АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Делегирование должностных полномочий в органах внутренних дел»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
БАЛДАНОВ Эдуард Борисович
ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ДОЛЖНОСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
003458337
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
БАЛДАНОВ ЭДУАРД БОРИСОВИЧ
ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ДОЛЖНОСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Специальность 12 00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2008
Работа выполнена на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России
Научный руководитель -кандидат экономических наук, доцент Яськов Евгений Фаддеевич
Научный консультант -доктор юридических наук, доцент Кобозев Алексей Анатольевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Кононов Анатолий Михайлович;
кандидат юридических наук, доцент Шелякин Николай Дмитриевич
Ведущая организация - Казанский юридический институт МВД России
диссертационного совета Д 203 002 03 Академии управления МВД России по адресу 125171, Москва, улЗ. и А Космодемьянских, д.8, в зале заседаний Совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России
Автореферат разослан « ^-^2008 г.
Защита состоится «
¿2*6^2009 г, в 14 30
час, на заседании
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203002 03 доктор юридических наук
А Г Елагин
общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. На сегодняшний день перед руководством России стоят приоритетные задачи формирования гражданского общества, правового государства, социально ориентированной рыночной экономики С этой целью в стране проводятся реформы, которые касаются и правоохранительных органов
Останавливаясь на проблемах органов внутренних дел, Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию отметил, «что организация борьбы с преступностью требует принципиально новых подходов» 1 Решение этой задачи предполагает использование в процессе реформирования не только традиционных форм и методов управления органами внутренних дел, но и их совершенствование, а также разработку новых Одним из перспективных направлений совершенствования управления органами внутренних дел является децентрализация управления ими, в том числе такая его специфическая форма, как делегирование руководителями своих должностных полномочий подчиненньм, которое обеспечивает возможность принятия наиболее обоснованных решений и создает соответствующие условия для их успешной реализации, так как на более низких уровнях системы управления концентрируется большой объем необходимой информации, используется опыт и умение специалистов и лучше учитываются обстоятельства, влияющие на качество решений
Делегирование полномочий способствует также повышению ответственности исполнителей за порученное дело, лучшему проявлению их способностей и инициативы, учит сотрудников органов внутренних дел руководствоваться, прежде всего, целями коллектива, а не только своими должностными и личными интересами Немаловажным достоинством делегирования является появляющаяся возможность выявить у подчиненных при передаче им дополнительных полномочий, требующих от них более высокой квалификации и ответственности, задатки для руководящей работы, а в случае их наличия - развить их
К сожалению, в управлении органами внутренних дел делегирование полномочий, хотя и получило широкое распространение, но значительное количество опрошенных руководителей (около 40%) отмечает большие трудности в его применении, связанные с отсутствием нормативно-правовой базы и соответствующих методик Их разработка позволила бы руководителям составить четкое представление о данном механизме управления и снять многие вопросы, возникающие при его использовании
Сказанное предопределило выбор темы, объекта, предмета, цели и задач настоящего исследования.
Степень разработанности темы. Проблема делегирования полномочий в сфере управления всегда привлекала внимание как отечественных, так и зарубежных ученых С методологических позиций она исследовалась М
1 Ьйр /Лотт ги/2005/04/25/ро51аше-1ех1 Ыт1
Альбертом, Г.В. Атаманчуком, В.П Галенко, С.О. Доннелом, Т.С. Кабаченко, В.И. Кноррингом, Г Кунцем, Л Маллинзом, М Месконом, Б 3 Мильнером, А М Омаровым, А Г. Поршневым, С Д Резником, Ф Хедоури и др Применительно к управлению в сфере деятельности органов внутренних дел делегирование рассматривалось в работах А Ф. Майдыкова, В Д Малкова, А А Хашуева, Е Ф Яськова
В последние годы делегирование стало предметом диссертационных исследований ряда авторов, таких, например, как С О Календжян («Аутсорсинг и делегирование полномочий в деятельности компаний», 2003г), С И Кабаев («Разработка децентрализованного механизма принятия стратегических решений на принципах делегирования ответственности», 2002г.) и др. Указанные авторы затронули экономические, педагогические и психологические аспекты делегирования полномочий, в то время как делегирование полномочий в органах внутренних дел в организационном и правовом аспектах еще не стало предметом специального исследования Данное обстоятельство послужило дополнительным мотивом к выбору данной темы в качестве предмета диссертационного исследования
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере управления органами внутренних дел между руководителями и подчиненными, а предметом - делегирование руководителями своих должностных полномочий подчиненным
Гипотеза. От того, насколько научно обоснованно будет организован процесс делегирования должностных полномочий со стороны руководителей органов внутренних дел, в значительной мере зависит положение дел по принятию своевременных и качественных управленческих решений Кроме того, благодаря делегированию может быть повышена мотивация сотрудников, содержательность их труда, что должно положительно сказаться на результативности деятельности органов внутренних дел
Целью исследования является разработка научных положений и рекомендаций, позволяющих повысить эффективность управленческой деятельности посредством делегирования должностных полномочий Для достижения поставленной цели планируется решить следующие задачи
- на основе анализа сущностных свойств делегирования полномочий предложить авторское определение этого понятия;
- выявить предпосылки, способствующие делегированию должностных полномочий,
- разработать классификацию делегируемых должностных полномочий, исходя из характера, содержания, способа осуществления и других критериев,
- на основе изучения практики делегирования должностных полномочий в органах внутренних дел выявить факторы, препятствующие более широкому использованию этого механизма управления,
- обосновать основные направления совершенствования делегирования должностных полномочий в органах внутренних дел,
- разработать методические рекомендации по делегированию должностных полномочий в органах внутренних дел,
- разработать проект нормативно-правового акта МВД России о делегировании должностных полномочий в органах внутренних дел
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, позволяющий рассматривать явления в динамике их развития и во взаимосвязи элементов, их составляющих, системный подход, логический, исторический и сравнительно-правовой анализ управленческой практики, социологические методы опроса (анкетирование)
При проведении исследования использовались работы как отечественных, так и зарубежных ученых В их числе. Д. Адаме, М Альберт, Г В. Атаманчук, В Р Веснин, О С. Виханский, В. Врум, В П Галенко, Д М Гвишиани, СО' Доннел, П Друккер, ТС Кабаченко, В И Кнорринг, ЭБ Корицкий, Г Кунц, Р Лайкерт, Л Маллинз, М. Мескон, Б.З. Мильнер, А И Наумов, AM. Омаров, А.Г. Поршнев, СД Резник, А. Смит, Р. Стюард, Ф Тейлор, Ю.А Тихомиров, Л Урвик, А Файоль, Ф Хедоури, Ю.А Цыпкин, Д О' Шонесси, В.В. Щербина, Е Ф. Яськов.
