятельностью системы исполнительных органов, обеспечения целостности и единства государственной власти.
Кроме того, изучение советской модели взаимодействия высших органов государственной власти существенно расширяет современное понимание многих государственно-правовых явлений, связанных с укреплением конституционного строя в современной России. Оно, несомненно, актуализирует также имеющий место в Российской Федерации процесс не всегда обоснованного расширения полномочий исполнительной власти, и отчасти главы государства за счет умаления роли законодательной власти, что служит причиной усложнения их взаимодействия практически во всех сферах деятельности: в законотворчестве, во влиянии на систему исполнительных органов государственной власти и в контроле над их деятельностью.
Нельзя не учитывать и тот факт, что процесс взаимовлияния законодательной и исполнительной властей выступает особым индикатором политических, правовых и социально-экономических преобразований в обществе и государстве. Как таковой он обладает разнообразными свойствами и является одним из непременных условий стабильности функционирования государственной власти. Данная стабильность не может быть обеспечена без учета отечественной государственной традиции, прежде всего богатейшего опыта государственного строительства, как досоветской, так и советской России.
Степень научной разработанности темы исследования. С момента возникновения Советской России теоретики и практики советского государственного строительства пытались найти наиболее рациональную конструкцию власти и управления, на основе разработанной В.И. Лениным теории единства власти и управления. Среди первых работ советских государствоведов следует отметить труды бывших членов Конституционной комиссии ВЦИК Г.С. Гурвича, М.А. Рейснера, а также В.Н. Дурденевского, в которых рассматривались вопросы советского парламентаризма, взаимоотношений государственных органов сквозь призму положений Конституции РСФСР 1918 г.
Особую значимость для настоящего исследования представляют работы (1925 г.) H.H. Алексеева, C.B. Заводского, Н.С. Тимашева. В данной работе содержится ценный обзор мнений, в которых дается многосторонняя оценка советскому опыту государственного строительства.
Среди работ 30-50-х годов, посвященных институтам государственной власти, особенностям их закрепления в конституциях, следует отметить исследования И.Т. Голякова, JI.M. Кагановича, С.С. Кравчука, A.JI. Малицкого, Д.А. Чугаева.
С середины 50-х гг. появляются труды таких ученых-правоведов, как И.А. Азовкина, A.A. Безуглова, Г.В. Барабашева, П.Т. Василенкова, В.А. Власова, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, Д.Л. Златопольского, М.Г. Кириченко, А.И. Лепешкина, Е.И. Козловой, И.Н. Кузнецова, A.A. Мишина, К.Ф. Шеремета, в которых отражены различные точки зрения на важнейшие проблемы советского государственного строительства, а также предприняты попытки создать
целостную теоретическую концепцию единства власти и управления в условиях социалистического строя.
В данном контексте следует отметить также работы C.JI. Ронина, Ю.С. Кукушкина и О.И. Чистякова, В.П. Портнова и М.М. Славина. Особую ценность представляют их выводы о развитии народного представительства при социализме, демократических основах формирования и деятельности Советов как «работающих учреждений».
С середины 80-х годов советская юридическая наука сосредоточилась на изучении возможности реализации в СССР принципа разделения властей в его классическом понимании. Данная проблема активно обсуждалась на страницах периодических изданий, был опубликован ряд научных монографий: С.А. Авакьяна, Ю.М. Батурина, Б.Н. Габричидзе, И.П.Ильинского, Д.А. Керимова, Б.М. Лазарева, JI.B. Лазарева, Р.З. Лившица, А.И. Лукьянова, H.A. Михалевой,
A.Я. Сливы, А.Д. Сахарова, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, В.А. Четвернина, Г.Х. Шахназарова, Л.С. Явича. Данные исследования и сегодня представляют несомненную научную ценность, хотя нельзя не отметить, что многие аспекты взаимодействия высших органов государственной власти на различных этапах развития советской государственности исследованы фрагментарно.
Вопросы реформирования позднесоветской государственной системы поднимаются также в ряде работ историков государства и права, а также конституционалистов - В.Г. Графского, Н.В. Витрука, В.И. Ефимова, О.В. Жидкова, И.А. Исаева, А.Т. Карасева, В.И. Козина, В.М. Корельского, Т.П. Коржихиной, И.А. Кравца, М.Н. Марченко, В.С.Основина, О.Г. Румянцева,
B.М. Савицкого, A.B. Савоськина, В.М.Сырых, В.В. Сорокина, И.М. Степанова, З.А. Станкевича, И.Г. Шаблинского, Л.М. Энтипа.
