АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административное судопроизводство в современном правовом государстве»
На правах рукописи
Уткин Дмитрий Викторович
АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В СОВРЕМЕННОМ ПРАВОВОМ ГОСУДАРСТВЕ
Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право,
информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Воронеж - 2004
Работа выполнена в Воронежском государственном университете
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
Старилов Юрий Николаевич
Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор
Панова Инна Викторовна - кандидат юридических наук, доцент Дёмин Алексей Афанасьевич
Ведущая организация - Российская правовая академия
Министерства юстиции РФ
Защита состоится 29 июня 2004 года в 11 часов на заседании диссертационного совета Д.212.038.04 в Воронежском государственном университете по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, д. 10 (юридический факультет ВГУ, ауд. 18).
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Воронежского государственного университета.
Автореферат разослан 27 мая 2004 г.
Ученый секрет диссертационного совета У" Ф Ефанова В.А.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие должны нести в современном правовом государстве ответственность за принимаемые ими решения и осуществляемые действия (бездействие), за издание незаконных правовых актов управления, за необоснованное применение к физическим или юридическим лицам мер административного принуждения. Важнейшим правовым институтом, защищающим нарушенные органами исполнительной власти права и свободы человека и гражданина, является административное судопроизводство.
Административное судопроизводство неразрывно связано с содержанием и принципами современного правового государства. Система правового государства и ее функционирование обеспечивается надлежащим образом организованной судебной властью с собственными материальными и процессуальными правовыми атрибутами. Важнейшим признаком правового государства должно являться наличие специализированного правосудия (конституционного, гражданского, уголовного, административного судопроизводства), посредством которого осуществляется в стране судебная власть. Диссертация посвящена изучению основных признаков и принципов правового государства, с одной стороны, и анализу института административного судопроизводства, с другой.
Административное судопроизводство в правовом государстве осуществляется в зависимости от созданной в стране судебной системы общими судами или специализированными административными судами. В диссертации отстаивается идея формирования в Российской Федерации специализированных административных судов.
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации особенно
подчеркнула важность проблемы реализации гражданином права на судебную
защиту своих прав и свобод. В соответствии с п. 2 ст. 46 Конституции РФ
граждане могут обжаловать в суд дей^1впл и ииишил вшлцов государственной
РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ I
власти, органов местного самоупра] лснигБИВЙТОТЖАШых! объединений и их
СПтрб
оз ко
•1рЩ
должностных лиц. Именно осуществление и неотчуждаемость этого права являются ключевыми направлениями создания и укрепления российского правового и демократического государства.
Необходимость учреждения в стране административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства основана на ст. 118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, а Верховный Суд РФ есть высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. К числу административных дел относятся дела по защите прав и свобод граждан от незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, дела о признании недействующими нормативных или ненормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления, а также дела, возникающие из административно-правовых споров.
Кроме того, все еще не создано специальной законодательной базы, определяющей административное судопроизводство, хотя, на наш взгляд, без теоретической основы закрепление в законах конкретных норм, правил, задач и принципов административного судопроизводства невозможно. Ввиду отсутствия федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» в настоящее время не существует четкого законодательного разграничения компетенции по рассмотрению административных дел в специализированных судах, равно как и точно определенных процессуальных процедур, обусловленных спецификой содержания публично-правовых споров.
Среди ученых-специалистов не существует единого мнения по вопросу создания в России административных судов; институт административного судопроизводства продолжает развиваться благодаря исследованиям ученых-административистов и законопроектной деятельности в области формирования и развития специализированного правосудия как формы осуществления судебной власти в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью диссертации является создание теоретической концепции взаимозависимости в системе правового государства
важнейших политико-правовых институтов, в том числе и административного судопроизводства. Цель диссертационной работы состоит: в изучении проблем административного судопроизводства и осуществления правовой защиты граждан на современном этапе развития правового государства; в выявлении пробелов в данной области; в разработке нового подхода к пониманию содержания, структуры, видов и принципов административного судопроизводства.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- раскрыть содержание, основные черты и принципы правового государства;
- установить значение и место административного судопроизводства в системе современного правового государства;
- исследовать административное судопроизводство как форму обеспечения функционирования современного государства и реализации его основных функций;
- сформировать понятие административной юстиции как такого института, который выполняет функцию судебного контроля за решениями и действиями органов публичной власти и их должностных лиц;
- рассмотреть стадии административного судопроизводства, порядок производства по обжалованию в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан;
- определить административное судопроизводство как основную форму и основной вид административного процесса;
- выявить предпосылки и проблемы формирования в России административных судов и административного судопроизводства;
- определить главные направления развития института административного судопроизводства.
Объект исследования составили общественные отношения, возникающие по поводу организации и осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства, обеспечивающего реализацию права граждан на судебную защиту от административного произвола, незаконных решений (нормативных или ненормативных правовых актов), действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц. Объектом исследования являются также нормативные акты и административно-
процессуальное законодательство, регулирующие данные отношения.