Эмпирическая база исследования. В ходе подготовки диссертации использовано 120 источников, в том числе 12 нормативно-правовых актов органов внутренних дел всех уровней, содержащие нормы о порядке передачи (делегирования) полномочий в органах внутренних дел, 63 монографии, 20 иностранных источников, 4 интернет - сайта, 11 словарей, 10 диссертаций по вопросам перераспределения компетенции, разделения ответственности, сущности, принципов, видов делегирования полномочий
Кроме того, в основу выводов автора положены результаты социологического опроса по специально разработанным анкетам 220 руководителей органов внутренних дел, из которых 41,8% работают в должности начальника отдела МВД, ГУВД, УВД, или его заместителя, 24,5% -в должности сотрудника МВД, ГУВД, УВД, 23,2% - в должности начальников ГОВД - ОВД Собранный материал отвечает требованиям репрезентативности
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является первым исследованием избранной темы в сфере деятельности правоохранительных органов
В процессе работы над диссертацией были получены следующие научные результаты, характеризующиеся новизной1
- на основе анализа сущностных свойств делегирования полномочий дано авторское определение этого понятия,
- разработана классификация должностных полномочий, что позволяет рассматривать их делегирование с учетом особенностей выделенных групп;
- выявлены факторы, препятствующие более широкому использованию делегирования должностных полномочий в практической деятельности органов внутренних дел,
- обоснованы некоторые подходы к разработке методологических основ делегирования полномочий, включающие в себя рассмотрение его в статике - в виде специфичного механизма, и в динамике - как процесса, представленного соответствующим алгоритмом,
- разработаны основные направления совершенствования делегирования должностных полномочий в органах внутренних дел,
- разработаны методические рекомендации для руководителей органов внутренних дел, делегирующих полномочия своим подчиненным
Положения, выносимые на защиту.
1 Авторское определение понятия делегирования должностных полномочий, как основанного на доверии предоставления в письменной или устной форме субъектом управления подчиненному (с его согласия и на определенный срок) части своих прав и обязанностей по выполнению полномочий, не входящих в компетенцию подчиненного При этом за субъектом управления сохраняется ответственность за выполнение этих полномочий перед организацией, а подчиненный за свои действия, связанные с реализацией делегированных полномочий, отвечает лишь перед руководителем, что делает необходимым контроль со стороны последнего за этим процессом
2 Основными предпосылками делегирования должностных полномочий в органах внутренних дел являются необходимость в увеличении рабочего времени руководителей с тем, чтобы они имели больше возможностей заниматься наиболее важными делами в организации, повышение оперативности управления за счет предоставления подчиненным прав действовать самостоятельно, стимулирование инициативы и предприимчивости у подчиненных, развитие у подчиненных навыков управленческого труда, воспитание потенциальных руководителей, повышение уровня доверия, слаженности работы персонала, улучшение морально-психологического климата в коллективе, что, в конечном счете, будет способствовать повышению эффективности деятельности органов внутренних дел
3 Должностные полномочия квалифицируются а) исходя из характера полномочий, их содержания и способов осуществления; б) в зависимости от субъектов, использующих должностные полномочия, в) по режиму применения должностных полномочий Выделенные по этим критериям группы могут быть подразделены на более однородные подгруппы Так, в соответствии с первым критерием выделены следующие подгруппы полномочий, по принятию императивных решений, по сбору, анализу и использованию информации, изучению ситуации и оценке предложений, по установлению контактов с другими субъектами и др При этом для выявления подгруппы, куда должно быть отнесено то или иное полномочие, определены юридические признаки их идентификации, в частности, применительно к полномочиям по принятию императивных решений используются термины «решает» (самостоятельно, совместно, по согласованию и т д), «устанавливает» (порядок действий), «дает указания», «участвует» (в обсуждению вопросов, принятии актов)
Аналогичные признаки определены и в отношении других подгрупп полномочий
4. Более широкому применению делегирования должностных полномочий в практической деятельности органов внутренних дел препятствуют такие факторы, как боязнь руководителей снижения качества работы, потери контроля над ситуацией, отсутствие или слабая мотивация исполнителей, наличие конфликтов между руководителями и подчиненными; стремление руководителей оградить себя от риска, ощущение руководителями угрозы потери авторитета в случае качественного выполнения тех или иных управленческих операций подчиненными и др
5. Эффективность делегирования должностных полномочий может быть существенно повышена, если будет разработана его методология, базирующаяся на системном подходе, позволяющем рассмотреть делегирование, во-первых, как механизм, интегрирующий в единое органическое целое отдельные управленческие элементы (принципы, функции, методы, кадры, управленческие отношения, нормы и др), и, во-вторых, как логически увязанную между собой последовательность этапов (алгоритм), включающий в себя следующие этапы.