Определенный интерес представляют также труды зарубежных ученых, которые посвящены изучению общественных и политико-правовых процессов, имевших место в Советском Союзе, во всей их сложности и противоречивости - в частности, работы Дж. Боффы, Н. Верта, Р.В. Даниельса, Э. Каррер д'Аикосс, Э.Х. Kappa, С. Коэна, А. Мейера, М. Урбана.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских ученых - специалистов в области теории и истории права и государства, конституционного права, истории правовых учений: С.С. Алексеева, Л.Ф. Болтенковой, C.B. Бошно, A.B. Васильева, H.A. Крашенинниковой, И.Н. Куксина, O.E. Кутафина, A.B. Малько, Г.В. Мальцева, Н.В. Мамитовой, Т.Д. Матвеевой, Н.И. Матузова, С.И. Носова, A.A. Сенцова, В.М. Сырых, Ю.П. Титова, И.Е. Фарбера, H.A. Фроловой, И.Д. Хутинаева, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамба, А.И. Экимова, И.С. Яценко.
Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, используемых при изучении массива нормативных источников и литературы. Автор стремился достичь оптимального сочетания исторических и специально - юридических методов, позволяющих наиболее полно отразить процесс эволюции институтов государственной власти и их взаимоотношений в исследуемый период.
При изучении поставленного вопроса диссертантом использовались наряду с общенаучными методами (анализ, синтез, системно-структурный подход), частнонаучные, специальные методы исследования социально-правовых явлений: формально-юридический, сравнительно-правовой и конкретно исторический.
Конкретно-исторический метод был использован для выявления исторических тенденций развития системы высших органов государственной власти в соотношении с общими процессами развития советской государственности.
Метод системно-структурного анализа предоставил возможность выявить и определить правовой механизм взаимодействия высших органов государственной власти, раскрыть содержание его структурных элементов и показать различные правовые формы воплощения их взаимосвязи.
Нормативную и источниковедческую базу исследования составили как опубликованные, так и архивные документы и материалы.
Первую группу документов составили конституционные акты (Конституции РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг., Конституции СССР 1924, 1936, 1977 гг.), а также иные нормативные акты законодательного характера высших
органов государственной власти, в том числе декреты, наказы, постановления, положения, резолюции, инструкции, опубликованные в Собрании Узаконений, сборниках декретов, законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства, Ведомостях Съезда народных депутатов и Верховного Совета. На их основе рассмотрен процесс формирования правовых основ деятельности высших органов государственной власти советской государственности.
Вторая группа включает документальные материалы Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ): Ф. 7523. «Верховный Совет СССР. 19371989». Оп. 145. Д. 2202.; Оп. 145. Д. 2203, ф. 9654. «Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР и их органы. 1990 1993». Оп. 6. Д. 177. Российского Государственного Архива Новейшей Истории (РГАНИ). Российский государственный архив новейшей истории (РГАНИ): Ф.2.Стенограммы и материалы ЦК КПСС. - 0.3. - Д.165, 197, 263, 264, 342, 343,744. Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ): Ф. 17. Оп. 13, 8, 21-22, 84, 88, 163-165.3. Ф. 62. Оп.2.4. Ф. 80. Оп. 6.5. Ф. 94. Оп. 2.6. Ф. 558. Оп. 1. В архивных фондах были изучены иные документы, отражающие процесс государственного строительства в обозначенный хронологический период. Автором исследованы документы, отразившие работу Конституционных комиссий при разработке советских конституций.
В третью группу источников входят материалы высших государственных органов: стенографические отчеты заседаний высших представительных органов СССР и РСФСР. К этой группе источников относятся также материалы съездов, конференций, пленумов руководящих партийных органов. Изучение данных архивных документов представляется весьма важным, ввиду сложившейся в исследуемый период практики отражения решений партийных органов в нормативных актах государственных органов.
Объектом исследования выступают общественные отношения, в которых воплощались процессы взаимодействия высших органов государственной власти советского государства в разные периоды его исторического развития.
Предмет исследования составляют нормы права, регулирующие статус высших органов государственной власти, принципы, формы и порядок их
взаимодействия, а также научные концепции, воплощенные в практике построения и функционирования советской системы государственно-правовых институтов.
Целью диссертационного исследования является комплексное историко-правовое исследование опыта становления и развития советской модели взаимодействия высших органов государственной власти, включая выявление особенностей функционирования высших органов государственной власти на различных этапах государственного строительства и реализации конституционно-правовых норм с 1917 по 1991-е годы.
