СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Новокшонов, Игорь Борисович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Организационное построение и система управления российской таможенной службой.
§ 1. Основные этапы развития российской таможенной службы.
§ 2. Общая характеристика структуры и управления таможенной системой.
§ 3. Государственный таможенный комитет Российской Федерации в механизме управления таможенной системой.
§ 4. Территориальные таможенные органы в системе таможенного ведомства.
Глава II. Основные функциональные направления деятельности таможенных органов.
§ 1. Общая характеристика таможенных функций.
§ 2. Таможенно-тарифное регулирование внешнеэкономической деятельности.
§ 3. Фискальные полномочия таможенных органов.
§ 4. Полномочия таможенных органов, реализуемые в рамках таможенного и валютного контроля.
§ 5. Правоохранительная таможенная деятельность.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовой статус таможенных органов Российской Федерации"
Актуальность диссертационного исследования.
Рассмотрение административно-правового статуса органов исполнительной власти является достаточно традиционной темой научных исследований, проводящихся в рамках науки административного права. Однако при этом вопросы правового статуса таможенных органов являются одними из наименее разработанных административно-правовой наукой. Такая ситуация сложилась в силу ряда объективных причин.
На протяжении практически всего периода существования Союза ССР в стране господствовала государственная монополия внешней торговли. Такое положение, помимо прочего, привело к обеднению таможенного дела и соответствующего законодательства, резкому сокращению функций таможенных органов и упрощению их внутренней структуры, падению роли и места в системе государственного управления.
Коренной перелом в развитии таможенного дела был осуществлен в начале 90-х годов, когда произошла либерализация внешнеэкономической жизни страны, и государство отказалось от чисто командного управления внешней торговлей. Изменение таможенного законодательства, стремительное увеличение объема задач, стоящих перед таможенным ведомством, привело как к повышению его статуса и значения в системе органов государственной власти России, так и к коренной перестройке его внутренней структуры.
В таких условиях научный анализ правового статуса таможенных органов именно с административно-правовых позиций является весьма актуальным, поскольку во всех правоотношениях, возникающих в сфере таможенного дела, наряду с лицом, перемещающим товары через таможенную границу, другой их стороной выступает уполномоченный государством таможенный орган Российской Федерации. При этом нельзя не отметить определяющую роль таможенных органов в развитии всего таможенного дела и законодательства. От того, насколько совершенными будут организационная структура и функциональная компетенция таможенного ведомства, насколько стоящие перед таможенными органами цели и задачи отвечают требованиям сегодняшнего дня, насколько достаточны и разумно распределены функции и права, предоставленные таможенной системе, и, наконец, насколько эффективно таможенные органы осуществляют свою практическую деятельность, в конечном итоге во многом зависят состояние и развитие всей внешнеэкономической деятельности страны, защищенность ее экономических интересов и, конечно, интересы конкретных лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования.
Серьезные научные исследования таможенно-правовой проблематики стали появляться в России еще в XIX веке. Из числа дореволюционных исследователей, чьи работы сохранили определенную актуальность, следует отметить К. Лодыженского, Е В. Осокина, Д. Толстого, И.М. Кулишера1.
К авторам советского периода, рассматривавшим в своих исследованиях некоторые аспекты статуса таможенных органов, следует отнести А.И. Потяева, J1.H. Маркова, К.К. Сандровского, В.Г. Храбскова2.
В современный период вопросы правового положения таможенных органов в той или иной мере затрагивались в работах А.Ф. Ноздрачева,
1 См.: К. Л<>()ы.ж'енскт'1. История русского таможенного тарифа. СПб. 1X86: /■' /; Осокин. Внутренние таможенные пошлины в России. Качань. 1850:,'/. Тпланой. История финансовых учреждений России со времен основания государства до кончины императрицы Екатерины ]]. СПб. 1848: //.Л/. Ку.'шии'р. Очерки истории таможенной политики. СПб. 1903. См.: А.II. llmmett Теория таможенного дела. М, 1927: .il.il. Марат. Таможенное право СССР. Учебное пособие Иркутск, 1973: К.К. ('ai«)po«CKUii. Таможенное право. Киев. 1974: II Г. Храиское,. Таможня и икон. М. 1979.
А.А. Гравиной, Л.К. Терещенко, МП. Шестаковой1, Б.Н. Габричидзе2, А Н. Козырина', ученых Российской таможенной академии4.
Отдельные аспекты таможенного права анализировались в ряде специальных работ3.
Комплексный анализ данных работ позволяет разделить их на несколько категорий:
Во-первых, часть книг написана вообще не юристами и посвящена либо истории таможенного дела, либо экономическим, организационным и иным его аспектам.
Во-вторых, ряд исследований посвящен лишь отдельным аспектам таможенного права и потому не может быть положен в основу комплексного изучения правового положения таможенных органов.
В-третьих, наиболее значимыми и серьезными являются научные работы, охватывающие, с той или иной степенью подробности, практически все аспекты правового регулирования таможенного дела. Такие работы выходили в виде учебников, научных монографий и научных комментариев к важнейшим законодательным актам в сфере таможенного дела. Однако именно в силу того, что их авторы стремились в одной книге объять абсо
1 См. например. Комментарий Таможенного кодекса Российской Федерации. М. 1996: Таможенное ча-коиодательство. Практический комментарий. М. 1997: Таможенное законодательство. Судебная практика. М. 1998: Таможенное право. М. 1998. См. например. />'.//. Кабричи&зе. Н К. Зобов. Таможенная служба в Российской Федерации. М. 1993: И.II. Гобричи&зе, В. К. Зобов, Л.Ф. Лисок, И.[. Максимцев. Таможенное право. М . 1995: Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации., авторский коллектив под руководством Б.Н. Габричидзе и В.А. Максимцева. М. 1997: fill. / aOpii'titOjc, U.K. Зовов, Л.Ф. Лисос, ПЛ. Макс имцса, Л.И. Пухтияроа. Российское таможенное право. М. 1998: НИ. Габричи<)х. Практика применения Таможенного кодекса Российской Федерации. М. 1998.
