АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Децентрализованное нормативно-юридическое регулирование общественных отношений»
Направахрукописи
Саенкова Елена Петровна
ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОЕ НОРМАТИВНО-ЮРИДИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ (теоретико-правовой и историко-правовой аспекты)
специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону - 2004
Работа выполнена на кафедре теории и истории права и государства Ростовского юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы
Научный руководитель:
Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Шапсугов Дамир Юсуфович
Официальные оппоненты:
Доктор юридических наук, профессор Медведев Станислав Николаевич
Кандидат юридических наук Звездова Наталья Владимировна
Ведущая организация:
Ростовский государственный университет
Защита состоится 18 июня 2004 года в 12:00 на заседании диссертационного совета ДМ 502.008.01 по присуждению ученой степени доктора (кандидата) юридических наук Северо-Кавказской академии государственной службы (344007, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, зал 512).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке СКАГС.
Автореферат разослан мая 2004 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
ий Романович
I. Общая характеристика диссертации.
Актуальность темы диссертационного исследования. Действующее российское законодательство недостаточно полно отражает социальные потребности развивающегося общества, а сложившаяся система регулирования общественных отношений не отличается необходимой эффективностью.
Проводимые в России правовые реформы требуют весьма существенной трансформации нормативно-юридической системы государства, приспособления ее к решению новых целей и задач общественного развития. Это обуславливает необходимость по-новому осмыслить ее структуру, формы реального воздействия на общественные отношения, и, в частности, актуализирует разработку теоретических основ централизованного и децентрализованного норма гивно-юридического регулирования, особенно с учетом федеративной природы Российской Федерации и необходимостью интенсивного развития в ней демократии, рыночных отношений и местного самоуправления.
При этом необходима прочная опора на исторический опыт централизованного и децентрализованного регулирования в России, анализ конкретных юридических отношений, форм их нормативного закрепления и осуществления. Отсутствием комплексного исследования поставленных выше проблем обусловлена актуальность темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования.
Сложившееся в научной литературе понятие "правовое регулирование" опирается на узконормативную трактовку права, не учитывает особенностей современного правопонимания, необходимости серьезного расширения понятийного аппарата, отражающего проблемы нормативно-юридической регламентации развивающихся новых общественных отношений.
Общие проблемы теории правового регулирования, а также проблемы правового регулирования в отраслевых юридичетгу науках.-проблемы юриди-
ческой деятельности, имеющие отношение к данной теме исследованы в грудах таких ученых, как Алексеев С.С., Анохин B.C., Антонова Л.И., Баранов В.М , Воловой Л.И., Васильев Р.Ф., Горшенев В.М., Зивс СЛ., Зинченко С.А.. Исламов З.М., Карташов В.Н., Каринский С.С., Колесников Е.В., Ляхов Ю.А.. Медведева С.Н., Мальцев Г.В., Мушкин А.Е., Муромцев Г.И., Назаров С.Н., Нерсе-сянц B.C., Овсепян Ж.И., Пиголкин А.С., Плахов В.Д., Поленина СВ., Протасов В.Н., Рабинович П.М., Разумович Н.Н., Радачинский Ю.Н., Рассыльникоь И.А., Сорокин В.Д., Сырых В.М., Сильченко Н.В., Сазонов Б.И., Свинцова Т.А.. Тарасов В.А., Тиунова Л.Б., Федосеев А.А., Шмелева Г.Г., Явич Л.С.
Проблема соотношения социального и нормативного регулирования, характеристика закона как способа внедрения саморегулирования в общественную жизнь исследуется Ю.А. Тихомировым, К.ААрхиговым,
A.И.Елистратовым, В.Э.Леонтовича, Ц.Я.Ямпольской, Г.И.Петровым,
B.Д.Попковым, М.В.Цвик.
Значительное внимание в научной литературе уделялось исследованию проблемы соотношения государственной власти и местного самоуправления. С этой точки зрения важное значение для настоящего исследования имеют груды зарубежных авторов (П. Ашлей, Ф.А., Э. Деттона, Д. Гарнера, Кнеймайера Э.М. Харлофа,), работы отечественных ученых дореволюционного периода (Ачадова, И.Д.Беляева, В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, М.Ф.Владимирского-Буданова, ЛАВелихова А.Д.Градовского, А.А.Кизеветтера, Н.М.Коркунова, В.НЛешкова, В.Ю. Одарченко К., ВЛСергеевича, Скалона, Туманова А.П.Щапова,), современных исследователей ( Авакьян С.А., Атаманчук Г.В.Барабашева Г.В., Васильева В.И., Гильчнеко Л., Емельянова Н.А., Замотаева А., Звездовой Н.В., Игнатова В.Г., Мальцева А., Постового Н.В., Понеделкова А.В., Радченко А.И.Сергеева В.Н., Шапсугова Д.Ю.) в которых дан анали истории правового регулирования отдельных сфер общественной жизни, разработаны основы теории муниципального права, теории управления.
Однако проблема соотношения централизованного и децентрализованного регулирования в сфере местного самоуправления также остается пока неисследованной в юриспруденции в качестве самостоятельной проблемы.
В работах Кашаниной Т.В.дается структурный анализ децентрализации в правовом регулировании и, в частности, выделяется централизованное и децентрализованное регулирование, обосновывается их разграничение на основе такого критерия как специфика различных сфер общественной жизни. По мнению Кашаниной Т.В., главной целью централизованного регулирования являе гея закрепление основных прав и обязанностей граждан; гарантий и способов их правовой защиты; установление запрета на совершение опасных, нежелательных для общества видов поведения; определение направлений демографической политики; основ и принципов регулирования здравоохранения, образования, науки, искусства, физкультуры и спорта, охраны общественного порядка. Эти вопросы составляют предмет централизованного регулирования. Все другие должны регулироваться самими гражданами и организациями, исходя из конкретных условий на основе свободного волеизъявления.
Такой подход вполне оправдан, но не исчерпывает многообразны ч особенностей названных типов регулирования, их содержания, форм, взаимной обусловленности и взаимодействия централизованного и децентрализованного регулирования, выявление технико-юридических способов их сочетания, которые входят в предмет настоящего исследования. Кроме того, традиционный, узконормативный подход к правовому регулированию по объективным причинам не учитывает особенности современного правопонимания, в частности необходимость разграничения права и закона, правовой и юридической норм, современной теории нормативной юридической системы, теории юридической деятельности.
В основу данного исследования легли положения, разработанные профессором Шапсуговым Д.Ю. о разграничении понятия "правовая норма" и
"юридическая норма", введении в теорию права и государства категории "нормативная юридическая система". Он отмечает, что необходимость разработки данного понятия обусловлена "внутренним единством объединяемых в ней элементов, которое определяется целями и задачами, на осуществление которых она направлена, а также наличием нормативного компонента во всех ее составных частях, различные сочетания которых необходимы государству для оперативного и эффективного воздействия на общественные отношения"1.
В этой связи, объектом данного исследования выступает теория и практика нормативно-юридического регулирования общественных отношений в Российском обществе.
Предмет исследования - понятие, элементы, разновидности, децентрализованного нормативно-юридического регулирования его соотношение с централизованным нормативно-юридическим регулированием, получившим отражение в истории российского законодательства 19-20 вв.
Теоретико-методологическую основу, работы составила система методов, которые включают логический, исторический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, метод восхождения от конкретного к абстрактному, системно-структурный, сравнительно-правовой методы, система логико-языковых методов (описание, абстрагирование, обоснование), формально-юридический, а также система сложившихся в научной литературе понятий о правовом регулировании общественных отношений, отражающих содержание позитивистских и естественно-правовых концепций.
При подборе эмпирического материала диссертант использован комплексный подход. По хронологическому признаку использованные источники можно классифицировать следующим образом:
1 Шапсугов Д Ю. Теория государева и права: учебное пособие по курсу теории права и государства, час 11.2. Рос-тов-на-Дону,2001,с. 19.
