АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование официального статистического учета в Российской Федерации»
На правах рукописи
Бондарчук Андрей Михайлович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОФИЦИАЛЬНОГО СТАТИСТИЧЕСКОГО УЧЕТА
Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
5 ДПР 2012
Москва-2012
005020034
005020034
Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Аккредитованного образовательного частного учреждения высшего профессионального образования «Московский финансово-юридический университет МФЮА»
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Зеленцов Александр Борисович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Кононов Анатолий Михайлович
кандидат юридических наук, профессор Побежимова Нелли Ивановна
Ведущая организация: Московский университет
государственного управления
Защита состоится 25 апреля 2012 г. в 16.30 ч. на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, ауд. № 347 Зал заседаний Ученого совета
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.
Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет «_» марта 2012 г. по электронной почте по адресу: referat_vak@mon.gov.ru
Автореферат разослан «_» марта 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
А.Р. Батяева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность темы исследования. В настоящее время информационно-статистическая составляющая информационной сферы России оказывает существенное влияние практически на все области общественной жизни. Система государственной статистики Российской Федерации призвана обеспечить государственные органы, общественные объединения, научно-исследовательские организации, средства массовой информации и граждан достоверной и непротиворечивой статистической информацией о социально-экономическом положении государства на основе научных принципов организации сбора, обработки и распространения этой информации.
Уникальность инновационного процесса в системе государственной статистики обусловлена тем, что в России динамично происходят трансформации во всех сферах жизнедеятельности и соответственно меняются содержание и структура отображаемой информации; осуществляется документооборот с использованием современных информационно-коммуникационных технологий.
Усиление роли статистического ведомства в Российской Федерации в настоящее время определяется правом централизованно утверждать все. формы статистической отчетности и легитимностью территориально-распределенной системы государственной статистики. Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул, что статистическая служба «заслужила авторитет в профессиональном сообществе, заняла достойное место в системе государственного управления. И сегодня является источником наиболее полной, объективной информации о базовых экономических параметрах, важнейших социальных и демографических индикаторах», результаты ее деятельности «лежат в основе ключевых управленческих решений, долгосрочных прогнозов, масштабных программ и проектов развития»1.
' См.: Приветствие Председателя Правительства Российской Федерации В.В.Путина участникам и гостям Международной научно-практической конференции "Российская государственная статистика и вызовы XXI века» http://www.gks.ru/freejioc/new_site/rosstat/smi/intemetn.htm
С принятием Федерального закона «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»2 закреплена система нормативного регулирования официального статистического учета, принятая Минэкономразвития России в последние годы при организации нормотворчества в области организации официального статистического учета.
Тем не менее, действующее законодательство в сфере государственной статистики и официального статистического учета так и не получило должной оценки в науке административного права. Такое положение обусловлено недостаточной научной разработанностью вопросов определения и реализации административно-правового механизма официального статистического учета в Российской Федерации и санкционированного государством специального административно-правового режима деятельности в его сфере, а потому, потребностью концептуально-методологического и практического анализа публично-правовой деятельности в сфере государственной статистики.
Таким образом, научное исследование административно-правового регулирования официального статистического учета, как одного из наиболее важных элементов информационной инфраструктуры России, органично вписывается в круг проблем совершенствования российской государственности.
Вышеизложенное подтверждает актуальность и практическую значимость обращения автора к данной теме.
Степень разработанности темы исследования. Системные исследования, направленные на разработку проблемы административно-правового регулирования официального статистического учета на концептуальном уровне, в науке административного права до сих пор не проводились, о чем свидетельствует отсутствие трудов и публикаций по данной проблематике отечественных юристов. Вышеизложенное предопределило выработку
2 Федеральный закон от 29.11.2007 № 282-ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ", 03.12.2007, № 49, ст. 6043
авторской позиции и концепции относительно административно-правового регулирования статистической деятельности в Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе административно-правового регулирования официального статистического учета и системы государственной статистики в Российской Федерации.
Предметом исследования является административно-правовое регулирование официального статистического учета, в том числе, нормы, принципы и методы такого регулирования, органы его осуществляющие, сложившаяся в настоящее время иерархия в системе законодательства об официальном статистическом учете, практика применения законодательства об официальном статистическом учете и проблемы его совершенствования.
Цель исследования состоит в разработке концептуальных основ механизма административно-правового регулирования деятельности в сфере официального статистического учета и научно-практических рекомендаций по совершенствованию публично-правового регулирования системы государственной статистики в Российской Федерации в контексте обеспечения и защиты публичных интересов.