Указанная цель реализуется путем решения следующих задач:
- раскрыть теоретические основы и эволюцию советской концепции единства власти и управления;
- рассмотреть становление юридических форм взаимодействия высших органов государственной власти в истории советской государственности;
- исследовать особенности юридического закрепления и реализации концепции единства власти и управления в условиях государства диктатуры пролетариата (1917-1924 гг.);
- изучить специфику правового оформления союзной системы высших органов государственной власти в Конституции СССР 1924 г. и ее дальнейшее развитие в период строительства основ социализма;
- дать оценку изменениям во взаимоотношениях высших органов государственной власти по Конституции СССР 1936 года;
- проанализировать нормативно-правовое регулирование и практику взаимодействия высших органов государственной власти на завершающем этапе существования СССР.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1917 по 1991гг. Выбор исходной даты связан с Великой Октябрьской социалистической революцией 1917 года и принятием ряда основополагающих законодательных актов, имеющих фундаментальное государственно-правовое значение. Рамки исследования автор ограничивает 1991 годом, когда механизмы власти и управления в советском государстве оказались недействующими, а сама советская государственность прекратила существование как субъект международного права и геополитической
реальности. Таким образом, исследование хронологически охватывает весь период конституционного развития советского государства, что, по мнению диссертанта, позволяет достаточно полно выявить характерные тенденции формирования организационно-правовых основ взаимодействия высших органов государственной власти.
Научная новизна диссертационного исследования заключается прежде всего в том, что содержащиеся в нем выводы расширяют научные представления об устройстве советской системы государственной власти, о принципах и формах взаимодействия высших органов государственной власти, практике и особенностях данного взаимодействия на разных этапах развития советской государственности.
На основе историко-правового исследования юридических документов и исторических материалов с 1917 по 1991 гг. обосновано понимание взаимодействия высших органов государственной власти в условиях советской государственности как сложного и противоречивого процесса практического воплощения основополагающей для Советской России и СССР идеи единства власти и управления, во многом вытекающего из факта неограниченного и фактического вмешательства партийных органов в осуществление высшими органами государственной власти своих конституционных функций и полномочий.
На основе системного и комплексного исследования эволюции советской модели взаимодействия высших органов государственной власти автор приходит к выводу, что изменение экономических и политических условий потребовало модификации всей системы органов государственной власти и управления и оказало решающее воздействие на процесс трансформации всего государственного механизма, на использование в целом эффективных форм взаимоотношений между высшими органами государственной власти, характерных для первых лет советской власти, и привели впоследствии к такой степени формализации и стагнации существующей системы, к такому отчуждению народа от власти, которые ускорили разрушение союзной государственности.
На основе историко-правового исследования юридических документов и
исторических материалов с 1917 по 1991 гг. автор приходит к выводу, что государственная власть, сбалансированная по содержанию и форме, определяется системной целостностью и оптимальной структурной функциональной децентрализацией, и как таковая она выступает основным гарантом эффективности государства.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
• По мнению автора, изменение советской модели взаимодействия высших органов государственной власти на различных исторических этапах обуславливалось комплексом внутренних и внешних факторов, степенью эффективности, адекватностью существующим потребностям, что отражалось в общегосударственных тенденциях централизации либо децентрализации системы государственного управления.
• Диссертант обосновывает, что вектор развития и институционализации системы органов государственной власти в условиях государства диктатуры пролетариата обуславливался государственными тенденциями децентрализации и федерализации. Особенностью советской модели взаимодействия высших органов государственной власти в этот период явилось юридически обоснованное и организационно обеспеченное межуровневое взаимодействие государственных органов, как объективная потребность согласования интересов центральной власти и союзных республик. Автор приходит к выводу, что на первых этапах своего развития с 1917 по 1924 гг. советская модель взаимодействия высших органов государственной власти, основанная на функциональном разделении и соподчиненности государственных органов, в сочетании с такими политико-правовыми механизмами как: контроль высших законодательных (представительных) органов над исполнительными органами, строгая реализация принципа двойного подчинения, устойчивая обратная связь между государственными органами, использование разнообразных видов отчетности и информирования со стороны исполнительных органов, способствовала укреплению государственной власти и обеспечению ее единства.
Диссертант полагает, что в условиях государства диктатуры пролетариата
высший орган государственной законодательной власти, наделенный полномочиями по формированию, согласованию и объединению всех элементов системы государственной власти, приобрел главенствующее положение в государственно-властном механизме, являясь непосредственным организатором совместной деятельности государственных органов.