См. например. Таможенное право России. Общая часть. М. 1995: Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации., авторский коллектив МГИМО МИД РФ под р\ководством А.Н. Кочырина. МЛ 996: Комментарий Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе». // Хозяйство и право. №№ 10-12 ча 1996 г. №№ 1-8 ча 1997 г.: Таможенная пошлина. М. 1998; Валютный контроль внешнеторговой деятельности. М. 1998 См. например. Основы таможенного дела, под ред. В.Г. Драганова. М. 1998.
См. например. К.Г. Борисов «Международное таможенное право». М. 1997: Михеев Ю.В. Павленко О.М. Соколова И.В. Соленая С.В. «Таможенный валютный контроль». М. 1997; В.И. Михайлов «Контролируемая поставка как оперативно-ро чыскная операция». М. 1998; И.В. Петров «Ответственность ча нарушения таможенных правил». СПб. 1998 и др. лютное большинство вопросов таможенного права, вопросам организационного построения и полномочиям таможенных органов отводилось достаточно скромное место.
Таким образом, несмотря на указанный выше довольно внушительный объем научно-исследовательских работ, опубликованных по таможенной тематике, следует отметить отсутствие среди них таких, в которых во главу угла были бы поставлены вопросы административно-правового статуса таможенных органов'.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование административно-правового статуса таможенных органов, включающее последовательное рассмотрение вопросов их организационной структуры и функциональной компетенции. Указанная цель обусловила определение следующих задач:
1. Установить зависимость организационной структуры таможенных органов и объема их функциональной компетенции от общего курса внешнеэкономической политики государства.
2. Определить роль и место таможенных органов в системе органов государственной власти Российской Федерации.
3. Выявить отношения власти - подчинения и иные управленческие связи между таможенными органами и высшими органами государственной власти Российской Федерации, а также иными органами.
1 На уровне диссертационных исследований одной из последних работ, более - менее соответствующей тематике настоящего исследования, является кандидатская диссертация, защищенная в 1998 году начальником Астраханской таможни А.Г. Кабальновым. Следует, однако, учитывать, что в ней было проанализировано (на основании практики работы таможен Северо-Кавказского региона) только одно из четырех звеньев таможенной системы - таможни Российской Федерации, См.: А.Г. Кабальнов '(Совершенствование административно-правового статуса таможен Российской Федерации». Авторсф дисс. к.ю.н. М. 1!>98.
4. Показать роль таможенных органов в определении стратегических направлений развития внешнеэкономической и особенно таможенной политики страны.
5. Провести систематизированный анализ основных функциональных направлений деятельности таможенных органов.
6. Установить объективно существующие факторы и потребности государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, обусловившие наделение таможенных органов существующим объемом компетенции.
7. Провести организационно-структурный анализ системы таможенных органов: а) описать основные компоненты таможенной системы, установленные законодательством; б) показать разновидности таможенных органов в каждом звене таможенной системы, установить необходимость наличия специализации отдельных таможенных органов; в) проанализировать существующие внутри таможенного ведомства управленческие связи, установить возникающие при этом управленческие проблемы; г) показать характер взаимоотношений территориальных таможенных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
8. Раскрыть практические аспекты реализации таможенными органами своей компетенции, то есть показать, как имеющийся объем полномочий используется на всех уровнях таможенной системы для организации осуществления основных направлений таможенной деятельности.
9. Сформулировать предложения по совершенствованию и дальнейшему развитию административно-правового статуса таможенных органов.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования является основанная на государственной внешнеэкономической и таможенной политике многообразная регулирующая, контрольно-фискальная и правоохранительная деятельность, осуществляемая на всех уровнях таможенной системы, в пределах полномочий таможенных органов.
Предметом исследования являются научно-теоретические и нормативно-правовые аспекты административно - правового статуса таможенных органов, их организационной структуры и функциональной компетенции, роли и места в системе государственного регулирования внешнеэкономических связей, формировании доходной части федерального бюджета, обеспечении и защите экономических интересов и безопасности государства.
Методологическая основа диссертационного исследования
При изучении административно-правового статуса таможенных органов автором были использованы основные методы, способы и приемы исследовательской деятельности, применяемые в правовых науках. Наиболее значимыми методами научного познания, легшими в основу анализа правового положения таможенной системы и позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились: формачыю-югическии, который использовался для анализа нормативно-правовой стороны статуса таможенных органов. При помощи указанного метода удалось выявить несоответствие ряда правовых норм, регулирующих вопросы структуры и компетенции таможенных органов, реалиям жизни и государственной стратегии развития внешнеэкономической и таможенной политики, противоречия правовых актов между собой; исторический, позволивший рассмотреть таможенные органы не только под углом зрения настоящего их состояния, но и с позиций их прошлого и предполагаемого будущего. Весьма важными при этом явились ответы на вопросы, касающиеся причин и условий, вызвавших необходимость появления таможенных учреждений в государственном механизме, основных факторов их становления и развития в настоящем и прошлом, основных перспектив и тенденций их эволюции в будущем; системный, с учетом которого таможенное ведомство рассматривалось как социальная система и как сложное организационно-структурное образование, состоящее из многих взаимосвязанных и взаимозависимых элементов (частей), взаимодействующее при этом с внешней средой как единое целое. При помощи системного метода были проанализированы внутренние и внешние, прямые и обратные связи системы таможенных органов, выявлены функциональные задачи частей системы ведомства, согласованность и рассогласованность их действий в различных ситуациях. Таким образом, системный метод посредством выявления всего многообразия внутренних и внешних связей таможенной системы позволил установить недочеты в ее функционировании и сформулировать предложения по их устранению; комплексного исследования, призванный рассмотреть статус таможенных органов с точки зрения нескольких правовых наук. Автор строго придерживался анализа таможенных органов с административно-правовых позиций, но сама сущность таможенного права как комплексной отрасли права обуславливает наличие в функциональной компетенции таможенного ведомства полномочий, проистекающих из налогового, банковского, уголовного и др. отраслей права. Таким образом, чтобы не нарушить внутреннюю логику и взаимосвязь различных частей таможенной компетенции, был применен именно комплексный подход. При этом центр тяжести исследования, в любом случае, находился в рамках административно-правовой науки; сравнительного правоведения, который позволяет сравнить и оценить как и почему решен тот или иной вопрос административно-правового статуса таможенных органов в законодательстве различных стран. Метод сравнительного правоведения вообще весьма актуален для таможенного права, поскольку современное российское таможенное законодательство имеет в своей основе таможенное законодательство Европейского Союза; конкретно-социологический и статистический, при помощи которых были получены количественные, а через них и качественные характеристики функционирования таможенной системы.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Исследование в рамках настоящей работы достаточно крупного комплекса вопросов вызвало необходимость обращения к широкому кругу работ по теории государства и права, конституционному и административному праву. При этом использовались труды: по теории государства и права - С.С. Алексеева, Т.И. Байтина, А.Б. Венгерова, Т.В. Кашаниной, М.Н. Марченко, Д.А. Керимова, Т.Н. Радько, Ю.А. Тихомирова и др.; по конституционному праву России - О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, Н.А. Михалевой и др.; по административному праву - А.Б. Агапова, Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, З.А. Багишаева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, А.П. Коренева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомирова.