Предметом диссертационной работы являются нормативно-правовая основа организации судебной власти, осуществляемая посредством административного судопроизводства, судебная практика, а также основные законопроекты, устанавливающие судоустройственные и процессуальные элементы административной юстиции в условиях формирующегося в России правового государства.
Методологической основой служат современные методы научного познания: общенаучные (анализ, синтез, диалектико-материалистический метод) и частнонаучные (метод сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный и др.). Данный подход к научному исследованию позволяет сформулировать теоретические обобщения, а также сделать выводы о необходимости совершенствования действующего российского законодательства и принятия новых законов, регламентирующих материальные и процессуальные отношения в сфере административной юстиции.
Эмпирическая база исследования. Сбор и анализ эмпирического материала производился по специально разработанной методике, которая обеспечивает достоверность и обоснованность содержащихся в диссертации выводов. В работе проанализированы и обобщены материалы архивных дел арбитражных и областных судов трех субъектов Российской Федерации, где проводилось непосредственное изучение и обобщение судебной практики. В процессе исследования были изучены мнения судей о содержании и значении в системе судебной власти административного судопроизводства, о путях разрешения проблем административного судопроизводства, осуществляемого в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, также по вопросу о целесообразности и о возможности формирования в Российской Федерации специализированных административных судов.
Научная основа исследования. Комплексный характер рассматриваемой темы обусловил многоплановость поставленных в диссертации вопросов и необходимость обращения к основным положениям теории государства и права, науки конституционного, административного, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального права.
Основополагающую теоретическую базу исследования составили научные труды таких российских ученых-теоретиков права и представителей науки
конституционного права, как С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Т.Д. Зражевская, Г.В. Игнатенко, М.И. Клеандров, А.Н. Кокотов, В.А Кряжков, В.В. Лазарев,
A.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.А. Матюхин, В.В. Невинский,
B.Н. Синюков, В.М. Сырых.
Существенный вклад в разработку отдельных проблем административного судопроизводства и административного процесса внесли такие ученые, как А.В. Абсалямов, Е.В. Абросимова, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, В.В. Бойцова, А.Т. Боннер, И.И. Веремеенко, А.В. Воронков, А.А. Демин, O.K. Застрожная,
A.Б. Зеленцов, В.Т. Квиткин, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, В.М: Конин,
B.М. Лебедев, В.Л. Лория, Е.Б. Лупарев, М.Я. Масленников, В.М. Манохин,
C.Н. Махина, А.Ф. Ноздрачев, Г.Л. Осокина, И.В. Панова, С.М. Петрова,
A.Н. Пилипенко, Ю.А. Попова, В.И. Радченко, В.И. Ремнев, Б.В. Российский,
B.Н. Руднев, Н.Г. Салищева, В.В. Скитович, А.К. Соловьёва, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Н.В. Сухарева, Ю.А. Тихомиров, И.Д. Фиалковская, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечот, К. Экштайн,
B.А. Юсупов, А.Ю. Якимов.
Научные труды, посвященные исследованию вопросов организации отечественной и зарубежной административной юстиции, были опубликованы в России на рубеже XIX - XX вв. и в первые годы советской власти следующими учеными: Г. Аншютц, Э.Н. Берендтс, В.А Гаген, В.М. Гессен, В.О. Дерюжинский,
C.Е. Десницкий, А.И. Елистратов, Г. Еллинек, М.Д. Загряцков, В.В. Ивановский, Н.П. Карадже-Искров, Б.А. Кистяковский, В.Л. Кобалевский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.О. Куплеваский, Н.И. Лазаревский, К. Лемайер, В.А Рязановский, И.Т. Тарасов. Основным результатом проводимой в то время дискуссии о перспективах учреждения в России административных судов стало принятое 30 мая 1917 г. Временным правительством Положение о судах по административным делам.
Нормативную базу исследования составляют действующие в настоящее время в Российской Федерации нормативные акты. В диссертации проанализированы проекты таких законов, как «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекс РФ об административном судопроизводстве, постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, данные судебной статистики и международно-правовые документы, в которых регулируются вопросы
построения и осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства. При написании работы использовались также материалы судебной практики: Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также судов субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании понятия и сущности административного судопроизводства в условиях современного правового государства; в выявлении значения и места административного судопроизводства в структуре судебной власти, которая создается и осуществляется в современном правовом государстве; в определении местонахождения административного судопроизводства в структуре административного права и административного процесса; в изучении административного судопроизводства как способа обеспечения функционирования правового государства; в уточнении содержания таких понятий, как «административное судопроизводство», «административные дела», «административно-правовой спор», «административный иск», «судебный нормоконтроль», «административное нормотворчество». Административное судопроизводство рассматривается в диссертации как институт судебной власти, развивающий три важнейшие сферы отношений: установление судоустройства, определение судопроизводства, укрепление правового статуса судьи.
