АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовые средства обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел»
На правах рукописи
КАПУСТИНА Ирина Юрьевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Специальность 12 00 14 - административное право, финансовое право, информационное право
л * 5 [-0Л
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Санкт-Петербург - 2009
003482606
Работа выполнена на кафедре управления, административного права и административной деятельности органов внутренних дел Белгородского юридического института МВД России
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации Кудин Василий Анатольевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, доцент Каплунов Андрей Иванович (Санкт-Петербургский университет МВД России),
кандидат юридических наук, доцент Соловьева Анна Константиновна (Северо-Западная академия государственной службы)
Ведущая организация:
Омская академия МВД России
Защита состоится « 26 » ноября 2009 г в 14 час на заседании диссертационного совета Д 203 012 01 при Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, г. Санкт-Петербург, ул Летчика Пилюто-ва, д 1)
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, г Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д 1).
Автореферат разослан « »_ 2009 г
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203 012 01 ^
кандидат юридических наук ¿/Ц Н И. Карчевская
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью поиска действенных средств устранения противоречия между социальным предназначением органов внутренних дел и реальными результатами их деятельности, качеством реализации возложенных на них обществом и государством полномочий
С одно стороны, органы внутренних дел, являясь одним из основных субъектов реализации правоохранительной функции государства, призваны обеспечивать правопорядок и законность, безопасность личности, строго соблюдать права и законные интересы граждан и юридических лиц С другой стороны, деятельность органов внутренних дел, в первую очередь милиции, в общественном сознании все чаще ассоциируются с коррупцией и административным произволом, пассивностью в охране общественного порядка, предупреждении и раскрытии преступлений
В последние годы нарушения законности и дисциплины сотрудниками органами внутренних дел приобрели широкий размах. В 2008 году возбуждены уголовные дела в отношении 3785 сотрудников, которыми совершено 4647 преступлений, 2903 из которых являются должностными За дисциплинарные проступки, связанные с нарушением законности, к ответственности привлечено более 47 тыс. сотрудников, свыше 146 тыс привлечено к ответственности за нарушения служебной дисциплины1
Руководство МВД России стремится переломить ситуацию, ежегодно разрабатывая и реализуя значительный комплекс мер, направленных на совершенствование отбора и воспитания кадров, повышения их ответственности за выполнения служебного долга Однако, как свидетельствуют статистические данные о состоянии законности и служебной дисциплины, результатах оперативно-служебной деятельности, ситуация кардинальным образом не меняется, доверие населения к милиции продолжает оставаться крайне низким, более 75% россиян серьезно озабочены уровнем произвола и беззакония правоохранительных органов, в первую очередь - милиции2
' См Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2008 год M ЦОКР МВД России, 2009 С 79-81
2 См Отношение населения к реформе милиции Отчет по результатам совместного исследования Фонда «Общественный вердикт» и Левада-Центра // URL http // www polit ru/research/2008/03/26/mreform html. Индекс произвола Исследовательский проект Фонда «Общественный вердикт» // URL http // www publicverdict org/ru/index/2008/12/08
В этой связи особую актуальность приобретает научное осмысление причин недостаточной эффективности принимаемых в системе МВД России мер по обеспечению законности и дисциплины служебной деятельности личного состава, адекватности используемых для этого административно-правовых средств реальным потребностям правоприменительной практики
Степень разработанности темы исследования Исследование проблем обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, в деятельности различных звеньев и структур исполнительной власти является своего рода «фирменным знаком» отечественной юридической науки, в первую очередь административного права на дореволюционном, советском и постсоветском этапах его развития
В разное время к этой проблематике обращались такие ведущие представители отечественной теории права, как С С Алексеев, Б Т Ба-зылев, И Л Бачило, С.Н Братусь, Ю А. Денисов, О.Э. Лейст, И С. Са-мощенко Она привлекала внимание таких известных ученых-административистов, как А П Алехин, В Б Аверьянов, Г В Атаманчук, Д Н Бахрах, Д А Гавриленко. Б И Жерлицын, Ю М. Козлов, Л Н. Ко-лодкин, А П Коренев, С И Котюргин, Б П Курашвили, В М. Манохин, Л А. Николаева, А.Ф Ноздрачев, А В Серегин, Ю П. Соловей, В.Д Сорокин, Ю Н Старилов, С С. Студеникин, М С Студеникина, Ю А Тихомиров, Г.А Туманов, А.П Шергин, Н.В Черноголовкин
Административно-правовые средства обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении рассматривались в диссертационных исследованиях Ю С Адушкина, С С Громыко, Н.М. Хесиной Эти вопросы применительно к органам внутренних дел рассматривалась в диссертационных исследованиях в контексте, обеспечения законности (В С Афанасьев) и счужебной дисциплины (Л М Ведерников, Д А Гавриленко, В.В Касюлин, X X. Лойт, Н П Маюров, А В Никифоров), предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (А В Куракин)
Организационно-правовые, социологические, психолого-педагогические аспекты обеспечения законности и дисциплины в органах внутренних дел затрагивались в монографиях и диссертационных исследованиях Ю Е Аврутина, А И Каплунова, В Я Кикотя, Л И Ко-лодкина, А А Кочина, А Н Позднякова, С Б Полякова, Н В Попова, А Н Роши, А В. Сухинина, В М Шамарова, А Г Фастова и ряда других авторов
Таким образом, саму проблему административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел нельзя считать новой, однако предметом отдельного самостоятель-
ного диссертационного исследования она не становилась Не менее важно и то, что достигнутые успехи в исследовании административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел не снижают актуальности и не исключают последующих научных изысканий в этой важной сфере общественных отношений, особенно учитывая обновление нормативной базы, регламентирующей прохождение государственной службы и противодействие коррупции в системе государственной службы, перспективы формирования законодательных основ правоохранительной службы
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел
Предметом исследования являются федеральное законодательство и ведомственные нормативно-правовые акты, которые предусматривают административно-правовые средства обеспечения законности и дисциплины служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел и определяют механизм их реализации, а также практика применения данных норм
Цель и задачи исследования Основная цель диссертации состоит в получении на основе анализа практики реализации административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины в органах внутренних дел достоверных выводов об их адекватности реальному положению дел, необходимых для разработки конкретных предложений по дальнейшему совершенствованию этого направления деятельности системы МВД России
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач.