Нормативно-правовая база исследования При проведении исследования правового положения таможенных органов были использованы основополагающие федеральные законы, затрагивающие вопросы правового регулирования таможенного дела. Наиболее значимыми из них явились: Конституция Российской Федерации 1993 года,
Таможенный кодекс Российской Федерации1, Налоговый кодекс Российской Федерации2, законы Российской Федерации: «О таможенном тарифе»', «О валютном регулировании и валютном контроле»'1, «О безопасности»3, федеральные законы: «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»6, «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами»7, «О службе в таможенных органах Российской Федерации»8, «Об оперативно-розыскной деятельности»4, «О Правительстве Российской Федерации»1", «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики»" и многие другие.
Кроме того, при написании данной работы были проанализированы правовые акты Президента и Правительства России, а также ведомственные акты ГТК России, в которых устанавливались задачи, функции и права таможенных органов, их отдельных структурных подразделений, а также регулировались конкретные механизмы осуществления таможенных процедур (таможенное оформление, таможенный контроль, валютный контроль, контроль таможенной стоимости, порядок взимания таможенных платежей, производство по делам о нарушении таможенных правил и т.д.).
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 199.3. № 31. ст. 1224.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. ст. 3824.
I Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. №23. ст. 821.
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992 г. № 45. ст. 2542. s Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. ст. 769.
6 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. ст. 3923
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 16. ст. 1798.
Собрание законодательства Российской Федерации. J 997. № 30, ст. 3586. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. ст. 3349. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. ст. 5712.
II Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 1. ст. 1.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту.
С учетом общей недостаточной разработанности научно-теоретических основ административно-правового статуса таможенных органов определенной степенью научной новизны, по мнению автора, обладают следующие положения и выводы диссертации, выносимые на защиту:
1. На основе анализа роли и места таможенных органов в системе федеральных органов исполнительной власти обосновывается необходимость более четкого распределения на законодательном уровне компетенции между Президентом и Правительством России в вопросах общего руководства таможенными органами с учетом как практики осуществления ими руководства системой федеральных органов исполнительной власти, так и нормативных правовых актов, действующих в данной области.
2. Изучение таможенного ведомства с позиций теории государственного управления приводит к выводу о необходимости более четкого определения в Таможенном кодексе Российской Федерации компетенции ГТК России в вопросах руководства нижестоящими таможенными органами, совершенствования внутриведомственных управленческих связей, повышения эффективности управленческой деятельности региональных таможенных управлений, изменения порядка организации каналов обратной связи внутри таможенной системы.
3. Существование в таможенной системе органов специальной компетенции предполагает разработку объективных правовых критериев, положенных в основу принятия решений о создании новых типов указанных органов.
В диссертации предполагается использовать два основных критерия: - наличие крупного, обособленного, автономного направления таможенной деятельности, осуществление которого целесообразно поручить органу, не обремененному решением иных задач. Примером такого направления может быть правоохранительная таможенная деятельность. - существование отдельных категорий товаров, обладающих высокой степенью специфичности, особым режимом ввоза/вывоза, и порожденная указанными факторами необходимость наличия для их таможенного оформления специальных знаний и материально-технического оснащения. Примерами таких категорий товаров могут служить энергоносители, драгоценные металлы и драгоценные камни, делящиеся радиоактивные материалы, подакцизные товары.
4. Наличие в таможенном ведомстве не предусмотренного Таможенным кодексом звена - специализированных таможенных управлений - привело к серьезному искажению внутриведомственных управленческих механизмов, необоснованному изъятию из компетенции центрального аппарата ГТК России целого ряда важнейших таможенных функций. Для исправления указанного положения и нормализации управленческих каналов в таможенной системе аргументируется преобразование указанных структур в департаменты центрального аппарата ГТК России.
5. Анализ почти десятилетней практики строительства системы таможенных органов современной России позволяет в рамках настоящего исследования, во-первых, определить некоторые оптимальные цифры количества таможенных органов каждого звена, необходимых государству в настоящее время для нормального использования им таможенно-правовых механизмов регулирования внешнеэкономической деятельности, а также защиты своих экономических интересов и безопасности, и, во- вторых, сформулировать предложения по совершенствованию таможенной организационно-структурной политики в части рационализации размещения всего созданного массива органов.