- нормативные акты, регламентирующие земское, городское, волостное самоуправление в дореволюционной России; нормотворческая практика земств;
- нормативные акты, регламентирующие организацию и деятельность местных органов государственной власти в период существования Советского и постсоветского государства; акты местных органов государственной власти.
Цель диссертационного исследования - разработать теоретические основы децентрализованного нормативно-юридического регулирования на основе историко-правового анализа российского законодательства 19-20 вв. Она обусловила постановку и решение следующих задач:
- проанализировать понятие "нормативно-юридическое регулирование" и исследовать его типы;
определить содержание понятия "децентрализованное нормативно-юридическое регулирование", выявить его разновидности;
- изучить процесс формирования основных тенденций развития и внешних форм выражения централизации и децентрализации в истории государственно-правового развития России;
- выявить и проанализировать исторически складывавшиеся в процессе развития российского законодательства элементы централизованного и децентрали юван-ного нормативного регулирования общественных отношений.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что впервые в теории права дифференцируются понятия "нормативно-правовое" и "нормативно-юридическое регулирование"; раскрывается содержание понятия "децентрализованное нормативно-юридическое регулирование", выделяются его разновидности, элементы, предпосылки и сферы его преимущественного применения.
Сделанные в диссертации выводы могут быть использованы в преподавательской и нормотворческой работе деятельности государственных и м\ници-пальных органов власти.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в данном исследовании предпринят комплексный многоаспектный анализ юридической природы, соотношения элементов централизованного и децентрализованного регулирования, их исторической обусловленности; генезиса и динамики их элементов в процессе регулирования в том числе отношений местного самоуправления с позиций теории юридической деятельности, с учетом новых подходов к пониманию права, сложившихся в отечественной научной литературе за последнее десятилетие.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения и выводы:
1. Современная концепция разграничения права и закона позволяет дифференцировать нормативно-правовое и нормативно-юридическое регулирование.
Нормативно-правовое регулирование - это система деятельности, с помощью которой определяется мера наличной возможности самореализации субъекта права (полномочие и правомочие), возможность и обязанность действовать, поступать в соответствии с этой мерой.
Нормативно-юридическое регулирование - это система деятельности, осуществляемой в установленных процессуальных формах органами государственной и местной власти, используемых ими способов и средств (юридических установлений, юридических норм, комплексов юридических норм) направленных на установление и реализацию определенных моделей общественных отношений.
2. Децентрализованное нормативно-юридическое регулирование может быть двух типов: децентрализованное регулирование как элемент централизованного; децентрализованное как самостоятельный способ регулирования.
В первом случае децентрализованное регулирование представляет собой систему юридических норм, устанавливаемых центральной властью, в которых
закрепляется право локальных коллективов и их органов устанавливать и реали-зовывать правила и принципы их внутренней организации и деятельности.
Во втором случае децентрализованное нормативно-юридическое регулирование представляет собой систему юридических действий, способов и средств, используемых выборными органами власти локальных коллективов и физических лиц в установлении и реализации юридических норм. Пределы данного регулирования определяются государственной властью.
3. В качестве элементов системы децентрализованного нормативно-юридического регулирования необходимо рассматривать разные виды методов нормативно-юридического регулирования, виды юридических норм, нормативно-правовых актов, статус субъектов права, осуществляющих такое регулирование, а также различные способы их сочетания.
4. Общие направления современной государственной политики находят отражение в либеральных тенденциях развития метода децентрализованного регулирования, допускающего сочетание управляющего государственного вмешательства в общественные отношения с элементами существенного саморегулирования в отдельных сферах общественной жизни. Специфика метода децентрализованного регулирования отражается в уникальном сочетании способов нормативно-юридического регулирования, а именно, в преобладании дозволения, согласования, договорно-правового регулирования
5. Установлены особенности нормативно-юридического регулирования местной власти, получившие закрепление в Российском законодательстве (в период с 1864 по 2003 гг):
а) нормативное регулирование местной власти в России до Февральской революции 1917 года было централизованным с отдельными элементами децентрализованного. Существовал административный надзор за законностью и целесообразностью принятия актов органами местной власти;
б) нормативными актами Временного правительства (февраль-октябрь 1917 года было положено начало созданию децентрализованного нормативно-юридического регулирования как самостоятельного типа регулирования в системе городского и волостного самоуправления. Государственный административный контроль за законностью и целесообразностью принятия актов юродского общественного управления трансформировался на данном этапе в административный надзор за их законностью; опротестование незаконных постановлений городского общественного управления производилось в судебном порядке.
в) с ноября 1917 года по октябрь 2003 года в сфере местного самоуправления циклично сменяли друг друга тенденции централизации и децентрализации нормативно-юридического регулирования. Система децентрализованного нормативно-юридического регулирования развивалась с 1919 по 1926 год, с 1991 по 1993 год, с 1995 по 2003 год. Ее формирование всегда означало увеличение количества диспозитивных, относительно-определенных норм в актах органов государственной власти, сужение сферы централизованного подзаконного исполнительно-распорядительного нормотворчества, повышение роли закона как способа внедрения саморегулирования, расширение сферы договорного нормотворчества.
Вместе с тем, как правило, нормативно-юридическое регулирование представляет собой сочетание централизованного и децентрализованного регулирования; степень сочетания, приоритеты названных видов регулирования обуславливаются конкретной политикой государства, направленной на осуществление установленных им социальных целей и программ.
Но теоретическое разграничение данных видов регулирования необходимо для познания и понимания весьма сложного процесса нормативно-юридического регулирования. Преобладание того или иного состава элементов все же позволяет дифференцировать централизованное и децентрализованное нормативно-юридическое регулирование и в практической сфере.
Апробация результатов исследования была обеспечена, прежде всего, научными публикациями автора диссертации. По теме исследования опубликовано 6 работ общим объемом 2,4 п. л. Результаты исследования апробировались на научных конференциях в том числе на Всероссийской научной конференции, проходившей в мае 2000 года в городе Кисловодске. Материалы диссертации обсуждались на кафедре теории и истории права и государства РЮИ СКА ГС, на аспирантских семинарах при названной кафедре, использовались автором в учебном процессе при проведении занятий в СКАГС и РЮИ СКАГС,
Структура диссертации, ее объем. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру работы, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографического списка литературы.
I. Основное содержание работы
Во введении обоснован выбор темы, ее актуальность; показана научная новизна исследования; определены его цели, задачи; оценена степень рафабо-танности рассматриваемой проблемы; сформулированы. основные положения, выносимые на защиту; раскрыта теоретическая и практическая значимость работы; отмечена апробация ее результатов.
Глава 1 называется "Теоретические основы децентрализованною нормативно-юридического регулирования". Она включает в себя три параграфа. В первом из них "Нормативно-юридическое регулирование как вид юридической деятельности" на основе анализа теоретических источников дается обоснование понятия "нормативно-юридическое регулирование"; рассматривается его структура.. Отмечается, что нормативно - юридическое регулирование - это система действий и операций, осуществляемых органами государственной и местной власти в установленных процессуальных формах, используемых при этом способов и средств (юридических установлений, юридических
норм, комплексов юридических норм), направленных на установление и реализацию определенных моделей общественного развития.
Структура нормативно-юридического регулирования характеризуется причинно-следственной, детерминационной связью между ее элементами, а также единством этих элементов (субъект, действия, средства, способы, предмет, результат), которые анализируются в данном параграфе.
Во втором параграфе данной главы «Понятие децентрализованного нормативно-юридического регулирования и его типология» децентрализованное нормативно-юридическое регулирование рассматривается как разновидность юридической деятельности. Оно определяется как система специфических действий и операций, используемых при этом специфических способов и средств, с помощью которых устанавливаются и реализуются специфические модели развития властных отношений.