Для достижения указанной цели поставлены и решены следующие задачи:
1) раскрыть общетеоретическое значение и перспективы становления понятийного аппарата административно-правового регулирования в сфере официального статистического учета;
2) типологизировать исторические этапы формирования и развития правовых основ государственной статистики в Российской Федерации;
3) выявить правовую природу административной и иных видов деятельности в сфере официального статистического учета в Российской Федерации и ее соответствие международным стандартам;
4) установить основные направления и границы административно-правового регулирования деятельности в сфере официального статистического учета и охарактеризовать административно-правовой режим данной деятельности;
5) проанализировать административно-правовой статус субъектов правоотношений, возникающих при осуществлении официального статистического учета и изучить специфику их взаимодействия;
6) исследовать сущность и содержание механизма административно-правового регулирования официального статистического учета;
7) раскрыть принципы правового регулирования деятельности в сфере официального статистического учета;
8) получить целостную характеристику федерального статистического наблюдения как формы административной деятельности;
9) изучить систему административных процедур по исполнению федеральными органами исполнительной власти государственных функций в сфере официального статистического учета;
10) выделить процессуально-правовые особенности применения административной ответственности за нарушение порядка представления статистической информации для проведения государственных статистических наблюдений.
11)аргументировать необходимость совершенствования административно-правового регулирования деятельности в сфере официального статистического учета в Российской Федерации.
Методологическая основа диссертации. В работе над диссертацией автор исходил из того, что важнейшими характеристиками современного научного знания являются комплексность, системность и междисциплинарность. В процессе исследования диссертант применял также методы историзма, объективности и конкретности.
Исторический подход потребовал рассмотреть административно-правовое регулирование официального статистического учета в развитии, проследить этапы развития, и с этой точки зрения дать оценку эффективности регулирования системы официального статистического учета. Принцип конкретности обусловил точный учет всех условий, в которых начал свое развитие объект настоящего исследования и в которых он находится сейчас; построение понятийного ряда категории «официальный статистический учет»; выделение главных,
существенных свойств, связей, тенденций развития законодательства об официальном статистическом учете в Российской Федерации. Объективность как важнейший принцип общетеоретического исследования способствовала истинному отражению состояния законодательства, регулирующего официальный статистический учет, выявлению существующих на современном этапе недостатков и пробелов, определению причин возникновения правовых коллизий в этой сфере, а также общих закономерностей развития административно-правового и методологического регулирования системы государственной статистики, в которых и отражаются объективная действительность, реальные явления общественной жизни.
Теоретическую основу работы составили труды видных отечественных представителей науки теории государства и права: С. С. Алексеева, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, Ю. А. Тихомирова, Р. О. Халфиной и других.
В работе над диссертацией автор опирался на труды известных ученых в области науки управления, административного и информационного права: А.Б. Агапова, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, А. А. Демина, А. С. Дугенца, А. Б. Зеленцова, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, H.H. Куняева, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, Э. Н. Ренова, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, А.И. Стахова, Ю. В. Степаненко, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой, Н. Ю. Хаманевой, Д. М. Чечота, В. Е. Чиркина, А. П. Шергина, М. А. Штатиной, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова и других.
Кроме того, настоящее исследование характеризуется использованием трудов по общей теории статистики, истории статистической деятельности в России и т.д.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, Федеральный закон «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» от 29.11.2007
№282-ФЗ, Закон Российской Федерации «Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности» от 13.05.1992 № 2761-1, Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07. 2006 № 149-ФЗ, федеральное законодательство по вопросам официального статистического учета на территории Российской Федерации и действующее законодательство о государственной статистике некоторых стран СНГ.
Научная новизна работы. В диссертации впервые в отечественной науке административного права осуществлено комплексное исследование проблемы административно-правового регулирования официального статистического учета на современном этапе в России; проведен компаративный анализ законодательства о статистике некоторых государств постсоветского пространства и конкретизирована специфика российского законодательства в исследуемой сфере; выявлены основные проблемы административно-правового регулирования официального статистического учета, связанные со становлением новых методов его осуществления в период формирования информационного общества.
Научная новизна исследования выражается в определении концептуально-методологических основ модели организационно-правового регулирования официального статистического учета в Российской Федерации в условиях осуществления электронного документооборота; в уточнении формулировок ряда терминов исследуемой области; в развитии системы принципов административно-правового регулирования в сфере официального статистического учета; исследовании административно-правового режима официального статистического учета; выявлении автором закономерностей развития административных правоотношений в сфере административной ответственности за непредоставление или нарушение порядка предоставления статистической информации.
Теоретические положения, выносимые на защиту.
1. Официальный статистический учет как объект административно-правового регулирования представляет собой процесс получения в соответствии с официальной статистической методологией и процесс обработки первичных статистических и административных данных стороной, представляющей публично-правовой интерес (субъектами официального статистического учета), в связи с осуществлением установленных законом административных функций в целях формирования официальной статистической информации.
2. Внедрение в российскую практику международных стандартов официального статистического учета посредством разработки отечественных стандартов представляет собой составную часть общемировой проблемы гармонизации и стандартизации официального статистического учета в рамках мирового статистического пространства. Соответствие российского официального статистического учета международным стандартам необходимо лишь в принципиальной части, с сохранением и развитием национальных традиций, сформированных ранее при организации и ведении официального статистического учета в России, что предполагает, в частности, необходимость дальнейшей унификации терминологии в сфере государственной статистики.