6. Проведенный в диссертации систематизированный анализ всей совокупности таможенных функций приводит к выводу о наличии в деятельности таможенных органов трех основных направлений: фискального, регулирующего и правоохранительного. Комплексное изучение правового положения указанных органов позволяет сформулировать конкретные предложения, касающиеся совершенствования таможенных функций по следующим направлениям:
- повышение эффективности деятельности по взиманию таможенных платежей;
- улучшение использования таможенно-тарифных механизмов регулирования внешнеэкономической деятельности;
- совершенствование таможенного оформления, форм и методов таможенного и валютного контроля;
- совершенствование правоохранительных таможенных функций.
Практическая значимость диссертационного исследования
Настоящая работа написана в русле научных исследований, направленных на модернизацию, совершенствование функционирования системы таможенных органов Российской Федерации. Ее практическая значимость заключается в двух основных моментах:
- в анализе роли и места таможенных органов в механизме регулирования внешнеэкономических связей государства с рыночной экономикой. Указанный анализ предполагает выявление и рассмотрение основных функций, прав и обязанностей, которые должны быть возложены на таможенные органы в данных условиях, а также обоснование с точки зрения теории управления оптимальной организационной структуры ведомства и системы управленческих и иных связей между отдельными его структурными компонентами. На основе проведенного анализа выстраивается научная модель таможенного ведомства;
- в одновременном рассмотрении практических аспектов таможенной деятельности, позволяющем выявить реальные проблемы функционирования таможенной системы, которые могут быть и не видны на теоретической схеме. Такой анализ позволяет скорректировать модель, исходя из объективно существующих ре&чий жизни.
В итоге, комплексное рассмотрение административно-правового статуса таможенных органов позволяет получить полную и объективную картину состояния и функционирования современной таможенной системы России, сформулировать обоснованные предложения, касающиеся ее совершенствования .
Апробация результатов диссертационного исследования
Научный анализ вопросов административно-правового статуса таможенной системы, многие выводы и рекомендации, содержащиеся в данном исследовании, были использованы автором при подготовке целого ряда нормативно-правовых актов и аналитических документов таможенного ведомства, в том числе: Общих положений о региональном таможенном управлении, таможне и таможенном посте, утвержденных приказом ГТК России от 10.01.96 № 12', программ модернизации таможенной службы, разрабатываемых ГТК России на основе Федеральной целевой программы развития таможенной службы Российской Федерации на 1996 - 1997 годы и на период до 2000 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.09.96 № 1052*, правовых актов по вопросам совершенствования компетенции юридических служб таможенных органов5, правотворческой деятельности ГТК России и правоприменительной
1 Российские вссти № 73 от 18.04.V6. № 78 от 25.04.96. № 89 от 16.05.96. " Собрание законодательства Российской Федерации. 1996, № 40. ст 4650.
1 См . например, приказ ГТК России от 02.06.97 № 592 «О совершенствовании деятельности юридических служб таможенных органов». Опубликован не был; Инструкцию о порядке подписания и визирования правовых актов и иных документов руководителями юридических служб таможенных органов, утвержденную приказом ГТК России от 02.12,97 № 711. Официально опубликован не был. практики нижестоящих таможенных органов1, государственной службы в таможенных органах2, а также иных документов, касающихся организационно-структурной политики таможенной системы. Кроме того, по теме диссертации автором опубликован ряд статей.
Структура диссертации Настоящая диссертация состоит из введения, двух глав, в которых рассматриваются вопросы организационной структуры и функциональной компетенции таможенных органов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Новокшонов, Игорь Борисович, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В настоящее время можно подвести некоторые итоги восьмилетнему периоду развития российской таможенной службы в условиях становления новой модели государственного устройства, перестройки системы и структуры органов государственной власти, перехода экономики на рыночные условия функционирования.
Основополагающие законодательные акты в сфере таможенного дела - Таможенный кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации «О таможенном тарифе» явились той правовой основой, на которой сформировалась принципиально новая для России система таможенных органов, была существенно расширена их компетенция, изменились роль и значимость указанных органов в механизме государственного регулирования общественных отношений и, в конечном итоге, таможенное законодательство оказало прямое организующее и направляющее воздействие на развитие новой модели внешнеэкономических связей России.
Общее, стратегическое направление развития таможенной системы несомненно было выбрано правильно. Сегодня российская таможенная служба - это система фискальных и правоохранительных органов, обеспечивающих поступление почти четверти доходов федерального бюджета, пресекающих тысячи случаев посягательства на экономические интересы и безопасность государства, и, что не менее важно, одновременно выступающих важнейшей составляющей сложного государственного механизма тарифного и нетарифного регулирования внешнеэкономических связей.
Широкий круг поставленных задач и серьезность предоставленных таможенным органам полномочий потребовали создания сложной внутренней структуры, разрешения организационно-структурных вопросов распределения внутриведомственной компетенции, установления различных видов управленческих связей, системы внутриведомственного контроля, совершенствования методологии работы, образования специализированных органов и подразделений.
Наконец, принятие в 1997 году Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации», определившего службу в таможенных органах как особый вид «милитаризованной» государственной службы, ликвидировало существовавшую ранее несогласованность между правоохранительным статусом указанных органов и регулированием внут-рислужебных отношений в них на основании общегражданского законодательства о труде.
Вместе с тем, вполне очевидно, что ряд научно-теоретических схем, нашедших свое отражение в законодательстве и легших в основу организации таможенного дела и таможенной службы не прошли испытания практикой и нуждаются в пересмотре и корректировке. В связи с этим, руководством ГТК России в настоящее время провозглашено новое направление развития таможенной службы России - модернизация таможенного законодательства, уточнение и совершенствование организационной структуры и функциональной компетенции таможенных органов.
Указанное направление созвучно целям настоящего исследования, в связи с чем, опираясь на проведенный анализ административно-правового статуса таможенных органов, необходимо сформулировать ряд выводов, а также предложений и рекомендаций, касающихся:
- совершенствования и рационализации организационной структуры и внутриведомственного управленческого механизма таможенной системы;
- совершенствования и дальнейшего развития ряда таможенных функций, наделения таможенного ведомства дополнительными полномочиями в целях оптимизации его компетенции.