• На основе исследования теории и практики взаимодействия высших органов государственной власти автор приходит к выводу, что с 1924 по 1936 гг. происходила трансформация в целом достаточно демократичной модели функционирования институтов государственной власти в бюрократически-централизованную. Существенное понижение как конституционного, так и фактического статуса верховного органа государственной законодательной власти, выполнявшего важнейшую для государства функцию единого властного координирующего центра, способствовало нарастанию в общесоюзном государстве бюрократизма и централизации власти.
По мнению диссертанта, по мере усложнения объекта управления в союзной государственности взаимоотношения высших органов государственной власти в рамках существующей государственно-политической системы не смогли отвечать актуальным вызовам развивающихся отношений. В условиях разветвленности системы органов государственной власти, ее многоступенчатости, пересечения функции ее отдельных звеньев, ослабления механизмов обратной связи стабилизирующим фактором системы государственной власти выступили партийные органы, обеспечив целостность и устойчивость союзной государственности.
• Автор обосновывает, что принятие Конституции СССР 1936 года обозначило поворотный пункт в развитии конституционной системы СССР и вызвало необходимость теоретического переосмысления этих изменений и появления новых трактовок правового статуса высших органов государственной власти. Структурное и функциональное обособление законодательных и исполнительных органов, одновременное ослабление механизмов их обратной связи позволило политическому руководству СССР установить неограниченный контроль над государственными органами в правотворческой и
правоприменительной деятельности.
• Диссертант полагает, что практическая реализация советской модели взаимодействия высших органов государственной власти требовала в максимальной степени концептуальной определенности идеи единства власти и управления в контексте поддержания стабильности выстраиваемой структуры государственной власти, обеспечения ее системных качеств. С принятием Конституции СССР 1977 г. формально произошло возвращение к ранней советской модели взаимодействия высших органов государственной власти, функционирующей на основе ленинской идеи единства власти и управления. В этот период взаимодействие высших органов государственной власти происходило в условиях всеохватывающего влияния партийных органов на систему государственных органов, что исключало предполагаемую оптимизацию их взаимоотношений.
• Автор обосновывает, что попытка совмещения ранней советской модели взаимоотношений высших органов государственной власти с принципом разделения властей в государственно-правовой практике Союза ССР с 1988 по 1991 гг. не решала ключевой проблемы - не позволяла обеспечить государственное единство и территориальную целостность, разграничить функции партийных и государственных органов. Предпринятая в СССР политико-конституционная реформа, в ходе которой управленческие функции партийных органов попытались заменить властью Президента СССР, усугубила кризис государственной власти и в итоге привела к краху союзного государства.
• На основе исследования теории и практики взаимодействия высших органов государственной власти диссертант приходит к выводу, что для укрепления конституционного строя и построения эффективного государства на современном этапе целесообразно создание системы координации и взаимодействия для выстраивания отношений субординации государственных органов и установления взаимной ответственности как между государственными органами на различных уровнях, так и с представителями общества.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем обобщения, выводы и предложения представляют интерес
для специалистов, изучающих историю, теорию и практику институтов государственной власти в России и могут быть учтены при построении и развитии системы высших органов государственной власти в наши дни, особенно правотворческими органами при совершенствовании российского законодательства в сфере оптимизации взаимодействия высших органов государственной власти.
Основные выводы диссертационного исследования могут быть также использованы в качестве теоретической базы в процессе преподавания курса «История государства и права России» и спецкурсов.
Достоверность и апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась и рекомендована к защите кафедрой теории государства и права им. Г.В. Мальцева Юридического факультета им. М.М. Сперанского Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные идеи и результаты работы обсуждались в рамках следующих конференций: «Экономика, государство и общество в 21 веке» (Москва, 2009), «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (Пенза, 2011), «Молодежь как движущая сила устойчивого развития в условиях глобализации» (Москва, 2011).
Результаты и выводы, сделанные по итогам диссертационного исследования, отражены в шести публикациях автора, в том числе в четырех статьях, опубликованных в российских рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.
Степень достоверности представленных научных результатов проведенного исследования обусловливается использованием в работе современной научной методологии и основополагающих концепций отечественных и зарубежных ученых; научной аргументированностью основных положений и выводов диссертации.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования, спецификой рассматриваемого явления. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных
источников и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обоснована актуальность выбранной темы, определены объект и предмет, цели и задачи исследования, хронологические рамки, научная разработанность, методологическая и теоретическая основы, источниковая база работы, формулируются научная новизна диссертации, положения, выносимые на защиту, ее теоретическая и практическая значимость, результаты апробации основных положений.
В первой главе «Концепция взаимодействия высших органов государственной власти в истории советской государственности с 1917 по 1991 гг.» рассматривается генезис понятия и принципов взаимодействия высших органов государственной власти (§ 1), а также исследуется становление юридических форм взаимодействия высших органов государственной власти в исследуемый период (§ 2).
