Действие административно-правовых актов

Яхин, Филюс Флюрович

Действие административно-правовых актовтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Действие административно-правовых актов»

Направахрукописи

яхин

Филюс Флюрович

ДЕЙСТВИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХАКТОВ

Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право.

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва, 2004

Диссертация выполнена на кафедре конституционного, административного и финансового права Российского университета дружбы народов

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, доцент А.Б.Зеленцов

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Ю.Н.Старилов

Ведущая организация: Московский государственный университет им. М.В.Ломоносова

Защита состоится^/л^^^^ОМ года в 15 часов на заседании диссертационного совета' К.209.002.01 по защите диссертаций по юридическим наукам в Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД России (119454, г. Москва, пр. Вернадского, д.76, тел.434-94-42).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГИМО (У) МИД России.

кандидат юридических наук, доцент ВБЛокозий

Автореферат разослан

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКАРАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью углубленного теоретического исследования правовых форм деятельности органов исполнительной власти в условиях проведения в Российской Федерации административной и судебной реформ, одними из основных целей которых является формирование в нашей стране правового государства, гармонизация отечественного законодательства с европейскими стандартами. Эффективность таких реформ и совершенствование правовой базы регулирования исполнительно-распорядительной деятельности в немалой степени зависит от активного использования научных достижений, теоретических разработок в самых различных областях. В этом отношении наука административного права может внести максимально полезный вклад в создание необходимой для этого теоретической базы.

Одной из самых сложных теоретических и практических проблем, как в юридической науке, в целом, так и в административном праве, в частности, была и остается проблема действия правовых актов во времени. Традиционно в российском правоведении основное внимание уделялось и уделяется действию законодательных актов. Хотя основные правовые положения, касающиеся действия законов во времени, в значительной мере распространяются и на действие актов органов исполнительной власти, очевидно, что в силу подзаконного характера административно-правовых актов их действие во времени имеет определенную специфику. В этом плане одной из актуальных задач науки • административного права, в предмет которой входит изучение правовых форм деятельности исполнительной власти, является специальное исследование и выявление особенностей действия административно-правовых актов.

отмечается: «Ведомственное нормотворчество является одним из главных тормозов в развитии предпринимательства. Чиновник привык действовать сообразно инструкции, которая после вступления в силу того или иного закона часто вступает в противоречие с самим законом, но при этом годами не отменяется (выделено мною - Я.Ф.). Это уже отмечалось сотни раз, но дело практически не движется. Правительство, министерства и ведомства должны, наконец, принять радикальные меры в отношении ведомственного нормотворчества - вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия»1.

Разработка теоретических вопросов действия административно-правовых актов является весьма актуальной в контексте повышения значения судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Исследование правовых аспектов данного вида контроля, касающихся собственно вопросов незаконности и прекращения действия административно-правовых актов в судебном порядке, представляется весьма важным с практической точки зрения. Такие исследования становятся чрезвычайно необходимыми в связи с перспективами принятия закона о федеральных административных судах и кодекса административного судопроизводства.

Степень научной разработанности темы. Теоретические вопросы, касающиеся правовых актов органов исполнительной власти (государственного управления) постоянно находились в поле зрения дореволюционных российских авторов, ученых советского периода и современных российских правоведов. Большое внимание в отечественной литературе уделялось и проблемам действия правовых актов во времени. Однако, несмотря на серьезные исследования в указанных областях, многие вопросы действия административно-правовых актов во времени пока не получили полного освещения. Изданные в последнее время отдельные работы, затрагивающие данную проблематику, учебная литература по административному праву не могут в достаточной степени удовлетворить потребности в теоретической разработке этих вопросов. Наконец, особо следует

1 Российская юстиция. 2001. № 5. С. 2.

подчеркнуть, что в отечественном правоведении проблемы действия административно-правовых актов во времени на монографическом уровне еще не являлись предметом специального исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном теоретическом анализе вопросов действия административно--правовых актов во времени, выявлении относящихся к данным вопросам проблем нормативного регулирования и юридической практики, а также в разработке и теоретическом обосновании практических рекомендаций и предложений, направленных на разрешение таких проблем. Выбор цели исследования обусловлен теоретической и практической значимостью изучения вопросов действия административно-правовых актов в условиях формирования в Российской Федерации правового государства и проведения административной и судебной реформ.

Для достижения указанной цели в диссертации решаются следующие задачи:

- исследуются понятие, признаки и структура административно-правового акта, выявляются его элементы;

рассматриваются- понятие и виды прекращения действия административно-правовых актов, исследуются основания прекращения действия и виды незаконных актов;

- выявляются юридические режимы отмены и отзыва административно-правовых актов в административном порядке;

- исследуются актуальные теоретические и практические проблемы российского права, касающиеся прекращения действия административно-правовых актов в судебном порядке.

Объектом диссертационной работы являются общественные отношения, связанные с действием административно-правовых актов во времени.

Предметом диссертационного исследования выступают теоретические и нормативно-правовые основы регулирования действия административно -правовых актов во времени.

Методологическая база исследования. В диссертационной работе использовались как общенаучные методы и приемы, так и специальные научные методы, выработанные в правоведении. При проведении исследования особую роль сыграли сравнительно-правовой, исторический, системный, структурно-функциональный, формально-юридический и логический методы научного познания.

Теоретическую основу исследования, составляют как достижения отечественной теории права и отраслевых правовых наук, так и теоретические положения юридической науки зарубежных стран, касающиеся действия административно-правовых актов во времени. Важное теоретическое значение для положений и выводов настоящей диссертации имели работы отечественных административистов: АЛАлехина, Д.Н.Бахраха, Р.Ф.Васильева, КИБеремеенко, АА.Демина, АлБ.Зеленцова, К.С.Искаковой, ЮЖКозлова, А.Н.Козырина, Н.М.Лавровой, Б.М.Лазарева, ВЛЛовоселова, ИЛЛахомова, ЛЛЛопова, В.ИЛоповой, Б.В.Россинского, ЮЛСтарилова, С.С.Студеникина, ЮА.Тихомирова, О-ВЛокарева, МА.Штатиной, ВА.Юсупова и др. Большую роль для исследования имели работы специалистов в области общей теории права: НХАлександрова, С.САлексеева, АА.Белкина, НА.Власенко, ФАГригорьева, И.Я.Дюрягина, МАКапустиной, Д.А.Керимова, А.В.Мицкевича, П.ЕЛедбайло, И.С.Самощенко, А.СПиголкина, АА.Тилле, ВА.Туманова, Г.В.Швекова. При освещении отдельных теоретических вопросов использовались работы специалистов отраслевых юридических наук: МГЛАвдюкова, ГА.Жилина, В.М.Жуйкова, Н.В.Зейдера, О.СИоффе, КИ.Комиссарова, РЛЛюбимовой, И.БЛовицкого, М.СЛосенко, ДЛЛолумордвинова, Н.В.Рабиновича, а также труды дореволюционных российских юристов: АТрадовского, АЛ.Елистратова, В.ВЛвановского, Н.М.Коркунова, Г.Ф.Шершеневича. Весьма важную роль для положений и выводов настоящей диссертации сыграли работы зарубежных

правоведов: Г.Брэбана, Ж.Веделя, М.Ж.Гедона, П.Дельвольве, СДюпейру, Г.Дюпюи, Б.Жанно, ПЖеза, МЛетурнера, М.Ориу, Ж.-М.Оби, ИЛети, П.Рубье (Франция), ПЛевалля (Бельгия), ИРихтера, Г.Ф.Шупперта (Германия), ДХаллигана (Великобритания), СПоповича (Югославия), ААнгелова, К.Лазарова, П.Стайнова, И.Дерменджиева (Болгария), Е.Старосьцяка (Польша).

Нормативную базу исследования составили положения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, направленные на регулирование отдельных вопросов действия административно-правовых актов во времени. В работе использованы материалы практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, имеющие отношение к объекту исследования. В диссертации большое внимание уделялось анализу законодательного регулирования и судебной практики в отношении отдельных аспектов действия административно-правовых актов в таких странах как Бельгия, Франция, ФРГ.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является одной из первых в российском правоведении • попыток комплексного исследования вопросов действия административно-правовых актов во времени на основе теоретических положений, сложившихся в отечественной-юридической литературе и доктрине отдельных зарубежных стран, в контексте анализа проблем законодательного регулирования и юридической практики в данной области.