На сегодняшний день большинство практиков таможенного дела, равно как и ученых - правоведов, изучающих вопросы таможенного права, приходят к мнению о необходимости пересмотра и принятия в новой редакции основополагающих законодательных актов по таможенному делу. Проект нового Таможенного кодекса уже рассматривается в Государственной думе.
В связи с изложенным предложения автора настоящей работы по совершенствованию административно-правового статуса таможенных органов будут касаться не только вопросов, решаемых на уровне таможенного ведомства, но и тех, которые должны найти свое закрепление в новой редакции Таможенного кодекса.
Совершенствование и рационализация организационной структуры и управленческого механизма таможенной системы.
Следует отметить, что в действующем Таможенном кодексе вопросы организационной структуры таможенных органов освещены достаточно полно, и их изложение выглядит вполне логично (в первую очередь следует отметить ст. 7-9). При этом под «полнотой изложения» следует понимать не охват практически всех вопросов, а именно разумную достаточность с точки зрения того, какие вопросы должны быть раскрыты на уровне федерального закона, а какие - на подзаконном уровне.
Однако, естественно, что нормы Кодекса, характеризующие статус таможенных органов, не лишены ряда недостатков, которые нуждаются в исправлении.
В частности, необходимо провести более четкое разграничение компетенции по общему руководству таможенным делом со стороны Президента и Правительства России.
Решение данного вопроса вытекает из общих принципов распределения полномочий между указанными высшими органами государственной власти, сложившихся в ходе руководства ими системой федеральных органов исполнительной власти и закрепленных в правовых актах. Так, Президент России осуществляет непосредственное руководство административно-политическим блоком государственных органов, ему подчинены «силовые», правоохранительные структуры. Российское Правительство, наоборот, в большей мере решает хозяйственные, социально-экономические вопросы.
Однако на таможенные органы возложены как экономические (регулирующие и фискальные) функции, так и правоохранительные. В связи с этим главная мысль статьи 7 Кодекса сформулирована правильно - таможенное ведомство находится в соподчинении и Президенту и Правительству России. Необходимо, однако, дальнейшее развитие и конкретизация этой нормы - общее руководство Президента таможенным делом сосредоточено в правоохранительном блоке таможенных функций, им также решаются организационно-структурные вопросы таможенной системы и вопросы прохождения службы в таможенных органах, в той их части, в которой они подлежат регулированию на уровне высших федеральных органов1. Правительство же отвечает за фискальное направление таможенной деятельности, а также за применение таможенной составляющей тарифных и нетарифных механизмов регулирования внешнеэкономической деятельности.
Требуют уточнения и дополнения некоторые положения статьи 8 Таможенного кодекса.
В данной статье, в частности, устанавливается, к полномочиям каких органов отнесено создание, реорганизация и ликвидация различных таможенных органов, и то, что ГТК России утверждает положения о всех нижестоящих органах. Однако здесь важным является не только и даже не столько форма, сколько содержание. Например, ГТК России не просто создает региональные управления, но и одновременно определяет территори
1 Например. Президент России на основании ст. 30 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» свои указом от 16.11.98 № 1396 (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 47. ст. 5742.) утвердил Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации. альный масштаб их деятельности - подведомственный регион, и, соответственно, устанавливает, какие из находящихся в этом регионе таможенных органов подчиняются созданному РТУ, а руководство какими он оставляет за собой. Важно не столько то, что Комитет утверждает положения, а то, что в этих положениях он устанавливает, изменяет, перераспределяет компетенцию между различными звеньями таможенной системы или конкретными специализированными органами.
Таким образом, фактически сохранив в статье 8 описанный круг вопросов, необходимо сместить акцент с формы на содержание, как это показано в предыдущем абзаце.
В рамках данной статьи необходимо одновременно «легализовать» возникшие специализированные таможенные управления и постараться исправить вызванные их существованием нарушения в системе управления таможенными органами. Для этого следует установить, что в рамках ГТК России для регулирования крупных, комплексных сфер таможенного дела с учетом высокой степени их автономности создаются помимо «обычных» управлений также и департаменты. Таким образом, действующие специализированные таможенные управления потеряют статус самостоятельных таможенных органов и вернутся в состав центрального аппарата.
Если объективно посмотреть на созданные ГТК России специализированные таможенные управления, то можно прийти к выводу, что в принципе все они охватывают только два действительно крупных, обособленных, автономных направления, руководство которыми при помощи «обычных» управлений центрального аппарата ГТК России в пределах имеющейся у него сегодня штатной численности действительно невозможно.
Во-первых, речь идет о руководстве правоохранительной деятельностью таможенных органов. Наиболее оптимальным вариантом было бы создание в рамках центрального аппарата ГТК России, например, Департамента таможенной полиции'. Дополнительно, для повышения значимости указанного департамента, можно установить, что возглавляющий его начальник является заместителем Председателя ГТК России по должности, курирующим вопросы правоохранительной деятельности нижестоящих таможенных органов. В таком случае он, как и все заместители Председателя, будет назначаться на должность Правительством России.
Главный положительный эффект от создания такого департамента будет заключаться в возращении центральному аппарату совершенно неправомерно утраченных им в настоящее время правоохранительных функций.
Другим положительным моментом станет возможность восстановления нормальных управленческих каналов руководства правоохранительной деятельностью во всей системе. В данной ситуации на уровне регионов такое руководство будут осуществлять не оперативные таможни, а специализированные региональные управления таможенной полиции. Вопрос о необходимости обособления правоохранительного блока на уровне таможен и таможенных постов пока до конца не решен. Однако в случае создания специализированных правоохранительных органов и на низовых уровнях системы, они также будут образовываться в надлежащих формах: на уровне таможен - оперативные таможни, на уровне таможенных постов - оперативные таможенные посты.