Выделяется два типа децентрализованного нормативно-юридического регулирования: децентрализованное регулирование как элемент централизованного; децентрализованное как самостоятельный способ регулирования.
В первом случае децентрализованное регулирование представляет собой систему юридических норм, устанавливаемых центральной властью, в которых закрепляется право локальных коллективов и их органов устанавливать и реали-зовывать правила и принципы их внутренней организации и деятельности (федеративные отношения).
Во втором случае децентрализованное нормативно-юридическое регулирование представляет собой систему юридических действий, способов и средств, используемых выборными органами власти локальных коллективов и физических лиц в установлении и реализации юридических норм. Пределы данного регулирования определяются государственной властью.
В третьем параграфе "Понятие системы децентрализованного нормативно-юридического регулирования" рассмотрено децентрализованное нормативно-юридическое регулирование как самостоятельная система.
Содержание термина "система децентрализованного нормативно-юридического регулирования", соотносится в работе с термином "общая нормативно-юридическая система".
Опираясь на теоретические источники и анализ законодательства, автор дает определение общей нормативно-юридической системы как общей совокупности средств юридического регулирования общественных отношений, используемых для достижения конкретных социальных целей.
Отмечается, что общая нормативно-юридическая система не остаемся неизменной в рамках одного и того же политического режима. В зависимости от характера приоритетных задач, решаемых государством на том или ином историческом этапе, изменяются цели системы. Это, естественно влечет за собой модификацию нормативно-юридической системы.
Система децентрализованного нормативного регулирования производна от общей нормативной системы и соотносится с ней как часть целого. Она представляет собой структурированную совокупность специфических средств юридического воздействия, упорядочивающих процессы самоорганизации в обществе.
Содержательное единство целей, единая направленность обуславливают скоординированное развитие общей нормативной системы и системы децентрализованного регулирования.
Основными элементами системы децентрализованного нормативного регулирования являются специфические методы регулирования, юридические нормы, нормативные акты как формы выражения таких норм, виды контроля за их изданием. Отдельный анализ этих элементов и приводится в данном параграфе.
Отмечается, что метод децентрализованного регулирования основывается на координации отношений между субъектами, которые находятся в юридически равных отношениях обеспеченных юридическими гарантиями. Поэтому нормы, используемые при данном методе правового регулирования, формулируются таким образом, чтобы в их границах субъекты могли вступить в л налог, то есть самостоятельно установить правило поведения, регулирующее их взаимоотношения.
Выделяются сущностные признаки метода децентрализованного нормативно-юридического регулирования: направленность на поддержание изменчивости общественных отношений; преимущественная диспозитивность. Требования правовой политики государства оказывают непосредственное влияние на метод децентрализованного регулирования, который допускает определенную самостоятельность субъектов нормативно-юридического регулирования в выборе форм и вариантов осуществления обязанностей, а также возможность передачи части властных полномочий государственных органов (органов местного самоуправления) негосударственным (немуниципальным) организациям, а в отдельных случаях - физическим лицам.
Децентрализованное нормативное регулирование предполагает, что юридическая норма обеспечивает самостоятельность в выборе того ли иного варианта поведения участниками регулируемых отношений, имеет целью формализовать специфические, частные особенности той или иной группы общественных отношений, упорядочить такой их комплекс, который детально не урегулирован нормами общего значения, но юридическое опосредование которого обусловлено общими принципами нормативного регулирования.
Таким образом, юридическая норма может быть тем изменяющимся элементом, который позволяет выделить нормативно-юридическое регулирование в самостоятельный тип. Таким элементом может быть и нормативно-правовой акт как универсальный способ выражения юридических норм (закон, подзаконные
акты), и другие традиционные формы права (нормативный договор, юридический прецедент).
Нормативно-правовые акты посредством которых осуществляется централизованное и децентрализованное регулирование могут быть классифицированы по различным основаниям. В диссертации дается характеристика особенностей традиционных форм права, обслуживающих названные выше типы регулирования.
Статус субъекта нормативно-юридического регулирования также имеет большое значение при определении типа нормативно-юридического регулиро-ванияю Субъект централизованного нормативно-юридического регулирования -государственные органы и должностные лица субъектом децентрализованного в зависимости от его разновидностей могут быть как органы государства, так и негосударственные структуры. Далее дается анализ соотношения статуса субъекта права и типа нормативно-юридического регулирования.
Вторая глава диссертационного исследования называется «Становление децентрализованного нормативно-юридического регулирования - в - сфере местного самоуправления (Россия 1864-2003 гг)».
В первом параграфе данной главы "Особенности нормативно-юридического регулирования отношений в сфере местного самоуправления в России, 1864 - февраль 1917 г)" рассмотрены Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года, Городовое положение 1870 года, Городовое положение 1892 года.
Анализируется соотношении императивных и диспозитивных юридических норм в актах, принятых органами государственной власти императивного и диспозитивного методов в процессе нормативного регулирования отношений местного самоуправления, соотношение актов государственных органов и актов, принятых органами местного самоуправления, форм контроля за их изданием;
рассмотрен субъектный состав нормативно-юридического регулирования. На основе анализа актов автор делает вывод о том, что нормативное регулирование местной власти в России до Февральской революции 1917 года было преимущественно централизованным с отдельными элементами децентрализованного.
Во втором параграфе данной главы «Соотношение централизованного и децентрализованного нормативно-юридического регулирования отношений местного самоуправления в России (февраль- октябрь 1917 г)» диссертант отмечает, что с февраля по октябрь 1917 года в России была проведена реформа, направленная на децентрализацию нормативного регулирования отношений в сфере местного самоуправления. В частности, были приняты законоположения, приблизившие к населению земское и городское самоуправление путем введения мелких территориальных единиц: волостных земств в уездах и районов в городах.
Специально рассматривается Постановление Временного правительства «О волостном земском управлении» от 21.08. 1917 года, которое являлось основным в системе нормативных актов о волостных земствах. Отмечается, что в соответствии с его содержанием акты местного нормотворчества дифференцированы по субъектам, их принимающим: волостные земские собрания принимали решения, волостные управы - распоряжения. Статья 4 устанавливала перечень вопросов, которые осуществлялись волостными земскими учреждениями в объеме и на основаниях, определяемых по соглашению волостных земских собраний с уездными.
В подлежащих случаях при определении объема решаемых волостными земскими учреждениями вопросов допускалось заключение ими соглашений с губернским земским собранием.
В документе содержится общее требование к актам местного нормотворчества - соответствие общегосударственным законам.
Отмечается, что с июня 1917 года наметилась тенденция децентрализации нормативного регулирования в сфере городского общественного управления о чем свидетельствует вступление в силу Постановления Временного правительства "Об изменении действующих положений об общественном управлении городов", утвержденного 9 июня. 1917 года.
В соответствии с Постановлением, городским общественным управлениям передавалась вся полнота власти на местах.
Анализ текста документа позволяет заключить, что местные акты не дифференцировались по юридической силе, по субъектам, их принимающим. В системе городского общественного управления могли приниматься постановления. Возможности местного нормотворчества ограничивались требованием соответствия местных актов общегосударственным законам. Вводился институт комиссаров Временного правительства (губернских и уездных), которые осуществляли надзор за законностью их принятия.
Отмечается, что Министр внутренних дел был вправе утверждать, по согласованию с соответствующими министрами наиболее важные постановления Городских Дум (элемент централизованного регулирования).
Постановления, не подлежавшие утверждению, в соответствии с документом, приводились в действие в том случае, если не были опротестованы губернским комиссаром. Реализация опротестованного постановления приостанавливалась до решения суда.
В процессе проведения реформы уездного и волостного самоуправления 1917 года, без сомнения, доминировала тенденция децентрализации нормативно-юридической системы. Современная трактовка данной проблемы позволяет охарактеризовать нормативно-юридическое регулирование волостного самоуправления как в значительной степени децентрализованное.