В работе впервые предпринимается попытка отразить специфику действия административно-правовых актов во времени. Существенным элементом научной новизны отличаются положения диссертации, относящиеся к определению соотношения понятий юридической силы, обязательной силы и действия административно-правового акта, а также теоретическому обоснованию правила отсутствия обратной силы административно-правовых актов.

Новизна также заключается в комплексном освещении вопросов прекращения действия административно-правовых актов и проблем их незаконности, позволившем отразить специфику отмены и отзыва актов в административном порядке.

Научная новизна диссертации проявляется также в том, что при освещении большинства актуальных и сложных вопросов действия административно-правовых актов использовался опыт их решения в зарубежном праве, что позволило сделать важные выводы теоретического и практического характера.

Реализуя поставленные в диссертации цели и задачи, автор разрабатывает и выносит на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:

- определено понятие административно-правового акта как выраженного в процессе исполнительно-распорядительной деятельности подзаконного юридически-властного одностороннего волеизъявления полномочных субъектов исполнительной власти, закрепляемого в определенной объективированной форме и направленного на установление (изменение, отмену) правовых норм или возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений;

проанализирована структура административно-правового акта, обосновывается выделение таких его элементов как автор, адресат, предмет, цель, место и время, фактические основания, содержание, форма, и раскрывается содержание этих элементов;

- делается вывод о том, что соблюдение требований об опубликовании административно-правовых актов, доведении их до сведения адресата является необходимым условием вступления актов в силу, под которой понимается их обязательная сила;

- дается определение юридической силы административно-правовых актов как их свойства, выражающего способность актов действовать, властно порождать определенные правовые последствия в виде предоставления прав или возложения обязанностей на определенный или неопределенный круг участников правоотношений. Обосновывается, что юридическая сила представляет собой сложный юридический феномен, который проявляется в виде: 1) потенциальной юридической силы, связанной с наличием волеизъявления автора акта и существованием самого акта; 2) обязательной силы акта, связанной с

соблюдением процедур его опубликования или доведения до сведения адресата; 3) юридической силы как выражения соотношения акта с другими актами;

- проводится анализ соотношения понятий силы и действия административно-правовых актов, и делается вывод о том, что действие административно-правового акта отражает аспект динамики правового акта, относящийся к определяемым государством пределам возможного его осуществления в качестве обязательного предписания, и касается распространения правового акта на отношения, возникшие в тех или иных (временных, пространственных или субъективных) пределах;

- выявляются различия юридических режимов обратной силы законов и административно-правовых актов, и обосновывается- вывод о том, что действующий в российском праве общеотраслевой принцип запрета обратной силы законов, ухудшающих положение граждан и их объединений, который в остальном разрешает издание законов,- имеющих обратную силу, по усмотрению законодателя, применяется к законодателю, и не означает разрешения органам исполнительной власти. издавать с обратной силой административно-правовые акты, не затрагивающие права и свободы граждан;

- дается определение понятия прекращения действия административно-правового акта, понимаемого как наступление временного предела, с которого утрачивается возможность его реализации в качестве обязательного регулятора поведения адресатов, а также выявляются различия между понятиями прекращения действия и утраты силы правовых актов;

- проведена классификация оснований незаконности административно-правовых актов, и определены критерии разграничения ничтожных и оспоримых актов, как видов незаконных административно-правовых актов, установлены различия их юридических режимов;

- проанализирована терминология, используемая в российском праве в отношении юридического прекращения действия административно-правовых актов, раскрывается содержание юридических режимов отмены и отзыва актов в административном порядке;

- исследованы теоретические и практические проблемы, выявлены материально-правовые и процессуальные особенности прекращения действия административно-правовых актов в судебном порядке в Российской Федерации;

- обосновывается необходимость установления в процессуальном законодательстве срока подачи заявлений о признании нормативных актов недействующими (недействительными) с момента их принятия, а также целесообразность закрепления законодательного положения о том, что в случае установления судом несоответствия оспариваемого ненормативного административно-правового акта закону или иному нормативному акту, такой акт признается недействительным с момента его издания.

Теоретическая и практическая значимость работы. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, способствуют формированию в отечественной науке административного права целостной теории административно-правового акта, более глубокому и комплексному пониманию проблем административного права и административной юстиции, относящихся к правовым формам исполнительно-распорядительной деятельности и контролю за их законностью. Отдельные теоретические выводы, сделанные в данной работе, также могут быть использованы при разработке некоторых проблем теории права, касающихся действия правовых актов во времени.

В практическом отношении значение исследования заключается в том, что научные положения, выводы могут быть применены в нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти по совершенствованию нормативно-правовой базы, касающейся вопросов действия, законности административно-правовых актов, а также при разработке законодательства, регулирующего вопросы административного судопроизводства и административных процедур.

Фактический-материал и выводы, содержащиеся в диссертации, могут найти применение в научных исследованиях, при подготовке учебной литературы по соответствующей проблематике, а также при преподавании курсов административного права России, административного права зарубежных стран, а

также спецкурсов «Административно-правовые акты», «Административная юстиция».

Апробация и» внедрение результатов исследования. Диссертация

подготовлена на кафедре конституционного, административного и финансового права юридического факультета Российского университета дружбы народов и рекомендована к защите на кафедре административного и финансового права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России. Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора. Положения, содержащиеся в работе, прошли практическую апробацию в научных конференциях в г. Москве (март 2001, январь 2002 и январь 2003 гг.), использовались автором при преподавании спецкурса «Правовые акты управления» на юридическом факультете Российского университета дружбы народов.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографии.

П. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования; показана его научная новизна, определены цели и задачи, дается анализ разработки рассматриваемых проблем в научной» литературе. Раскрываются методология исследования, его практическая значимость, излагаются основные положения и выводы, выносимые на защиту, указывается апробация результатов проделанной работы.

Первая глава - «Понятие и структура административно-правовых актов» - посвящена определению понятия, анализу структуры и элементов административно-правового акта.

В первом параграфе - «Понятие и признаки административно-правовых актов» - дается анализ основных подходов отечественной юридической науки к понятию правовых актов управления (административных

актов, административно-правовых актов), выделяются признаки, и формулируется определение данного понятия.

По мнению автора, параллельное использование в научной и учебной литературе терминов «административные акты», «правовые акты управления» и «административно-правовые акты» вполне допустимо в переходный период, когда в административном праве еще не устоялся понятийный аппарат. В плане международного и сравнительно-правового опыта употребление термина «административные акты» выглядит более предпочтительным, чем использование понятия правовых актов управления. Однако с учетом того, что исторически в отечественной юридической науке термин «административные акты» преимущественно использовался применительно к актам индивидуального характера, в целях устранения отдельных разночтений предлагается использование термина «административно-правовые акты».

При определении главного признака административно-правовых актов автор исходит из того, что они по своему механизму происхождения, генезису являются актами-действиями. Властный субъект исполнительно-распорядительной деятельности, принимая акт, совершает интеллектуально -волевое действие, которое сопровождается одновременно, а иногда несколько позже, совершением иных действий, выступающих как способ выражения его воли (волеизъявление). Будучи уже совершенным (состоявшимся), волеизъявление продолжает существование уже в другой форме: в виде акта-документа, устного приказа (распоряжения), акта-символа, акта-знака и др.

Административно-правовые акты определяются как выраженные в процессе исполнительно-распорядительной деятельности подзаконные юридически-властные односторонние волеизъявления полномочных субъектов исполнительной власти, закрепляемые в определенной объективированной форме (документа, устного распоряжения, знака и др.) и направленные на установление (изменение, отмену) правовых норм или возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений.

Во втором параграфе - «Элементы административно-правового

акта» - анализируется структура и раскрывается содержание элементов административно-правового акта.

Автор исходит из того, что административно-правовой акт представляет собой целостное явление правовой действительности, единство его элементов и структуры. Элементы административно-правового акта выступают как его части, которые непосредственно связаны структурой акта и образуют в своей совокупности данное явление. При этом под структурой акта понимается принцип организации, способ связи его элементов и система их отношений в рамках акта, как целого. Автор обосновывает выделение следующих элементов административно-правового акта: автор, адресат, предмет, цель, место и время, фактические основания, содержание, форма.

Вторая глава - «Действие и юридическая сила административно-правовых актов» - посвящена анализу понятий действия и юридической силы административно-правовых актов, исследованию теоретических и практических проблем действия их во времени, связанных со вступлением актов в силу, а также их ретроактивным действием (обратной силой).