- учет и анализ управленческой ситуации;
- выработку и принятие решения на делегирование полномочий,
- подбор исполнителей для делегирования им полномочий, согласование с ними перечня делегируемых задач, сроков исполнения, способов контроля, их мотивации и ресурсного обеспечения;
- письменное закрепление делегированных полномочий за подчиненными путем издания соответствующего нормативно-правового акта,
- контроль за делегированием,
- консультирование и корректировка исполнения делегированных полномочий,
- подведение итогов делегирования полномочий
Следование данному алгоритму будет содействовать преодолению недостатков делегирования в рамках системы «руководитель - подчиненный», осуществлению в необходимом объеме управленческих функций, установлению необходимых взаимосвязей между ними, созданию соответствующих организационных предпосылок
6 Основными направлениями совершенствования делегирования должностных полномочий в органах внутренних дел являются:
- разработка методологических основ делегирования,
- соблюдение условий делегирования (установление доверительных отношений между руководителем и подчиненными, добровольность принятия подчиненными делегированных полномочий, мотивирование подчиненных и
др).
нейтрализация или ослабление факторов, препятствующих делегированию,
- нормативно-правовая регламентация делегирования должностных полномочий в органах внутренних дел
7. Меры, предлагаемые автором по нормативно-правовой регламентации делегирования должностных полномочий в органах внутренних дел, включающие в себя
- предложения по корректировке Наставления по организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте;
- Методические рекомендации для руководителей органов внутренних дел, делегирующих полномочия подчиненным сотрудникам
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют разделы теории организации, в которых исследуются проблемы совершенствования управленческой деятельности, децентрализованного управления, делегирования полномочий.
Сделанные в процессе исследования выводы и разработанные на их основе предложения по совершенствованию управленческой деятельности путем делегирования должностных полномочий могут быть использованы в качестве основы при подготовке нормативно-правовых актов по вопросам совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях
Практическая значимость исследования состоит в выработке ряда предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы деятельности органов внутренних дел, регламентирующих вопросы ответственности при делегировании полномочий, порядка подбора исполнителей, согласования перечня делегируемых задач, ресурсного и информационного обеспечения, контроля за делегированием, подведения итогов и стимулирования за эффективное делегирование Кроме того, практическая значимость состоит в разработке механизма делегирования полномочий в органах внутренних дел, призванного обеспечить реальное совершенствование управленческой деятельности Разработаны научно-методические рекомендации для руководителей органов внутренних дел по организации процесса делегирования, характеризующие содержание и структуру процесса делегирования и его алгоритм
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебных заведениях МВД России при преподавании учебных дисциплин «Теория управления», «Управленческие решения» и др.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается методологией проведенного исследования, базирующейся на системном подходе к предмету исследования, а также использованием статистических источников, федеральных и ведомственных нормативных правовых актов, социологических методов, аналитических материалов
Апробация результатов исследования осуществлялась в различных организационных формах и обеспечивалась посредством обсуждения результатов диссертационного исследования и основанных на них выводов, предложений на заседаниях кафедры теории и социологии управления Академии управления МВД России в декабре 2007 года, внедрения результатов диссертационного исследования в учебный процесс Основные идеи, выводы и предложения диссертации нашли свое отражение в четырех опубликованных научных работах автора
Структура диссертации Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется состояние ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, раскрываются ее методологическая база и методы исследования, определяется ее научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, и показывается их теоретическая и практическая значимость
В первой главе - «Общетеоретические и практические основы делегирования должностных полномочий субъектами управления» раскрываются понятие и сущность делегирования полномочий, приводится их классификация, подчеркивается важность соблюдения условий делегирования, анализируется существующая практика делегирования должностных полномочий в МВД, ГУВД УВД по субъектам Российской Федерации, дается определение понятия делегирования должностных полномочий применительно к органам внутренних дел, обосновывается значение данного управленческого инструмента для повышения эффективности их функционирования
Анализ существующих подходов к раскрытию сущности «делегирование полномочий» показывает, что под этим, как правило, подразумевается передача руководителем на заранее оговоренные сроки своих прав, полномочий подчиненным, которые могут самостоятельно осуществлять те или иные действия, ответственность за которые перед организацией по-прежнему несет руководитель
Потребность в делегировании должностных полномочий связана с необходимостью
• разделения труда и повышения его производительности,
• привлечения квалифицированных специалистов,
• повышения оперативности управления,
• повышения диапазона управления;
• повышения роли человеческого фактора в организации,
9
сосредоточения на решении наиболее важных задач,
• снижения рабочей нагрузки за счет ее перераспределения среди сотрудников,
• повышения результативности деятельности организации за счет рационального использования ресурсов,
• повышения уровня доверия, слаженности работы персонала и улучшения морально - психологического климата в коллективе,
• повышения управленческой квалификации сотрудников и др Процесс делегирования может осуществляться как в направлении от
руководителя к подчиненному, т е сверху - вниз, так и снизу - вверх, когда руководитель временно исполняет работу подчиненного, который отсутствует по каким-то причинам. Кроме того, возможно делегирование полномочий в горизонтальной плоскости - на одном и том же уровне
Делегированные полномочия могут быть отозваны лицом, их предоставившим Характерная особенность процесса делегирования состоит в том, что лица, делегируя полномочия, не лишают себя власти, определяемой этими полномочиями В случае неудовлетворительного исполнения делегированных полномочий они могут быть отозваны и ределегированы.