В третьем параграфе "Централизованное и децентрализованное нормативно-юридическое регулирование отношений местного самоуправления в
России (октябрь 1917 - 1990 гг)" обосновывается, что нормативное регулирование отношений самоуправления на местном уровне в период существования Советского государства характеризовалось: приоритетностью подзаконного нормотворчества, фактическим доминированием в системе нормативного регулирования актов, издаваемых партийными органами (решения и директивы административно-приказного характера); законодательные и исполнительные органы, а также издаваемые ими законы и правоприменительные акты превратились в средство реализации.властных полномочий партийными структурами. Исключение составляет 1919 год, когда местные Советы, в соответствии с Постановлением Президиума ВЦИК от 9 сентября 1919 года, получили право приостанавливать распоряжения наркоматов, если их решения противоречили интересам мест. Таким образом, местные органы государственной власти впервые в истории отечественного законодательства получили право защиты своих интересов.
В четвертом параграфе данной главы «Развитие децентрализованного нормативно-юридического регулирования самоуправленческих отношений (1990-2003 гг) ". Нормативным актом о местном самоуправлении, аналогов которому в государстве не было, являлся закон СССР " Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 года. С его принятием наметилась тенденция децентрализации нормативно-юридического регулирования. Она проявилась в том, что система органов местного самоуправления стала рассматриваться как обособленная система, включающая местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления. Соответственно, видоизменилась и система методов, норм, с помощью которых осуществлялось нормативно-юридическое регулирование а данной сфере.
Диспозитивный метод нормативного регулирования проявил себя при определении компетенции органов местного самоуправления. В соответствии с
пунктом 1 статьи 6 местные Советы народных депутатов различных уровней были вправе (но не обязаны) по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области хозяйственного и социально-культурного строительства с учетом местных демографических, территориальных, экономических условий и национальных особенностей.
К компетенции краевых, областных Советов народных депутатов могли быть отнесены полномочия по организации на договорных началах хозяйственного и социально-культурного обслуживания районов и городов, проведению межтерриториальных мероприятий... и др. (пункт 2 статьи 6).
В соответствии с законом, в системе местного самоуправления принимались акты местного нормотворчества - решения. Исходя из текста статьи 24 закона, решения принимались посредством местного референдума, на собраниях, сходах граждан, местными Советами народных депутатов, органами территориального общественного самоуправления. Основное требование к решениям - соответствие законам союза ССР, союзных и автономных республик.
Органы государственной власти не имели права приостанавливать действие актов, принятых в системе местного самоуправления. Органы местного самоуправления несли ответственность за законность принимаемых решений; споры разрешались в судебном порядке (суды общей юрисдикции, государственный арбитраж).
Законом "О местном самоуправлении в РСФСР" 1991 года впервые в истории отечественного законодательства о местном самоуправлении устанавливалось, что районные и городские Советы принимают в обязательном порядке, а поселковые и сельские Советы могут принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории. Решения местного Совета, акты местной администрации, не противоречащие действующему законодательству и принятые в пределах их компетенции, не могли быть отменены органами государственной власти. Решения Совета, не соответствующие законодательст-
ву, могли быть отменены также вышестоящим Советом народных депутатов в административном порядке.
Новый виток реформы местного самоуправления в Российской Федерации начался с подписания 26 октября 1993 года Указа Президента Российской Федерации "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации".. Указом было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В Положении предусматривалось, что представительные органы местного самоуправления принимали положение (устав) о местном самоуправлении. Порядок надзора за процессом местного нормотворчества не устанавливался. Данный вопрос получил разрешение с принятием Указа Президента "О гарантиях местного самоуправления" от 22 декабря 1993 года (даже после принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года нормативно-юридическое регулирование отношений местного самоуправления какое-то время еще оставалось "указным"). В соответствии с пунктом 3 Указа решения органов местного самоуправления могли быть отменены только в судебном порядке.
12 декабря 1993 года была принята новая Конституция РФ, нормы которой заложили основы децентрализованного нормативно-юридического регулирования. В соответствии с ней, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно с учетом исторических и иных местных традиций. Ее основополагающие принципы были развиты в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 8 августа 1995 года. Этот акт содержал достаточно большое количество относительно-определенных, диспозитивных предписаний. В Федеральном законе закреплены общие принципы организации местного самоуправления (с учетом исторических и иных местных традиций). В соответствии с законом, акты органов местного самоуправления могли быть отменены только в судебном порядке.
С октября 2003 года нормативно-юридическое регулирование отношений местного самоуправления снова стало смешанным. 6 октября 2003 года принят новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Статья 34, часть 4 закона устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. А пункт 2 этой статьи устанавливает, что в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие представительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, местной администрации.
В соответствии со статьями 60, 61 закона в случае, если уровень расчетной бюджетной обеспеченности населения, муниципального района (городского округа), до выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в отчетном финансовом году, в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Российской Федерации производится централизация доходов от местных налогов и сборов в пользу регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
Сохраняется такой элемент децентрализованного регулирования как судебный порядок разрешения споров между органами государственной власти и местного самоуправления. В соответствии со статьей 48 закона муниципальные правовые акты могут отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации
Такая трансформация - проявление цикличности процессов централизации и децентрализации нормативно-юридического регулирования той или иной группы общественных отношений. Соотношение данных типов является динамичным, обусловленным, во многом, конкретно-исторической ситуацией и спецификой регулируемых отношений.
В заключении подведены итоги исследования, сформулированы основные выводы, вытекающие из диссертационной работы.
Основные публикации автора по теме диссертационного исследования (2,5 пл.):
1. Саенкова Е.П. Особенности и тенденции законодательного регулирования муниципальных выборов на Северном Кавказе. / В сборнике: Государственное управление и местное самоуправление в полиэтнической социокультурной среде. Материалы международного симпозиума в г. Туапсе. Ростов-на-Дону, изд. СКАГС, 1999.0,4 пл.
2. Саенкова Е.П. Местная и государственная власть в г. Ростове-на-Дону и Ростовской области: правовое регулирование разграничения полномочий. / В сборнике: Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность. Ростов-на-Дону, изд. РГУ, 2000.0,1 пл.
3. Саенкова Е.П. Государственное управление и местное самоуправление: проблемы и практика перераспределения властных полномочий (на примере Ставропольского края). // Северо-Кавказский юридический вестник, 2000, № 3. 0,3 пл.
4. Саенкова Е.П. Принцип законности и его реализация в нормативных актах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. / В сборнике: юридическая наука: состояние и перспективы развития на Северном Кавказе. Материалы научно-практической конференции (15-17 мая 2000 года, г. Кисловодск). Ростов-на-Дону, изд. СКАГС, 2001. 0,3 п.л.
5. Саенкова Е.П. Нормативно-юридическое регулирование общественных отношений: вопросы теории. // Северо-Кавказский юридический вестник, 2003, № 4. 0,8 п.л.
6. Саенкова Е.П. Особенности децентрализованного регулирования и их отражение в правовых реформах России \ Сб. Правовые реформы в России: теория и практика осуществления. Ростов -на-Дону, 2004.
Подписано к печати 14.05.04. Объем 1,4 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 21/5. 344002, Ростов н/Д, ул. Пушкинская, 70, СКАГС.
»10142
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Саенкова, Елена Петровна, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1.
Глава 2.