В первом параграфе - «Вступление в силу административно -правовых актов» - исследуются теоретические проблемы вступления административно-правовых актов в силу, анализируется действующая в Российской Федерации нормативно-правовая база по данному вопросу.

Действие и юридическую силу административно-правового акта автор, в первую очередь, связывает с самим фактом существования акта. Констатируется, что по общему правилу можно считать административно-правовой акт существующим в тот момент, когда состоялось выражение соответствующим органом своей юридически-властной воли. В этот момент возникает потенциальная способность акта действовать и порождать необходимые правовые последствия.

Выполнение административно-правовым актом своих функций связано с информированностью адресатов о его содержании. В праве европейских

государств формальное требование знания адресатом норм или индивидуальных предписаний проистекает из концепции юридической- безопасности. Суть ее состоит в том, что никакая обязанность, ни какая-либо ответственность не может быть возложена на гражданина на основании правового положения, о существовании которой он не мог знать. Данная .концепция в виде правового принципа получила закрепление в законодательстве некоторых стран, а также в международно-правовых актах. Установленный в Конституции РФ принцип опубликования (обнародования) нормативных правовых актов, затрагивающих права личности, послужил основой для принятия актов, определивших порядок опубликования и вступления в силу нормативных административно-правовых актов.

Условием вступления административно-правовых актов в силу является соблюдение нормативно установленных процедур. В этом плане основными процедурами являются опубликование административно-правовых актов или доведение их до сведения адресатов, поскольку они объективно необходимы для информирования-адресатов актов о правовых предписаниях, имеющих для них обязательную силу. Нормативными актами могут ~ быть предусмотрены дополнительные процедуры, которые не являются необходимыми с точки зрения информированности адресатов,- но соблюдение которых считается юридически обязательным для вступления актов в силу (например, государственная регистрация ведомственных актов).

Во втором параграфе - «Юридическаясила, исполнимая сила и обязательная сила административно-правовых актов: соотношение понятий» - определяется понятие юридической силы административно--правовых актов, раскрывается его содержание, а также проводится сопоставление понятий, юридической силы, исполнимой силы и обязательной силы актов.

Диссертант определяет юридическую силу административно-правовых актов как их свойство, выражающее способность актов действовать, властно порождать определенные правовые последствия в виде предоставления прав или возложения обязанностей на определенный или неопределенный круг участников

правоотношений. Юридическая сила акта проявляется в виде: 1) потенциальной юридической силы, связанной с наличием волеизъявления автора акта и существованием самого акта; 2) обязательной силы акта, связанной с соблюдением процедур его опубликования или доведения до сведения адресата; 3) юридической силы как выражения соотношения акта с другими актами

В результате сравнительного анализа используемого во французском и бельгийском праве понятия исполнимой силы административного акта с понятием силы акта, возникающей с момента его принятия (потенциальной юридической силы), автор приходит к выводу, что данные понятия употребляются применительно к акту, который еще не получил обязательной силы по причине отсутствия опубликования или уведомления адресата.

В третьем параграфе - «Действие административно-правовых, актов: понятие, сфера, пределы» - раскрывается содержание понятия действия административно-правовых актов.

Действие административно-правового акта, обусловленное воздействием на соответствующего адресата, связано с обязательной силой акта. Только при обладании актом обязательной силой можно говорить о том, что акт действует. Однако понятие действия выражает несколько иной аспект динамики правового акта, хотя и связанный с его обязательной силой. Под действием административно-правового акта понимаются определяемые государством пределы возможного его осуществления в качестве обязательного предписания. Речь идет о том, распространяется ли правовой акт на отношения, возникшие в тех или иных (временных, пространственных или субъективных) пределах. Совокупность этих пределов отражает сферу действия правовых актов. Различают действие акта во времени, в пространстве, по лицам, и его предметное действие.

Необходимо выделять два аспекта действия административно-правового акта во времени. Формально-временной аспект отражает расположенные в хронологическом порядке моменты вступления акта в силу, приостановления или прекращения его действия. Содержательно-временной аспект опосредует пределы

действия акта с точки зрения распространения его действия на факты и отношения, имеющие место в определенные периоды времени.

В четвертом параграфе - «Обратная сила- административно-правовых актов» - исследуются теоретические и практические проблемы обратной силы (обратного действия, ретроактивного действия) административно-правовых актов.

Ретроактивное действие административно-правовых актов обладает определенной спецификой по сравнению с обратной силой законов: подзаконный характер административно-правовых актов предопределяет особенности юридического режима их обратной силы.

Исходя из широкого понимания действующего в Российской Федерации общеотраслевого принципа отсутствия обратной силы законов, ухудшающих положение граждан и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, предлагается рассматривать данный принцип одновременно и как запрет органам исполнительной власти издавать с обратной силой подзаконные нормативные акты, ухудшающие положение указанных субъектов права.

Автором констатируется, что в российской судебной практике допускается придание подзаконному нормативному акту обратной силы, если при этом не затрагиваются права и свободы граждан и юридических лиц. Правило отсутствия обратной силы подзаконных нормативных актов органов исполнительной власти в практике судов связывается с требованием их официального опубликования, от которого зависит их вступление в силу. При таком подходе запрет обратной силы не распространяется на акты, которые непосредственно не затрагивают прав частных лиц, или по каким-то иным причинам не требуют опубликования. Сам подход к регулированию обратной силы административно-правовых актов, как и в отношении законодателя, приобретает следующий вид: «общее разрешение на придание акту обратной силы - конкретные запреты». Однако с учетом того, что деятельность исполнительной власти носит подзаконный характер, в диссертации обосновывается следующий вывод: действующий в российском праве

общеотраслевой принцип запрета обратной силы законов, ухудшающих положение граждан и их объединений, который в остальном разрешает издание законов, имеющих обратную силу, по усмотрению законодателя, применяется к законодателю, и не означает разрешения органам исполнительной власти издавать с обратной силой административно-правовые акты, не затрагивающие права и свободы граждан. В предлагаемом автором подходе должна выстраиваться схема: «общий запрет обратной силы административно-правовых актов - конкретные случаи, когда в силу закона обратная сила допускается». Именно такой подход получил закрепление в административном праве таких стран как Франция и Бельгия.

Третья глава - «Прекращение действия административно-правовых

актов» - посвящена исследованию понятия и видов прекращения действия административно-правовых актов, теоретических и практических вопросов прекращения их действия в административном и судебном порядке.

В первом «параграфе - «Прекращение действия административно-правовых актов: понятие и виды» - определяется понятие прекращения действия административно-правовых актов, проводится сравнительный анализ понятий прекращения действия административно-правовых актов и утраты ими силы, рассматриваются различия между фактическим и юридическим прекращением действия актов.

На административно-правовые акты, вступившие в силу, распространяется презумпция их действительности (законности, правильности). Административно-правовой акт, принятый в рамках соответствующих нормативно установленных процедур, считается законным (действительным), вступает в силу в установленном порядке и действует до тех пор, пока не создастся такое положение, при котором согласно закону он перестает порождать правовые последствия, то есть его действие прекращается.

Под прекращением действия административно-правового акта предлагается понимать наступление временного предела, с которого утрачивается возможность его реализации в качестве обязательного регулятора поведения

адресатов. Важную роль при установлении юридического значения прекращения действия акта играет определение его соотношения с понятием утраты силы. Утрата актом силы по воле органа, издавшего акт, или иного органа, обладающего на основе закона правом лишать акт юридической силы, означает исключение акта из системы правовых актов, что автоматически означает прекращение его действия. Однако в случае переживания (ультраактивного действия) акта, утратившего юридическую силу, прекращение действия отдельных положений административно-правового акта может наступить через некоторое время после утраты им силы.

Прекращение действия акта не всегда означает утрату им силы, исключение его из системы правовых актов. Согласно позиции Конституционного Суда РФ прекращение действия некоторых административно-правовых актов нормативного характера, специально указанных в законодательстве (ст. 125 п2 Конституции РФ), по решениям судов общей юрисдикции или арбитражных судов путем признания их недействующими и не подлежащими применению не влечет утрату такими актами юридической силы. Утрата ими силы возможна только по решению самого органа, издавшего акт, или в порядке конституционного судопроизводства.

В работе проводятся различия между фактическим и юридическим прекращением действия административно-правовых актов.