На защиту выносятся следующие содержащие в себе элементы новизны положения и выводы диссертации:
1. Развитие института административного судопроизводства способствует совершенствованию административного права и внесению в его систему существенных изменений. В настоящее время российское административное право не в полной мере соответствует стандартам и масштабам правового государства, так как законодательством Российской Федерации в недостаточном объеме закреплены все судебные процедуры рассмотрения административно-правовых споров, отсутствуют административные суды или административные коллегии в судах общей юрисдикции, которые специализировались бы на рассмотрении споров, возникающих из административно-правовых и иных публично-правовых отношений. Становление в России полноценной, отвечающей принципам правового государства административной юстиции и административного судопроизводства - одна из основных целей проводимой в настоящее время судебной реформы. Нормативные положения Конституции РФ
1993 г. об осуществлении судебной власти посредством административного судопроизводства являются конституционно-правовым базисом, на котором должно происходить в ближайшие годы построение российской административной юстиции как организационно-правовой формы административного процесса.
2. Формирование административного судопроизводства как комплексного административно-правового института и законодательная регламентация управленческого процесса и административных процедур, являясь преимущественными направлениями реформы административного права, завершают процесс распространения идеологии и принципов современного правового государства на административно-правовые отношения.
3. Под административным судопроизводством следует понимать деятельность специально учрежденных судов для рассмотрения административно-правовых споров или административных дел. Важной современной особенностью административного судопроизводства является судебная деятельность по осуществлению нормоконтроля. Административное судопроизводство - это правосудие, осуществляемое по заявлениям граждан и иных субъектов права в суд в связи с оспариванием решений и действий (бездействия) 'органов публичного управления и должностных лиц, нормативных или ненормативных правовых актов.
4. Административное судопроизводство как форма обеспечения функционирования правового государства рассматривается в диссертации с двух сторон:
а) как институт судебного контроля за публичным управлением, нормотворчеством и правоприменительной деятельностью, в рамках которого судом (судьями) проверяется законность совершенных административных действий и принятых органами управления административных актов, принимаются меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов физических или юридических лиц;
б) как комплекс правовых мер и процедур, направленных на защиту в действующих судах общей юрисдикции и арбитражных судах, либо в специализированных административных судах субъективных публичных прав граждан посредством рассмотрения и разрешения административно-правовых споров.
5. Административное судопроизводство осуществляется по делам, возникающим из спорных административно-правовых отношений. Оно направлено на разрешение именно спорных дел, в которых спор о субъективном публичном праве гражданина является предметом судебного рассмотрения. Помимо административно-правовых споров в суде могут рассматриваться споры, имеющие государственно-правовой характер (например, о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации), финансовые, в т.ч. налоговые споры. Дела об административных правонарушениях не следует включать в подведомственность специально учреждаемых административных судов, так как они являются делами о применении административной ответственности (административного наказания), которые возникают в результате совершенного административного правонарушения, т.е. они, как правило, формируются вне спорных отношений.
6. Основными функциями административного судопроизводства являются следующие: 1) функция осуществления правосудия (суды общей юрисдикции, арбитражные суды или специальные административные суды (в случае учреждения их в Российской Федерации) должны разрешать возникающие в сфере публичного управления административно-правовые споры); 2) контрольно-надзорная функция в сфере организации и действия органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; 3) функция осуществления административного нормотворчества, т.е. административное судопроизводство может и должно улучшать нормотворческий процесс органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (повышать юридическое качество административных актов), а суды, осуществляющие правосудие по административным делам, своей деятельностью должны предупреждать нарушение законодательства; 4) функция нормоконтроля, т.е. административное судопроизводство является процессуально-правовой формой судебной деятельности, направленной на выявление в системе законодательства незаконных правовых актов; 5) функция обеспечения режима законности в области формирования и осуществления государственного управления и местного самоуправления; 6) функция применения правовых норм, устанавливающих право человека и гражданина на судебную защиту от действий (бездействия) и незаконных решений органов публичной власти и их должностных лиц; 7) функция толкования административно-правовых норм; 8) функция формирования
органов административной юстиции в стране.
7. При рассмотрении судом (судьями) административно-правового спора субъектам административно-правового спора (гражданину и органу управления) должен устанавливаться равный административно-процессуальный статус. При использовании института административного судопроизводства для защиты субъективных публичных прав человека и гражданина находящиеся изначально в неравном административно-правовом властеотношении гражданин и орган публичного управления становятся равными сторонами, т.е. получают одинаковый по своим основным характеристикам и возможностям административно-процессуальный статус. Само заявление гражданина в суд можно будет назвать (в случае создания административных судов) административным иском, представляющим собой адресованное суду требование лица о защите нарушенных прав и свобод решениями или действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
8. Становление теоретической концепции административной юстиции и развитие процессуального законодательства об административном судопроизводстве будут способствовать появлению нового взгляда на административный процесс и, следовательно, созданию «новой» отрасли российского процессуального права — административного процесса (административно-процессуального права). В диссертации отождествляется административное судопроизводство и административный процесс, а также критикуется мнение о том, что российское законодательство устанавливает несколько видов административного процесса. Автор утверждает, что административный процесс, в конституционно-правовом смысле, должен рассматриваться как правосудие по административным делам (т.е. делам, возникающим из административных и иных публично-правовых отношений). Административный процесс - это судебная деятельность по рассмотрению административно-правовых споров. А управленческий процесс должен представлять собой урегулированную административными процедурными нормами деятельность органов публичного управления, осуществляемую не только внутри публичной администрации, но и направленную на внешнюю среду
и влекущую правовые последствия. Как правило, это деятельность по подготовке и изданию правовых актов управления, заключению административных договоров или совершению иных значимых административных действий.