- раскрыть сущность и сформулировать понятия законности и дисциплины применительно к службе в органах внутренних дел как разновидности правоохранительной службы,
- дать общую характеристику, классификацию и сформулировать понятие административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел,
- определить факторы, вызывающие нарушения законности и дисциплины сотрудников органов внутренних дел,
- раскрыть сущность и значение контроля и проверки исполнения как средств обеспечения служебной дисциплины и режима законности,
- проанализировать правовые нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел, с точки зрения их соответствия современному законодательству и задачам укрепления законности и дисциплины в системе МВД России,
- исследовать систему мер поощрения и определить их роль в обеспечении служебной дисциплины сотрудников органов внутренних дел и режима законности,
- проанализировать сущность процедур урегулирования конфликта интересов и разрешения служебных споров, перспективы их использования для обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел,
- разработать предложения, направленные на совершенствование материальных и процессуальных норм, регламентирующих отдельные административно-правовые средства обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел
Методологическую основу исследования составляет материалистическая диалектика как всеобщий метод научного познания, общенаучные и специальные методы научного исследования, в частности формально-юридический, сравнительно-правовой, формально-логический, конкретно-социологический
В ходе исследования автором использовались методы анализа и интерпретации научных идей и теорий, моделирования, включенного наблюдения, интервьюирования, обобщения статистических данных
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных ученых по теории государственного управления, общей теории права, конституционному, административному и административно-процессуальному праву, научные исследования по трудовому и гражданскому праву, социологии, юридической конфликтологии.
Нормативную и эмпирическую основу исследования составили международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, действующее федеральное законодательство, ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, основные направления обеспечения законности и дисциплины в процессе ее осуществления, дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел
Формулируя выводы и предложения, диссертант опирался на обобщение и анализ статистических данных, раскрывающих состояние, структуру и динамику нарушений законности и дисциплины в органах внутренних дел в период с 2000 по 2008 год, материалы опубликованных социологических исследований по диссертационной проблематике, интервьюирование 450 сотрудников, проходящих службу в различных милицейских службах УВД по г Белгороду и Белгородской области
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, авторским подходом к в целом традиционным для административно-правовой науки вопросам обеспечения законности и дисциплины в дея-
тельности органов исполнительной власти Интегрируя сформированные за последние годы подходы к исследованию этих вопросов, диссертант на основе конструктивно-критического анализа научных источников и новейшего законодательства, регулирующего федеральную государственную гражданскую, военную и правоохранительную службу, раскрывает особенности использования административно-правовых средств обеспечения законности службы в органах внутренних дел, акцентируя внимание на проблемах оптимизации этих средств с учетом пока невысокой эффективности их использования в практике служб и подразделений системы МВД России
В этой связи диссертация представляет собой комплексное исследование, в котором
- содержится авторская аргументация необходимости рассмотрения законности и дисциплины как двух взаимосвязанных форм реализации правового порядка функционирования органов исполнительной власти в целом и органов внутренних дел в частности, доказывая, что правопорядок - это не только «реализованная законность», но и «реализованная дисциплина»,
- раскрывается влияние особенностей правоотношений службы в органах внутренних дел на формирование специфической «конфигурации» содержания законности и дисциплины и средств ее обеспечения в системе МВД России, вызванной как полифункциональностью направлений служебной деятельности, так и особенностями служебного поведения личного состава при осуществлении внешневластных и внутри-организационных правообязанностей,
- уточняются имеющиеся, в том числе легальные, или приводятся авторские дефиниции таких понятий, как «законность» применительно к службе в органах внутренних дел, «служебная дисциплина на правоохранительной службе», «служебная дисциплина в органах внутренних дел», «административно-правовые средства обеспечения законности и дисциплины служебной деятельности в органах внутренних дел»,
- обосновываются новые подходы к формированию приоритетов в использовании административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины в органах внутренних дел, предлагаются направления концептуальной модернизации содержания и методов контроля и проверки исполнения, применения мер поощрения и наказания личного состава;
- обосновывается необходимость введения административно-правовой ответственности за ряд служебных нарушений, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц,
— предлагается авторская трактовка содержания понятий «конфликт интересов» и «служебный спор», обосновываются формы и методы их урегулирования в органах внутренних дел,
- разработан проект Дисциплинарного устава органов внутренних дел, обоснована необходимость его принятия
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Законность применительно к службе в органах внутренних дел -это точное и неуклонное соблюдение сотрудниками ОВД норм закона и подзаконных нормативных актов, устанавливающих основания и порядок реализации предоставленных им властных полномочий при осуществлении внешневластной и внутриорганизационной служебной деятельности
2. Дисциплина в органах внутренних дел является самостоятельным подвидом дисциплины на правоохранительной службе.
Служебная дисциплина на правоохранительной службе может быть определена как соблюдение служащими установленного законодательством Российской Федерации порядка и правил при исполнении возложенных на них Присягой, контрактом о службе, должностным регламентом, приказами и распоряжениями прямых и непосредственного руководителей служебных обязанностей и при осуществлении предоставленных правомочий.