3. Обосновано усиление интегрирующей функции статистического учета в создании информационно-статистической инфраструктуры в нашей стране, которая рассматривается в качестве критерия выделения следующих ее этапов: первый, с конца XVIII в., когда были заложены основы общегосударственной системы российской статистики, до начала XIX в., второй, с 1802 г. до 1917 г., характеризующийся осуществлением организационно-структурного оформления статистической деятельности в России, советский этап, когда вся хозяйственная система страны была поставлена под государственный контроль и учет; и современный этап, характеризуемый совершенствованием правовых основ для реализации единой государственной политики в сфере официального статистического учета.
4. Административно-правовое регулирование деятельности в сфере официального статистического учета представляет собой форму императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов официального статистического учета и формирования устойчивого правового порядка их функционирования.
5. Механизм административно-правового регулирования официального статистического учета следует рассматривать как предусмотренную действующим законодательством совокупность принципов, целей, методов и средств, направленных на применение административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере официального статистического учета и государственной статистики для своевременного предоставления достоверной и непротиворечивой статистической информации.
6. Формула административно-правовых принципов, конкретизируемых в сфере официального статистического учета, определяется задачами административно-правового регулирования и представляет собой многоуровневую систему, фундаментом которой являются принципы обеспечения законности, гласности и ответственности в регулируемой сфере отношений, применения методов и средств правового регулирования, адекватных специфике сферы государственной статистики; адаптации административно-правового механизма к динамике регулируемых правоотношений с учетом темпов и качества развития информационных и коммуникационных технологий; развития механизмов выявления правонарушений в сфере статистической деятельности; поддержания контактов в рамках международного сотрудничества в области выработки норм и стандартов в области статистики.
7. Многоуровневая система принципов реализации административно-правового регулирования официального статистического учета в условиях развития электронного документооборота должна быть дополнена принципами, закрепление которых на законодательном уровне будет способствовать совершенствованию законодательства об официальном статистическом учете:
распределенного формирования, накопления, актуализации, хранения статистической информации; преемственности информационно-телекоммуникационных систем в сфере статистики и средств их эксплуатации; унификации форматов сбора, обработки, хранения, передачи статистической информации и единой системы классификации и кодирования.
8. Аргументировано, что исполнение административных функций в процессе предоставления первичных статистических и административных данных субъектам официального статистического учета связано с информационным взаимодействием по телекоммуникационным каналам связи между территориальными органами государственной статистики и респондентами по обмену электронными документами с применением электронной цифровой подписи в процессе сбора и обработки статистической информации по формам федерального статистического наблюдения.
9. Вывод о необходимости дальнейшего совершенствования механизма административно-правового регулирования официального статистического учета с привлечением специалистов сферы статистики, информационных технологий и электронного документооборота в целях преодоления декларативности отдельных правовых норм, противоречий между определением субъективного статуса субъектов правоотношений в сфере официального статистического учета (субъектов официального статистического учета, респондентов, операторов государственной статистики, специализированных операторов связи и организаций, выбранных Росстатом, для осуществления сбора и обработки первичных статистических данных по формам федерального статистического наблюдения); взаимодействия субъектов официального статистического учета и эффективной реализации административных процедур.
10. Исходя из результатов сравнительно-правового анализа норм об ответственности за правонарушения в области государственной статистики, учитывая общественную опасность нарушений, допускаемых в сфере официального статистического учета в Российской Федерации и в целях оптимизации правоприменительной практики предложено:
10 .1. Дополнить Федеральный закон об официальном статистическом учете главой «Ответственность за правонарушения в сфере официального статистического учета и государственной статистики», в содержание которой необходимо:
10.1.1. Включить статью «Нарушение требований настоящего Федерального закона влечет за собой дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».
10.1.2. Инкорпорировать в данную главу:
10.1.2.1. единственную норму действующего Закона РФ «Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности»; а сам Закон признать утратившим силу.
10.1.2.2 п. 3 статьи 9 действующего Закона, указывающей на ответственность должностных и иных лиц, за утрату, незаконное разглашение, распространение или фальсификацию первичных статистических данных, содержащихся в формах федерального статистического наблюдения.
10.2. Статью 13.19 КоАП РФ «Нарушение порядка представления статистической информации» дополнить конкретизацией информационных процессов и сформулировать в виде: «нарушение должностным лицом, ответственным за представление статистической информации, необходимой для проведения государственных статистических наблюдений, порядка ее представления, а равно представление недостоверной или ложной статистической информации, препятствие к доступу открытой официальной статистической информации, ненадлежащее использование такой информации -влечет наложение административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит, в том, что выводы о механизме административно-правового регулирования официального статистического учета в России и его функционировании позволяют повысить эффективность работы федеральных
органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление деятельности в сфере официального статистического учета и государственной статистики и их территориальных органов.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в работе по совершенствованию российского законодательства, регулирующего организационные основы деятельности органов исполнительной власти, при разработке нормативных правовых актов и осуществлении правоприменительной деятельности в области официального статистического учета в целях повышения эффективности государственного управления.