9. Административное судопроизводство не может рассматриваться с позиций института применения административных наказаний. Поэтому «правоохранительная» («юрисдикционная» или «деликтная») теория административного процесса, имея право на существование, может развиваться лишь при условии, что административный процесс представляет собой, в указанном смысле слова, правоприменительную, правоохранительную и контрольно-надзорную административную деятельность, которая проводится в нормативно установленном порядке. «Деликтный» административный процесс осуществляется многочисленными должностными лицами с целью применения меры принуждения к физическим или юридическим лицам, и именно поэтому его нельзя отождествлять с административным процессом, понимаемым как административное судопроизводство.
10. В настоящее время нормы, устанавливающие порядок административного судопроизводства, содержатся в разных процессуальных законах РФ: Гражданском процессуальном кодексе РФ, Арбитражном процессуальном кодексе РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях. Указанные процессуальные законы регламентируют деятельность разных судов (судей). Целесообразно унифицировать административно-процессуальную судебную деятельность и разработать единый закон, в котором были бы собраны административно-процессуальные нормы. Поэтому предлагается принятие законодательного акта, регулирующего процессуальную деятельность специально создаваемых для рассмотрения административно-правовых споров административных судов — Кодекс административного судопроизводства либо Административный процессуальный кодекс.
В диссертации отстаивается мнение о том, что принятие данного кодифицированного акта, а также федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» позволит восполнить пробелы в законодательном регулировании административного судопроизводства и перейти к новому этапу развития административной юстиции в нашей стране. Именно при таком условии в Российской Федерации должна
создаваться судебная система, соответствующая принципам правового государства.
Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что на основе комплексного анализа специальной научной литературы и действующих в настоящее время в Российской Федерации нормативных актов определены теоретические подходы к пониманию административного судопроизводства, осуществляемого в правовом государстве. Результаты диссертационного исследования обобщают и дополняют научные знания об административном судопроизводстве, его видах и процессуальных формах, проблемах современного формирования и главных направлениях развития.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней положения, предложения, выводы и рекомендации могут использоваться при проведении исследований по проблеме административного судопроизводства, в правотворческой деятельности по совершенствованию законопроектов, определяющих модель и содержание института административной юстиции. Материалы диссертационной работы могут быть полезными и при преподавании учебных курсов «Административное право», «Административный процесс», «Административная юстиция».
Апробация результатов исследования. Основные выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора по данной теме и прошли апробацию на научно-практических конференциях в Воронежском государственном университете (апрель 2001 г., апрель 2002 г., апрель 2003 г.), а также на Всероссийской научно-практической конференции «Российское правовое государство: итоги формирования и направления развития», состоявшейся 15-16 ноября 2003 г. в Воронежском государственном университете.
Содержание диссертации, её основные выводы, а также предложения и рекомендации автора обсуждены на заседании кафедры административного, муниципального и финансового права юридического факультета Воронежского государственного университета и рекомендованы к защите.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка нормативных актов, специальной юридической литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования и степень ее теоретической разработанности, определяются цель и задачи исследования, формулируются объект и предмет работы, демонстрируются научная новизна выносимых на защиту положений, теоретическая и практическая значимость диссертации и предоставляются сведения об апробации ее результатов.
Первая глава «Принципы современного правового государства и значение административного судопроизводства» состоит из трех параграфов и имеет большое значение для всей научной работы. В ней со всей полнотой рассматриваются основные черты и принципы правового государства, значение и место административного судопроизводства в системе современного правового государства, раскрывается содержание понятия «административного судопроизводства» как формы обеспечения функционирования современного правового государства.
В первом параграфе «Правовое государство: понятие, основные черты и принципы» автором анализируется сущность правового государства, его основные черты.
Без сомнения, личные, политические, социально-экономические, культурные права и свободы окружают человека во всех сферах его жизнедеятельности. В свою очередь, механизмы защиты всех этих прав и свобод обязаны обезопасить положение гражданина в обществе и государстве. Таким образом, идея правового государства должна рассматриваться с учетом гарантий прав и свобод личности, соблюдения и защиты прав и свобод человека, а также ограничения правом пределов государственной власти, правовой регламентации механизма ее формирования и деятельности.
Правовое государство представлено как организация политической власти, которая создает условия для наиболее полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также для наиболее последовательного связывания с помощью права государственной власти в целях недопущения злоупотреблений. Таким образом, правовое государство - практический инструмент обеспечения и защиты жизни, здоровья, чести, свободы, достоинства личности.
Диссертантом также рассмотрено большинство признаков правового
государства, которые упоминаются в научной литературе. Среди них такие, как: верховенство закона, принцип разделения властей, принцип демократизма, признание и гарантирование прав и свобод человека и гражданина, взаимная ответственность гражданина и государства, наличие развитого гражданского общества.