В свою очередь служебная дисциплина в органах внутренних дел означает соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленного законодательством Российской Федерации и Кодексом профессиональной этики порядка и правил при исполнении возложенных на них Присягой, контрактом о службе, должностным регламентом, приказами и распоряжениями прямых и непосредственного руководителей служебных обязанностей и при осуществлении предоставленных правомочий
3 Административно-правовые средства обеспечения законности и дисциплины служебной деятельности в органах внутренних дел - это предусмотренные нормами административного права инструменты и технологии правового и организационного характера, позволяющие предупредить или выявить нарушения законности и дисциплины среди личного состава органов внутренних дел, восстановить нарушенные при этом права и законные интересы физических и юридических лиц, оказать соответствующее дисциплинарное воздействие в отношении нарушителей, а также правопослушных и добросовестных сотрудников, принять меры к недопущению впредь нарушений законности и дисциплины
4 Состояние дисциплины и законности в органах внутренних дел требует внесения существенных корректив в содержание, методы и принципы применения административно-правовых средств их обеспечения
Эти коррективы предполагают
A) Изменение приоритетов использования административно-правовых средств, в частности, переход от преимущественно репрессивной их составляющей к совершенствованию самой организации служебной деятельности и условий ее осуществления Требуя от сотрудника образцового выполнения служебного долга, орган внутренних дел как социальная организация в первую очередь должен обеспечить выполнение принятых на себя обязательств, вытекающих из законодательства о службе в органах внутренних дел и трудового контракта
Б) Четкое разграничение в использовании административно-правовых и дисциплинарных мер воздействия на нарушителей законности и служебной дисциплины В этой связи целесообразно
- исключить из КоАП РФ предусмотренные ч 1 ст 2 5 изъятия в части привлечения сотрудников органов внутренних дел к административной ответственности как нарушающие равенство всех перед законом и подменяющие административную ответственность ответственностью дисциплинарной,
- предусмотреть административную ответственность за нарушения, посягающие на права и свободы граждан, либо на установленный порядок управления, к примеру, за неправомерный отказ, уклонение от рассмотрения или нарушение сроков рассмотрения обращений граждан, за отказ от регистрации или нарушение срока регистрации сообщений о происшествиях и преступлениях
B) Изменения содержания и технологии осуществления внутриведомственного контроля и проверки исполнения, которые из инструментов фиксации допущенных отклонений от установленного порядка и правил служебной деятельности должны трансформироваться в превентивные, аналитические по своему содержанию, средства выявления причин и условий возникновения таких отклонений
Г) Обеспечение социальной справедливости и юридической обоснованности применения мер наказания и поощрения В этой связи целесообразно принять Дисциплинарный устав органов внутренних дел, проект которого предложен в диссертации
Д) Внесение изменений в критерии оценки качества, эффективности и результативности служебной деятельности, поскольку существующая ориентация оперативно-служебной деятельности на уголовную и административно-правовую репрессию, статистические показатели раскры-
тия преступлений и выявления административных правонарушений сами по себе «провоцируют» личный состав на нарушения законности и дисциплины, злоупотребление правом, игнорирование прав и законных интересов граждан
5 Эффективность административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины непосредственно связана с разработкой и реализацией процедур урегулирования конфликта интересов на службе в органах внутренних дел, которые рассматриваются диссертантом и как составная часть антикоррупционного механизма службы в органах внутренних дел, и как средство оптимизации условий ее прохождения, минимизирующие риски потенциальной и реальной текучести кадров, необоснованного перемещения по службе, суицидального поведения персонала, формирования морально-психологической напряженности служебного общения
В качестве составной части антикоррупционного механизма конфликт интересов на службе в органах внутренних дел (правоохранительной службе) определяется как ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) сотрудника (служащего) может отрицательно повлиять на надлежащее исполнение им служебных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между его личной заинтересованностью и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное повлечь злоупотребление служебными полномочиями, нарушение прав, законных интересов граждан, организаций, общества или государства
Под личной заинтересованностью при исполнении служебных обязанностей на службе в органах внутренних дел (правоохранительной службе) следует понимать возможность получения сотрудником (служащим) любой формы выгоды, в том числе доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме лично для сотрудника (служащего), либо для лиц его близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов), а также для граждан или организаций, с которыми данный сотрудник (служащий) связан финансовыми или иными обязательствами
Теоретическая значимость диссертации определяется комплексным исследованием широкого круга проблемных вопросов, раскрывающих социально-правовую природу, цели, задачи, формы и методы обеспечения законности и дисциплины в органах внутренних дел и акцентирующих внимание на необходимости современной трактовки необходимых для этого административно-правовых средств
Сформулированные в диссертации положения и выводы, раскрывающие взаимосвязь законности, дисциплины и правопорядка, авторская трактовка места, роли и значения административно-правовых средств в механизме обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел, предложенные и обоснованные дефиниции таких понятий, как «законность» применительно к правоохранительной службе и службе в органах внутренних дел, «служебная дисциплина на правоохранительной службе», «служебная дисциплина в органах внутренних дел», «административно-правовые средства обеспечения законности и дисциплины служебной деятельности в органах внутренних дел» дополняют и развивают соответствующие положения административно-правовой науки, уточняют ее понятийный аппарат
Теоретически значимы предложенные в диссертации подходы к раскрытию взаимосвязи причинного комплекса «милицейской деликвент-ности» с формированием новой системы приоритетов использования административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины, обоснованию широкой и узкой трактовки процедур урегулирования конфликта интересов на службе в органах внутренних дел, рассматриваемых и как составная часть антикоррупционного механизма службы в органах внутренних дел, и как средство оптимизации условий ее прохождения
Практическая значимость диссертации, прежде всего, заключается в конкретных предложениях, направленных на совершенствование правовых и организационных механизмов обеспечения законности и дисциплины в органах внутренних дел. а в перспективе - на правоохранительной службе в целом Предложенный диссертантом проект Дисциплинарного устава органов внутренних дел может быть использован МВД России в качестве основы разработки соответствующего нормативного акта
В этой связи результаты исследования могут получить применение в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив совершенствования механизма административно-правового обеспечения законности и правопорядка, в практической внешневластной и внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел при реализации ими нормотворческих, правоприменительных и правоохранительных полномочий, осуществления контрольной деятельности, дисциплинарной практики, урегулирования конфликта интересов и служебных споров, при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по административному праву и процессу, в системе служебной подготовки, переподготовки
и повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел и иных правоохранительных структур
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования- обсуждены на заседании кафедры управления, административного права и административной деятельности ОВД Белгородского юридического института МВД России,
- нашли отражение в опубликованных научных статьях и учебных пособиях, подготовленных соискателем,
- докладывались на международных и региональных конференциях, региональной научно-практической конференции «Проблемы реализации административного законодательства в деятельности ОВД» (Белгород, 22 июня 2007 г ), международной научно-практической конференции «Права человека и роль правоохранительных органов в их обеспечении» (Белгород, 9 октября 2008)
Материалы диссертации используются в преподавании курса «Административное право», дисциплины специализации «Административная деятельность органов внутренних дел», курса «Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации» в Белгородском юридическом институте МВД России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, проводится анализ состояния ее разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, раскрываются его теоретические. методологические и информационные основы, характеризуются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов проведенного исследования
В первой главе - «Институт законности и дисциплины в системе правоотношений службы в органах внутренних дел» - состоящей из двух параграфов, рассматривается содержание и понятие дисциплины и законности применительно к службе в органах внутренних дел, раскрываются администрагивно-правовых средств их обеспечения
В первом параграфе — «Содержание законности и дисциплины службы в органах внутренних дел» - отмечая многочисленность содержащихся в теоретико-правовой и административно-правовой литературе подходов к пониманию законности и дисциплины в государственной и общественной жизни, и признавая право на существование различных вариантов их определения, диссертант, тем не менее, обосновывает, что самостоятельное, «раздельное» рассмотрение понятий «законность» и «дисциплина», акцентуация внимания на раскрытии, например, их функциональных, «ролевых», политико-идеологических или этических аспектов, удобно, скорее, в дидактическом отношении, однако не выявляет сложную диалектическую взаимосвязь и взаимозависимость рассматриваемых понятий
Обосновывая собственное видение содержательных аспектов рассматриваемых понятий, диссертант отмечает, что только понимание законности и дисциплины как особого состояния общественных отношений, урегулированных соответствующими нормативно-правовыми актами, отражающего совокупность его особых свойств и признаков, позволяет усматривать в этих феноменах специфические правовые явления, находящиеся в тесной взаимозависимости.