Приведенные выше предложения об организационном построении правоохранительного блока таможенных органов можно отразить в виде схемы. Сразу оговоримся, что данная схема не отражает всех аспектов построения таможенной системы, всех видов специализированных органов и всего многообразия управленческих связей. Она призвана показать лишь
1 Термин «таможенная полиция» давно неформально применяется для обозначения правоохранительных подразделений таможенных органов. место правоохранительных подразделений в общей структуре таможенного ведомства.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТАМОЖЕННЫЙ КОМИТЕТ п н р (ЦЕНТРАЛЬНЫЙ АППАРАТ) о
Е Ф Н УПРАВЛЕНИЯ И САМОСТОЯ- ДЕПАРТАМЕНТ А Е
Г И А ТЕЛЬНЫЕ ОТДЕЛЫ 1 \\ЮЖГННОЙ ПОЛИЦИИ "
У JI С к п р ^ О X II А и А А РЕГИОНАЛЬНЫЕ ТАМОЖЕННЫЕ РЕГИОНАЛЬНЫЕ УПРАВЛЕНИЯ р 11 р Л В УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННОЙ НОЛИ НИ И А Р у ю ь н Л Е oft И И А В
U1 о Н ТАМОЖНИ ОПЕРАТИВНЫЕ ТАМОЖНИ т Л
Е Е е и я я-ft е Л е 11
ТАМОЖЕННЫЕ ПОСТЫ ОПЕРАТИВНЫ* ТАМОЖЕННЫЕ ШХТЫ Ь И е
По мнению автора, приведенная структура организации правоохранительного блока выглядит более логично, нежели существующая в настоящее время1.
Во-вторых, другое крупное и обособленное направление деятельности таможенных органов связано с широким кругом «тыловых» вопросов обеспечения нормального функционирования таможенной системы. Указанный круг вопросов включает в себя, например, капитальное строительство и последующую эксплуатацию объектов таможенной инфраструктуры (здания таможенных органов, пункты пропуска, таможенные склады, принадлежащие таможенным органам, подсобные помещения, объекты социально-бытового назначения, полиграфические предприятия, воздушные и морские суда таможенных органов и т.д.), оснащение таможенных органов специальной техникой, ведомственными каналами оперативной связи, вооружением, форменным обмундированием, социальное, медицинское обеспечение сотрудников и др.
В данной связи в рамках ГТК России на базе существующих сейчас самостоятельно трех специализированных управлений: информационно
1 См. стр. 74 настоящей работы. технического, тылового обеспечения, капитального строительства логично было бы образовать единый Тыловой департамент. В подчинении у такого департамента будут находиться региональные тыловые управления, которые будут выполнять свои функции по обеспечению нормального функционирования всех таможенных органов региона. Создавать низовые тыловые структуры при каждой обычной таможне и таможенном посте, как показывает практика, нерационально.
Необходимо подчеркнуть, что образование в составе центрального аппарата ГТК России двух вышеуказанных департаментов не приведет к необходимости выделения таможенной службе дополнительной штатной численности (к чему в свете перманентной борьбы с государственной бюрократией общественность относится крайне отрицательно) поскольку данные подразделения будут созданы за счет человеческих и материальных ресурсов упраздняемых специализированных таможенных управлений.
От вопроса о специализированных таможенных управлениях перейдем к вопросу общего упорядочения создания, реорганизации и ликвидации в рамках таможенной системы специализированных таможенных органов.
Основным правилом здесь должно являться то, что не менее 90 % от общего количества должны составлять таможенные органы общей, универсальной компетенции, осуществляющие все таможенные функции в отношении всех товаров, проходящих таможенное оформление на подведомственной им территории.
Поскольку правовое регулирование внешнеэкономической деятельности пока не представляет собой законченного стабильного механизма, сложно предсказать, какие товары в будущем могут подпасть под особый порядок перемещения, и какие в связи с этим специализированные таможенные органы придется создавать. В связи с этим необходимо сохранить за ГТК России полномочия по самостоятельному распределению компетенции между подчиненными таможенными органами, в том числе и путем создания органов, осуществляющих таможенные функции в отношении специфичных товаров. Вместе с тем, такие полномочия не должны использоваться волюнтаристски.
В каждом конкретном случае при решении вопроса о создании нового типа специализированных таможенных органов необходимо на основании четких, объективных правовых критериев, исходя из требований организационно-структурной политики, решать следующий вопрос: целесообразно ли в данном случае создание именно нового органа или будет достаточным создание специализированного подразделения в структуре обычного таможенного органа общей компетенции? Ведь любой новый орган - это не только специализированные подразделения, но и кадровые, финансово-хозяйственные, технические и прочие службы, и все вместе это требует весьма значительных материальных затрат.
Наконец, остановимся на вопросах рационализации создания и территориального размещения обычных таможенных органов общей (универсальной) компетенции.
Почти десятилетняя практика строительства системы таможенных органов современной России позволяет говорить о некоторых оптимальных цифрах количества таможенных органов каждого звена, необходимых государству в настоящее время для нормального использования им таможен-но-правовых механизмов регулирования ВЭД, а также защиты своих экономических интересов и безопасности. Приведем эти цифры: региональные таможенные управления - от 10 до 12; таможни - от 150 до 160; таможенные посты - около 500.
Об оптимальности приведенных цифр свидетельствует хотя бы тот факт, что бурный численный рост таможенных органов, наблюдавшийся в первой половине 90-х годов (ежегодно на несколько порядков), после достижения цифр, примерно соответствующим приведенным выше, практически полностью остановился. Вторая половина 90-х годов должна была бы стать временем перехода от экстенсивного пути развития, к интенсивному, то есть, в данном аспекте, к рационализации размещения всего созданного массива органов, но этого почти не происходит.
Проблема заключается в неразработанности объективных критериев территориального распределения конкретных составляющих таможенной системы. Имеются общие рассуждения о том, что таможенные органы должны располагаться «в узловых точках внешнеторговых товаропотоков». Но что это за «узловые точки» и как их находить, теория таможенной организационно-структурной политики пока умалчивает.
Представляется, что для рационального развертывания сети таможенных органов в пределах определенного региона необходимо учитывать целый ряд внутренних и внешних факторов.