Характерными основными чертами правового государства должны являться гарантия прав и свобод личности, соблюдение и защита прав и свобод человека; ограничение правом пределов государственной власти; признание общечеловеческих ценностей в деятельности органов суверенной власти, разделение власти, верховенство права. В итоге автор приходит к выводу о том, что наше государство в настоящее время идет по пути дальнейшего своего развития и становления гражданского правового демократического общества. Проблема создания правовой государственности в научной литературе приобрела более конкретные очертания, хотя нуждается в дальнейшем исследовании.
Второй параграф «Значение и место административного судопроизводства в системе современного правового государства» доказывает необходимость учреждения в стране административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства согласно ст. 118 и 126 Конституции Российской Федерации. Правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, а Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.
Значение административного судопроизводства в современном правовом государстве выражено в возможности граждан обжаловать в суд действия (бездействие) и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц. Именно осуществление и неотчуждаемость этого права являются ключевыми направлениями создания и укрепления российского правового и демократического государства.
Кроме того, диссертантом затрагивается вопрос о возможности создания в Российской Федерации самостоятельной системы административных судов.
В третьем параграфе «Административное судопроизводство как форма обеспечения функционирования современного государства и реализации его основньх
функций» на основе анализа существующих точек зрения на понятие административного судопроизводства последнее рассматривается с двух сторон:
- в условиях функционирования современного правового государства - как институт судебного контроля над управлением, в рамках которого судом проверяется законность совершенных административных действий и принятых органами управления административных актов, принимаются меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов;
- являясь формой обеспечения функционирования правового государства, -как комплекс правовых мер, процедур, направленных на защиту в специализированных административных судах прав и свобод личности посредством рассмотрения и разрешения административных споров, возникающих между органами публичной власти или их должностными лицами и гражданами, другими субъектами властеотношений, о законности принятых правовых актов, решений, действий (бездействия).
Административное судопроизводство должно осуществляться в форме производства по заявлениям граждан на действия (решения) органов государственной администрации. Мнение о том, что административным судопроизводством является также производство по делам об административных правонарушениях, исключается, поскольку самим законодателем, с принятием нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, деятельность по применению административных наказаний административным судопроизводством не называется; данный Кодекс в своих статьях не установил понятие «административное судопроизводство».
В будущем, с точки зрения диссертанта, административный суд должен осуществлять правосудие по спорным делам, содержащим спорные правоотношения. Дела об административных правонарушениях являются делами о применении наказания, соответственно возникают вне спорных отношений. Административные же дела - это дела о претензии, притязании субъекта права к государству, к административной публичной власти, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
Вторая глава «Система административного судопроизводства» состоит из трех параграфов. В ней всесторонне рассматриваются и анализируются цели, задачи, функции, принципы и стадии административного судопроизводства, входящие в
систему административного судопроизводства.
Первый параграф «Цели, задачи и функции административного
судопроизводства» определяет главную цель административного судопроизводства - защиту прав и свобод граждан. В настоящее время в Российской Федерации действует один из наиболее важных законов РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В соответствии с ним граждане вправе обратиться в суд, если считают, что их права и свободы нарушены неправомерными действиями и решениями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Можно сказать, что путем подачи соответствующего заявления об оспаривании действий и решений граждане реализуют предоставленные им государством права или требуют восстановления нарушенных прав. Данное заявление является как средством защиты прав, свобод и законных интересов индивида, нарушенных деяниями или актами государственных органов, иных структур, должностных лиц, служащих, так и одним из средств осуществления этих прав.
Сущность задач административного судопроизводства выражается во всестороннем, полном, объективном выяснении обстоятельств каждого дела. Принцип объективности (материальной истины) - основополагающий принцип административно-процессуальной деятельности - устанавливает беспристрастность и непредвзятость при рассмотрении административных споров.
Важнейшими задачами административного судопроизводства являются рассмотрение заявления (жалобы) граждан в соответствии с положениями материального и процессуального закона, восстановление нарушенных прав и свобод участников административно-правовых отношений.
В общие задачи судов, осуществляющих административное судопроизводство, должны входить защита охраняемых законом прав и интересов граждан и организаций; единообразное и правильное применение законодательства; содействие правовыми средствами укреплению законности в нашем государстве. Выполнение судами задач возможно только тогда, когда судебная власть обладает самостоятельностью и независимостью. Решая все перечисленные задачи, административное судопроизводство должно способствовать укреплению
правового государства, законности и правопорядка, утверждению принципа социальной справедливости, уважения к правам, чести и достоинству граждан.
В диссертации делается вывод о том, что административное судопроизводство должно выполнять функцию правосудия, функцию нормоконтроля в сфере действия органов публичной власти, а также улучшать законотворческий процесс. Ведь выявленные судебной практикой изъяны нормативно-правовых актов, пробелы, противоречия других норм и прочие недостатки должны быть незамедлительно использованы законодателем для надлежащего исполнения.
Проанализировав различные существующие в литературе точки зрения, диссертантом во втором параграфе «Принципы административного судопроизводства» приводится самостоятельная система принципов административного судопроизводства. В настоящее время данный вопрос даже в научном плане еще не имеет окончательного решения, что в определенной степени закономерно, поскольку и сам институт административного судопроизводства находится пока на стадии развития.