Родовая общность законности и дисциплины заключается в том, что они придают общественным отношениям состояние упорядоченности, связанной с нориированностью поведения их участников как объективного условия нормального функционирования общества и государства В этой связи и законность, и дисциплина - это, во-первых, требование правомерности поведения индивидуальных и коллективных субъектов общественных отношений, отражающее свойство права противостоять произволу и дезорганизации, во-вторых, инструменты обеспечения правопорядка, который, по мнению диссертанта, выступает не только как «реализованная законность» (В С Нерсесянц), но и как «реализованная дисциплина»
Взаимосвязь законности, дисциплины и правопорядка заключается и в том, что законность и дисциплина в качестве режима деятельности индивидуальных и коллективных субъектов права создает юридические условия правового порядка реализации общественных отношений как отдельными гражданами, так и государством в целом Если эта связь выступает в качестве юридического и организационного принципа функционирования всей системы государственных органов, то законность является предпосылкой ограничения деятельности должностных лиц государственного аппарата требованием строгого соблюдения законов, а дисциплина - предпосылкой строгого соблюдения ими порядка и правил внутриорганизационных отношений С этих позиций закон-
ность выступает как понятие общеправовое, а дисциплина - как понятие управленческое.
Рассматривая законность и дисциплину как две формы реализации правопорядка и развивая сформулированные в литературе идеи о его структуре, отражающей различные уровни правовой упорядоченности общественных отношений - от государства и общества в целом, конкретной сферы совместной жизнедеятельности людей до отдельной территории или конкретного объекта - (Ю Е Аврутин. В Я Кикоть, И И Сыдорук, Н М Хесина), диссертант обосновывает точку зрения и о многоуровневой структуре законности и дисциплины, позволяющей выделить и описать особенности их состояния и обеспечения применительно, например, к государственному управлению в целом или его организации в отдельных сферах, например, в сфере внутренних дел.
Предложенный подход придает научную корректность таким сложившимся и широко употребляемым словосочетаниям, как, например, «законность оперативно-розыскной деятельности», «воинская дисциплина», «трудовая дисциплина», «учетно-регистрационная дисциплина» и т д По мнению диссертанта, такой подход не нарушает целостность законности и дисциплины как правовых категорий, не противоречит общему принципу единства законности на всем пространстве действия национальной системы права, поскольку речь идет о не об абстрактно-должном, а реальной правовом порядке реализации общественных отношений, который необходимо устанавливать и поддерживать на конкретной территории или конкретном объекте
При всей общности внешних юридических признаков законности и дисциплины они не являются совпадающими и, тем более, тождественными понятиями, поскольку в их основе лежит разный по содержанию и объему массив нормативных предписаний, обращенных к субъектам права. Применительно к дисциплине он дополнительно включает в себя предписания, формирующие юридическии «каркас» служебных правоотношений. вытекающих из особенностей закрепления правообязанно-стей их участников в различных актах (трудовой кодекс, контракт, договор, устав, правила, инструкция и т д)
Особенности правоотношений службы в органах внутренних дел создают специфическую «конфигурацию» содержания законности и дисциплины в системе МВД России
Применительно к законности - это ее «функционально-отраслевой» характер, обусловленный многообразием реализуемых службами и подразделениями полномочий, регулируемых нормами различных отраслей законодательства Такое многообразие, с одной стороны, порождает широкий спектр возможных нарушений законности сотрудника-
ми, с другой стороны, предполагает наличие широкого арсенала правовых и организационных средств их выявления, предупреждения и пресечения
Анализируя содержание законности функционирования органов внутренних дел, диссертант рассматривает и раскрывает ее и как принцип, т е обращенное к сотрудникам ОВД требование соблюдать законы и иные правовые акты при исполнении служебных обязанностей, и как служебное правомерное поведение, реализуемое в системе взаимоотношений сотрудников органов внутренних дел с гражданами и организациями При этом подчеркивается, что режим законности как постоянно поддерживаемое состояние правомерности использования субъектом служебной власти правообязанностей должен соблюдаться при осуществлении как внешневластной. так внутриорганизационной деятельности, как в ходе нормотворческой, так и правоприменительной деятельности.