Теоретические основы децентрализованного нормативно-юридического регулирования
§1.Нормативно-юридическое регулирование как вид 12 юридической деятельности
§2.Понятие децентрализованного нормативно- 22 юридического регулирования и его типология
§3. Понятие системы децентрализованного 31 нормативно-юридического регулирования
Становление децентрализованного нормативно-юридического регулирования в сфере местного самоуправления (Россия 1864-2003 гг)
§1. Особенности нормативно-юридического 39 регулирования отношений в сфере местного самоуправления в России 1864 — февраль 1917 г
§2. Соотношение централизованного и 77 децентрализованного нормативно-юридического регулирования отношений местного самоуправления в России (февраль-октябрь 1917 г)
§3. Централизованное и децентрализованное 91 нормативно-юридическое регулирование отношений местного самоуправления в России (октябрь 1917 — 1990 гг)
§4. Развитие децентрализованного нормативно- 111 юридического регулирования самоуправленческих отношений (1990-2003 гг)
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Децентрализованное нормативно-юридическое регулирование общественных отношений"
Актуальность темы диссертационного исследования. Действующее российское законодательство недостаточно полно отражает социальные потребности развивающегося общества, а сложившаяся система регулирования общественных отношений не отличается необходимой эффективностью.
Проводимые в России правовые реформы требуют весьма существенной трансформации нормативно-юридической системы государства, приспособления ее к решению новых целей и задач общественного развития. Это обуславливает необходимость по-новому осмыслить ее структуру, формы реального воздействия на общественные отношения, и, в частности, актуализирует разработку теоретических основ централизованного и децентрализованного нормативно-юридического регулирования, особенно с учетом федеративной природы Российской Федерации и необходимостью интенсивного развития в ней демократии, рыночных отношений и местного самоуправления.
При этом необходима прочная опора на исторический опыт централизованного и децентрализованного регулирования в России, анализ конкретных юридических отношений, форм их нормативного закрепления и осуществления. Отсутствием комплексного исследования поставленных выше проблем обусловлена актуальность темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования.
Сложившееся в научной литературе понятие "правовое регулирование" опирается на узконормативную трактовку права, не учитывает особенностей современного правопонимания, необходимости серьезного расширения понятийного аппарата, отражающего проблемы нормативно-юридической регламентации развивающихся новых общественных отношений.
Общие проблемы теории правового регулирования, а также проблемы правового регулирования в отраслевых юридических науках, проблемы юридической деятельности, имеющие отношение к данной теме исследованы в трудах таких ученых, как Алексеев С.С., Анохин B.C., Антонова Л.И., Баранов В.М , Воловой Л.И., Васильев Р.Ф., Горшенев В.М., Зивс СЛ., Зинченко С.А., Исламов З.М., Карташов В.Н., Каринский С.С., Колесников Е.В., Ляхов Ю.А., Медведева С.Н., Мальцев Г.В., Мушкин А.Е., Муромцев Г.И., Назаров С.Н., Нерсесянц B.C., Овсепян Ж.И., Пиголкин A.C., Плахов В.Д., Поленина C.B., Протасов В.Н., Рабинович П.М., Разумович H.H., Радачинский Ю.Н., Рассыльников И.А., Сорокин В.Д., Сырых В.М., Сильченко Н.В., Сазонов Б.И., Свинцова Т.А., Тарасов В.А., Тиунова Л.Б., Федосеев A.A., Шмелева Г.Г., Явич Л.С.
Проблема соотношения социального и нормативного регулирования, характеристика закона как способа внедрения саморегулирования в общественную жизнь исследуется Ю.А. Тихомировым, К.А.Архиповым,
A.И.Елистратовым, В.Э.Леонтовича, Ц.Я.Ямпольской, Г.И.Петровым,
B.Д.Попковым, М.В.Цвик.
Значительное внимание в научной литературе уделялось исследованию проблемы соотношения государственной власти и местного самоуправления. С этой точки зрения важное значение для настоящего исследования имеют труды зарубежных авторов (П. Ашлей, Ф.А., Э. Деттона, Д. Гарнера, Кнеймайера Э.М. Харлофа,), работы отечественных ученых дореволюционного периода (Ачадова, И.Д.Беляева, В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, М.Ф.Владимирского-Буданова, ЛАВелихова
A.Д.Градовского, А.А.Кизеветтера, Н.М.Коркунова, В.Н.Лешкова, В.Ю. Одарченко К., В.И.Сергеевича, Скалона, Туманова А.П.Щапова,), современных исследователей ( Авакьян С.А., Атаманчук Г.В.Барабашева Г.В., Васильева
B.И., Гильчнеко Л., Емельянова H.A., Замотаева А., Звездовой Н.В., Игнатова В.Г., Мальцева А., Постового Н.В., Понеделкова A.B., Радченко
А.И.Сергеева В.Н., Шапсугова Д.Ю.) в которых дан анализ истории правового регулирования отдельных сфер общественной жизни, разработаны основы теории муниципального права, теории управления.
Однако проблема соотношения централизованного и децентрализованного регулирования в сфере местного самоуправления также остается пока неисследованной в юриспруденции в качестве самостоятельной проблемы.
В работах Кашаниной Т.В .дается структурный анализ децентрализации в правовом регулировании и, в частности, выделяется централизованное и децентрализованное регулирование, обосновывается их разграничение на основе такого критерия как специфика различных сфер общественной жизни. По мнению Кашаниной Т.В., главной целью централизованного регулирования является закрепление основных прав и обязанностей граждан; гарантий и способов их правовой защиты; установление запрета на совершение опасных, нежелательных для общества видов поведения" определение направлений демографической политики; основ и принципов регулирования здравоохранения, образования, науки, искусства, физкультуры и спорта, охраны общественного порядка. Эти вопросы составляют предмет централизованного регулирования. Все другие должны регулироваться самими гражданами и организациями, исходя из конкретных условий на основе свободного волеизъявления.
Такой подход вполне оправдан, но не исчерпывает многообразных особенностей названных типов регулирования, их содержания, форм, взаимной обусловленности и взаимодействия централизованного и децентрализованного регулирования, выявление технико-юридических способов их сочетания, которые входят в предмет настоящего исследования. Кроме того, традиционный, узконормативный подход к правовому регулированию по объективным причинам не учитывает особенности современного правопонимания, в частности необходимость разграничения права и закона. В данной концепции не учитываются отмеченные выше разграничение правовой и юридической норм, современной теории нормативной юридической системы, теории юридической деятельности.
В основу данного исследования легли положения, разработанные профессором Шапсуговым Д.Ю. о разграничении понятия "правовая норма" и "юридическая норма", введении в теорию права и государства категории "нормативная юридическая система". Он отмечает, что необходимость разработки данного понятия обусловлена "внутренним единством объединяемых в ней элементов, которое определяется целями и задачами, на осуществление которых она направлена, а также наличием нормативного компонента во всех ее составных частях, различные сочетания которых необходимы государству для оперативного и эффективного воздействия на общественные отношения"1.
В этой связи, объектом данного исследования выступает теория и практика нормативно-юридического регулирования общественных отношений в Российском обществе.
Предмет исследования — понятие, элементы, разновидности, децентрализованного нормативно-юридического регулирования его соотношение с централизованным нормативно-юридическим регулированием, получившим отражение в истории российского законодательства 19-20 вв.
Теоретико-методологическую основу работы составила система методов, которые включают логический, исторический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, метод восхождения от конкретного к абстрактному, системно-структурный, сравнительно-правовой компаративный) методы, система логико-языковых методов (описание, абстрагирование, обоснование), формально-юридический, а также система
1 Шапсугов Д.Ю. Теория государева и права: учебное пособие по курсу теории права и государства, часть 2. Ростов-на-Дону, 2001. С. 19. сложившихся в научной литературе понятий о правовом регулировании общественных отношений, отражающих содержание позитивистских и естественно-правовых концепций.
При подборе эмпирического материала диссертант использовал комплексный подход. По хронологическому признаку использованные источники можно классифицировать следующим образом:
- нормативные акты, регламентирующие земское, городское, волостное самоуправление в дореволюционной России; нормотворческая практика земств;
- нормативные акты, регламентирующие организацию и деятельность местных органов государственной власти в период существования Советского и постсоветского государства; акты местных органов государственной власти.