Прекращение действия некоторых актов происходит само по себе непосредственно, автоматически в результате наступления какого-либо факта, поэтому нет необходимости в специальном волеизъявлении, издании акта, направленного на их прекращение. В данном случае речь идет о фактическом прекращении действия административно-правового акта.

Юридическое прекращение действия акта связывается с изданием нового юридического акта, направленного на прекращение действия старого. Оно может быть прямым и косвенным. В первом случае действие административно-правового акта прямо прекращается по волеизъявлению самого органа исполнительной власти, вышестоящего органа, либо его действие в связи с незаконностью

непосредственно прекращается по решению суда. Во втором - принимается новый акт, в котором не содержится какого-либо специального указания на прекращение действия (утрату силы) старого акта, однако с началом действия первого предыдущий акт теряет силу полностью или в части, в том объеме, в каком он противоречит новому акту.

В отношении прямого юридического прекращения действия административно-правового акта важное значение имеет основание, в связи с которым принимается новый акт, прекращающий действие предыдущего акта. Действие административно-правового акта может быть прекращено как в связи с его незаконностью, так и по мотивам его нецелесообразности. Правовые режимы в первом и другом случае весьма существенно различаются.

Во втором параграфе - «Незаконность административно--правовых актов: основания и г виды» - проводится классификация оснований незаконности административно-правовых, актов, разграничиваются виды незаконных актов.

Автором дается следующая классификация оснований незаконности административно-правовых актов: к нарушениям внешних требований законности относятся некомпетентность органа, издавшего акт, несоблюдение установленного порядка подготовки и принятия акта, несоблюдение юридически обязательной формы акта, а к нарушениям внутренних требований законности акта - несоответствие содержания акта закону по существу и несоответствие акта цели закона.

В диссертации обосновывается выделение оспоримых и ничтожных актов как видов незаконных административно-правовых актов.

Ничтожные акты уже в момент совершения не порождают ожидаемых правовых последствий. Незаконность таких актов очевидна. Они никого и никогда не связывают, поэтому любое лицо, которому такие акты адресованы, может их не признавать и самостоятельно и непосредственно отказаться от их исполнения. Для прекращения действия ничтожных актов нет необходимости в издании новых актов, поскольку ничтожные акты изначально считаются никогда не

существовавшими и не действовавшими, и поэтому просто объявляются ничтожными.

Оспоримые акты в силу того, что не имеют явных и несовместимых с природой административно-правового акта пороков, первоначально предполагаются законными, порождают правовые последствия и действуют до тех пор, пока по причине обнаружения нарушения каких-либо условий их законности, действие таких актов в соответствующем порядке не будет прекращено. При оспоримости акта существует объективная необходимость в издании компетентным органом нового акта, которым констатируется незаконность акта, и одновременно выносится решение о прекращении его действия путем его отмены (отзыва, аннулирования) или признания незаконным (недействующим, недействительным).

В третьем параграфе - «Способы' юридического прекращения действия административно-правовых актов» - исследуется понятийный аппарат, используемый в отношении юридического прекращения действия административно-правовых актов, и на основе изучения опыта зарубежных стран подробно исследуются теоретические вопросы, связанные с прекращением действия актов в административном порядке.

В работе отмечается, что в отношении юридического прекращения действия административно-правового акта применяется весьма различная терминология: «отмена акта», «признание недействующим», «признание недействительным», «признание незаконным», «лишение юридической силы», «признание утратившим силу», «аннулирование», «нуллификация» и др. Предлагается различать сами способы юридического прекращения действия акта, которые используются в правовой системе страны (например, отмена, признание недействительным и т.д.), и собственно последствия использования такого способа, которые относятся либо к самому акту и его действию (прекращение действия, утрата силы, лишение юридической силы), либо к правам и обязанностям адресатов актов (восстановление прав, устранение обязанности, и т.д.)

Автором выделяются способы юридического прекращения действия административно-правовых актов в административном и судебном порядке. Понятие отмены административно-правовых актов в Российской Федерации используется как в отношении случаев отмены незаконных актов, так и в отношении случаев прекращения действия актов в связи с их нецелесообразностью в административном порядке. Право отмены актов в административном порядке признается за органом, издавшим акт, а также вышестоящим органом, уполномоченным на совершение такого действия.

В теоретическом отношении необходимо различать два вида отмены актов: отмену, которая прекращает действие отменяемого акта на будущее, и отмену, имеющую ретроактивное действие, для обозначения которой могут использоваться термины «отзыв» или «аннулирование». При отзыве или аннулировании акт считается прекращенным с момента издания, и устраняются как будущие, так и наступившие юридические последствия. Юридические режимы отмены и отзыва (аннулирования) акта существенно различаются.

Отмена административно-правовых актов в силу того, что она распространяется только на будущее, имеет менее серьезные последствия, чем отзыв (аннулирование), и поэтому осуществляется гораздо проще. Право администрации на отмену нормативных актов на будущее не ограничено какими-либо рамками. Во Франции применительно к регламентам, являющихся незаконными с момента их принятия, устанавливается не право, а обязанность администрации отменить такой акт, если соответствующим субъектом заявлено требование об этом. Автором предлагается по аналогии с положениями французского права закрепить в российском законодательстве правило об обязанности органов исполнительной власти по приведению своих нормативных актов в соответствие с новыми нормами, содержащимися в актах, имеющих большую юридическую силу, по требованию любого заинтересованного лица без ограничения сроков для предъявления такого требования, а также предусмотреть возможность оспаривания в судебном порядке как самого такого нормативного акта, так и отказа в его отмене.

Регулирование вопросов использования отмены в отношении нерегламентарных (индивидуальных) актов во французском административном праве основывается на принципе неприкосновенности приобретенных прав. Отмена как способ прекращения действия индивидуальных актов применима только в отношении актов, не создающих права. Акты, создающие права, не могут быть отменены в административном порядке, их действие- может быть прекращено только посредством «противоположного акта», под которым понимается акт, имеющий содержание, противоположное содержанию первоначального акта. Например, действие приказа о назначении лица прекращается принятием решения о его увольнении по установленным в законе основаниям.

Главное отличие между отменой и противоположным актом заключается в том, что административный орган по своему усмотрению вправе принимать решение об отмене в виду любых обстоятельств права и факта, оцениваемых им определяющими, а принятие противоположного акта обусловлено наличием законодательных норм, прямо предусматривающих возможность его издания,

В работе обосновывается мнение, что административные органы вправе отменять свои незаконные акты с обратной силой - отзывать их, однако только в пределах срока, аналогичного трехмесячному сроку, предусмотренному для оспаривания ненормативных актов (действий, решений) в суде общей юрисдикции или арбитражном суде. По истечении указанного срока отзыв акта с обратной силой не допускается, а возможность отмены незаконного акта на будущее связана с соблюдением требований юридического режима отмены.

В четвертом параграфе - «Проблемы прекращения действия административно-правовых актов в судебном порядке» - выявляются особенности и исследуются теоретические и практические проблемы, прекращения действия административно-правовых актов в судебном порядке в Российской Федерации.

Прекращение действия административно-правовых актов по решениям судов обладает рядом материально-правовых и процессуальных особенностей.

Необходимым условием принятия судом решения, прекращающего действие акта, является его незаконность. Прекращение действия административно-правовых актов в судебном порядке является результатом урегулированного законом процессуального разбирательства, в ходе которого рассматриваются и разрешаются споры о праве, связанные с законностью административно-правовых актов - административные споры. В Российской Федерации нет специализированных судов по рассмотрению такого рода споров, в связи с чем прекращение действия незаконных административно-правовых актов осуществляется в рамках различных подсистем судебной власти.

В работе отмечается, что используемое в ГПК РФ и АПК РФ понятие «признание правового акта недействующим» в отношении дисквалификации нормативных актов не означает тождество правовых последствий решений судов общей юрисдикции и арбитражного суда о признании нормативных актов недействующими. В связи с этим высказывается мнение - о необходимости устранить различия в подходах ГПК РФ и АПК РФ к регулированию вопросов признания недействующими нормативных правовых актов в пользу установления в последнем норм, аналогичных соответствующим нормам ГПК РФ. Предлагается в АПК РФ, а в перспективе и в специальном законодательстве, посвященном регулированию вопросов административного судопроизводства, закрепить правило о том, что признанные недействующими нормативные акты автоматически утрачивают силу.