Автором обосновано, что советское государство в силу господствующих в нем идеологических установок характеризовалось принципиальной новизной государственных институтов и системными отличиями от традиционных форм построения государственно-властного механизма. Создание модели межуровневого взаимодействия государственных органов обеспечило на первых этапах советского государственного строительства целостность, отраслевое единство и в целом непротиворечивое функционирование системы государственной власти.
Особенностью государственно-правовых идей советского периода явилась концепция единства власти и управления, основанная на функциональном разделении и субординационном подчинении государственных органов. Диссертант полагает, что в процессе разработки и реализации концепции единства власти и управления после Великой Октябрьской социалистической революции 1917 года особой задачей было придание взаимоотношениям высших органов государственной власти целенаправленного, организованного, координирующего и контролирующего характера, подчиненного реализации общественных потребностей и интересов, на основе прямой демократии, широкого участия
граждан и учета общественного мнения.
На основе исследования теории и практики взаимодействия высших органов государственной власти автор приходит к выводу, что реализация концепции единства власти и управления была неодинакова на различных этапах советского государственного строительства. В каждый период речь шла о поисках политически и экономически оправданного соотношения функций государственных органов. Функциональный принцип построения системы органов государственной власти, определивший стройность системы на основе функциональной специализации каждого органа и всех его подразделений, требовал в условиях развития союзной государственности определения и межотраслевых начал управления при закреплении правового статуса практически всех структурных единиц. Функциональный подход не имел должной практической значимости для усовершенствования государственной системы и не предоставил каких-либо научно разработанных мер, направленных против устоев административно-командной системы и господствующего положения партии.
Далее автором рассматривается становление юридических форм взаимодействия высших органов государственной власти с 1917 по 1991 гг.
Советская государственность в условиях государства диктатуры пролетариата определяется многоплановым поиском оптимальных форм взаимоотношений государственных органов, которые способствовали укреплению государственной власти и сохранению ее единства. Обосновано, что в этот период взаимодействие высших органов государственной власти обеспечивалось структурным и функционатьным единством законодательных и исполнительных органов, механизмами устойчивой обратной связи, наделением высшего органа государственной власти - Всероссийского Съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов - полномочиями по формированию, согласованию и объединению всех элементов системы государственной власти, строгой иерархией властных структур, объединенных общностью целей и задач, а также преобладанием субординационных начал во взаимодействии высших органов государственной власти.
Закрепляя трехступенчатую систему высших органов государственной
власти, Конституция (Основной Закон) СССР 1924 г. исходила из идеи обеспечения сочетания интересов союзного государства в целом с интересами каждого ее члена. Автор приходит к выводу, что в целом выстроенная система государственных органов оказалась жизнеспособной, сумевшая сохранить целостность государства, используя разнообразные схемы уравновешивания и подчинения различных звеньев.
Изменение экономических, социальных и политических условий в ССС привели к существенному отходу от основополагающего принципа единства власт и управления, лежащего в основе советской модели взаимодействия высших органо государственной власти. На практике это выразилось в структурном функциональном обособлении высшего исполнительно-распорядительного органа с высшего законодательного органа, приоритете директивных методов управлени ослаблении механизмов обратной связи государственных органов, частых попытка перераспределения компетенции законодательных и исполнительных органов п вертикали и горизонтали, потере высшими законодательными (представительным! органами Союза и республик верховенства в системе государственной власти. Автс полагает, что усиление функций исполнительных органов позволило партийны органам закрепить руководящее начало в сфере государственной власти и в цело изменить механизм ее функционирования.
В диссертации сделан вывод, что с возвращением к ранней советской моде;! взаимодействия высших органов государственной власти в соответствии положениями Конституции (Основной Закон) СССР 1977 г. более четко 61-определен правовой статус высших органов государственной власт последовательно закреплены принципы: полновластие Советов, демократичесы централизм, двойное подчинение, подотчетность и полная ответственное исполнительных органов перед высшим законодательным (представительны органом, - а также конкретизированы контрольные полномочия. Обосновано, ч попытки создания оптимальных форм взаимодействия высших органов государственш власти в этот период были деформированы, в связи с сохранением главенствующе положения партийных органов.
Автор обосновывает, что наметившаяся тенденция к разделению властей
период политико-конституционного реформирования во второй половине 80-х гт. была реализована противоречиво с сохранением прежнего институционального совмещения, вобравшего смешение и переплетение функций различных властей. Изменения, последовавшие в результате политико-конституционной реформы, не стали импульсом и мощной основой к эффективному функционированию всей государственной системы, не заработала предусмотренная система «сдержек и противовесов».