Цель диссертационного исследования - разработать теоретические основы децентрализованного нормативно-юридического регулирования на основе историко-правового анализа российского законодательства 19-20 вв. Она обусловила постановку и решение следующих задач:
- проанализировать понятие "нормативно-юридическое регулирование" и исследовать его типы;
- определить содержание понятия "децентрализованное нормативно-юридическое регулирование", выявить его разновидности;
- изучить процесс формирования основных тенденций развития и внешних форм выражения централизации и децентрализации в истории государственно-правового развития России.
- выявить и проанализировать исторически складывавшиеся в процессе развития российского законодательства элементы централизованного и децентрализованного нормативного регулирования общественных отношений.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что впервые в теории права дифференцируются понятия "нормативно-правовое" и "нормативно-юридическое регулирование"; раскрывается содержание понятия "децентрализованное нормативно-юридическое регулирование", выделяются его разновидности, элементы, предпосылки и сферы его преимущественного применения.
Сделанные в диссертации выводы могут быть использованы в преподавательской и нормотворческой работе деятельности ♦ •■ государственных и муниципальных органов власти.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в данном исследовании предпринят комплексный многоаспектный анализ юридической природы, соотношения элементов централизованного и децентрализованного регулирования, их исторической обусловленности; генезиса и динамики их элементов в процессе регулирования в том числе отношений местного самоуправления с позиций теории юридической деятельности, с учетом новых подходов к пониманию права, сложившихся в отечественной научной литературе за последнее десятилетие.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения и выводы:
1. Современная концепция разграничения права и закона позволяет дифференцировать нормативно-правовое и нормативно-юридическое регулирование.
Нормативно-правовое регулирование — это система деятельности, с помощью которой определяется мера наличной возможности самореализации субъекта права (полномочие и правомочие), возможность и обязанность действовать, поступать в соответствии с этой мерой.
Нормативно - юридическое регулирование — это система действий и операций, осуществляемых органами государственной и местной власти в установленных процессуальных формах, используемых при этом способов и средств (юридических установлений, юридических норм, комплексов юридических норм), направленных на установление и реализацию определенных моделей общественного развития.
2. В качестве критериев, по которым производится выделение децентрализованного нормативно-юридического регулирования в отдельный тип необходимо рассматривать разные методы нормативно-юридического регулирования, виды юридических норм, нормативно-правовых актов, статус субъектов права, осуществляющих такое регулирование, а также различные
• способы их сочетания.
3. Децентрализованное нормативно-юридическое регулирование может быть двух типов: децентрализованное регулирование как элемент централизованного; децентрализованное как самостоятельный способ регулирования.
В первом случае децентрализованное регулирование представляет собой систему юридических норм, устанавливаемых центральной властью, в которых закрепляется право локальных коллективов и их органов устанавливать и реализовывать правила и принципы их внутренней организации и деятельности (федеративные отношения).
Во втором случае децентрализованное нормативно-юридическое регулирование представляет собой систему юридических действий, способов и средств, используемых выборными органами власти локальных коллективов и физических лиц в установлении и реализации юридических норм. Пределы данного регулирования определяются государственной властью.
4. Общие направления современной государственной политики находят отражение в либеральных тенденциях развития метода децентрализованного регулирования, допускающего сочетание управляющего государственного вмешательства в общественные отношения с элементами существенного саморегулирования в отдельных сферах общественной жизни. Специфика метода децентрализованного регулирования отражается в уникальном сочетании способов нормативно-юридического регулирования, а именно, в преобладании дозволения, согласования, договорно-правового регулирования
5. Установлены особенности нормативно-юридического регулирования местной власти, получившие закрепление в Российском законодательстве (1864 — 2003 гг): а) нормативное регулирование местной власти в России до Февральской революции 1917 года было централизованным с отдельными элементами децентрализованного. Существовал административный надзор за законностью и целесообразностью принятия актов органами местной власти; б) нормативными актами Временного правительства (февраль-октябрь 1917 года было положено начало созданию децентрализованного нормативно-юридического регулирования как самостоятельного типа регулирования в системе городского и волостного самоуправления. Государственный административный контроль за законностью и целесообразностью принятия актов городского общественного управления трансформировался на данном этапе в административный надзор за их законностью; опротестование незаконных постановлений городского общественного управления производилось в судебном порядке. в) с ноября 1917 года по октябрь 2003 года в сфере местного самоуправления циклично сменяли друг друга тенденции централизации и децентрализации нормативно-юридического регулирования. Система децентрализованного нормативно-юридического регулирования развивалась с 1919 по 1926 год, с 1991 по 1993 год, с 1995 по 2003 год. Ее формирование всегда означало увеличение количества диспозитивных, относительно-определенных норм в актах органов государственной власти, сужение сферы централизованного подзаконного исполнительно-распорядительного нормотворчества, повышение роли закона как способа внедрения саморегулирования, расширение сферы договорного нормотворчества.
Вместе с тем, как правило, нормативно-юридическое регулирование представляет собой сочетание централизованного и децентрализованного регулирования; степень сочетания, приоритеты названных видов регулирования обуславливаются конкретной политикой государства, направленной на осуществление установленных им социальных целей и программ.
Но теоретическое разграничение данных видов регулирования необходимо для познания и понимания весьма сложного процесса нормативно-юридического регулирования. Преобладание того или иного состава элементов все же позволяет дифференцировать централизованное и децентрализованное нормативно-юридическое регулирование и в практической сфере.
Апробация результатов исследования была обеспечена, прежде всего, научными публикациями автора диссертации. По теме исследования опубликовано 6 работ общим объемом 2,4 п. л. Результаты исследования апробировались на научных конференциях в том числе на Всероссийской научной конференции, проходившей в мае 2000 года в городе Кисловодске. Материалы диссертации обсуждались на кафедре теории и истории права и государства РЮИ СКАГС, на аспирантских семинарах при названной кафедре, использовались автором в учебном процессе при проведении занятий в СКАГС и РЮИ СКАГС.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Саенкова, Елена Петровна, Ростов-на-Дону
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В последнее время в науке теории права и государства появились направления, исследующие возможности нормативно-юридической системы как одного из новых и эффективных средств научно обоснованного регулирования общественных отношений. Сравнительно долго в центре внимания общей теории права и государства было правовое регулирование, правовые нормы, их классификация и система, реализация норм в правоотношениях, юридическая техника. Недостаточно разрабатывались такие немаловажные вопросы как дифференциация права и закона, правовой и юридической нормы, нормативно-правового и нормативно-юридического регулирования. Объективными причинами изучения типологии нормативно-юридического регулирования являются во-первых, многообразие общественных отношений, что не позволяет рассчитывать на единообразный способ их регламентации; во-вторых, динамичный характер общественного развития, что предопределяет появление специфических, комплексных способов юридического воздействия на общественные отношения. Весьма важен анализ способов сочетания централизации и децентрализации в процессе осуществления нормативно-регулирующего воздействия на общественные отношения.
За рамками данного исследования осталась проблема нормативно-правового регулирования и проблема централизованного нормативно-юридического регулирования.
В первом параграфе диссертационной работы дифференцированы понятия "нормативно-правовое регулирование", "нормативно-юридическое регулирование".
В нем отмечается, что нормативно-правовое регулирование — это определение меры наличной возможности самореализации субъекта права (правомочие и полномочие), закрепление в юридической норме, в сознании людей возможности и обязанности действовать, поступать в соответствии с нормой права.
Нормативно-юридическое регулирование - целенаправленное воздействие на общественные отношения, которое осуществляется с помощью юридических установлений, юридических норм, комплексов юридических норм общеобязательного характера с целью обеспечения конкретной направленности общественного развития. Оно рассматривается как самостоятельный вид юридической деятельности.
Под децентрализованным нормативно-юридическим регулированием понимается система специфических действий и операций, используемых при этом специфических способов и средств, с помощью которых устанавливаются и реализуются специфические модели общественного развития.