Основные положения исследования могут быть использованы в учебном процессе по дисциплине «Административное право Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в ряде публикаций автора, а также озвучены в его выступлениях и докладах на Международных и Всероссийских научных конференциях, в частности, на Международной заочной научно-практической конференции «Вопросы права в современном мире» - (Новосибирск, 2011), Международной конференции "Юридические науки: проблемы и перспективы" (Пермь, 2012), Всероссийской научной конференции «Актуальные проблемы права в XXI веке» (г. Москва, 2011), на научной конференции, проводимой кафедрой административного и финансового права Российского университета дружбы народов (г. Москва, 2012).
Диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на кафедре административного и финансового права юридического факультета Российского университета дружбы народов.
Достоверность результатов исследования обеспечена
междисциплинарным теоретическим анализом научной литературы, нормативных актов, комплексным использованием общенаучных и специальных методов.
Структура диссертационного исследования. Настоящая работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении автор обосновывает выбор темы, её актуальность, объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования, освещает вопросы теоретической разработанности проблемы, обозначает методологические основы исследования, раскрывает научную новизну и практическую значимость, формулирует основные положения, выносимые на защиту, приводит данные об апробации результатов исследования.
В первой главе «Концептуальные и методологические основы административно-правового регулирования официального статистического учета» рассмотрены сущность административно-правового регулирования официального статистического учета и государственной статистики, освещены общетеоретические вопросы официального статистического учета как правовой категории, определены этапы формирования правовых основ статистической деятельности в Российской Федерации; охарактеризован административно-правовой режим данной деятельности.
В первом параграфе «Официальный статистический учет как объект административно-правового регулирования» выстроен категориальный ряд дефиниции «официальный статистический учет» на основе сравнительно-правового анализа законодательства о государственной (официальной) статистике стран- членов СНГ, обоснован публично-правовой характер правоотношений в сфере официального статистического учета, определено понятие и специфика их административно-правового регулирования.
Обосновано, что правоотношения в сфере официального статистического учета характеризуются публично-правовой природой, поскольку базируются на
нормативных актах императивного содержания, выявлены и охарактеризованы элементы структуры административно-правовых отношений в сфере официального статистического учета
Аргументировано расширенное понимание деятельности в сфере официального статистического учета, включающее в себя не только осуществление субъектами официального статистического учета действий по проведению в соответствии с официальной статистической методологией федеральных статистических наблюдений; по формированию официальной статистической информации на основе первичных статистических данных и административных данных; но и деятельность по оказанию информационных услуг, направленную на сбор, обработку, анализ, распространение, хранение, защиту, использование статистической информации, а также по обеспечению оптимального функционирования системы государственной статистики.
Административно-правовое регулирование официального статистического учета: 1) выражается в принятии органами государственной власти нормативных актов, устанавливающих основы функционирования механизма официального статистического учета; 2) проявляется в реализации уполномоченным органом исполнительной власти от имени государства и в публичных интересах своих функций путем принятия нормативных актов в отношении конкретных респондентов официального статистического учета; 3) характеризуется определенным динамизмом, что, во многом обусловлено внедрением информационно-коммуникационных технологий и электронного документооборота в статистическую деятельность.
Во втором параграфе «Организационно-правовое и нормативное регулирование государственной статистики в России: становление и эволюция» рассмотрена историко-правовая специфика государственного регулирования статистической деятельности в России, эволюция формирования органов государственной статистики, систематизированы вопросы нормативного регулирования официального статистического учета.
Становление и развитие организационно-правовых основ государственной статистики в России во временном континууме практически всегда коррелировало с изменениями в её политическом устройстве и с историческими вехами. Преобразования российской государственности и реформирование экономики обусловили адекватные этим процессам изменения в системе правового регулирования статистической деятельности.
Изучение исторического опыта строительства российской государственной статистики позволило выявить усиление интегрирующей функции статистического учета в создании информационно-статистической инфраструктуры в нашей стране на протяжении следующих этапов: первый, с конца XVIII в., когда были заложены основы общегосударственной системы российской статистики, до начала XIX в., второй, с 1802 г. до 1917 г., характеризующийся осуществлением организационно-структурного оформления статистической деятельности в России, советский этап, когда вся хозяйственная система страны была поставлена под государственный контроль и учет; и современный этап, характеризуемый совершенствованием правовых основ для реализации единой государственной политики в сфере официального статистического учета.