На основе анализа понятий «должности», «компетенция» и «ответственность» в работе делается вывод, что властные должностные полномочия, предусматривающие возможность давать распоряжения, указания, приказывать, присущи только руководителям, имеющим определенный должностной статус, и основываются на нормативно - правовых актах
Вместе с тем автором подчеркивается важность соблюдения при делегировании полномочий одного из условий, а именно наличия доверия между руководителями и подчиненными
Другое не менее важное условие - это добровольность принятия подчиненным делегированных ему полномочий, так как они не входят в круг его функциональных обязанностей и их исполнение потребует дополнительных затрат сил, времени, приобретения новых знаний и тд и все это не будет дополнительно оплачиваться. Таким образом, у подчиненного есть веские основания не принимать делегируемые ему полномочия Вместе с тем существует определенная мотивация и для их принятия можно будет приобрести определенные навыки, необходимые для руководства, раскрыть свои организаторские способности и обратить в силу этого внимание на себя как потенциального руководителя, обогатить содержание своей работы и тд Таким образом, принимать или не принимать делегируемые полномочия - это право подчиненного, но это право должно реализоваться им обдуманно
Непременной составляющей процедуры делегирования полномочий является контроль Их следует делегировать таким образом, чтобы они в процессе реализации могли быть контролируемыми. При этом, чем больше функций делегирует руководитель, тем выше потребность в контроле исполнения Существование такой зависимости предопределяется также недостаточной развитостью самоконтроля
Хотя делегирование должностных полномочий по своей форме идентично децентрализации, так как и в том и в другом случае полномочия передаются сверху вниз, но между ними существует и принципиальное отличие При децентрализации полномочия, полученные сотрудниками нижестоящих уровней, закрепляются в их функциональных обязанностях и за их выполнение они несут ответственность перед организацией При делегировании же полномочий последние передаются на какое-то время и, кроме того, не снимается ответственность с руководителей, их делегировавших Делегирование полномочий может носить конкретный или общий характер, оформляться в письменном виде или передаваться устно Четкое письменное делегирование полномочий наиболее целесообразно, так как оно устраивает и подчиненного, получающего полномочия, и его руководителя, которому благодаря этому значительно проще следить за тем, чтобы данные полномочия не пересекались с функциями других подчиненных Кроме того, при таком порядке руководителю легче контролировать подчиненного
При делегировании полномочий исполнитель, в случае их принятия, принимает и сопряженную с ними ответственность лично перед руководителем, передавшим полномочия Такая ответственность является персональной (личной) В случае, когда руководитель подразделения, делегировавший полномочия, не смог надлежащим образом организовать исполнение полномочий, он в полной мере несет ответственность перед вышестоящим руководством В этом случае наблюдается разделение ответственности по руководству и за исполнение
Говоря об ответственности за негативные последствия, возникшие в результате делегирования полномочий, необходимо отметить, что сотрудник, исполняющий делегированные полномочия может нести дисциплинарную ответственность, если эти полномочия ему были вменены приказом, указанием либо распоряжением руководителя Поскольку итоговую ответственность несет руководитель, то он также несет дисциплинарную и иную ответственность за эти последствия
Выделение сущностных признаков делегирования должностных полномочий позволяет дать следующее определение этого понятия - это основанное на доверии предоставление в письменной или устной форме субъектом управления подчиненному (с его согласия и на определенный срок) части своих прав и обязанностей по выполнению полномочий, не входящих в компетенцию подчиненного При этом за субъектом управления сохраняется ответственность за выполнение этих полномочий перед организацией, а подчиненный за свои действия, связанные с реализацией делегированных полномочий, отвечает лишь перед руководителем, что делает необходимым контроль со стороны последнего за этим процессом
Делегируемые полномочия могут существенно отличаться между собой, что делает необходимой их классификацию. В диссертации проведена такая классификация, разработанная автором по следующим трем критериям.
• в зависимости от характера полномочий, их содержания и способов осуществления;
• в зависимости от субъектов, использующих властные полномочия,
• исходя из режима применения властных полномочий
Каждая из выделенных групп полномочий может быть подразделена на более однородные подгруппы В соответствии с первым критерием в работе выделено 6 подгрупп полномочий и дана их содержательная характеристика.