В целях обеспечения стабильности в механизме правового регулирования обосновывается необходимость установления в законодательстве срока для обращения в суд с требованием о признании недействующими (недействительными) нормативных актов с момента их издания. При этом автором признается возможность предъявления в суд требования об устранении незаконного нормативного акта из системы правовых актов на будущее без ограничения какими-либо сроками.

Автором также обосновывается целесообразность закрепления в российском законодательстве положения о том, что в случае установления судом

несоответствия оспариваемого ненормативного административно-правового акта закону или иному нормативному акту, такой акт признается недействительным с момента его принятия.

В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях

автора:

1. Злоупотребление полномочиями как основание недействительности административных актов. //Актуальные проблемы юридической науки нового века: Материалы конференции молодых ученых и аспирантов. - М.,2001. - 0,3 пл.

2. Элементы административно-правового актаУ/Вестник Российского университета дружбы народов, Сер. «Юридические науки», 2002,*№1.-М.,- 0,5 пл.

3. Понятие и виды недействительности административных актов.// Актуальные проблемы российского и зарубежного права: Материалы конференции аспирантов кафедры гражданского и трудового права РУДН. - М., 2003. - 0,3 пл.

4. Проблемы прекращения действия административно-правовых актов в судебном порядке.//Право и политика. 2003, № 8. -М., - 0,6 п.л.

Напечатано с готового оригинал-макета

Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИДЫ 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 06.02.2004 г. Формат 60x90 1/16. Усллючл. 1,5. Тираж 100 экз. Заказ 071. Тел. 939-3890,939-3891,928-1042. Тел./факс 939-3891. 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М З. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к.

*-з?оЗ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Яхин, Филюс Флюрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ.

§ 1. Понятие и признаки административно-правовых актов.

§ 2. Элементы административно-правового акта.

ГЛАВА II. ДЕЙСТВИЕ И ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ.

§ 1. Вступление в силу административно-правовых актов.

§ 2. Юридическая сила, исполнимая сила и обязательная сила административно-правовых актов: соотношение понятий.

§ 3. Действие административно-правовых актов: понятие, сфера, пределы.

§ 4. Обратная сила административно-правовых актов.

ГЛАВА III. ПРЕКРАЩЕНИЕ ДЕЙСТВИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ.

§ 1. Прекращение действия административно-правовых актов: понятие и виды.

§ 2. Незаконность административно-правовых актов: основания и виды.

§ 3. Способы юридического прекращения действия административно-правовых актов.

§ 4. Проблемы прекращения действия административно-правовых актов в судебном порядке.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Действие административно-правовых актов"

Одной из самых сложных теоретических и практических проблем, как в юридической науке, в целом, так и в административном праве, в частности, была и остается проблема действия правовых актов во времени. Традиционно в российском правоведении основное внимание уделялось и уделяется действию законодательных актов. Хотя основные правовые положения, касающиеся действия законов во времени, в значительной мере распространяются и на действие актов органов исполнительной власти, очевидно, что в силу подзаконного характера административно-правовых актов их действие во времени имеет определенную специфику. В этом плане одной из актуальных задач науки административного права, в предмет которой входит изучение правовых форм деятельности исполнительной власти, является специальное исследование и выявление особенностей действия административно-правовых актов.

Теоретические вопросы действия административно-правовых актов самым тесным образом связаны с практической проблемой преодоления негативных аспектов ведомственного нормотворчества в правовой системе России. Данная проблема становится предметом внимания на самом высоком уровне. В Ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ прямо отмечается: «Ведомственное нормотворчество является одним из главных тормозов в развитии предпринимательства. Чиновник привык действовать сообразно инструкции, которая после вступления в силу того или иного закона часто вступает в противоречие с самим законом, но при этом годами не отменяется (выделено мною - Я.Ф.). Это уже отмечалось сотни раз, но дело практически не движется. Правительство, министерства и ведомства должны, наконец, принять радикальные меры в отношении ведомственного нормотворчества - вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия»1.

1 Российская юстиция. 2001. № 5. С. 2. современных российских правоведов. Большое внимание в отечественной литературе уделялось и проблемам действия правовых актов во времени. Однако, несмотря на серьезные исследования в указанных областях, многие вопросы действия административно-правовых актов во времени пока не получили полного освещения. Изданные в последнее время отдельные работы, затрагивающие данную проблематику, учебная литература по административному праву не могут в достаточной степени удовлетворить потребности в теоретической разработке этих вопросов. Наконец, особо следует подчеркнуть, что в отечественном правоведении проблемы действия административно-правовых актов во времени на монографическом уровне еще не являлись предметом специального исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном теоретическом анализе вопросов действия административно-правовых актов во времени, выявлении относящихся к данным вопросам проблем нормативного регулирования и юридической практики, а также в разработке и теоретическом обосновании практических рекомендаций и предложений, направленных на разрешение таких проблем. Выбор цели исследования обусловлен теоретической и практической значимостью изучения вопросов действия административно-правовых актов в условиях формирования в Российской Федерации правового государства и проведения административной и судебной реформ.

Для достижения указанной цели в диссертации решаются следующие задачи:

- исследуются понятие, признаки и структура административно-правового акта, выявляются его элементы;

- определяются понятия юридической силы и действия административно-правовых актов, подробно исследуются пределы их действия во времени, в частности, вопросы их вступления в силу и обратного действия (обратной силы); рассматриваются понятие и виды прекращения действия административно-правовых актов, исследуются основания прекращения действия и виды незаконных актов;

- выявляются юридические режимы отмены и отзыва административно-правовых актов в административном порядке;

Теоретическую основу исследования составляют как достижения отечественной теории права и отраслевых правовых наук, так и теоретические положения юридической науки зарубежных стран, касающиеся действия административно-правовых актов во времени. Важное теоретическое значение для положений и выводов настоящей диссертации имели работы отечественных административистов: А.П.Алехина, Д.Н.Бахраха, Р.Ф.Васильева, И.И.Веремеенко, А.А.Демина, А.Б.Зеленцова, К.С.Искаковой, Ю.М.Козлова, А.Н.Козырина, Н.М.Лавровой, Б.М.Лазарева, В.И.Новоселова, И.Н.Пахомова, Л.Л.Попова, В.И.Поповой, Б.В.Россинского, Ю.Н.Старилова, С.С.Студеникина, Ю.А.Тихомирова, О.В.Токарева, М.А.Штатиной,

B.А.Юсупова и др. Большую роль для исследования имели работы специалистов в области общей теории права: Н.Г.Александрова,

C.С.Алексеева, А.А.Белкина, Н.А.Власенко, Ф.А.Григорьева, И.Я.Дюрягина, М.А.Капустиной, Д.А.Керимова, А.В.Мицкевича, П.Е.Недбайло, И.С.Самощенко, А.С.Пиголкина, А.А.Тилле, В.А.Туманова, Г.В.Швекова. При освещении отдельных теоретических вопросов использовались работы специалистов отраслевых юридических наук: М.Г.Авдюкова, Г.А.Жилина, В.М.Жуйкова, Н.В.Зейдера, О.С.Иоффе, К.И.Комиссарова, Р.Н.Любимовой, И.Б.Новицкого, М.С.Носенко, Д.И.Полумордвинова, Н.В.Рабиновича, а также труды дореволюционных российских юристов: А.Градовского, А.И.Елистратова, В.В.Ивановского, Н.М.Коркунова, Г.Ф.Шершеневича. Весьма важную роль для положений и выводов настоящей диссертации сыграли работы зарубежных правоведов: Г.Брэбана, Ж.Веделя, М.Ж.Гедона, П.Дельвольве, О.Дюпейру, Г.Дюпюи, Б.Жанно, Г.Жеза, М.Летурнера, М.Ориу, Ж.-М.Оби, И.Пети, П.Рубье (Франция), П.Левалля (Бельгия), И.Рихтера, Г.Ф.Шупперта (Германия), Д.Галлигана (Великобритания), С.Поповича (Югославия), А.Ангелова, К.Лазарова, П.Стайнова, И.Дерменджиева (Болгария), Е.Старосьцяка (Польша).

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является одной из первых в российском правоведении попыток комплексного исследования вопросов действия административно-правовых актов во времени на основе теоретических положений, сложившихся в отечественной юридической литературе и доктрине отдельных зарубежных стран, в контексте анализа проблем законодательного регулирования и юридической практики в данной области.