Принципы административного судопроизводства определяют, каким должно быть судебное разбирательство административных дел, чтобы соответствовать идеалам законности, истины и справедливости. В настоящем исследовании рассматриваются следующие принципы административного судопроизводства: принцип законности в административном судопроизводстве; принцип независимости судей и подчинения их только закону; принцип несменяемости судей; принцип осуществления правосудия только судом; равенство всех перед законом и судом; принцип гласности судебного разбирательства; принцип диспозитивности; принцип процессуального равноправия сторон; принцип состязательности в административном судопроизводстве; принцип непосредственности; принцип непрерывности судебного разбирательства; принцип национального языка судопроизводства; принцип объективной истины.
Автор приходит к выводу о том, что принципы административного судопроизводства — это основополагающие начала или руководящие идеи, которые должны пронизывать все правовые нормы и институты, определяющие такое построение и функционирование административного судопроизводства, которое обеспечивало бы вынесение законного и обоснованного решения. Они должны быть закреплены в едином нормативном процессуальном акте, регулирующем порядок функционирования административного
судопроизводства.
В принципах административного судопроизводства должны быть сосредоточены взгляды на характер и содержание административного судопроизводства по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров. Принципы должны быть тесно взаимосвязаны между собой, образуя одну логическую систему: нарушение одного принципа приведет к нарушению другого принципа или всей цепи принципов, а в сочетании они обеспечивают тщательное рассмотрение дела, установление судебной истины и вынесение обоснованного решения.
Третий параграф «Стадии административного судопроизводства»
представляет исследование последовательности процесса административного судопроизводства на разных стадиях: возбуждения дела, подготовки дела к судебному разбирательству, стадии судебного разбирательства, принятия решения (постановления), обжалования и опротестования решения исполнения решения.
В настоящее время административное судопроизводство осуществляется по правилам гражданского и арбитражного судопроизводства. В соответствии с этим для административного судопроизводства, можно сказать, характерны те же стадии, что и для других видов судопроизводств. Данные стадии обозначены как в Гражданском процессуальном кодексе РФ, так и в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, что в определенных пределах регулирует судебное рассмотрение дел об административных спорах. Основной же задачей теории административного процесса и административного судопроизводства, а также законодателей является наполнение перечисленных выше стадий реальным содержанием.
Под стадиями административного судопроизводства диссертантом понимается совокупность процессуальных действий, направленных на защиту прав, свобод и законных интересов граждан. На каждой стадии административного судопроизводства совершаются определенные процессуальные действия, а также регулируются и разрешаются конкретные вопросы. В частности, на стадии возбуждения административного дела должны быть урегулированы вопросы формы и содержания заявления, принятия заявления, отказа в принятии заявления и др.; на стадии подготовки дела к судебному разбирательству — действия судьи по подготовке дела к судебному
разбирательству, прекращение производства по делу или оставление заявления без рассмотрения и др.; на стадии судебного разбирательства - исследования доказательств, разрешения заявлений и ходатайств, отложения рассмотрения дела и др.; на стадии вынесения решения - вопросы принятия решения, содержания решения, вступления решения в законную силу и др.; на стадии обжалования -вопросы самого права обжалования, содержания и срока подачи жалобы и др.; на стадии исполнения решения - порядок и сроки исполнения судебного решения, а также ответственность за неисполнение судебного решения.
В этом же параграфе анализируется положение о характере административного иска и делается вывод о том, что требования граждан, возникающие из административных правоотношений, являются, по сути, исковыми, т.е. административными исками, так как иск есть требование о защите установленного правопорядка, прав, свобод граждан, организаций и государства от правонарушений, т.е. в сфере административно-правовых (публичных) отношений. Другими словами иск является требованием: а) лица, чьи права, свободы предполагаются нарушенными решениями, действиями (бездействием) органов публичной власти или их должностными лицами; б) адресованным суду; в) о защите нарушенных прав и свобод граждан, осуществляемой судом путем проверки законности действий, решений органов публичной власти и их должностных лиц.
Третья глава «Проблемы формирования административного судопроизводства»
состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Основные проблемы формирования административного
судопроизводства» анализируются проблемы формирования административного судопроизводства в период с девятнадцатого века по настоящее время; в нем рассмотрены возможные этапы и причины учреждения административных судов и совершенствования административного судопроизводства в современной России.
Поскольку Российская Федерация является правовым государством, а международно-правовыми стандартами одним из основных признаков правового государства признается наличие специального административного судопроизводства, следует считать необходимостью формирование в нашей стране административного судопроизводства и приведение судебной системы Российской Федерации в соответствие с международно-правовыми стандартами.
В настоящее время проблема учреждения административных судов основана на осуществлении судебной власти в Российской Федерации посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Кроме того, можно с уверенностью сказать, что на законодательном уровне допускается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел. В будущем административные суды смогут несколько разгрузить судебную систему от непомерных нагрузок, стать ближе и доступнее гражданам, более квалифицированно обеспечить защиту их прав и свобод.