Деятельность в сфере официального статистического учета является объектом государственного регулирования, следовательно, существует административно-правовой режим данной деятельности, под которым следует понимать закрепленную совокупностью правовых норм регламентацию порядка осуществления официального статистического учета в целях обеспечения потребности регулирования системы государственной статистики, осуществления федерального статистического наблюдения, ограничения произвола и злоупотреблений, а также защиты прав и интересов субъектов правоотношений, возникающих при осуществлении официального статистического учета.
Охарактеризована иерархическая структура действующего законодательства об официальном статистическом учете и обоснована
необходимость совершенствования законодательной базы для обеспечения достоверной статической информацией всех заинтересованных пользователей.
В третьем параграфе «Методологическая основа формирования механизма административно-правового регулирования официального статистического учета» выявлена сущность исследуемого механизма, раскрыта многоуровневая система принципов официального статистического учета, основанная на принципах правового регулирования отношений в сфере информации.
Исследование содержательной стороны функционирования механизма административно-правового регулирования официального статистического учета в России и анализ законодательства о государственной статистики стран СНГ позволили констатировать, что именно принципы правового регулирования системы государственной статистики, базирующиеся на принципах правового регулирования отношений в сфере информации, соответствующие основным принципам официальной статистики Статистической комиссии ООН и Европейскому кодексу статистической практики, принятому в феврале 2005 года, являются правовой категорией, которая определяет методологические основания государственного управления в сфере официального статистического учета в Российской Федерации.
Во второй главе «Государственное управление в сфере официального статистического учета» определяются и исследуются элементы механизма административно-правового регулирования деятельности в сфере официального статистического учета и государственной статистики и проблемы их реализации.
В первом параграфе «Специфика административно-правового статуса субъектов официального статистического учета» выделены категории субъектов правоотношений, возникающих при осуществлении официального статистического учета, конкретизированы полномочия Федеральной службы государственной статистики (Росстата) и особенности их реализации.
В настоящее время в сфере официального статистического учета и системы государственной статистики можно выделить три категории действующих в ней
субъектов правоотношений: субъекты официального статистического учета, респонденты и пользователи официальной статистической информацией. Среди достаточно широкого круга субъектов официального статистического учета особое место занимает Росстат. Систематизированы его функции и направления их реализации; выявлена специфика распределения сфер ответственности между центральным аппаратом и территориальными органами Росстата.
Раскрыта структура информационного ресурса Росстата: Единый государственный регистр предприятий и организаций (ЕГРПО); генеральная совокупность объектов статистического наблюдения; банк данных "Бухгалтерская отчетность организаций"; центральная база статистических данных на основе многоотраслевой статистической информации по различным секторам экономики.
Отмечено, что основную системообразующую правовую нагрузку в сфере обеспечения взаимодействия Росстата и других субъектов официального статистического учета несет Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, являющийся моделью для формирования аналогичных актов ведомственного уровня.
Выявлено использование в условиях административной реформы элементов аутсорсинга, выражающегося в передаче определенных публичных функций от субъектов официального статистического учета специализированным операторам связи или организациям, выбранным Росстатом на конкурсной основе, для осуществления сбора и обработки первичных статистических данных по формам федерального статистического наблюдения.
Во втором параграфе «Организационно-правовая характеристика федерального статистического наблюдения» проанализирована специфика процедуры сбора первичных статистических и административных данных и охарактеризована административная процедура предоставления статистической отчетности.
Выявлено, что федеральное статистическое наблюдение является составным элементом механизма административно-правового регулирования официального статистического учета и как вид административной деятельности заключается в сборе статистических отчетностей предприятий, учреждений, проведении специально организованных статистических наблюдений (анкетных, декларационных, инспекционных наблюдений, единовременных учетов и переписей), ведении регистров, а также в формировании системы показателей и инструментария статистических обследований.
Систематизированы условия, которые должны выполняться при обязательном предоставлении первичных статистических данных и административных данных субъектам официального статистического учета, а также преимущества системы электронного сбора статистической отчетности и способы предоставления статистической отчетности в электронном виде.
Обосновано, что документооборот в сфере официального статистического учета представляет собой информационное взаимодействие по телекоммуникационным каналам связи между территориальными органами государственной статистики и респондентами по обмену электронными документами с применением электронной цифровой подписи в процессе сбора и обработки первичных статистических данных по формам федерального статистического наблюдения.
В третьем параграфе «Проблемы административной ответственности в сфере официального статистического учета» конкретизирована сущность административного правонарушения в области законодательства об официальном статистическом учете, охарактеризованы меры административного воздействия к нарушителям правил предоставления первичных статистических данных с учетом нормативно установленной периодичности направления статистических отчетов.
Выбор законодателем штрафа как административного наказания, применяемого за нарушение законодательства в сфере официального статистического учета, адекватно отражает значимость объекта и субъективную
сторону административных правонарушений данной группы, посягающих на право уполномоченного органа государственной власти получать от субъекта социально-экономической деятельности информации, необходимой для осуществления статистических наблюдений и подготовки официальной статистической информации о положении дел в стране.