Реализуя поставленные в диссертации цели и задачи, автор разрабатывает и выносит на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы: определено понятие административно-правового акта как выраженного в процессе исполнительно-распорядительной деятельности подзаконного юридически-властного одностороннего волеизъявления полномочных субъектов исполнительной власти, закрепляемого в определенной объективированной форме и направленного на установление изменение, отмену) правовых норм или возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений;

- проанализирована структура административно-правового акта, обосновывается выделение таких его элементов как автор, адресат, предмет, цель, место и время, фактические основания, содержание, форма, и раскрывается содержание этих элементов;

- выявляются различия юридических режимов обратной силы законов и административно-правовых актов, и обосновывается вывод о том, что действующий в российском праве общеотраслевой принцип запрета обратной силы законов, ухудшающих положение граждан и их объединений, который в остальном разрешает издание законов, имеющих обратную силу, по усмотрению законодателя, применяется к законодателю, и не означает разрешения органам исполнительной власти издавать с обратной силой административно-правовые акты, не затрагивающие права и свободы граждан; дается определение понятия прекращения действия административно-правового акта, понимаемого как наступление временного предела, с которого утрачивается возможность его реализации в качестве обязательного регулятора поведения адресатов, а также выявляются различия между понятиями прекращения действия и утраты силы правовых актов;

Фактический материал и выводы, содержащиеся в диссертации, могут найти применение в научных исследованиях, при подготовке учебной литературы по соответствующей проблематике, а также при преподавании курсов административного права России, административного права зарубежных стран, а также спецкурсов «Административно-правовые акты», «Административная юстиция».

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного, административного и финансового права юридического факультета Российского университета дружбы народов и рекомендована к защите на кафедре административного и финансового права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России. Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора.

Положения, содержащиеся в работе, прошли практическую апробацию в научных конференциях в г. Москве (март 2001, январь 2002 и январь 2003 гг.), использовались автором при преподавании спецкурса «Правовые акты управления» на юридическом факультете Российского университета дружбы народов.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Яхин, Филюс Флюрович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В завершение настоящей работы представляется целесообразным сделать следующие выводы.

В результате анализа основных подходов отечественной юридической науки к понятию административно-правовых актов (правовых актов управления, административных актов), выделены признаки и предложено определение данного понятия.

При определении главного признака административно-правовых актов автор исходил из того, что они по своему механизму происхождения, генезису являются актами-действиями. Принимая акт, компетентный орган совершает интеллектуально-волевое действие, которое сопровождается одновременно, а иногда несколько позже, совершением иных действий, выступающих как способ выражения воли (волеизъявление) властного субъекта исполнительно-распорядительной деятельности. Будучи уже совершенным (состоявшимся), волеизъявление продолжает существование уже в другом виде: акта-документа, а также устного приказа (распоряжения), акта-символа, акта-знака и др.

В качестве существенных выделяются такие признаки административно-правовых актов как направленность актов на достижение юридического эффекта, их юридически-властный, односторонний и подзаконный характер. Административно-правовые акты определяются как выраженные в процессе исполнительно-распорядительной деятельности подзаконные юридически-властные односторонние волеизъявления полномочных субъектов исполнительной власти, закрепляемые в определенной объективированной форме (документа, устного распоряжения, знака и др.) и направленные на установление (изменение, отмену) правовых норм или возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений.

Административно-правовой акт представляет собой целостное явление правовой действительности, единство его элементов и структуры. Элементы административно-правового акта выступают как его части, которые непосредственно связаны структурой акта и образуют в своей совокупности данное явление, а под структурой акта понимается принцип организации, способ связи его элементов и система их отношений в рамках акта, как целого. Выделяются следующие элементы административно-правового акта: автор, адресат, предмет, цель, место и время, фактические основания, содержание, форма.

Действие и юридическая сила административно-правового акта связаны, первую очередь, с фактом существования акта. Административно-правовой акт начинает свое существование в тот момент, когда он принят, когда состоялось выражение соответствующим органом своей юридически-властной воли. Именно в этот момент появляется потенциальная способность акта действовать и порождать необходимые правовые последствия.

В результате изучения опыта зарубежных стран, касающегося административных актов, не имеющих явно выраженного характера (подразумеваемые, или молчаливые, акты), предлагается установить в российском законодательстве в качестве общего положения правило о том, что в случае, когда административный орган, обязанный принять решение по заявлению заинтересованного лица, в течение трех месяцев с момента предъявления такого заявления, не принимает решения, по поводу которого обращалось данное лицо, бездействие органа считается решением об отказе, которое может быть оспорено. Данное правило предлагается применять, если закон не устанавливает иной срок или иные последствия бездействия административного органа.

Выполнение административно-правовым актом своих функций непосредственно связано с информированностью адресатов о его содержании. Из анализа нормативно-правовой базы Российской Федерации и опыта зарубежных стран следует, что для вступления в силу административноправовых актов необходимо соблюдение нормативно установленных процедур. Соблюдение таких процедур как опубликование актов или доведение их до сведения адресатов являются объективно необходимым в силу проявления природы отношений, связанной с информированностью адресатов актов о тех правовых предписаниях, имеющих для них обязательную силу. Законодательством могут быть предусмотрены дополнительные процедуры, которые не являются необходимыми с точки зрения информированности адресатов, но соблюдение которых считается обязательным в соответствии с требованиями закона (например, государственная регистрация ведомственных актов).

Диссертантом определено понятие юридической силы административно-правовых актов как их свойства, выражающего способность актов действовать, властно порождать определенные правовые последствия в виде предоставления прав или возложения обязанностей на определенный или неопределенный круг участников правоотношений. Юридическая сила акта проявляется в виде: 1) потенциальной юридической силы, связанной с наличием волеизъявления автора акта и существованием самого акта; 2) обязательной силы акта, связанной с соблюдением процедур его опубликования или доведения до сведения адресата; 3) юридической силы как выражения соотношения акта с другими актами.

В результате сравнительного анализа используемого во французском и бельгийском праве понятия исполнимой силы административного акта с понятием силы акта, возникающей с момента его принятия (потенциальной юридической силы), автор приходит к выводу, что данные понятия применяются к одному и тому же явлению - административно-правовому акту, который еще не получил обязательной силы по причине отсутствия опубликования или уведомления адресата.

Действие административно-правового акта, обусловленное воздействием на соответствующего адресата, связано с обязательной силой. Только при наличии у акта обязательной силы можно говорить о том, что акт действует. Однако действие акта не сводится к его обязательной силе. Понятие действия выражает несколько иной аспект динамики правового акта, хотя и связанный с его обязательной силой. Под действием административно-правового акта понимаются определяемые государством пределы возможного его осуществления в качестве обязательного предписания. Речь идет о том, распространяется ли правовой акт на отношения, возникшие в тех или иных (временных, пространственных или субъективных) пределах. Совокупность этих пределов отражает сферу действия правовых актов. Различают действие акта во времени, в пространстве, по лицам, и его предметное действие.

При исследовании действия административно-правового акта во времени необходимо различать два аспекта. Формально-временной аспект отражает расположенные в хронологическом порядке моменты вступления акта в силу, приостановления или прекращения его действия. Содержательно-временной аспект опосредует пределы действия акта с точки зрения распространения его действия на факты и отношения, имеющие место в определенные периоды времени.

Из трех типов действия административно-правового акта во времени -обратного действия (обратная сила, ретроактивность), немедленного действия акта, переживания (ультраактивность) старого акта - наибольшую сложность представляет собой обратная сила (ретроактивное действие). В работе констатируется, что ретроактивное действие административно-правовых актов обладает определенной спецификой в сравнении с обратной силой законов: подзаконный характер административно-правовых актов предопределяет особенности юридического режима их обратной силы.

Исходя из широкого понимания действующего в Российской Федерации общеотраслевого принципа отсутствия обратной силы законов, ухудшающих положение граждан и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, данный принцип следует рассматривать одновременно и как запрет органам исполнительной власти издавать с обратной силой подзаконные нормативные акты, ухудшающие положение указанных субъектов права.

Автор приходит к выводу, что подход к регулированию обратной силы административно-правовых актов, как и в отношении законодателя, в российском праве выражается схемой: «общее разрешение на придание акту обратной силы - конкретные запреты».