Сегодня актуальным при рассмотрении проблем административного судопроизводства является определение характера дел, которые будут разрешаться в ходе административного правосудия. Для административного судопроизводства характерно отнесение к его ведению административно-правовых споров, которые связаны с защитой прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц. При обсуждении проблемы создания специальных административных судов заслуживает внимания постановка вопроса о целесообразности изъятия из подсудности арбитражных судов некоторых споров, возникающих между субъектами предпринимательской деятельности и органами публичного управления.
Наряду с научными мнениями по поводу упорядочения административного законодательства и законодательного закрепления процессуальной деятельности планируемых административных судов следует также признать, что в настоящий момент ни Гражданский процессуальный кодекс РФ, ни Арбитражный процессуальный кодекс РФ не могут выразить специфику административных споров. Поэтому сегодня следует признать необходимой решение задачи по разработке и принятию законодательного акта, регулирующего процессуальную деятельность административных судов (порядок рассмотрения данными судами административных споров). Таким федеральным законом может стать Кодекс административного судопроизводства либо Административный процессуальный кодекс Российской Федерации. Диссертантом приводятся доводы в пользу создания самостоятельной системы административных судов.
Во втором параграфе «Административное судопроизводство в системе российского процессуального права» автором анализируется система российского процессуального права, рассматривается административное судопроизводство в
гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном праве.
В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, определяется Гражданским процессуальным кодексом. Так ст. 245 ГПК РФ устанавливает классификацию дел, возникающих из административных (публичных) правоотношений.
Арбитражными судами также осуществляется разрешение определенной категории административно-правовых споров. Арбитражный процессуальный кодекс РФ является единственным важнейшим процессуальным кодифицированным нормативным правовым актом в России, который вслед за Конституцией РФ использует такие термины, как «административное судопроизводство», «порядок административного судопроизводства».
В данном параграфе рассматривается вопрос о соотношении административного судопроизводства и административного процесса. В теории российского административного права рассматриваются несколько видов административного процесса. Некоторые авторы понимают под административным процессом, например, порядок подготовки и принятия правовых актов управления. Не соглашаясь с такой позицией, диссертант предлагает понятие «административный процесс» заменить термином «управленческий процесс». Он полагает, что административным процессом можно считать лишь судебный процесс, административную юстицию (административное судопроизводство).
Административный процесс - процессуальная судебная деятельность по рассмотрению административных дел, возникающих по поводу нарушений субъективных публичных прав, вызванных, в свою очередь, действиями или решениями органов публичного управления и их должностных лиц. А управленческий процесс должен представлять собой урегулированную административными процессуальными нормами деятельность органов управления, осуществляемую не только внутри публичной администрации, но и направленную на внешнюю среду и влекущую правовые последствия. Как правило, это деятельность по подготовке и изданию правового акта управления или любого административного акта, деятельность по заключению
административных договоров и совершению иных значимых в административной практике административных действий. Управленческий процесс также следует связывать с многочисленными административными процедурами, которые пронизывают управленческую деятельность современного российского государства.
В третьем параграфе «Главные направления развития института административного судопроизводства» делается вывод о том, что проблема
административного судопроизводства позволяет говорить о двух подходах к формированию в России модели этого института. Первый подход предполагает создание специальных административных судов, а второй - учреждение в общих судах специальных (особых) коллегий по административным делам с одновременным созданием соответствующих коллегий по административным делам в Верховном Суде РФ и в высших судебных инстанциях субъектов РФ.
Обеспечение действия в нашей стране полноценной системы административного судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная реформа, в пределах проведения которой нужно: а) разработать общую концепцию развития административных судов и правосудия по административным делам; б) определить модель административной юстиции; в) разработать и принять систему законов о судоустройстве и судопроизводстве в специальных судах (т.е. ввести новые процедуры, сформировать административные суды); г) осуществить специальную подготовку судей и назначить их на должности.
В настоящее время в области формирования административного судопроизводства ведется законопроектная деятельность, вызывающая как поддержку, так и критику многих авторов. В связи с этим диссертантом проанализированы основные законопроекты, которые, возможно, в будущем будут приняты и станут определять порядок рассмотрения административных дел, обеспечивая судебную защиту физических или юридических лиц.
В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные теоретические и практические выводы, указываются направления дальнейшей работы по развитию и совершенствованию административного судопроизводства.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Уткин Д.В. Административное судопроизводство в системе правового
»13236
государства / Д. В. Уткин // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов / Под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2003. - Вып. 15: Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития. - С. 328-341 (0,7 п.л.).
2. Уткин Д.В. Нужны ли административные суды? / Д. В. Уткин // Трибуна молодых ученых: Сб. науч. трудов / Под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2003. - Вып. 4. Часть 2: Новое процессуальное законодательство Российской Федерации: новеллы, достоинства и противоречия. - С. 199-209 (0,6 п.л.).
3. Уткин Д.В. Административное судопроизводство в перспективе развития правового государства / Д. В. Уткин // Трибуна молодых ученых: Сб. науч. трудов / Под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2004. - Вып. 5: Правовой режим законности в Российской Федерации: установление, обеспечение и защита. - С. 268-273 (0,3 п.л.).