Первая группа охватывает полномочия по принятию императивных решений Для их юридического обозначения используются такие термины «решает» (самостоятельно, совместно, по согласованию, предварительно, с последующим утверждением), «устанавливает» (порядок регулирования, действий и тп), «дает указания», «участвует» (в обсуждении вопросов, принятии актов)
Вторая группа полномочий включает полномочия по сбору, анализу и использованию информации, изучению ситуации и оценке предложений Для этих полномочий характерна следующая лексика, «запрашивает», «получает», «рассматривает», «изучает», «вносит предложения»
Третьей группе полномочий присуще такое общее свойство, как соприкосновение и контакты с полномочиями других субъектов К их числу можно отнести «координацию» (объединение усилий и деятельности различных организаций), «согласование», «содействие», «достижение договоренности», «заключение соглашений»
Четвертая группа полномочий выделяется по методам организационно-инструктивного воздействия на «пассивную сторону» властных отношений с целью побудить ее действовать в общем русле правовых актов и в соответствии с предлагаемой ориентацией Сюда можно отнести такие полномочия, как «организация», «инструктирование», «методическая помощь», «консультирование», «обобщение опыта», «стимулирование», «поддержка»
Пятая группа охватывает властные полномочия контрольно-оценочного характера, а именно «контролирует», «проверяет», «заслушивает», «подводит итоги», «оценивает», «отменяет», «приостанавливает», «применяет меры ответственности»
К шестой группе можно отнести своего рода интегрирующие властные полномочия, каждое из которых включает в себя ту или иную комбинацию вышеназванных полномочий из пяти групп Такими интегрирующими полномочиями, позволяющими дать общую характеристику компетенции, являются следующие «осуществляет руководство», «направляет», «регулирует», «обеспечивает», «принимает меры» Каждое полномочие подобного рода может быть расчленено на составные элементы, т е. более конкретные виды полномочий
Классификация полномочий в зависимости от субъектов, их делегирующих По данному критерию выделяются полномочия, делегируемые, во-первых, государством, государственными образованиями (административно-
территориальными единицами), государственными органами, народом (населением, избирателями, группами граждан - в случае принятия решений на основе прямой демократии) Это субъекты, которые обладают своего рода первичными полномочиями. Во-вторых, можно назвать хозяйствующие субъекты, публичные корпорации, общественные организации, наделенные определенными властными полномочиями со стороны государства При этом необходимо подчеркнуть, что это должно производиться на основе закона
Классификация полномочий в зависимости от режима их проявления В соответствии с этим критерием делегируемые полномочия делятся на две подгруппы, делегируемые на длительный срок (их требуется осуществлять постоянно, иначе прервется процесс властно-управленческого воздействия) и делегируемые на строго определенные сроки (при объявлении чрезвычайного положения, при необходимости приостановить или отменить акт другого органа и т.д.).
Помимо предложенных классификаций существуют и другие В частности, М Мескон, М Альберт и Ф Хедоури говорят о линейных и аппаратных (штабных) полномочиях По мнению этих авторов, «линейные полномочия — это полномочия, которые передаются непосредственно от начальника к подчиненному и далее к другим подчиненным Именно линейные полномочия предоставляют руководителю узаконенную власть для направления своих прямых подчиненных на достижение поставленных целей Руководитель, обладающий линейными полномочиями, имеет также право принимать определенные решения и действовать в определенных вопросах без согласования с другими руководителями в тех пределах, которые установлены организацией, законом .».'
В случаях, когда необходимо помочь линейным руководителям в принятии и реализации решений (анализ информации, консультации, разработка и подготовка различных вариантов решений, экспертиза, контроль выполнения принятых решений, планирование, управление персоналом, документирование, решение юридических вопросов и др), вступают в силу аппаратные (штабные) полномочия, главное назначение которых - помощь линейным руководителям В свою очередь аппаратные полномочия подразделяются на полномочия рекомендательные, обязательного согласования, параллельные полномочия и функциональные2, которые затрагивают вопросы консультирования административного аппарата специалистами, согласование принятия решения со штабным аппаратом, установления системы контроля за принятыми решениями с целью предотвращения грубых ошибок, самостоятельного принятия решений функциональным руководителем
В целях изучения практических аспектов делегирования должностных полномочий в органах внутренних дел проведено социологическое исследование, которое показало, что делегирование полномочий широко
1 Мескон М, Альберт М , Хедоури Ф Основы менеджмента -М «Дело» 2004 -С 317
2 Там же - С 323
распространено в органах внутренних дел (на это указали 90,9% опрошенных) Чаще всего делегируются полномочия руководителя на уровень своих заместителей (74%) При этом руководители ОВД в 40% случаев делегировали свои полномочия руководителям структурных подразделений, а в 26,5% -рядовым исполнителям
Наибольший объем делегирования приходится на уровни начальника УВД, заместителя начальника УВД, начальника ГРОВД Это объясняется тем, что уровни МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации и ЕРОВД выполняют как обеспечивающие функции (управление подчиненными подразделениями, материальное, кадровое и организационно-методическое обеспечение), так и основные (предупреждение, раскрытие и расследование преступлений), что обусловливает необходимость решения руководителем и его заместителями самых различных задач
Хотя используется и устная и письменная формы передачи полномочий, чаще используется первая (84%), что по нашему мнению не совсем правильно Целесообразно, как нам представляется, осуществлять письменное делегирование полномочий, так как на уровень исполнителей делегируются, как правило, важные задачи, выполнение которых требует продолжительного времени, определенной квалификации исполнителей и при этом должна быть определена персональная ответственность за порученный участок работы. Кроме того, письменное закрепление передачи полномочий позволяет распределить ответственность между исполнителями, помогает определить способы и сроки контроля со стороны руководителя, время, за которое необходимо выполнить задание В письменном закреплении можно также четко зафиксировать границы переданных полномочий и определить ресурсы, необходимые для выполнения этих полномочий.