С учетом того, что деятельность исполнительной власти носит подзаконный характер, основана на законе, и в правовом государстве те или иные полномочия органов исполнительной власти изначально должны проистекать из положений законов, в работе обосновывается, что право издания административно-правовых актов, имеющих обратную силу, должно непосредственно основываться на положениях законов. Делается вывод о том, что действующий в российском праве общеотраслевой принцип запрета обратной силы законов, ухудшающих положение граждан и их объединений, который в остальном допускает издание законов, имеющих обратную силу по усмотрению законодателя, применяется к законодателю, и не означает права органов исполнительной власти издавать с обратной силой административно-правовые акты, не затрагивающие права и свободы граждан. При таком подходе должна выстраиваться схема: «общий запрет обратной силы административных актов - конкретные случаи, когда в силу закона обратная сила допускается».

Определение указанной схемы в качестве общего правила отсутствия обратной силы административно-правовых актов, в российском праве предлагается искать не в конкретных нормах законов, а в аналогичных общим принципам права юридических явлениях. Высказывается мнение, что таким источником, не позволяющим, по общему правилу, органам исполнительной власти осуществлять регулирование с обратной силой, могут служить правоположения. Их можно рассматривать в качестве правовых норм, когда выработанные судами положения начинают применяться ими в качестве типизированных решений тех или иных юридических ситуаций.

Под прекращением действия административно-правового акта предлагается понимать наступление временного предела, с которого утрачивается возможность его реализации (использование, соблюдение, исполнение, применение) в качестве обязательного регулятора поведения адресатов. Большую роль для установления юридического значения прекращения действия акта имеет вопрос о его соотношении с понятием утраты силы. Утрата актом силы по воле органа, издавшего акт, или иного органа (суд или иной вышестоящий либо специализированный квазисудебный орган), который на основании закона имеет право лишать его юридической силы, означает исключение его из системы правовых актов, что автоматически означает прекращение актом своего действия. Однако в случае ультраактивного действия акта, утратившего юридическую силу, прекращение действия отдельных положений административно-правового акта может наступить через некоторое время после утраты им силы.

Прекращение действия акта не всегда означает утрату им силы, исключение его из системы правовых актов. Из позиции Конституционного Суда РФ вытекает, что нормативные правовые акты, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, признанные недействующими судами общей юрисдикции и арбитражными судами, прекращают свое действие, но не утрачивают силу. Утрата силы такими актами возможна только по решению самого органа, издавшего акт, или в порядке конституционного судопроизводства.

Диссертантом проводятся различия между фактическим и правовым (юридическим) прекращением действия административно-правовых актов. Фактическое прекращение действия актов происходит само по себе непосредственно, автоматически в результате наступления какого-либо факта, поэтому нет необходимости в специальном волеизъявлении, издании акта, направленного на их прекращение. Юридическое прекращение действия акта связывается с изданием нового юридического акта, направленного на прекращение действия старого. Оно может быть прямым и косвенным. В первом случае действие административно-правового акта прямо прекращается по волеизъявлению самого органа исполнительной власти, вышестоящего органа, либо его действие в связи с незаконностью непосредственно прекращается по решению суда. Во втором - принимается новый акт, в котором не содержится какого-либо специального указания на прекращение действия (утрату силы) старого акта, однако с началом действия первого предыдущий акт теряет силу полностью или в части, поскольку его положения тем или иным образом противоречат предписаниям нового акта. Прекращение действия старого акта происходит в том объеме, в каком он противоречит новому акту.

В отношении прямого юридического прекращения действия административно-правового акта важное значение имеет основание, в связи с которым принимается новый акт, прекращающий действие предыдущего акта. Действие административно-правового акта может быть прекращено как в связи с его незаконностью, так и по мотивам его нецелесообразности. Правовой режим в первом и другом случае весьма существенно различается.

Автором предложена классификация оснований незаконности административно-правовых актов. К нарушению внешних требований законности относятся некомпетентность органа, несоблюдение установленного порядка подготовки и принятия акта, несоблюдение юридически обязательной формы акта, а в качестве нарушений внутренних условий законности акта рассматриваются несоответствие содержания акта закону по существу и несоответствие акта цели закона.

В работе обосновано выделение оспоримых и ничтожных актов как видов незаконных административно-правовых актов. Ничтожные акты уже в момент совершения не порождают ожидаемых правовых последствий. Они никого и никогда не связывают, поэтому любое лицо, которому такие акты адресованы, может их не признавать и самостоятельно и непосредственно отказаться от их исполнения, не принимать их во внимание при решении того или иного вопроса, так как незаконность (недействительность) таких актов очевидна. Оспоримые акты в силу того, что не имеют явных и несовместимых с природой административно-правового акта пороков, первоначально порождают правовые последствия и действуют до тех пор, пока по причине обнаружения нарушения каких-либо условий их законности в соответствующем порядке не будут аннулированы (признаны незаконными, недействительными). В силу того, что пороки оспоримых актов не носят явного характера, встает вопрос о процедуре поиска доказательств, свидетельствующих о том, что соответствующий акт незаконен.

В случае оспоримости существует объективная необходимость в издании компетентным органом нового акта, которым констатируется незаконность акта, и одновременно выносится решение о прекращении его действия путем его отмены (отзыва, аннулирования) или признания незаконным (недействующим, недействительным) в административном или судебном порядке. Ничтожность означает, что акт изначально считается никогда не существовавшим и не действовавшим, поэтому акт просто объявляется ничтожным, и в данном случае нет необходимости в издании нового акта для прекращения действия ничтожного акта.

При рассмотрении способов юридического прекращения действия административно-правовых актов, необходимо различать сами способы юридического прекращения действия акта, которые используются в правовой системе страны (например, отмена, признание недействительным и т.д.) и собственно последствия использования такого способа, которые относятся либо к самому акту, его действию (прекращение действия, утрата силы, лишение юридической силы), либо к правам и обязанностям адресатов актов (восстановление прав, устранение обязанности, исключение мер ответственности и т.д.). Исходя из такой посылки, выделяются способы юридического прекращения действия административно-правовых актов, которые применяются в рамках системы исполнительной власти и способы правовой дисквалификации административно-правовых актов судами.

Понятие отмены административно-правовых актов в административном праве Российской Федерации используется как в отношении случаев отмены незаконных актов, так и в отношении случаев прекращения действия актов в связи с их нецелесообразностью. Право отмены актов признается за органом, издавшим акт, а также вышестоящим органом, уполномоченным на совершение такого действия.

В теоретическом отношении различаются два вида отмены актов: отмена, которая прекращает действие отменяемого акта на будущее, и отмена, которая имеет ретроактивное действие, для обозначения которой могут использоваться термины «отзыв» или «аннулирование». При отзыве или аннулировании акт считается прекращенным с момента издания, и устраняются как будущие, так и наступившие юридические последствия.

Юридические режимы отмены и отзыва (аннулирования) акта существенно различаются. Отмена административно-правовых актов в силу того, что она распространяется только на будущее, имеет менее серьезные последствия, чем отзыв (аннулирование), и поэтому осуществляется гораздо проще. Право администрации на отмену нормативных актов на будущее не ограничено какими-либо рамками.

Автором предложено по аналогии с положениями французского права закрепить в российском законодательстве правило об обязанности органов исполнительной власти по приведению своих нормативных актов в соответствие с новыми нормами, содержащимися в актах, имеющих большую юридическую силу, по требованию любого заинтересованного лица без ограничения сроков для предъявления такого требования, а также предусмотреть возможность оспаривания в судебном порядке как самого такого нормативного акта, так и отказа в его отмене.

При исследовании теоретических вопросов отмены нерегламентарных (индивидуальных) актов диссертантом были использованы соответствующие положения французского административного права, основанные на принципе неприкосновенности приобретенных прав. В соответствии с данным принципом юридический акт, который влечет индивидуальные юридические последствия не может быть более отменен или изменен. Способом частичного или полного устранения актов на будущее, не создающих права, является отмена, а «противоположный акт», имеющий тот же самый эффект, является способом, применяемым к актам, создающим права. Общим для этих способов является то, что изменения в юридической ситуации производятся на будущее. Отличия между ними заключаются в том, административный орган по своему усмотрению вправе принимать решение об отмене в виду любых обстоятельств права и факта, которые согласно его оценке имеют значение для принятия решения об отмене, а издание противоположного акта обусловлено наличием законодательных норм, прямо предусматривающих возможность его принятия.