Вторая глава диссертации - «Формирование и развитие советской модели взаимодействия высших органов государственной власти с 1917 по 1991 гг.» - посвящена основным событиям, произошедшим в эволюции властных отношений на первом этапе строительства советского государства (1917-1924 гг.) (§ 1), устройству высших органов государственной власти в период создания союзного государства (§2), особенностям реализации советской модели взаимодействия высших органов государственной власти «функциональное разделение» (§3). Также в рамках данной главы исследовано взаимодействие высших органов государственной власти на завершающем этапе строительства советского государства (1977 - 1991 гг.) (§ 4).
Автор обосновывает, что взаимоотношения высших законодательных (представительных) и исполнительных органов наиболее полно характеризовали новую систему государственной власти, утвердившуюся в России после Великой Октябрьской социалистической революции 1917 г., а их эволюция отразила поэтапные изменения самого характера советской власти. С первых дней Октября, прежде всего через Советы было положено начало всеохватывающему процессу вовлечения трудящихся в управление страной. Между тем, после периода утверждения полновластия Советов по всей стране прогрессивные идеи народовластия начали испытывать на себе весьма негативное влияние гражданской войны и интервенции.
По мнению автора, конституционное законодательство РСФСР 1918 г. закрепляло оптимальные формы взаимоотношений высших органов государственной власти посредством установления полной подчиненности и ответственности Совета Народных Комиссаров, как перед Всероссийским Съездом
Советов, так и перед Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и его Президиумом. В свою очередь ВЦИК, который избирался из числа делегатов съезда, провозглашался не только высшим законодательным и распорядительным, но и высшим контрольным органом республики. Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету предоставлялось право отменить или приостановить всякое постановление или решение Совета Народных Комиссаров. Уже с III съезда Всероссийские съезды Советов регулярно заслушивали отчеты правительства. Отчеты о деятельности СНК обсуждались на V, VII, VIII, IX, X Всероссийских съездах Советов. Кроме того, Съездами Советов контролировалась и деятельность наркоматов и иных ведомств путем заслушивания отчетных и иных специальных докладов.
Подписание Договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик в 1922 году ознаменовало возникновение нового государства. Объединение республик не потребовало выстраивания государственного аппарата на принципиально иных началах в связи с тем, что высшие органы государственной власти и управления образовывались по аналогии с существующими в РСФСР. Между тем это событие создало необходимость разработки и принятия общесоюзного законодательства, которое юридически оформило новое государственное образование и завершило строительство союзной системы власти.
Автор обосновывает, что предусмотренная Конституцией СССР 1924 года в качестве высших органов государственной власти система Съезд Советов СССР - Центральный Исполнительный Комитет СССР - Совет Народных Комиссаров СССР была призвана обеспечивать как непрерывность осуществления государственной власти на общесоюзном уровне, так и органическое единство законодательных, распорядительных и контрольных функций этих органов. На наш взгляд, вопрос о распределении и разграничении компетенции между органами государственной власти решен Конституцией СССР 1924 г. более определенно, чем в Конституции РСФСР 1918 г. Между тем выстроенная система высших органов государственной власти не была уже столь стройной и органичной. В диссертационном исследовании рассмотрены процессы нарастания
бюрократизма, усиления влияния партии, которая встраивалась с конца 20-х годов в систему государственной власти. Изменения, привнесенные в правопонимание, отражающие трансформацию демократических идей, впервые отражены в документах XIV партийной конференции (27-29 апреля 1925 г.).
На основе исследования теории и практики взаимодействия высших органов государственной власти диссертант приходит к выводу, что с 1924 по 1936 гг. произошло существенное понижение как конституционного, так и фактического статуса высшего органа государственной власти - Съезда Советов СССР. Во-первых, формально сохранив статус верховного органа Союза, он существенно потерял в весе и значимости. Большая часть его функций и полномочий перешла к Центральному Исполнительному Комитету СССР, который определял круг деятельности Президиума и Совета Народных Комиссаров, объединял работу по управлению СССР, а также в обязательном порядке рассматривал и утверждал все декреты и постановления, вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов СССР. Съезд Советов, прежде всего олицетворял Советскую власть в масштабах всего Союза ССР.