Письменное делегирование полномочий обычно оформляется приказами, указаниями, распоряжениями
Во второй главе - «Основные направления совершенствования делегирования должностных полномочий в органах внутренних дел» -обосновывается ряд предложений по устранению причин, препятствующих делегированию, рассматриваются некоторые подходы к разработке методологических основ делегирования полномочий в органах внутренних дел, предлагаются варианты нормативно-правовой регламентации делегирования полномочий применительно к деятельности органов внутренних дел
В ходе опроса были выявлены следующие основные факторы, препятствующие делегированию
• боязнь снижения качества работы - 55,9%;
• боязнь потерять контроль над ситуацией - 33,6%;
• отсутствие или слабая мотивация исполнителей - 24,5%
• наличие конфликта между руководителем и подчиненными -21,3%,
• желание оградить себя от риска - 20,4%,
• ощущение угрозы потери авторитета, если подчиненные научатся делать работу руководителя - 14%,
• боязнь того, что подчиненные будут постоянно отвлекать от работы руководителя с просьбами о консультации или одобрения - 13,6%,
• неудовлетворительный морально - психологический климат в коллективе -13,3%,
Анализ этих факторов, позволил автору прийти к выводу о необходимости.
• повышения доверия руководителя к подчиненному путем его профессиональной подготовки, совершенствования организации труда, осуществления постоянного мониторинга и улучшения морально-психологического климата в коллективе,
• осуществления четкого планирования своих действий, формирования представления о целях, промежуточных этапах работы для определения полномочий, которые целесообразно делегировать,
• совершенствовать систему контроля над исполнением делегированных полномочий путем согласования способов времени и места контроля с исполнителем,
• повышение мотивации сотрудников к принятию дополнительных полномочий
В силу того, что деятельность органов внутренних дел регулируется и регламентируется нормативно и руководители органов внутренних дел, осуществляя управление, руководствуются приказами, инструкциями, указаниями, в целях совершенствования управления необходимо нормативно урегулировать вопросы, касающиеся делегирования полномочий, что не только внесет ясность в процесс делегирования, но и в определенной мере нейтрализует действие рассмотренных факторов
Одним из важнейших шагов в этом направлении является разработка методологических основ делегирования полномочий в органах внутренних дел Анализ современной практики делегирования должностных полномочий в органах внутренних дел показал, что эффективность использования данного механизма еще низка По мнению автора, существенным фактором, негативно влияющим на эффективность делегирования, является незнание руководителями органов внутренних дел методологических и организационно-правовых основ этого механизма управления.
Автор предлагает рассматривать делегирование полномочий, как в динамике, так и в статике В динамике следует обозначить алгоритм действий, который предписывает последовательность следующих этапов решения практических задач делегирования
Учет и анализ управленческой ситуации На этом этапе руководитель отвечает на вопрос целесообразно ли в этих условиях делегирование полномочий'' Здесь определяются реальные условия функционирования системы управления и способ управленческого воздействия.
Выработка и принятие решения на делегирование полномочий исполнителям Главный вопрос здесь - какие задания могут быть лучше выполнены подчиненными? На этом этапе субъекты управления на основе определенных правил, принципов и норм вырабатывают варианты и направления воздействия на управляемый объект
Подбор исполнителя для делегирования ему полномочий, согласование с ним перечня делегируемых задач, сроков исполнения, способов контроля, его мотивация и ресурсное обеспечение На этом этапе ставятся следующие вопросы кому делегировать полномочия, заинтересован ли исполнитель в необходимости выполнения задания, принимает ли предложенные сроки исполнения, согласен ли на оговоренные способы контроля, что необходимо для того, чтобы обеспечить его исполнение? Данный этап характеризуется также тем, что именно здесь делегатор (субъект управления) вступает в реальные отношения с принимающим полномочия (объектом управления), определяются пути реализации делегирования.
Письменное закрепление делегированных полномочий за подчиненными путем издания соответствующего нормативно-правового акта (приказа, распоряжения итд) Речь идет о важных полномочиях, менее важные можно объявлять и устно, но тем не менее данный этап в рассматриваемом алгоритме должен присутствовать.
Контроль за делегированием Руководитель на этом этапе должен отвечать на вопрос - как и когда контролировать исполнение делегированных полномочий'' Здесь на основе систематического и целенаправленного наблюдения за объектом субъект добивается необходимого режима функционирования управляемой системы
Консультирование и корректировка исполнения делегированных полномочий Основные вопросы этого этапа - нет ли отклонений в достижении целей делегирования, необходима ли дополнительная консультация? В случае, когда делегирование не приводит к ожидаемым результатам, руководитель должен провести консультирование, при необходимости скорректировать свое решение, а, в крайнем случае, и отозвать делегированные полномочия
Подведение итогов делегирования полномочий На этом этапе необходимо решить - достигло ли делегирование цели? Насколько эффективно организовано исполнение управленческого решения? Что конкретно мешало достижению целей9 При эффективном исполнении делегированных полномочий решается вопрос о вознаграждении
По нашему мнению, предложенный алгоритм позволит руководителям при делегировании полномочий правильно подобрать исполнителей с учетом их профессиональных и личностных качеств, согласовывать принятие полномочий исполнителями, определять способы контроля, консультирования, мотивации исполнителей Использование этого алгоритма будет способствовать также преодолению недостатков делегирования и повышения эффективности решения задач управления.
Рассмотрение делегирования полномочий в статике предопределяет необходимость исследования взаимосвязанных элементов, составляющих в своей совокупности механизм делегирования. Основными его элементами являются, принципы, функции, методы, кадры, управленческие отношения, нормы и др Принципы выражают определенные правила при делегировании, создают модели поведения руководителей и подчиненных.