Объективная сторона правонарушения заключается в нарушении порядка представления информации, необходимой для проведения статистических наблюдений, либо в представлении недостоверной статистической информации, то есть отражение в формах федерального статистического наблюдения данных с нарушением указаний по их заполнению, арифметическими или логическими ошибками.
Отмечена необходимость разработки правового механизма проведения экспертизы достоверности статистической информации в стадии административного расследования.
Обоснована необходимость внесения дополнений в действующее законодательство об официальном статистическом учете.
В заключении сформулированы основные выводы и предложения соискателя по рассмотренным в диссертационном исследовании проблемам.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации научных результатов диссертационных исследований:
1. Бондарчук A.M. Проблемы административно-правового регулирования в сфере государственной статистики и официального статистического учета // Мир экономики и права, 2011, № 11. - С. 87 - 90 (0,25 пл.)
2. Бондарчук A.M. Становление и развитие государственной статистики в России // Мир экономики и права, 2011, № 12. - С. 65 - 68 (0,2 пл.).
Работы, опубликованные в иных изданиях:
3. Бондарчук A.M. О принципах административно-правового регулирования в сфере официального статистического учета // Научное обозрение; юридический обозреватель, 2011, № 4. - С. 28 -32 (0,2 пл.).
4. Бондарчук A.M. Административная процедура предоставления первичных статистических и административных данных // Вопросы права в современном мире: материалы Международной заочной научно-практической конференции. Часть II (02 ноября 2011 г.) - Новосибирск: Изд «Априори», 2011. - С. 43 - 48 (0,3 пл.).
Типография «ЭкоПринт» Подписано в печать 20.03.2012 г. Заказ № 100 Формат 60x84/16. Объем 1,1 пл. Тираж 100 экз.
Бондарчук Андрей Михайлович Административно-правовое регулирование официального статистического учета
В настоящем диссертационном исследовании определены сущность и концептуальные основы административно-правового регулирования официального статистического учета и государственной статистики в Российской Федерации; выявлены элементы и особенности функционирования механизма административно-правового регулирования официального статистического учета, методологические основы его формирования; рассмотрены вопросы становления и эволюции организационно-правового и нормативного регулирования статистической деятельности; конкретизирована специфика исполнения государственных функций субъектами официального статистического учета; сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Bondarchuk An drey Mikhajlovich Administrative-Law regulation in the Official Statistical Account
In the present dissertational research the essence and conceptual bases of is administrative-law regulation in the official statistical account and the state statistics in the Russian Federation are defined; elements and features of functioning of the mechanism of is administrative-legal regulation of the official statistical account, methodological bases of its formation are revealed; questions of formation and evolution of organizational-legal and standard regulation of statistical activity are considered; specificity of execution of the state functions is concretized by subjects of the official statistical account; offers on current legislation perfection are formulated.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое регулирование официального статистического учета в Российской Федерации»
61 12-12/706
РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ДРУЖБЫ НАРОДОВ
На правах рукописи
^ лии
Бондарчук Андрей Михайлович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОФИЦИАЛЬНОГО СТАТИСТИЧЕСКОГО УЧЕТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель д.ю.н., профессор Зеленцов А.Б.
Москва 2012
Содержание
СОДЕРЖАНИЕ...........................................................................................................2
ВВЕДЕНИЕ...................................................................................................................3
ГЛАВА 1. КОНЦЕПТУАЛЬНО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОФИЦИАЛЬНОГО СТАТИСТИЧЕСКОГО УЧЕТА.......................................16
1.1. ОФИЦИАЛЬНЫЙ СТАТИСТИЧЕСКИЙ УЧЕТ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ................................16
1.2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ И НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СТАТИСТИКИ В РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ................................................................................................................32
1.3. МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОФИЦИАЛЬНОГО СТАТИСТИЧЕСКОГО УЧЕТА.................................................................................52
ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ОФИЦИАЛЬНОГО СТАТИСТИЧЕСКОГО УЧЕТА.......................................67
2.1. СПЕЦИФИКА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ ОФИЦИАЛЬНОГО СТАТИСТИЧЕСКОГО УЧЕТА.....................67
2.2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФЕДЕРАЛЬНОГО СТАТИСТИЧЕСКОГО НАБЛЮДЕНИЯ..................................................................85
2.3. ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ОФИЦИАЛЬНОГО СТАТИСТИЧЕСКОГО УЧЕТА............................................104
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ.. СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА............
129 132 132 145
Введение
Актуальность темы исследования. В настоящее время информационно-статистическая составляющая информационной сферы России оказывает существенное влияние практически на все области общественной жизни. Система государственной статистики Российской Федерации призвана обеспечить государственные органы, общественные объединения, научно-исследовательские организации, средства массовой информации и граждан достоверной и непротиворечивой статистической информацией о социально-экономическом положении государства на основе научных принципов организации сбора, обработки и распространения этой информации.