Применительно к дисциплине - это, во-первых, особый порядок служебных взаимоотношений, строящихся на принципах единоначалия, строгой субординации, подчинения прямым и непосредственным начальникам, во-вторых, наличие специфических внешних атрибутов службы, предполагающих особые правила, например, ношения форменной одежды, приветствия старших, равных и младших по званию, представления гражданам в ходе служебного общения Эти особенности не позволяют рассматривать служебную дисциплину в органах внутренних дел с традиционных для административного права позиций, т е. как исполнение возложенных на участника управленческих отношений обязанностей в рамках конкретного коллектива. По мнению диссертанта, подробно аргументированному в работе, сотрудник органов внутренних должен дел должен соблюдать установленные порядок и правила не только в рамках внутриорганизационных служебных отношений, но и при выполнении возложенных на него обязанностей в сфере внешневластной деятельности, например, при проверке документов, удостоверяющих личность граждан или их право на управление транспортным средством
Высказывая сомнения в целесообразности дальнейшего позиционирования дисциплины в органах внутренних дел как «дисциплины применительно к воинской» , диссертант последовательно раскрывает современное состояние правового регулирования системы федеральной государственной службы, обращает внимание на содержательные и технико-юридические недостатки и просчеты правовой регламентации
1 См Позняков А Н Дисцип пина в органах МВД Правовые вопросы ее укрепления Учебное пособие Л ВПУ МВД СССР, 1975 С 23
службы в органах внутренних дел, в концептуальном отношении как бы «застывшей» на уровне 1992 года, когда было утверждено Положение о ней'
Связывая устранение этих просчетов с формированием законодательства о правоохранительной службе, активным использованием в правовом регулировании служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел административных и должностных регламентов, диссертант уточняет легальное определение служебной дисциплины в органах внутренних дел, предлагая собственную редакцию
Во втором параграфе - «Понятие и виды административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины счужбы в органах внутренних дел» - диссертант рассматривает эти средства, прежде всего, как составную часть механизма обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении и определяет этот механизм как систему социальных, политических, экономических, юридических и организационных принципов, процедур, форм, способов и методов, с помощью которых законность и дисциплина компетентными субъектами из идеального (должного) состояния переводится в реальное, действительное положение дел с соблюдением норм права
Раскрыв содержание названных выше средств обеспечения законности и дисциплины, диссертант подчеркивает два принципиальных обстоятельства
Первое Каждое из этих политических, экономических, юридических и организационных средств, включая в себя разнообразные способы, формы и методы реализации, приобретает прикладное значение не само по себе, а лишь в своем диалектическом единстве, соединяющим идеальное - инструменты, и реальное - технологию, которое и позволяет этим разнородным феноменам объединится в дихотомию «цель - результат», в которой цель - это должное, ожидаемое, прогнозируемое состояние, а результат - действительное, реальное положение дел
Второе Обеспечительный характер этих средств применительно к законности и дисциплине в органах внутренних дел заключается в том, что его совокупное действие создает необходимые предпосылки гарантированное™ а) предупреждения нарушений законности и дисциплины со стороны сотрудников ОВД (общая превенция), б) своевременного выявления отклонений служебной деятельности от остановленного порядка ее осуществления, в) пресечения таких отклонений, в том числе
' См Постановление ВС РФ от 23 12 92 № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (в ред от 01 04 05) // ВСНД и ВС РФ 1993 №2 Ст 70
путем привлечения виновных к установленной законом ответственности, г) восстановления допущенных в результате таких отклонений нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц
В соответствии с проблематикой исследования диссертант акцентирует внимание на административно-правовых средствах обеспечения законности и дисциплины, понимая под ними предусмотренные нормами административного права инструменты и технологии правового и организационного характера, позволяющие предупредить или выявить нарушения законности и дисциплины среди личного состава органов внутренних дел, восстановить нарушенные при этом права и законные интересы физических и юридических лиц, оказать соответствующее дисциплинарное воздействие в отношении нарушителей, а также пра-вопослушных и добросовестных сотрудников, принять меры к недопущению впредь нарушений законности и дисциплины.
Представив развернутую характеристику имеющихся в арсенале административного права соответствующих инструментов и технологий, и проведя их классификацию по различным основаниям (по субъектам реализации, по сфере реализации полномочий сотрудников ОВД, по характеру специализированной внешневластной и внутриорганизацион-ной деятельности, по видам нарушений законности и дисциплины и соответствующим этим нарушениям мерам административно-правового и дисциплинарного воздействия), диссертант обращает внимание на своеобразный парадокс
С одной стороны, трудно переоценить особую роль административного права и имеющихся в его арсенале средств обеспечения законности и дисциплины, поскольку это единственная отрасль российская права, нормы которой регулируют одновременно организационно-правовое строительство органов внутренних дел, внутриорганизацион-ную и большую часть их внешневластной деятельности, регламентируют порядок и формы осуществления контроля и проверки исполнения, устанавливают основания и порядок применения значительной части мер государственно-правового принуждения, включая меры административного и дисциплинарного воздействия на нарушителей законности и дисциплины
С другой стороны, общее количество различных видов нарушений законности и дисциплины в органах внутренних дел достигло такого уровня, который позволяет отдельным исследователям сравнивать милицию с организованной преступной группировкой, констатируя, что милиция « в целом как система, как структура, как организация
носит криминальный характер по очень многим позициям»1. Не разделяя резкость и безапелляционность подобных суждений, диссертант, тем не менее, предпринимает попытку ответить на вопрос о причинах такого парадокса
С этой целью весь массив учитываемых в соответствии с ведомственной инструкцией нарушений сотрудниками органов внутренних дел законности и дисциплины, не зависимо от их вида и характера наступления ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной), рассматривается и анализируется как единое явление - «.милицейская дечиквентность» Сопоставляя статистику «милицейской деликвентно-сти» за 2000-2008 гг с приводимым в литературе анализом причинного комплекса преступлений, правонарушений и дисциплинарных проступков сотрудников органов внутренних дел (Ю Е Аврутин, С А. Алтухов, А М Артемьев, В Я Кикоть, О А Мартыненко, А Д Сафронов. В В Черников и др ), данными социологических исследований, собственными результатами интервьюирования 450 сотрудников различных милицейских служб, диссертант моделирует причины неэффективности использования административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины
Среди них такие имеющие практически повсеместный характер и хорошо известные причины, как формализм и уравниловка использования средств поощрения и наказания, превращающие их в средства «наказания невиновных и поощрения непричастных», организационно-тактические просчеты при осуществлении внутриведомственного контроля, формальность и содержательное несовершенство практически всех форм проверки исполнения принимаемых решений
Наряду с этим диссертант обращает внимание на неэффективность использования административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины, связанных с совершенствованием самой службы в органах внутренних дел Отсюда недооценка оптимизации организационно-штатного построения служб и подразделений системы МВД России, устаревшие критерии расчета служебной нагрузки на сотрудников, методики их переподготовки и повышения квалификации Не способствует укреплению законности и дисциплины нормативно-правовая база службы в органах внутренних дел немало технико-юридических просчетов в ведомственной инструкции по организации их учета В ожидании закона о правоохранительной службе не перерабатывается и поэтому устарело «Положение о службе в органах внутренних дел», в котором даже не упоминаются должностные регламенты, активно разра-
1 Яков Гичинский Разогнать всех и набрать новых // Деловой Петербург Выпуск №142(2954) 2009 5 авг
батываемые в иных ведомствах, и Инструкция по его применению, в которой отсутствуют легальные критерии тяжести совершаемых сотрудниками дисциплинарных проступков
Отмеченные и иные рассмотренные в работе причины, по мнению диссертанта, могут стать не просто ориентирами в устранении просчетов обеспечения законности и дисциплины, а должны быть положены в основу новой системы приоритетов использования соответствующих административно-правовых средств, предполагающей первоочередную ориентацию на совершенствование самой организации службы в органах внутренних дел, ее условий и кадрового обеспечения
Наряду с этим необходимо повышение роли административной ответственности как одного из средства обеспечения законности и дисциплины в органах внутренних дел В частности, по мнению диссертанта, из КоАП РФ целесообразно исключить предусмотренные ч 1 ст 2 5 изъятия в части привлечения сотрудников органов внутренних дел к административной ответственности как нарушающие равенство всех перед законом и подменяющие административную ответственность ответственностью дисциплинарной Целесообразно также предусмотреть административную ответственность за нарушения, посягающие на права и свободы граждан, либо на установленный порядок управления, к примеру, за неправомерный отказ, уклонение от рассмотрения или нарушение сроков рассмотрения обращений граждан, за отказ от регистрации или нарушение срока регистрации сообщений о происшествиях и преступлениях
Вторая глава - «Оптимизация административно-правовых средств обеспечения законности н дисциплины службы в органах внутренних дел» - объединяет четыре параграфа, в которых рассматриваются проблемные вопросы содержания, правового регулирования и процедур реализации основных административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины в органах внутренних дел
В первом параграфе - ((Совершенствование организации и процедур контроля и проверки исполнения» - раскрыв роль внутриведомственного контроля в обеспечении законности и дисциплины в органах внутренних дел и представив анализ наиболее известных его определений в административно-правовой литературе (Д Н Бахрах, А П Коренев, Б В Россинский, Ю Н Старилов, М С Студеникина, Ю А Тихомиров, Г А Туманов, Н В Черноголовкин и др ), диссертант последовательно рассматривает такие формы осуществления контроля, адаптированные к специфике служебной деятельности в системе МВД России, как
- непосредственное ознакомление с деятельностью исполнителей, в том числе а) наблюдение начальником за работой исполнителей (глас-
ная или негласная проверка несения службы, выезд на место происшествия, присутствие на оперативном совещании или разборе конкретных служебных ситуаций и т д), б) комплексные проверки, в) контрольные проверки, г) целевые проверки,
- изучение документов и материалов, в том числе а) статистических данных о результатах работы, б) письменных отчетов подчиненных, в) личных планов работы, г) находящихся в производстве уголовных дел и материалов, д) обращений граждан, е) материалов служебных проверок, ж) материалов средств массовой информации,
- засчушивание испочшипечей о их работе при а) утверждении личного плана, б) утверждении планов по делам и материалам, в) приеме-сдаче дежурств, г) на оперативном совещании, д) на инструктажах личного состава, ж) на заседаниях коллегии
В диссертации представлен также развернутый анализ различных вариантов классификации контроля (по субъектам, объектам, характеру субординационных отношений контролирующего и контролируемого, периодичности осуществления, стадиям процесса управления).
Обобщая результаты проведенного анализа, основываясь на критическом осмыслении научной литературы, ведомственных нормативных актов и практики контрольной деятельности в органах внутренних дел, диссертант предпринимает попытку выделить основные причины невысокой эффективности контроля с точки зрения его конечных результатов в обеспечении законности и дисциплины
Отмечается, в частности, что, несмотря на разнообразие форм и методов контроля, многочисленность субъектов, в том числе специализированных, его осуществления, контроль в органах внутренних дел утратил свое основное системное качество - тотачьность и всеобъемли-мость, предполагающих не жесткое администрирование и мелочную опеку, а охват всех сторон служебной деятельности Это означает, во-первых, что контроль не может и не должен быть прерогативой какого-то одного лица или подразделения Каждый руководитель независимо от своего ранга должен осуществлять контроль как неотъемлемую часть своих должностных обязанностей Это означает, во-вторых, что ни одна функция управления не может и не должна осуществляться бесконтрольно Все от выдвижения целей и обоснования задач до оценки качества и эффективности их выполнения должно находиться под постоянным контролем
Нарушение этих принципов и приводит к неэффективности контроля в органах внутренних дел Аргументируя свою позицию, диссертант обращает внимание, например, на то, что контрольные мероприятия сконцентрированы, как правило, на стадии текущего (оперативного) и
последующего (заключительного) контроля, и практически отсутствуют на стадии предварите чьного контроля, который связан с подготовкой решений, разработкой правил и процедур, которые и должны соблюдаться при осуществлении оперативно-служебной деятельности. В этой связи контроль не обеспечивает превенцию нарушений законности и дисциплины, а лишь фиксирует уже свершившиеся факты
Не всегда реализуется контрольная сущность основных этапов прохождения службы личным составом, в частности, отбор кандидатов, очередная аттестация, из сферы контрольной деятельности руководителей зачастую «выпадает» контроль за соблюдением сотрудниками ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, в частности, запрет заниматься предпринимательской деятельностью
Малоэффективны комплексные и целевые проверки, регулярно выявляющие одни и те же недостатки в организации работы, поскольку нацелены не на анализ причин их существование, а на формальную фиксацию неких усредненных показателей.