Внешние факторы представляют собой анализ внешнеэкономической деятельности в регионе: географическое расположение региона, включая данные о занимаемой территории, протяженности и характере границ; политический и экономический статус региона (например, особая экономическая зона); специфика промышленно-экономической инфраструктуры региона и его отраслевой специализации; характеристика субъектов внешнеэкономической деятельности в аспектах соотношения экспортно- и импортно- ориентированных предприятий, соотношения юридических и физических лиц - участников ВЭД; преобладание в торговом обороте товаров из стран дальнего зарубежья или государств - участников СНГ; численность и состав населения в аспекте потребления им импортных товаров; наличие границ в рамках Таможенного союза; системы путей сообщения,
разделение по видам транспорта, преобладающий вид транспорта в регионе (речной, морской, железнодорожный, автомобильный, воздушный).
К внутренним факторам, которые необходимо учитывать, относятся: количество и расположение имеющихся таможенных органов; количество и расположение имеющихся организаций таможенной системы; наличие предпринимательских организаций таможенной сферы; таможенная инфраструктура (с разбивкой по видам: таможенные склады, склады временного хранения, пункты пропуска, вспомогательные помещения, социально-бытовые помещения и др.); структура и штатная численность имеющихся таможенных органов; укомплектованность кадрами и уровень профессиональной подготовки сотрудников; оснащенность таможенных органов средствами вычислительной и специальной техники, связи, в том числе оперативной, транспортом.
Приведенные критерии могли бы послужить основой для разработки методик организационно-структурного анализа, использование которого позволит поставить на научную основу практику территориального размещения таможенных органов. Пока в таможенной службе такая аналитическая работа делает только первые шаги в рамках процесса категорирования таможенных органов.
Совершенствование функциональной компетенции таможенных органов
Подводя итог рассмотрению вопросов функциональной компетенции таможенного ведомства, следует отметить, что в целом действующее таможенное законодательство предоставило таможенной службе весьма полный перечень функций, прав и обязанностей, позволивших ей найти свое достойное место в современном механизме государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, эффективно решать поставленные перед ней задачи и адекватно реагировать на изменения внешних условий.
Анализ функциональной компетенции таможенных органов приводит к выводу о том, что в настоящее время предложения по данному вопросу примерно на 80% должны касаться совершенствования и оптимизации уже существующих функций и только на 20% - приданию таможенной системе дополнительных, отсутствующих в настоящее время, полномочий. Примерно в таких же пропорциях выдержана и Федеральная целевая программа развития таможенной службы Российской Федерации на 1996 -1997 годы и на период до 2000 года, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 01.09.96 № 1052.
Таким образом, по вопросам совершенствования функциональной компетенции таможенных органов можно сформулировать следующие предложения.
1. В рамках фискального направления таможенной деятельности:
- достижение договоренности об установлении в государствах - участниках Таможенного союза единых правил взимания таможенных платежей;
- развитие методической базы контроля таможенной стоимости в части ее корректировки после выпуска товаров в свободное обращение, требований к документальному подтверждению таможенной стоимости;
- дальнейшее совершенствование механизма разграничения компетенции между ГТК России, РТУ, таможнями и таможенными постами по всем вопросам контроля таможенной стоимости;
- активизация работы по проведению целевых проверок участников ВЭД;
- усиление взаимодействия таможенных органов с другими контролирующими и фискальными органами государственной власти;
- усовершенствование механизма взимания денежных средств, полученных от реализации товаров, обращенных в федеральную собственность;
- совершенствование порядка применения предусмотренных таможенным и налоговым законодательством способов обеспечения уплаты таможенных платежей.
2. В рамках регулирующего направления таможенной деятельности:
- совершенствование методологии и порядка применения таможенного тарифа (в том числе применения тарифных преференций) в соответствии с принципами и нормами ГАТТ/ВТО;
- разработка методик и рекомендаций по практическому применению ставок таможенных пошлин, улучшение механизма контроля за правильностью классификации товаров в соответствии с Товарной номенклатурой;
- совершенствование механизмов взаимодействия таможенных органов России с компетентными органами стран-бенефициаров по контролю за достоверностью представляемых сертификатов происхождения товаров;
- развитие на основе законодательных норм конкретных механизмов организации защитных мер (тарифной и нетарифной составляющей), обеспечивающих предотвращение недобросовестной конкуренции иностранных товаров на рынке России, а также создание в рамках Таможенного союза единой системы указанных защитных мер.
3. В рамках таможенного оформления, таможенного и валютного контроля:
- рационализация процесса таможенного оформления путем упразднения неэффективных или излишних таможенных процедур;
- внедрение процедуры предварительного декларирования с максимальным использованием электронно-вычислительной техники и современных программных продуктов;
- разработка дифференцированных технологий таможенного оформления и контроля в зависимости от категории товаров и лиц, их перемещающих;
- усиление взаимодействия с таможенными службами других стран, развитие сотрудничества между таможенными органами всех уровней и деловыми кругами, а также их объединениями;
- постепенное снижение роли валютного контроля как .меры административного воздействия на участников ВЭД и возрастание его информационной роли. С точки зрения технологии это должно реализоваться в переходе от жесткого тотального контроля каждой операции по перемещению товара и каждого платежа к выборочному контролю и формированию обобщенных информационных массивов, используемых для принятия управленческих решений.
4. В рамках правоохранительной таможенной деятельности предвидятся два серьезных направления изменения и совершенствования таможенных функций, имеющих под собой законодательную основу.