Уникальность инновационного процесса в системе государственной статистики обусловлена тем, что в России динамично происходят трансформации во всех сферах жизнедеятельности и соответственно меняются содержание и структура отображаемой информации; осуществляется документооборот с использованием современных информационно-коммуникационных технологий.
Усиление роли статистического ведомства в Российской Федерации в настоящее время определяется правом централизованно утверждать все формы статистической отчетности и легитимностью территориально-распределенной системы государственной статистики. Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул, что статистическая служба «заслужила авторитет в профессиональном сообществе, заняла достойное место в системе государственного управления. И сегодня является источником наиболее полной, объективной информации о базовых экономических параметрах, важнейших социальных и демографических индикаторах», результаты ее
деятельности «лежат в основе ключевых управленческих решений, долгосрочных прогнозов, масштабных программ и проектов развития»1.
С принятием Федерального закона «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»2 закреплена система нормативного регулирования официального статистического учета, принятая Минэкономразвития России в последние годы при организации нормотворчества в области организации официального статистического учета.
Тем не менее, действующее законодательство в сфере государственной статистики и официального статистического учета так и не получило должной оценки в науке административного права. Такое положение обусловлено недостаточной научной разработанностью вопросов определения и реализации административно-правового механизма официального статистического учета в Российской Федерации и санкционированного государством специального административно-правового режима деятельности в его сфере, а потому, потребностью концептуально-методологического и практического анализа публично-правовой деятельности в сфере государственной статистики.
Таким образом, научное исследование административно-правового регулирования официального статистического учета, как одного из наиболее важных элементов информационной инфраструктуры России, органично вписывается в круг проблем совершенствования российской государственности.
Вышеизложенное подтверждает актуальность и практическую значимость обращения автора к данной теме.
1 См.: Приветствие Председателя Правительства Российской Федерации В.В.Путина участникам и гостям Международной научно-практической конференции "Российская государственная статистика и вызовы XXI века» http://www.gks.ru/free_doc/new_site/rosstat/smi/internetn.htm
2 Федеральный закон от 29.11.2007 № 282-ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ", 03.12.2007, № 49, ст. 6043
Степень разработанности темы исследования. Системные исследования, направленные на разработку проблемы административно-правового регулирования официального статистического учета на концептуальном уровне, в науке административного права до сих пор не проводились, о чем свидетельствует отсутствие трудов и публикаций по данной проблематике отечественных юристов. Вышеизложенное предопределило выработку авторской позиции и концепции относительно административно-правового регулирования статистической деятельности в Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе административно-правового регулирования официального статистического учета и системы государственной статистики в Российской Федерации.
Предметом исследования является административно-правовое регулирование официального статистического учета, в том числе, нормы, принципы и методы такого регулирования, органы его осуществляющие, сложившаяся в настоящее время иерархия в системе законодательства об официальном статистическом учете, практика применения законодательства об официальном статистическом учете и проблемы его совершенствования.
Цель исследования состоит в разработке концептуальных основ механизма административно-правового регулирования деятельности в сфере официального статистического учета и научно-практических рекомендаций по совершенствованию публично-правового регулирования системы государственной статистики в Российской Федерации в контексте обеспечения и защиты публичных интересов.
Для достижения указанной цели поставлены и решены следующие задачи:
1) раскрыть общетеоретическое значение и перспективы становления понятийного аппарата административно-правового регулирования в сфере официального статистического учета;
2) типологизировать исторические этапы формирования и развития правовых основ государственной статистики в Российской Федерации;
3) выявить правовую природу административной и иных видов деятельности в сфере официального статистического учета в Российской Федерации и ее соответствие международным стандартам;
4) установить основные направления и границы административно-правового регулирования деятельности в сфере официального статистического учета и охарактеризовать административно-правовой режим данной деятельности;
5) проанализировать административно-правовой статус субъектов правоотношений, возникающих при осуществлении официального статистического учета и изучить специфику их взаимодействия;
6) исследовать сущность и содержание механизма административно-правового регулирования официального статистического учета;
7) раскрыть принципы правового регулирования деятельности в сфере официального статистического учета;
8) получить целостную характеристику федерального статистического наблюдения как формы административной деятельности;
9) изучить систему административных процедур по исполнению федеральными органами исполнительной власти государственных функций в сфере официального статистического учета;
10) выделить процессуально-правовые особенности применения административной ответственности за нарушение порядка представления статистической информации для проведения государственных статистических наблюдений.
11) аргументировать необходимость совершенствования
административно-правового регулирования деятельности в сфере официального статистического учета в Российской Федерации.
Методологическая основа диссертации. В работе над диссертацией автор исходил из того, что важнейшими характеристиками современного научного знания являются комплексность, системность и междисциплинарность. В процессе исследования диссертант применял также методы историзма, объективности и конкретности.