Соответственно отмеченным и иным, раскрытым в диссертации причинам, в работе сформулирован ряд конкретных предложений, касающихся совершенствования содержания и процедур осуществления контрольной деятельности в органах внутренних дел, изменения административной реакции на руководителей МВД-ГУВД-ГРОВД, бескомпромиссно вскрывающих нарушения законности и дисциплины и принимающих адекватные меры реагирования: активизации работы комиссий по служебной дисциплине и профессиональной этике Учитывая «хронический» характер рассмотренных в диссертации недостатков в организации и осуществлении контроля, диссертант обращает внимание на необходимость внесения существенных содержательных и методических корректив в систему служебной подготовки личного состава, его переподготовки и повышения квалификации с тем, чтобы ориентировать ее на управленческую подготовку кадров, привитие им хотя бы основ знаний организационной работы
Во втором параграфе - (.(.Совершенствование правового регулирования оснований и порядка применения мер дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел» - обращаясь к анализу института дисциплинарной ответственности, диссертант отмечает, что еще в XIX в ученые-административисты рассматривали ее как эффективное средство « чтобы направить данное должностное лицо на путь, требуемый его долгом, то есть с целью улучшения его для государственной службы, или же, в крайних случаях, для того, чтобы очистить
среду должностных лиц путем удаления из нее лиц, по нравственным качествам непригодных»1
В настоящее время дисциплинарная ответственность по интенсивности применения традиционно доминирует в системе государственной службы В 2008 г за совершение дисциплинарных поступков к ответственности привлечено свыше 40 тыс сотрудников органов внутренних дел, среди них преобладают сотрудники милиции общественной безопасности. в том числе участковые уполномоченные (12826), сотрудники подразделений ГИБДД (4720)
На первый взгляд, в системе МВД России делается немало, чтобы с помощью дисциплинарной ответственности «направить должностное лицо на путь, требуемый его долгом» Однако фактически дисциплинарная ответственность до настоящего времени применяется достаточно «робко» - доля привлеченных к ответственности сотрудников ежегодно не превышает 30-32% от общего числа выявленных лиц, допустивших нарушения служебной дисциплины По мнению диссертанта, это означает нарушение принципа неотвратимости наказания, подмену юридической ответственности иными формами воздействия, что, учитывая общее состояние законности и дисциплины в органах внутренних дел, не всегда оправдано
Анализируя эту ситуацию, диссертант обращает внимание на ряд принципиальных, по его мнению, моментов
Прежде всего, отмечается, что в законодательстве и нормативно-правовых актах, регулирующих службу в различных правоохранительных органах, отсутствует единый подход к конструированию самого понятия «дисциплинарный проступок» и закреплению процедур дисциплинарного производства, легального закрепления критериев, позволяющих как дифференцировать дисциплинарные проступки по степени тяжести, так и отграничивать их от иных видов ненадлежащего поведения должностного лица
Формированию общих подходов к содержанию дисциплинарной ответственности не способствуют и подчас диаметральные точки зрения на этот институт теоретиков права и ученых-административистов
Раскрыв сложившиеся в теоретико-правовой и административно-правовой науке подходы к определению понятия «дисциплинарная ответственность» (А П Алехин, Д Н Бахрах, Д А Гавриленко,
1 См Куплевасский Н О Государственная служба в теории и в действующем праве Англии, Франции, Германии и Цислейтанской Австрии Дисциплинарная ответственность. Государственные экзамены Пределы повиновения частных лиц распоряжениям должностных лиц Харьков Типография М Ф Зильберберга, 1888 С 4
Ю М Козлов, В Л Кулапов, А Ф Ноздрачев, В М Манохин. И Н Се-някин, Ю Н Старилов и др ) и обосновав авторские уточнения этой дефиниции, диссертант формулирует ряд предложений, направленных на совершенствование правового регулирования института дисциплинарной ответственности применительно к правоохранительной службе, в том числе службе в органах внутренних дел
В частности, обоснована точка зрения о том, что в Федеральном законе «О правоохранительной службе» необходимо решить вопрос о введении общих для всех видов правоохранительной службы основ дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства, с едиными критериями, санкциями и механизмом применения мер дисциплинарного воздействия
Раскрыты технико-юридические недостатки главы IV «Служебная дисциплина» Положения о службе в органах внутренних дел Так, дисциплинарное взыскание в виде «снижения в специальном звании на одну ступень» автор рассматривает как разновидность «лишения специального звания» конкретной ступени и предлагает исключить его из числа дисциплинарных взысканий Поскольку в Положении не определено, в какой срок сотрудник должен быть ознакомлен с приказом о дисциплинарном взыскании, предлагается установить срок доведения решения о наложении на сотрудников ОВД дисциплинарного взыскания в пять дней В положении не установлен порядок учета устного замечания и выговора. Предлагается устные взыскания оформлять рапортом (докладной запиской), и хранить эти документы вместе со служебной карточкой
В диссертации представлена также развернутая характеристика особенностей правового регулирования дисциплинарного производства в органах внутренних дел, рассмотрены его стадии и этапы
Развивая ранее сформулированные в административно-правовой литературе идеи (X X Лойт. Н П Маюров, А В Никифоров и др ), диссертант аргументирует вывод о целесообразности восстановления Дисциплинарного устава органов внутренних дел Такие нормативно-правовые акты действуют в настоящее время не только в Вооруженных Силах России, но и в иных гражданских ведомствах (например, Дисциплинарные уставы работников связи, железнодорожного, морского транспорта, таможенной, налоговой службы) Дисциплинарные уставы органов внутренних дел действуют в Белоруссии (с мая 2003 г), Украине (с марта 2006 г), Таджикистане (с сентября 2006 г)
В третьей параграфе - «Совершенствование правового регучирова-ния оснований и порядка при менения мер поощрения сотрудников органов внутренних дел» - отмечается, что альтернативой дисциплинарной
ответственности являются меры поощрения, несущие в себе мощный потенциал стимулирования сотрудников к добросовестному исполнению своих служебных обязанностей В широком плане эта задача решается системой социальных, правовых, организационных, психолого-педагогических. экономических стимулов, рычаги реализации которой большей частью лежат вне системы МВД России
С административно-правовой точки зрения поощрение в органах внутренних дел определяется диссертантом как применение непосредственными и прямыми начальниками к подчиненным мер морального и материального характера, предусмотренных Положением о службе в ОВД, приказами Министра внутренних дел РФ, за проявленное усердие и отличия на службе, а также их поощрение соответствующими органами власти и управления, общественными объединениями, награждение особо отличившихся по службе сотрудников орденами и медалями РФ или присвоение им почетных званий
Проанализировав действующее законодательство и правоприменительную практику о поощрении сотрудников органов внутренних дел властью их непосредственных и прямых начальников, диссертант пришел к выводу, что ряд вопросов порядка применения поощрений не нашел еще должного правового регулирования Применению мер поощрения к сотрудникам органов внутренних дел и поощрительному производству присущ ряд недостатков, а именно а) оставление без поощрения достойных, б) безосновательное поощрение, в) неоправданно частое поощрение одних и тех же лиц, г) формализм при применении мер поощрения (когда сотрудник в течение длительного времени поощряется лишь одной мерой поощрения, без учета его новых заслуг), д) задержка исполнения объявленного поощрения (объявляется о награждении денежной премией, а премия длительное время не выдается, объявляется о награждении нагрудным знаком, а вручение знака откладывается на длительный срок и т п)