В работе высказывается мнение о том, что используемое в отечественной юридической практике понятие отмены как способа юридического прекращения действия актов на будущее не всегда является адекватным применительно к случаям прекращения действия незаконных актов. Обосновывается, что властные органы вполне могут (в определенной степени можно даже сказать обязаны) отменять свои незаконные акты с обратной силой, восстанавливая прежде существовавшее правовое положение. В качестве срока, в течение которого орган может принять решение об отзыве своего незаконного акта, как нормативного, так и индивидуального, предлагается трехмесячный срок, аналогичный тому, который предусмотрен для оспаривания ненормативных актов (действий, решений) в суде общей юрисдикции и арбитражном суде.

В работе выявлены особенности прекращения действия административно-правовых актов в судебном порядке. Необходимым условием принятия судом решения, прекращающего действие акта, является его незаконность. Прекращение действия административно-правовых актов судебном порядке является результатом урегулированного законом судебного разбирательства, в ходе которого рассматривается и разрешается спор о праве.

В Российской Федерации нет специализированных судов по рассмотрению административных споров, связанных с незаконностью актов административных органов, в связи с чем дисквалификация и прекращение действия незаконных административно-правовых актов осуществляется в рамках различных подсистем судебной власти.

В работе отмечается, что используемое в ГПК РФ и АПК РФ понятие «признание правового акта недействующим» в отношении дисквалификации нормативных актов не означает тождество правовых последствий решений судов общей юрисдикции и арбитражного суда о признании нормативных актов недействующими. В связи с этим высказывается мнение о необходимости устранить различия в подходах ГПК РФ и АПК РФ к регулированию вопросов признания недействующими нормативных правовых актов в пользу закрепления в последнем норм, аналогичных соответствующим нормам ГПК РФ. Предлагается в АПК РФ, а в перспективе и в специальном законодательстве, посвященном регулированию вопросов административного судопроизводства, закрепить правило о том, что признанные недействующими нормативные акты автоматически утрачивают силу.

В целях совмещения противоположных условий - требований обеспечения объективного правопорядка путем устранения незаконных актов из механизма правового регулирования и необходимости сохранения стабильности в самом этом механизме - обосновывается целесообразность установления в законодательстве срока для обращения в суд с требованием о признании недействительным нормативных с момента их издания. При этом признается возможность предъявления в суд требования об устранении незаконного нормативного акта из системы правовых актов на будущее без ограничения какими-либо сроками.

Автором также обосновывается необходимость закрепления в российском законодательстве положений о том, что в случае установления судом несоответствия оспариваемого ненормативного административноправового акта закону или иному нормативному акту, такой акт признается недействительным с момента его принятия.

В результате анализа способов прекращения действия административно-правовых актов в связи с их незаконностью, исследования отдельных оснований незаконности (недействительности) актов, а также вопросов разграничения их ничтожности и оспоримости констатируется тесная взаимосвязь этих явлений, и делается вывод о существовании определенного правового режима незаконности (недействительности) административно-правовых актов, который в совокупности образуют нормы, связанные с порядком объявления актов ничтожными и отменой (отзывом) и признанием незаконными (недействительными) оспоримых административных актов, а также правила установления ничтожности и оспоримости актов.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Действие административно-правовых актов»

1. Конституция Российской Федерации 1993 года.// "Российская газета", №237, 25.12.1993.

2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».// Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001, № 7, ст. 607; 2001, № 51, ст. 4824.

3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ, 1997, №51, ст. 5712; 1998, № 1, ст. 1

4. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».// Собрание законодательства РФ, 1997, № 1, ст. 1; 2001, № 51, ст. 4825.

5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 (с изм. и доп.).// Собрание законодательства РФ, 1996, № 25, ст. 2954.

6. Гражданский кодекс Российской Федерации (первая часть) от 13 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (с изм. и доп).// Собрание законодательства РФ, 1994, №32, ст. 3301.

7. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2003 г. № 138-Ф3.// Собрание законодательства РФ, 2002, № 46, ст. 4532.

8. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ.//Собрание законодательства РФ. 2001. № 44 ст. 4147.

9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп.).// Собрание законодательства РФ. 2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.

10. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. 2002, № 30, ст. 3012.

11. Таможенный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ", 02.06.2003, № 22, ст. 2066, "Российская газета", № 106, 03.06.2003

12. Налоговый кодекс Российской Федерации (первая часть) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (с изм. и доп.).// Собрание законодательства РФ. 1998. № 31, ст.3824.

13. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.; Собрание законодательства РФ. 1995. №51. Ст. 4970.

14. Федеральный закон от 23 ноября 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 1. ст. 1.; 2002, № 7, ст. 630; 2002, № 52 (ч. 1), ст. 5132.

15. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ, 1995, № 31, ст. 2990; 1999, № 8, ст. 974; 2000, № 46, ст. 4537.

16. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ. // Собрание законодательства РФ". 1995, № 47, ст. 4472; 1999, №7, ст. 878.

17. Федеральный закон от 26 ноября 1998 № 182-ФЗ "О внесении изменения и дополнения в статью 43 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" № 182-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 30.11.1998, №48, ст. 5857.

18. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"// "Собрание законодательства РФ", 15.07.2002, № 28, ст. 2790.

19. Указ Президента РФ от 3 июля 1995 № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов». // "Собрание актов Президента и Правительства РФ", 1994, № 15, ст. 1173; 1994, № 16, ст. 1881; 1995, №49, ст. 4777,

20. Указ Президента РФ от 1 июля 1996 № 1009 «О Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг».// Собрание законодательства РФ, 1996, № 28, ст. 3357; 1999, № 16, ст. 1967; 2000, № 15, ст. 1574; 2002, № 8, ст. 809.

21. Постановление Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1263 «Об информационном бюллетене «Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку».//Собрание законодательства РФ", 08.01.1996, №2, ст. 106.

22. Указание ГТК РФ от 2 июля 1997 № 01-14/836 «О применении таможенными органами законодательства Российской Федерации.// "Таможенный вестник", № 14, 1997.

23. Постановления и определения Конституционного Суда РФ

24. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ.// Собрание законодательства РФ, № 25, 1998, ст. 3004; Вестник Конституционного Суда РФ, № 5, 1998.

25. Постановления Пленума Верховного Суда РФ, решения Верховного1. Суда РФ

26. Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ" от 1 июля 1996 г. №6/8.// Бюллетень Верховного Суда РФ, № 9, 1996, № 5, 1997; Вестник ВАС РФ, №9, 1996.

27. Литература На русском языке

28. Авдюков М.Г. Судебное решение. М., 1959.

29. Агеева Е.А. Формы управленческой деятельности исполкомов местных Советов. М., 1973.

30. Административное право зарубежных стран. Учебное пособие. М., 1996.

31. Административное право зарубежных стран: Учебник. // Под ред. А.Н.Козырина и М.А.Штатиной. М., 2003.

32. Административное право. Учебник под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. М., 2000.

33. Александров Н.Г. Теория государства и права. М., 1968.

34. Александров Н.Г. Трудовое правоотношение. М., 1948.

35. Алексеев С.С. Общая теория права. Т. II. М., 1982.

36. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Правовые акты. (Курс лекций). Выпуск Ш. Свердловск. 1966.

37. Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия: Некоторые тенденции мирового правового развития надежда и драма современной эпохи. М., 2000.

38. Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999.

39. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть I. Сущность и основные институты административного права. М., 1995.

40. Анискевич М.Н. Юрисдикционные акты органов государственного управления. Автореф. дисс. .канд.юрид.наук. М., 1989.

41. Аппарат управления социалистического государства. М., 1976. ч. 1; 1977, ч.2

42. Апт Л.Ф., Кененев А.А. К вопросу об элементах и структуре советского права // Вестник МГУ. Сер. 6, Право. 1973. № 3.

43. Архипов К. Опубликование и вступление в силу советских законов // Советское право. 1926. № 1.

44. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000.

45. Бахрах Д.Н. Действие правовой нормы во времени. //Государство и право. 1991. №2.

46. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации.: Уч.пос. Екатеринбург, 1999.

47. Бахрах Д.Н. Административное право. (Из серии «Краткие учебные курсы юридических наук») М., 2002.

48. Белкин А.А. Юридические акты: обладание силой и действие.// Правоведение. 1993. № 5.22

Автор: Яхин, Филюс Флюрович
Город: Москва
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Действие административно-правовых актов тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Действие административно-правовых актовтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Действие административно-правовых актов»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Яхин, Филюс Флюрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Действие административно-правовых актов"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Яхин, Филюс Флюрович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Действие административно-правовых актов»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Действие административно-правовых актов»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Яхин, Филюс Флюрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Действие административно-правовых актов"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Яхин, Филюс Флюрович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Действие административно-правовых актов»