Исторический подход потребовал рассмотреть административно-правовое регулирование официального статистического учета в развитии, проследить этапы развития, и с этой точки зрения дать оценку эффективности регулирования системы официального статистического учета. Принцип конкретности обусловил точный учет всех условий, в которых начал свое развитие объект настоящего исследования и в которых он находится сейчас; построение понятийного ряда категории «официальный статистический учет» выделение главных, существенных свойств, связей, тенденций развития законодательства об официальном статистическом учете в Российской Федерации. Объективность как важнейший принцип общетеоретического исследования способствовала истинному отражению состояния законодательства, регулирующего официальный статистический учет, выявлению существующих на современном этапе недостатков и пробелов, определению причин возникновения правовых коллизий в этой сфере, а также общих закономерностей развития административно-правового и методологического регулирования системы государственной статистики, в которых и отражаются объективная действительность, реальные явления общественной жизни.
Теоретическую основу работы составили труды видных отечественных представителей науки теории государства и права: С. С.
Алексеева, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, Ю. А. Тихомирова, Р. О. Халфиной и других.
В работе над диссертацией автор опирался на труды известных ученых в области науки управления, административного и информационного права: А. Б. Агапова, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, А. А. Демина, А. С. Дугенца, А. Б. Зеленцова, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, H.H. Куняева, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, Э. Н. Ренова, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, А.И. Стахова, Ю. В. Степаненко, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой, Н. Ю. Хаманевой, Д. М. Чечота, В. Е. Чиркина, А. П. Шергина, М. А. Штатиной, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова и других.
Кроме того, настоящее исследование характеризуется использованием трудов по общей теории статистики, истории статистической деятельности в России и т.д.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, Федеральный закон «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» от 29.11.2007 № 282-ФЗ, Закон Российской Федерации «Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности» от 13.05.1992 № 2761-1, Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07. 2006 № 149-ФЗ, федеральное законодательство по вопросам официального статистического учета на территории Российской Федерации и действующее законодательство о государственной статистике некоторых стран СНГ.
Научная новизна работы. В диссертации впервые в отечественной
науке административного права осуществлено комплексное исследование
8
проблемы административно-правового регулирования официального статистического учета на современном этапе в России; проведен компаративный анализ законодательства о статистике некоторых государств постсоветского пространства и конкретизирована специфика российского законодательства в исследуемой сфере; выявлены основные проблемы административно-правового регулирования официального статистического учета, связанные со становлением новых методов его осуществления в период формирования информационного общества.
Научная новизна исследования выражается в определении концептуально-методологических основ модели организационно-правового регулирования официального статистического учета в Российской Федерации в условиях осуществления электронного документооборота; в уточнении формулировок ряда терминов исследуемой области; в развитии системы принципов административно-правового регулирования в сфере официального статистического учета; исследовании административно-правового режима официального статистического учета; выявлении автором закономерностей развития административных правоотношений в сфере административной ответственности за непредоставление или нарушение порядка предоставления статистической информации.
Теоретические положения, выносимые на защиту.
1. Официальный статистический учет как объект административно-правового регулирования представляет собой процесс получения в соответствии с официальной статистической методологией и процесс обработки первичных статистических и административных данных стороной, представляющей публично-правовой интерес (субъектами официального статистического учета), в связи с осуществлением установленных законом административных функций в целях формирования официальной статистической информации.
2. Внедрение в российскую практику международных стандартов официального статистического учета посредством разработки отечественных стандартов представляет собой составную часть общемировой проблемы гармонизации и стандартизации официального статистического учета в рамках мирового статистического пространства. Соответствие российского официального статистического учета международным стандартам необходимо лишь в принципиальной части, с сохранением и развитием национальных традиций, сформированных ранее при организации и ведении официального статистического учета в России, что предполагает, в частности, необходимость дальнейшей унификации терминологии в сфере государственной статистики.
3. Обосновано усиление интегрирующей функции статистического учета в создании информационно-статистической инфраструктуры в нашей стране, которая рассматривается в качестве критерия выделения следующих ее этапов: первый, с конца XVIII в., когда были заложены основы общегосударственной системы российской статистики, до начала XIX в., второй, с 1802 г. до 1917 г., характеризующийся осуществлением организационно-структурного оформления статистической деятельности в России, советский этап, когда вся хозяйственная система страны была поставлена под государственный контроль и учет; и современный этап, характеризуемый совершенствованием правовых основ для реализации единой государственной политики в сфере официального статистического учета.
4. Административно-правовое регулирование деятельности в сфере официального статистического учета представляет собой форму императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов официального статистического учета и формирования устойчивого правового порядка их функционирования.
5. Механизм административно-правового регулирования официального статистического учета следует рассматривать как предусмотренную действующим законодательством совокупность принципов, целей, методов и средств, направленных на применение административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере официального статистического учета и государственной статистики для своевременного предоставления достоверной и непротиворечивой статистической информации.
6. Формула административно-правовых принципов, конкретизируемых в сфере официального статистического учета, определяется задачами административно-правового регулировани