Отмечается, что децентрализованное нормативно-юридическое регулирование может быть двух типов: децентрализованное регулирование как элемент централизованного и децентрализованное как самостоятельный способ регулирования.
В первом случае децентрализованное регулирование представляет собой систему юридических норм, устанавливаемых центральной властью, в которых закрепляется право локальных коллективов и их органов устанавливать и реализовывать правила и принципы их внутренней организации и деятельности.
Анализ того, как воспользовались предоставленным им правом устанавливать и реализовывать правила и принципы внутренней организации и деятельности локальные коллективы в лице органов местного самоуправления, позволил сделать следующие выводы:
С 1864 до февраля 1917, в период существования советского государства, с 1993 года по 1995 год децентрализованное регулирование имело место как элемент централизованного регулирования.
К примеру, нормативное регулирование отношений самоуправления на местном уровне в период существования Советского государства характеризовалось: приоритетностью подзаконного нормотворчества, доминированием в системе нормативного регулирования актов, издаваемых партийными органами (решения и директивы административно-приказного характера). Исключение составляет 1919 год, когда местные Советы в соответствии с Постановлением ВЦИК от 9 сентября 1919 года получили право приостанавливать распоряжения наркоматов, если их решения противоречили интересам мест. Таким образом, местные органы государственной власти впервые в истории отечественного законодательства получили право защиты своих интересов.
Кроме этого, с подписанием 26 октября 1993 года Указа Президента Российской Федерации "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" снова доминирует тенденция централизации. Указом было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В Положении предусматривалось, что представительные органы местного самоуправления принимали положение (устав) о местном самоуправлении. Порядок надзора за процессом местного нормотворчества не устанавливался. Данный вопрос получил разрешение с принятием Указа Президента "О гарантиях местного самоуправления" от 22 декабря 1993 года (даже после принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года нормативно-юридическое регулирование отношений местного самоуправления какое-то время еще оставалось "указным"). В соответствии с пунктом 3 Указа решения органов местного самоуправления могли быть отменены только в судебном порядке, то есть проявило себя децентрализованное регулирование.
Во втором случае децентрализованное нормативно-юридическое регулирование представляет собой систему юридических действий, способов и средств, используемых выборными органами власти локальных коллективов и физических лиц в установлении и реализации юридических норм. Пределы данного регулирования определяются государственной властью. Децентрализованное регулирование как самостоятельный тип регулирования имело место с февраля по октябрь 1917 года, с 1990 по 1993 год, с 1995 по 2003 год.
В частности, нормативными актами Временного правительства (февраль-октябрь 1917 года) было положено начало созданию децентрализованного нормативно-юридического регулирования как самостоятельного типа регулирования в системе городского и волостного самоуправления. Государственный административный контроль за законностью и целесообразностью принятия актов городского общественного управления трансформировался на данном этапе в административный надзор за законностью; опротестование незаконных постановлений городского общественного управления производилось в судебном порядке.
С принятием закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 года наметилась тенденция децентрализации нормативно-юридического регулирования. Она проявилась в том, система органов местного самоуправления стала рассматриваться как обособленная система, включающая местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления. Соответственно, видоизменилась и система методов, норм, актов, с помощью которых осуществлялось нормативно-юридическое регулирование в данной сфере. Допускалось использование диспозитивного метода нормативного регулирования (в соответствии со статьей 6, местные Советы народных депутатов различных уровней были вправе (но не обязаны) по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия).
Органы государственной власти не имели права приостанавливать действие актов, принятых в системе местного самоуправления.
Законом "О местном самоуправлении в РСФСР" 1991 года впервые в истории отечественного законодательства о местном самоуправлении устанавливалось, что районные и городские Советы принимают в обязательном порядке, а поселковые и сельские Советы могут принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории. Решения местного Совета, акты местной администрации, не противоречащие действующему законодательству и принятые в пределах их компетенции, не могли быть отменены органами государственной власти. Решения Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены также вышестоящим Советом народных депутатов в административном порядке.
С августа 1995 года снова стала преобладать тенденция децентрализации. 28 августа 1995 года принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления". Этот акт содержал достаточно большое количество относительно-определенных, диспозитивных предписаний. В Федеральном законе закреплены общие принципы организации местного самоуправления (с учетом исторических и иных местных традиций). В соответствии с законом, акты органов местного самоуправления могли быть отменены только в судебном порядке.
С октября 2003 года нормативно-юридическое регулирование отношений местного самоуправления стало смешанным. 6 октября 2003 года принят новый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. В нем сохраняется такой элемент децентрализованного регулирования как судебный надзор за законностью принятия актов местного нормотворчества. В соответствии со статьей 48 закона муниципальные правовые акты могут отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Типы децентрализованного регулирования не могут существовать в чистом виде. На практике наблюдается их тесная взаимосвязь, взаимозависимость и взаимопроникновение.
Общие направления современной государственной политики находят отражение в либеральных тенденциях развития метода децентрализован I юго регулирования, допускающего сочетание управляющего государственного вмешательства в общественные отношения с элементами существенного саморегулирования в отдельных сферах общественной жизни. Специфика метода децентрализованного регулирования отражается в уникальном сочетании способов нормативно-юридического регулирования, а именно, в преобладании дозволения, согласования, договорно-правового регулирования
С ноября 1917 года по октябрь 2003 года в сфере местного самоуправления циклично сменяли друг друга тенденции централизации и децентрализации нормативно-юридического регулирования. Система децентрализованного нормативно-юридического регулирования развивалась с 1919 по 1926 год, с 1991 по 1993 год, с 1995 по 2003 год. Ее формирование всегда означало увеличение количества диспозитивных, относительно-определенных норм в актах органов государственной власти, сужение сферы централизованного подзаконного исполнительно-распорядительного нормотворчества, повышение роли закона как способа внедрения саморегулирования, расширение сферы договорного нормотворчества.
Вместе с тем, как правило, нормативно-юридическое регулирование представляет собой сочетание централизованного и децентрализованного регулирования; степень сочетания, приоритеты названных видов регулирования обуславливаются конкретной политикой государства, направленной на осуществление установленных им социальных целей и программ.
Но теоретическое разграничение данных видов регулирования необходимо для познания и понимания весьма сложного процесса нормативно-юридического регулирования. Преобладание того или иного состава элементов все же позволяет дифференцировать централизованное и децентрализованное нормативно-юридическое регулирование и в практической сфере.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Децентрализованное нормативно-юридическое регулирование общественных отношений»
1.1. Конституция Российской Федерации. М., 1994.
2. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года. // Государственные учреждения в России. Нижний Новгород, 1994, с.120-133.
3. Городовое положение 16 июня 1870 года. Свод законов Российской империи, Том 11, часть 1. М., 1871.
4. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 12 июня 1890 г. СПб., 1890.
5. Городовое положение 1892 года. / Свод законов российской империи. Т. 2, кн. 1. М., 1910.
6. О волостном земстве. Закон от 21 мая 1917 года. Петроград, 1917.
7. Обращение НКВД к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. // СУ РСФСР, 1917, № 12.
8. Инструкция по организации Советской власти. / Протоколы Воронежского крестьянского съезда 15-18 января 1918 года с приложением инструкции и декретов СНК. Воронеж, 1918. Конституция РСФСР. М., 1918.
9. Положение о городских Советах. // СУ РСФСР, 1925, № 9.
10. Конституция (Основной закон) СССР 1936 года. / Сборник нормативных актов по Советскому государственному праву. М., 1984.
11. Конституция (Основной закон) СССР 1977 года. / Ведомости Верховного Совета СССР, 1977.
12. Постановление "О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве". / Собрание постановлений Правительства СССР, 1981, № 13.
13. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 3.04.90 года. // Народный депутат, 1990, № 8.
14. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР от 6.07.91 года. // Российская газета, 1991, 1 августа.
15. О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21.09.1993 года. // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, 27 сентября, № 39.