Во-первых, принятие нового КоАП РФ приведет как к некоторой корректировке действующих в настоящее время составов НТП, так и к изменению процессуальной деятельности правоохранительных подразделений, осуществляющих таможенное расследование по административным правонарушениям. Очевидно, следует также исходить из того, что опираясь на нормы Конституции России, правоохранительным органам, в том числе таможенным, будет запрещено внесудебное применение конфискации и иных видов взысканий, связанных с изъятием в административном порядке у виновного лица его частной собственности. В связи с этим следует значительно активизировать разработку концепции и методологии защиты государственных интересов таможенными органами в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
Во-вторых, ГТК России необходимо, заручившись поддержкой Президента и Правительства России, а также иных правоохранительных органов, принимать самое активное участие в подготовке нового УПК РФ с целью включения в него норм, устанавливающих права таможенных органов по ведению предварительного следствия по таможенным преступлениям.
Завершая настоящую работу еще раз подчеркнем, что главная заслуга таможенной службы заключается в том, что за последние десятилетие ею была проделана огромная работа по разработке и внедрению принципиально новых для России механизмов таможенно-правового регулирования внешнеэкономической деятельности. Уникальность ситуации состоит в том, что одновременно с установлением нового режима управления подведомственной сферой, таможенное ведомство должно было осуществлять и очень значительную внутрисистемную перестройку. В целом достигнутые результаты можно несомненно признать положительными Но, естественно, на этом пути в силу объективных и субъективных причин был допущен ряд ошибок, совершен ряд неверных шагов. Кроме того, сама жизнь постоянно ставила и ставит перед таможенной службой все новые задачи.
В настоящее время перед системой таможенных органов стоит задача, сохранив все положительное, что было сделано за последние годы, выйти на качественно новый уровень организации таможенного дела в России.
Данная научная работа призвана внести посильный вклад в процесс совершенствования таможенной службы Российской Федерации.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовой статус таможенных органов Российской Федерации»
1. Агапов А.Б. «Федеральное административное право России», М., 1997;
2. Алексеев С.С. «Теория права», М., 1994;
3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. «Административное право Российской Федерации», М., 1997;
4. Атаманчук Г.В. «Теория государственного управления», М, 1997;
5. Бахрах Д.Н. (под. ред.) «Административное право России. Особенная часть», М., 1997;
6. Бахрах Д.Н. «Административное право», М. 1996;
7. Бахрах Д.Н., Кивалов С.В. «Таможенное право России», Екатеринбург, 1995;
8. Бачило И.Л. (под ред.) «Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития», М., 1998;
9. Беккер А. «Таможенная политика России между двух огней» // Сегодня, 22.07.97;
10. Ю.Борисов К.Г. «Международное таможенное право», М., 1997;
11. П.Бякин Г.И., Воронин Ю.М., Кулешов А.В., Нарышкин Е.М. «Перемещение товаров физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации», СПб., 1998;
12. Бякин Г.И., Еременко В.Г., Кузин В.А., Мосин В.В., Шамахов В.А. «Таможенный брокер», СПб., 1998;
13. Венгеров А.Б. (под ред.) «Теория государства и права. Часть I.», М., 1995;
14. Веремеенко И.И., Салищева Н.Г., Студеникина М.С. (под. ред.) «Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях» М., 1997;
15. Волынец А. «Таможня поделит всех импортеров на красных и зеленых» // Коммерсант Дейли, 27.01.99;
16. Габричидзе Б.Н. «Новый этап в развитии таможенного законодательства Российской Федерации» // Таможенное законодательство, М., 1994;
17. Габричидзе Б.Н. «Практика применения Таможенного кодекса Российской Федерации», М., 1998;
18. Габричидзе Б.Н., Зобов В.Е. «Таможенная служба в Российской Федерации», М., 1993;
19. Габричидзе Б.Н., Зобов В.Е., Лисов А.Ф., Максимцев В.А. «Таможенное право», М., 1995;
20. Габричидзе Б.Н., Зобов В.Е., Лисов А.Ф., Максимцев В.А., Бухтияров А.В. «Российское таможенное право», М., 1998;
21. Габричидзе Б.Н., Максимцев В.А. (под ред.) «Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации», М., 1997;
22. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. «Российское административное право», М., 1998;
23. Глебова М. «Проверка на таможне, или кое-что из жизни таможенной лаборатории» // Московская правда, 21.08.97;
24. Глухенький К. «Таможня и перевозчики: противники или союзники?» // Таможенный вестник, 1996, № 18;
25. Гравина А.А., Терещенко Л.К., Шестакова М.П. «Комментарий Таможенного кодекса Российской Федерации», М. 1996;
26. Гравина А.А., Терещенко Л.К., Шестакова М.П. «Таможенное законодательство. Практический комментарий», М., 1997;
27. Гравина А.А., Терещенко Л.К., Шестакова М.П. «Таможенное законодательство. Судебная практика». М., 1998;
28. Григорьев В.Н., Кучеров И.И. «Налоговая полиция. Правовое регулирование деятельности», М.,1998;
29. Гук С. «Проект Кодекса об административных правонарушениях с вожделением ждут российские контрабандисты» // Век, 31.10.97;
30. Гуторов А. «Умом таможню не понять» // Калининградская правда, 04.03.97;
31. Долгов С.И., Кротов И.И. (под ред.) «Предприятие на внешних рынках: Внешнеторговое дело», М., 1997;
32. Драганов В.Г. (под. ред.) «Основы таможенного дела. Учебник», М., 1998;
33. Кабальное А.Г. «Совершенствование административно-правового статуса таможен Российской Федерации», Автореф. дисс. к.ю.н, М., 1998;
34. Кисловский Ю.Г. «История таможни государства российского. 907- 1995», М„ 1995;
35. Кисловский Ю.Г. «Контрабанда. История и современность», М., 1996;
36. Князьков С. «Очерки из истории Петра Великого и его времени», СПб., 1914;
37. Козырин А.Н. (под. ред.) «Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации», М., 1996;
38. Козырин А.Н. «Валютный контроль внешнеторговой деятельности», М. 1998;
39. Козырин А.Н. «Комментарий Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе» // Хозяйство и право, №№ 10-12 за 1996, №№ 1-8 за 1997;
40. Козырин А.Н. «Определение страны происхождения товара в целях расчета таможенной пошлины»//Налоговый вестник, 1998, №3;j