В связи с укреплением «административно-командной системы» с конца 20- х годов сужение контрольных функций высшего законодательного (представительного) органа за реализацией законов, правительственными решениями оказало негативное влияние на демократическое развитие государства, деятельность всей системы государственной власти. Автор приходит к выводу, что укрепление «административно-командной системы» вызвало в исторической перспективе неопределенность в развитии взаимоотношений высших органов государственной власти. Концентрированным выражением негативных последствий явилось фактическое отчуждение человека от политической власти и, в конечном итоге, существенное принижение конституционных идеалов и ценностей социалистической государственности.
В соответствии с историческим развитием социалистическое государство изменяло свои формы, а вместе с тем изменялось и содержание его основного закона. Конституция (Основной закон) СССР 1936 года ознаменовала
прекращение существования возникших в период установления советской власти органов государственной власти - Съезда и ЦИК — и учреждение высшего органа государственной власти - Верховного Совета СССР. Автор полагает, что его правовое положение было закреплено весьма своеобразно. Основной закон провозглашал его высшим органом государственной власти, тем не менее, в ст. 31 содержалась оговорка, что «Верховный Совет осуществляет все права, присвоенные Союзу Советских Социалистических Республик согласно статье 14 Конституции, поскольку они не входят, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету СССР органов СССР: Президиума Верховного Совета СССР, Совета Народных Комиссаров СССР и Народных Комиссариатов СССР».
Обозначенное делает, по мнению автора, уязвимым общее положение о подотчетности перечисленных государственных органов Верховному Совету. Если высший законодательный (представительный) орган не имел права вмешиваться в решение вопросов, отнесенных к полномочиям Президиума Верховного Совета, Совета Министров и министерств, то и отчета по этим вопросам он требовать был не вправе. Конституционный статус изменил и Совет Народных Комиссаров, который, по сути, из отдела Центрального Исполнительного Комитета СССР превратился в высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти. Сохранив исходное наименование, Совет Народных Комиссаров во многом отличался от своих предшественников, прежде всего объемом предоставленных ему полномочий.
Диссертант обосновывает, что теоретическое переосмысление и появление новых трактовок правового статуса высших органов государственной власти вызвало необходимость принятия Конституции (Основного закона) СССР 1936 года. Перераспределение полномочий Верховного Совета и Совета Министров позволило политическому руководству СССР установить неограниченный контроль над государственными органами. Исследование положений Конституции (Основного закона) СССР 1936 года выявляет две противоречивые тенденции: с одной стороны, поиск новых подходов модернизации страны, с другой -стремление закрепить в конституционном порядке сложившуюся в государстве
административно-командную систему управления.
Наметившаяся еще в конце 20-х годов тенденция усиления централизации и концентрации власти в партийных органах, опирающихся исключительно на назначаемых и контролируемых через кадровые службы чиновников, продолжилась и укрепилась и после принятия Конституции (Основного закона) СССР 1936 года. Практика принятия совместных постановлений является одним из свидетельств партийного руководства органами государства и государственным аппаратом в целом, так как они, с одной стороны, приравнивались по юридической силе к актам высшего органа государственного управления и имели общеобязательный характер для всех органов государства, с другой — носили характер партийной директивы, обязательной для партийных организаций.
Вопрос о том, что конституция нуждается в серьезном пересмотре, возник вскоре после XX съезда КПСС. Тогда же была создана комиссия, в задачи которой входила подготовка предложений о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР 1936 г. Таким образом, необходимо было создание новой конституции, отвечающей потребностям советского государства. Автор приходит к выводу, что главными особенностями советской модели взаимодействия высших органов государственной власти, воплощенной в нормах Конституции СССР 1977 г., стало возвращение к идее единства власти и управления. Если Конституция 1936 года не ориентировала Верховный Совет СССР на решение вопросов государственного управления, то в ст. 108 Конституции СССР 1977 года устанавливалось, что «Верховный Совет СССР в случае признания очень важным того или иного вопроса государственного управления, отнесенного непосредственно к компетенции Совета Министров, может принять на себя его решение». Ряд исследователей называют этот принцип «презумпцией полномочное™ высшего представительного органа», определяя в целом его место в советском государственном механизме. На наш взгляд, произошло формальное углубление единства Верховного Совета и Совета Министров СССР, что позволяло усилить ответственность и подотчетность исполнительного органа перед высшим законодательным (представительным) органом. Диссертант приходит к выводу, что Конституция СССР 1977 года имела
существенный недостаток: декларированные положения не подкреплялись необходимыми структурами, процедурами, правовыми гарантиями. Между тем, ряд основополагающих идей имеет бесспорную теоретическую значимость и не теряет своей прогрессивной направленности на современном этапе.