16. О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления РФ: Указ Президента РФ от 9.10.1993 года. // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 41.
17. Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. Утверждены Указом Президента РФ от 29.10.1993 года № 1797. // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 44.
18. О мерах государственной поддержки местного самоуправления: Указ Президента РФ от 9.10.1993 года. // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 41.
19. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 26.10.1993 № 1760. // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 44.
20. Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы. Утверждено Указом Президента РФ от 26. 10.1993 № 1760. // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 44.
21. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 8 августа 1995 года \ Российская газета, 10 августа 1995 года.
22. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года \ Российская газета, 8 октября 2003 года.2. Специальная литература
23. Абрамов В.Ф. Теория местного самоуправления на отечественной почве. // Полис, 1998, № 4.
24. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона. Вестник МГУ, серия 11, Право, 1996, №2.
25. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1980.
26. Авакьян С.А. Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": вопросы реализации. Проблемы реализации Федерального закона. Материалы научно-практической конференции от 25 апреля 1996 года. МГУ, 1996.
27. Адилкариев X. Судебная практика как источник нормотворчества. // Советская юстиция, 1989, № 23.
28. Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971.
29. Алешкина Э.Н. Местное правотворчество в период создания Советского государства. М., 1977.
30. Андреева A.B. Компетенция городского (районного в городе) Совета депутатов трудящихся по законодательству РСФСР. Иркутск, 1974.
31. Антонова Е. Верховенство закона в структурных преобразованиях государственной власти в России. // Хозяйство и право, 1996, № 8.
32. Антонова Е. Верховенство закона в структурных преобразованиях государственной власти в России. // Хозяйство и право, 1996, №6.
33. Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование. Л., 1983.
34. Архипов С.И. Понятие и юридическая природа локальных норм права. // Правоведение, 1987, № 1.
35. Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975.
36. Атаманчук Г.В. Обеспечение рационализации государственного управления. М., 1990.
37. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997.
38. Ачадов Д. Государственная власть и местное (городское и земское) самоуправление. М., 1907.
39. Ашлей П. Местное и центральное управление: сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии, США. М., 1910.
40. Бакурский А.И. От государственности к общественному самоуправлению. Краснодар, 1963.
41. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.
42. Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право, 1994, № 5.
43. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран). М., 1991.
44. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М.,1988.
45. Бачило И. JI. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы. М., 1984.
46. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб, 1882.
47. Белкин A.A. Юридические акты: право на законоволеизъявление и введение закона в действие. // Правоведение, 1994, № 1.
48. Белоконский И. Земское движение. СПб, 1914.
49. Белоконский П.П. Земство и конституция. М., 1910.
50. Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М.,1879.
51. Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М.,1888.
52. Беляев И.Д. Судьбы земщины и выборного начала на Руси. М.,1905.
53. Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб, 1913.
54. Бойцов В.Я., Степанова Н.В. Российское территориальное самоуправление 1864-1917. Кемерово, 1994.
55. Болтенкова Л.Ф., Лавриненко И.Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. // Регионология, 1996, № 2.
56. Бутаков A.B. Общие принципы теории самоуправления. Омск,1991.
57. Бутусова Н.В. Децентрализация государственной власти в Российской Федерации: закономерности, проблемы и перспективы. / В сборнике: Проблемы повышения эффективности государственной власти в современной России, выпуск 2. Ростов-на Дону, 1998.
58. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: учебное пособие. М, 1997.
59. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы, 1993, №11.
60. Васильев Л.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.
61. Васильев Р.Ф. Нормативно-правовые акты. М., 1986.
62. Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе). М., 1975.
63. Васильев Р.Ф. Решения местных Советов с административной санкцией. М., 1967.
64. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений в 3-х томах. Т. 1.СП6, 1869- 1871.
65. Васильчиков А.О. О самоуправлении. СПб., 1870.
66. Веденеев Ю.А. Теория и практика переходных процессов в развитии российской государственности. // Государство и право, 1995, № 1.
67. Велихов Л.А. Опыт муниципальной программы. М., 1926.
68. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйствования. М., 1928.
69. Веселовский Б.Б. Земство и его новое устройство. СПб, 1917.
70. Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 1. СПб., 1909.
71. Витте С.Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1906.
72. Гаджиев Г. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение, 1999, № 3.
73. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.
74. Гессен В. Вопрос о мелкой земской единице в литературе. Мелкая земская единица. Сборник статей. СПб., 1903.
75. Гильченко Л. Государственная власть и местное самоуправление // Россия: власть на местах, 1997, № 5.
76. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М.,1996.
77. Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М., 1997.
78. Горшенев В.М. Нетипичные нормативные предписания. // Советское государство и право, 1978, № 3.
79. Горшенев В.М. Правотворческая деятельность общественных организаций в СССР. М., 1972.
80. Государственный строй Российской империи накануне крушения: сборник законодательных актов. М., 1995.
81. Градовский А.Д. История местного самоуправления, в России. Сборник сочинений Т. 2. СПб., 1899.
82. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Собрание сочинений. Т.9. СПб, 1904.
83. Григорян Л.А. Советы органы власти и местного самоуправления. М., 1965.
84. Даневский П. Об источниках местных законов некоторых губерний и областей России. М., 1857.
85. Данилов Ф.А. Государственная власть и местное городское и земское самоуправление. М., 1917.
86. Дементьев А.Н. О "системе советов" и земских учреждениях в России: возможности исторической параллели. // Государство и право, 1996, №5.
87. Дитятин И. Городское самоуправление в России. М., 1877.
88. Дубовицкий В.Н. Законность и усмотрение в советском государственном управлении. Минск, 1984.
89. Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М., 1997.
90. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (17 н.20 в): учебное пособие. М., 1998.
91. Ершов В. Конституция РФ и местное самоуправление // Российская юстиция, 1997, № 4.
92. Ершов В. Судебное толкование норм. // Советская юстиция, 1993, №20.
93. Жевакин С.Н. Ведомственные нормативные акты (краткий аналитический обзор). // Государство и право, 1996, №11.
94. Жуков Ж., Куценко В. Местное самоуправление: что есть что. // Диалог 1995, №3.
95. Законы и распоряжения военного времени. М., 1905.
96. Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция, 1996, № 6.
97. Замотаев А. Может ли государственная власть руководить властью муниципальной ? // Российская Федерация сегодня, 1998, № 18-19.
98. Замотаев А. Правовое обеспечение местного самоуправления // Российская юстиция. 1996, № 9.
99. Захарова Н.И. Городское самоуправление в системе местного самоуправления. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999.
100. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Ростов-на-Дону, 1999.
101. Зивс С.Л. Источники права. М., 1981.
102. Зинченко Г.П. Сельская администрация в структуре властной вертикали. /В сборнике: Вертикаль власти проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России, выпуск 3, Ростов-на-Дону, 2001.
103. Златопольский Д.Л. Разрушение СССР (размышление о проблеме). М., 1998.
104. Зюганов Г.А. Муки централизма: о крушении централизма государственной власти в России. / Независимая газета. 1997. 13 марта.
105. Ивановский В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России. М., 1881.
106. Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления. Ростов-на-Дону, 2001.
107. Игнатов В.Г. Становление системы государственного и местного управления в современной России. Ростов-на-Дону, 1997.
108. Избирательная реформа: опыт, проблемы, перспективы. Под ред. Л.И.Васильева. М., 1993.
109. Известия Курского объединенного Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, 1918, № 38.
110. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.
111. Исаев И.А. Метафизика власти и закона: у истоков политико-правового сознания. М., 1998.
112. Исламов З.М. Роль права и норм общественных организаций в самоуправлении народа. М., 1988.
113. Историко-юридическое исследование правовых институтов и государственных учреждений. М., 1986.
114. Каринский С.С. Соотношение центрального и локального регулирования. //Правоведение, 1971, № 5.
115. Кармолицкий Л.А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ, серия 11, право, 1993, № 3.