Наиболее значимыми являются следующие1
- принцип делегирования на основе ожидаемых результатов (подразумевает наличие четко поставленной цели, именно цель является проекцией конечного результата),
- принцип функциональной дефиниции (чем яснее определены ожидаемые результаты, полнее определены полномочия, осознаны необходимые взаимосвязи - тем больший вклад должны внести исполнители делегированных полномочий),
- скалярный принцип (должностные отношения должны иметь вид нигде не прерывающихся цепочек, что необходимо для поддержания должностной связи руководителя с подчиненным, повышения эффективности процесса принятия решений и коммуникаций),
- принцип единоначалия (сотрудник должен получать полномочия только от одного "начальника и нести ответственность только перед ним),
- принцип двойной ответственности (руководитель не освобождается от ответственности за счет делегирования, напротив несет ответственность за организацию деятельности подчиненного, а подчиненный несет персональную ответственность перед вышестоящим руководителем, делегировавшим ему полномочия);
принцип соответствия полномочий и ответственности (ответственность за те или иные действия не должна превышать предполагавшийся объем делегированных полномочий),
- принцип свободных элементов (в каждой делегированной деятельности должны содержаться так называемые «свободные элементы», что предполагает предоставление исполнителю возможностей использовать при ее осуществлении свой опыт, разум, инициативу, самостоятельность),
- принцип стимулирования (руководитель, делегирующий полномочия, должен стимулировать сотрудника, добровольно принимающих их)
Управленческие нормы обеспечивают определенную логическую последовательность управленческого воздействия, оказываемого руководителем на подчиненного, конкретизируют их полномочия Другими словами, «они ориентируют, синхронизируют и стабилизируют весь механизм социального управления и его отдельные элементы» 1
По данным социологического опроса почти 42% руководителей недостаточно знают основные требования, предъявляемые к делегированию
1 Алиуллов Р Р Механизм социального управления -М Академия управления МВД РФ, 2003 С 76
полномочий, а около 39% - пожаловались на большую неопределенность в нормативной базе по этому вопросу
Анализ нормативно-правовых актов МВД РФ показал, что делегирование полномочий при организации управления деятельностью служб и подразделений органов внутренних дел еще не нашло достаточно полного отражения и закрепления в нормативных источниках Лишь в условиях чрезвычайных обстоятельств, в вопросах финансово-экономического обеспечения деятельности ГРОВД, в вопросах закрепления за Министром внутренних дел и его заместителями курируемых подразделений Министерства внутренних дел России, регламентировано делегирование руководителями ОВД и ВВ своих полномочий подчиненным
В Типовых положениях об отделе (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, Типовом положении о МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, Типовом положении об Управлении внутренних дел на транспорте МВД РФ, регламентировано делегирование полномочий от руководителя МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВД на транспорте, начальника районного отдела - на уровень своих заместителей, руководителей структурных служб и подразделений, но суть процедуры делегирования в этих документах сводится к формуле «в установленном законом порядке» Данное утверждение конечно не дает четкого представления, каким образом осуществлять делегирование, предоставляя руководителям на местах самостоятельно принимать решения по этому вопросу
Проведенный опрос подтверждает это Многие руководители органов внутренних дел самого различного уровня (около 91%) ощущают потребность в делегировании, но слабо представляют себе, как правильно организовать этот процесс Более того, к настоящему времени не разработан понятийный аппарат, многие руководители органов внутренних дел в попытках применить делегирование сталкиваются со значительными препятствиями со стороны исполнителей.
В силу указанных причин в работе утверждается, что норм, предусмотренных приказом МВД РФ № 260 от 20 сентября 1994 года, недостаточно для того, чтобы создать необходимые модели поведения руководителей и подчиненных для эффективного делегирования полномочий Тем более что указанный приказ является, по сути дела, основным источником, регламентирующим организацию работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте, определяющим порядок организации управления, взаимоотношения руководителей и подчиненных.
Таким образом, основной причиной препятствующей делегированию должностных полномочий в органах внутренних дел является отсутствие соответствующих нормативно-правовых основ этого процесса Поэтому в
работе предлагается внести в приказ МВД РФ № 260 от 20 сентября 1994 года следующие изменения и дополнения
В п. 2.2. Главы 2 «Организация руководства в горрайоргане внутренних дел», где говорится о том, что начальник в пределах своей компетенции на основе и во исполнение действующего законодательства, а также нормативных актов вышестоящих органов внутренних дел издает приказы по основным направлениям организации работы горрайлиноргана, после вопроса о «распределении функциональных обязанностей между руководителями горрайоргана», предусмотреть - «делегирование им своих полномочий».
В пункте 2.2.3. где указан порядок исполнения подчиненными приказов, указаний, распоряжений начальника, предусмотреть - «должностные полномочия руководителя делегируются сотрудникам в случае, если исполнитель согласен их принять, после чего оформляется приказом или распоряжением».
Также в Главе 3 «Организация управления органами внутренних дел» в п 3 8 определено, что начальник через своих заместителей в пределах своей компетенции обеспечивает точное и своевременное исполнение приказов и указаний, планов работы, а также иных принятых решений Пунктом 3.8.1. оговаривается, что начальник в этих целях « определяет исполнителей, формулирует им задания, устанавливает сроки исполнения и периодичность контроля», и после этих слов добавить - «и, в случае необходимости, делегирует им свои полномочия».