В диссертационном исследовании обосновывается, что в рамк конституционного реформирования с середины 80-х годов начался проце формирования новой модели парламентско-правительственных отношений в ССС По мнению автора, реформирование государственной системы путем созыва Съезд народных депутатов, демократизации избирательной системы и введения институ президентства не смогли предотвратить разрушения советской государственност Установленные элементы системы «сдержек и противовесов» не приводили взаимоограничению двух ветвей власти, напротив - законодательн (представительная) власть фактически была подчинена исполнительной. Снижен роли законодательной (представительной) власти стало следствием сохраняющейся постоянно воспроизводящейся противоречивой трактовки принципа разделен властей и, прежде всего, неопределенности в вопросе о характере соотношен законодательных и исполнительных органов.
Обосновано, что в период политико-правового реформирования в СС вопросы о рациональном определении полномочий государственных орган которые бы обеспечили балансирование и взаимоконтроль, не ставились в чис. первоочередных задач. Только при установлении баланса, посредством взаимн прав, обязанностей и ответственности различные ветви власти могли отвеча своему назначению.
На основе историко-правового исследования юридических документов исторических материалов с 1917 по 1991 гг. автор приходит к выводу, что д укрепления системы государственной власти, поддержания ее жизнеспособное и повышения ее эффективности необходима четкая регламентация деятельное государственных органов и конкретное определение их роли в процес взаимодействия, который требует учитывать ряд важных условий, придающ устойчивость складывающихся в этой связи отношений.
Во-первых, это строгое соблюдение требований законности. Органы государственной власти осуществляют свою деятельность в соответствии с предписаниями законов и подзаконных нормативных актов, в которых отражается порядок как их совместной деятельности, так и функционирования каждого субъекта взаимодействия. Во-вторых, совместная деятельность требует осуществления четкого разграничения компетенции. Такое разделение обусловливает соблюдение и обеспечение принципа законности при осуществлении государственно-властных функций. В-третьих, особая роль в процессе взаимодействия принадлежит высшим законодательным (представительным) органам. Выражая суверенную волю народа, как единственного источника власти, высший орган законодательной власти имеет верховенство перед другими государственными органами. Именно представительные органы занимают стержневое положение в государственно-властном механизме и осуществляют координирующую функцию в совместной деятельности государственных органов.
Кроме того, одним из основных направлений обеспечения системы «сдержек и противовесов» является создание и реализация механизмов контроля. Взаимный учет интересов, контроль и ответственность призваны способствовать эффективному взаимодействию властей, повышению уровня законодательных актов и их реализации.
В заключение диссертации автором подводятся итоги исследования, формулируются научные результаты и выводы.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие научные работы:
I. Статьи в российских рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций:
1. Есиева Ф.К. Конституционно-правовые основы взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в истории советской государственности // Право и политика. - 2011. - №5. -С. 25-30.-0,4 п.л.
2. Есиева Ф.К. Эволюция высших органов государственной власти на завершающем этапе развития советской государственности // Политика и общество. - 2012. - №2. - С. 13-18,- 0,3 п.л.
3. Есиева Ф.К. Организационно-правовые формы взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в советский период (1918-1991гг.) // Вестник СОГУ.-2012.- №2.- С. 212-217.-0,3 п.л.
4. Есиева Ф.К. Генезис понятия и принципов взаимодействия высших органов государственной власти в конституционном развитии России // Вопросы экономики и права,- 2014. - №2. - С.11-14.-0,2 п.л.
II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
5. Есиева Ф.К. О разделении и взаимодействии властей в России // Актуальные проблемы российского права на современном этапе: сборник статей X Международной научно-практической конференции. Пенза: Приволжский Дом Знаний, 2011,- С. 19-25.-0,4 п. л.
6. Есиева Ф.К. Принципы взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в советский период // Устойчивое развитие в условиях глобализации: реализация стратегии ЮНЕСКО на вторую половину декады ООН по образованию для устойчивого развития(2010-2015): труды Международной Конференции с участием кафедр Юнеско и сетей Юнитвин.7-8 декабря 2010 года. г. Москва, Российская Федерация. Часть 3. - М.: РАГС, 2011,- С.79-84.-0,3 п.л.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Есиевой Фаги мм Казбековны
Тема диссертационного исследования:
Взаимодействие высших органов государственной власти в теории и практике советской государственности (1917-1991 гг.): историко-правовой
анализ
Научный руководитель: доктор юридических наук Станкевич Зигмунд Антонович
Изготовление оригинал - макета Есиева Ф.К.
Подписано в печать:26.09.2014. Усл. п.л.1,5 Тираж 80 экз.
Отпечатано в типографии ООО «Генезис» Заказ №211