Отмечается, что в законодательстве до сих пор лишь в отдельных случаях указываются конкретные основания для применения меры поощрения служащего, например - стаж работы в данной должности, выполнение специального задания сверх предусмотренных должностных обязанностей В целом же перечня конкретных оснований для поощрения служащего как не было, так и нет
Конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования мер поощрения и производства о поощрении, которое, по мнению соискателя, состоит из трех стадий 1) возбуждения дела о поощрении, 2) рассмотрения представления о поощрении и принятие реше-
ния, 3) исполнения решения о поощрении, сформулированы в авторском проекте Дисциплинарного устава органов внутренних дел
В четвертом параграфе — «Процедуры урегулирования конфликта интересов на службе в органах внутренних дел» - отмечается, что понятие «конфликт интересов», давно используемое в социальной и юридической конфликтологии, менеджменте, гражданском праве, лишь с принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», получило «прописку» в «служебном законодательстве» современной России
Раскрыв особенности трактовки понятия «конфликт интересов» в научной литературе и законодательстве, диссертант констатирует, что законодатель использует его узкую трактовку, увязывая ее фактически лишь с коррупционным поведением государственных служащих С одной стороны, это, учитывая размах коррупции в органах государственной власти, понятно и оправдано С другой стороны, подобный подход не акцентирует внимание руководителей на урегулирование иных форм проявления конфликта интересов, воспроизводящих не только нарушения законности и дисциплины, но и текучесть кадров, отрицательный морально-психологический климат в коллективах, суицид сотрудников Взяв за основу дальнейших теоретических построений легальное определение конфликта интересов на государственной гражданской службе, учитывая ведомственные нормативные акты (Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, Методические рекомендациями по организации работы комиссии органа, подразделения, учреждения системы МВД России по служебной дисциплине и профессиональной этике), диссертант моделирует его особенности применительно к правоохранительной службе в целом и службе в органах внутренних дел в частности, выделяет специфические признаки, позволяющие идентифицировать служебное поведение сотрудников милиции как коррупционное проявление конфликта интересов, предлагает авторское определение конфликта интересов на службе в органах внутренних дел
Рассматривая процедуры урегулирования конфликта интересов как составную часть антикоррупционного механизма наведения порядка в системе внешневластных и внутриорганизационных служебных отношений сотрудников органов внутренних дел, диссертант последовательно раскрывает содержание и нормативные основания процедур, образующих такие этапы урегулирования конфликта интересов, как выявление ситуации конфликта, ее предотвращение и разрешение, порядок и направления взаимодействия их участников, определяемые их местом в субъектном составе процесса урегулирования конфликта, ва-
рианты возможных мер, направленных на предотвращение (минимизацию, устранение) негативных последствий конфликта интересов
Предметом особого рассмотрения стал комплекс вопросов, связанных с порядком разрешения спужебного спора, являющегося, по мнению диссертанта, разновидностью административно-правового спора, и определяемый им как неурегулированные при непосредственных переговорах разногласия между прямым или непосредственным руководителем и сотрудником органов внутренних дел, гражданином, желающим поступить на правоохранительную службу или ранее состоявшим на ней. по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о службе и контракта
Для рассмотрения подобного рода споров, по мнению диссертанта, в органах внутренних дел нет необходимости создавать специальную комиссию Учитывая особенности служебной дисциплины в органах внутренних дел за основу при рассмотрении служебных споров целесообразно взять существующий порядок, не ограничивая при этом права сотрудника (служащего) на судебное обжалование, закрепив за ним данное право в следующей редакции «Для разрешения служебного спора сотрудник (служащий) органов внутренних дел вправе в письменной форме обратиться либо к прямому руководителю, а при несогласии с его решением или при невозможности рассмотрения непосредственным руководителем служебного спора по существу - к вышестоящему руководителю, либо в суд»
В свою очередь лицу, желающему поступить на службу в органы внутренних дел или ранее состоявшему на ней, необходимо предоставить право обращаться для разрешения служебного спора в порядке, установленном для рассмотрения общих административных жалоб или в порядке обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан
В заключении подводятся итоги исследования и формулируются обобщающие выводы
В приложении представлен разработанный диссертантом проект Дисциплинарного устава органов внутренних дел
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:
Научные статьи, опубчикованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации
1 Капустина, И Ю Новые подходы к укреплению служебной дисциплины / И Ю Капустина // «Черные дыры» в Российском Законодательстве 2007 №3 С. 370-371 (0,2 пл)
2. Капустина, И Ю. Нормативное закрепление принципа законности служебной деятельности сотрудников милиции / И Ю Капустина // Российский следователь 2009 № 4 С 7-9 (0,2 п л).
Статьи, опубликованные в научно-практических изданиях
3 Капустина, И Ю Обращения граждан как условие обеспечения законности и дисциплины сотрудников милиции / И Ю Капустина // Проблемы реализации административного законодательства в деятельности ОВД сборник материалов региональной научно-практической конференции (Белгород, 22 июня 2007) Белгород БелЮИ МВД России, 2007 С 115-118. (0,2 пл)
4 Капустина, И.Ю Понятие и значение законности в деятельности служащих органов внутренних дел / И Ю Капустина // Проблемы правоохранительной деятельности и образования: сборник научных трудов докторантов, адъюнктов, аспирантов, соискателей Вып 4 Белгород БелЮИ МВД России, 2007 С 118-121 (0,2 п л )
5. Капустина. И Ю Организационно-правовые основы укрепления законности деятельности ОВД по обеспечению охраны основных прав и свобод граждан / И Ю Капустина // Права человека и роль правоохранительных органов в их обеспечении материалы международной научно-практической конференции (Белгород, 9 октября 2008) Белгород БелЮИ МВД России, 2008 С 301-306 (0,3 пл)
6 Капустина, И Ю О причинах и способах устранения нарушений законности и дисциплины сотрудниками органов внутренних дел / И Ю. Капустина // Проблемы правоохранительной деятельности и образования сборник научных трудов докторантов, адъюнктов, аспирантов, соискателей Вып 5 Белгород БелЮИ МВД России, 2008. С 47-50 (0,2 п л )
7 Капустина, И Ю Правовые основы обеспечения законности и дисциплины в органах внутренних дел научно-практическое пособие / И А Ряпухина, И Ю Капустина Белгород БелЮИ МВД России, 2009 47 с (1,9/0,8 пл)
Общий объем опубликованных по теме диссертации научных работ подготовленных лично соискателем, составляет 2,1 п л
Подписано в печать 12 10 09 Формат 60x84 1/16
__Печать цифровая Объем 1,7 п л Тираж 100 экз_
Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России 198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д. 1