Кроме того, в пункте 3.9.2, где определены взаимодействующие подразделения (структурные подразделения, государственные органы, администрации предприятий, учреждения, организации, общественные объединения, благотворительные фонды, религиозные конфессии, частные охранные и детективные службы, средства массовой информации), -определить в качестве субъекта взаимодействия сотрудников органов внутренних дел и после слов «. в работе по профилактике правонарушений», добавить - «а также отдельных сотрудников (заместителей и других руководителей, нижестоящих по рангу, которым делегированы полномочия)».
Далее в пункте 3.9.3. где указывается, что организация взаимодействия включает в себя разработку мероприятий по согласованию работы подразделений по месту, времени и цели, предусмотреть - «разработку мероприятий по согласованию работы подразделений, а также с сотрудниками, которым делегированы полномочия, по месту, времени и цели».
В пункте 3.9.5. где говорится, что организация взаимодействия включает в себя контроль за состоянием взаимодействия подразделений, предусмотреть -«контроль за состоянием взаимодействия подразделений и сотрудников, которым делегированы полномочия».
Как нам представляется, дополнительная регламентация организационных основ делегирования в приказ МВД РФ № 260 - 94 года
позволит обеспечить реальное действие механизма делегирования полномочий в органах внутренних дел, способствует определению оптимального соотношения прав, обязанностей и ответственности участников делегирования, созданию модели необходимого правового поведения.
В заключении по результатам проведенного исследования подведены итоги, даны рекомендации В частности, излагается следующее
Эффективность деятельности органов внутренних дел зависит в значительной мере от использования руководителями механизма делегирования своих полномочий подчиненным
Делегирование полномочий позволяет сочетать централизацию и децентрализацию, расширяет диапазон управления, повышает его оперативность, стимулирует инициативу и предприимчивость исполнителей, является хорошей школой для подготовки молодых руководителей.
Субъектами делегирования полномочий могут быть руководители любого уровня, а также должностные лица органов внутренних дел, наделенные полномочиями со стороны Министра внутренних дел Российской Федерации.
Большое значение имеет делегирование полномочий на нижние уровни управления, так как зачастую именно там концентрируется основная информация, опыт и умение специалистов и учитываются обстоятельства, влияющие на качество принятия решений Одной из попыток решения данного вопроса является издание приказа МВД РФ № 700 от 01 сентября 2005 года «О неотложных мерах по повышению эффективности деятельности горрайорганов внутренних дел»
Делегирование полномочий применяется на всех уровнях управления Наиболее широко оно распространено на уровнях ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации и горрайлинорганах, где выполняется значительный объем основных функций. Вместе с тем потенциал делегирования полномочий используется далеко не полностью из-за неумения руководителей применять делегирование на практике, незнания ими способов и правил делегирования
Кроме того, более широкому и более эффективному применению делегирования полномочий в органах внутренних дел препятствуют следующие причины боязнь руководителей снижения качества работы в случае делегирования полномочий своим подчиненным, и потери контроля над ситуацией; отсутствие или слабая мотивация исполнителей; наличие конфликта между руководителями и подчиненными, стремление оградить себя от риска и ДР
Для расширения практики делегирования полномочий в органах внутренних дел, а также более существенной отдачи от его применения обоснована необходимость разработки методологических и нормативно-правовых основ делегирования полномочий, базирующихся на системном подходе, в соответствии с которым его целесообразно рассматривать как в статике (как механизм), так и в динамике (как процесс) С этой целью разработаны
1. Механизм делегирования полномочий, включающий в себя совокупность взаимосвязанных управленческих элементов (принципов, функций, методов и т д.), рассматриваемых как интегрированное целое
2 Алгоритм действий руководителя, делегирующего свои полномочия, и представляющий логическую последовательность этапов, осуществление которых будет способствовать упреждению возникновения факторов, препятствующих более широкому применению делегирования и его эффективному использованию
3. Предложения по корректировке Наставления по организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте в части, касающейся определения делегирования полномочий и круга задач, решение которых- а) может быть передано подчиненным, б) должно осуществляться только руководителями, наделенными соответствующими полномочиями
4 Методические рекомендации для руководителей органов внутренних дел, делегирующих полномочия подчиненным сотрудникам
Основные положения по теме диссертационного исследования изложены в четырех публикациях общим объемом 1,38 п л
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованы Перечнем ВАК:
1. Балданов ЭБ О практических аспектах делегирования полномочий в органах внутренних дел -М Закон и право Издательство «ЮНИТИ -ДАНА», № 11,2007 г, С 58 - 0,27 п л.
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
2 Балданов ЭБ Современные тенденции делегирования полномочий в органах внутренних дел - М.. Юридические науки ® Издательство «Компания Спутник +», №1 (17) 2006 г. С.192. -0,30 п л.
3 Балданов ЭБ О некоторых причинах, затрудняющих делегирование полномочий в органах внутренних дел - M • Современные гуманитарные исследования Издательство «Компания Спутник +», №1 (8) 2006 г С 195 -0,67 п л
4. Балданов Э Б Делегирование полномочий в органах внутренних дел Вестник Читинского Государственного университета № 2 (43) 2007 г, С 165 -0,14 п л
БАЛДАНОВ Эдуард Борисович
ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ДОЛЖНОСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Подписано в печать 10 12 2008 г Уел печ л 1,16_Уч -изд л 1,3_Зак 618_Тираж 100 зкз
Издательство РГАУ - МСХА имени К А Тимирязева 127550, Москва, ул Тимирязевская, 44 Tei 977-00-12, 977-40-64