4. Уткин Д.В. Законопроектная деятельность в области формирования административных судов в Российской Федерации / Д. В. Уткин // Трибуна молодых ученых: Сб. науч. трудов / Под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2004. - Вып. 6: Проблемы современного публично-правового регулирования. - С. 249-262 (0,8 ил.).
5. Уткин Д.В. Процессуальное право Российской Федерации и административное судопроизводство: их соотношение и вопросы теории / Д.В. Уткин // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Воронеж, 14-15 ноября 2003 г.) / Под ред. Ю.Н. Старилова. -Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2004. - Часть III: Секция административного, муниципального, экологического, земельного и трудового права. - С. 245-259 (0,8 п.л.).
Заказ 4640 от 25.05.2004 г. Тираж 100 экз. ФГУП ИПФ «Воронеж».
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Уткин, Дмитрий Викторович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Принципы современного правового государства и значение административного судопроизводства.
§ 1. Правовое государство: понятие, основные черты и принципы.
§ 2. Значение и место административного судопроизводства в системе современного правового государства.
§ 3. Административное судопроизводство как форма обеспечения функционирования современного государства и реализации его основных функций.
Глава II. Система административного судопроизводства.
§ 1. Цели, задачи и функции административного судопроизводства.
§ 2. Принципы административного судопроизводства.
§ 3. Стадии административного судопроизводства.
Глава III. Проблемы формирования административного судопроизводства.
§ 1. Основные проблемы формирования административного судопроизводства.
§ 2. Административное судопроизводство в системе российского процессуального права.
§ 3. Главные направления развития института административного судопроизводства.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административное судопроизводство в современном правовом государстве"
Актуальность темы исследования. Государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие должны нести в современном правовом государстве ответственность за принимаемые ими решения и осуществляемые действия (бездействие), за издание незаконных правовых актов управления, за необоснованное применение к физическим или юридическим лицам мер административного принуждения. Важнейшим правовым институтом, защищающим нарушенные органами исполнительной власти права и свободы человека и гражданина, является административное судопроизводство.
Административное судопроизводство неразрывно связано с содержанием и принципами современного правового государства. Система правового государства и ее функционирование обеспечивается надлежащим образом организованной судебной властью с собственными материальными и процессуальными правовыми атрибутами. Важнейшим признаком правового государства должно являться наличие специализированного правосудия (конституционного, гражданского, уголовного, административного судопроизводства), посредством которого осуществляется в стране судебная власть. Диссертация посвящена изучению основных признаков и принципов правового государства, с одной стороны, и анализу института административного судопроизводства - с другой.
Административное судопроизводство в правовом государстве осуществляется в зависимости от созданной в стране судебной системы общими судами или специализированными административными судами. В настоящей работе отстаивается идея формирования в Российской Федерации специализированных административных судов.
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации особенно подчеркнула важность проблемы реализации гражданином права на судебную защиту своих прав и свобод. В соответствии с п. 2 ст. 46 Конституции РФ граждане могут обжаловать в суд действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц. Именно осуществление и неотчуждаемость этого права являются ключевыми направлениями создания и укрепления российского правового и демократического государства.
Необходимость учреждения в стране административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства основана на ст. 118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, а Верховный Суд РФ есть высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. К числу административных дел относятся дела по защите прав и свобод граждан от незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, дела о признании недействующими нормативных или ненормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления, а также дела, возникающие из административно-правовых споров.
Кроме того, все еще не создано специальной законодательной базы, определяющей административное судопроизводство, хотя, на наш взгляд, без теоретической основы закрепление в законах конкретных норм, правил, задач и принципов административного судопроизводства невозможно. Ввиду отсутствия федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» в настоящее время не существует четкого законодательного разграничения компетенции по рассмотрению административных дел в специализированных судах, равно как и точно определенных процессуальных процедур, обусловленных спецификой содержания публично-правовых споров.
Среди ученых-специалистов не существует единого мнения по вопросу создания в России административных судов; институт административного судопроизводства продолжает развиваться благодаря исследованиям ученых-административистов и законопроектной деятельности в области формирования и развития специализированного правосудия как формы осуществления судебной власти в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью диссертации является создание теоретической концепции взаимозависимости в системе правового государства важнейших политико-правовых институтов, в том числе и административного судопроизводства. Цель диссертационной работы состоит: в изучении проблем административного судопроизводства и осуществления правовой защиты граждан на современном этапе развития правового государства; в выявлении пробелов в данной области; в разработке нового подхода к пониманию содержания, структуры, видов и принципов административного судопроизводства.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- раскрыть содержание, основные черты и принципы правового государства;
- установить значение и место административного судопроизводства в системе современного правового государства;
- исследовать административное судопроизводство как форму обеспечения функционирования современного государства и реализации его основных функций;
- сформировать понятие административной юстиции как такого института, который выполняет функцию судебного контроля за решениями и действиями органов публичной власти и их должностных лиц;
- рассмотреть стадии административного судопроизводства, порядок производства по обжалованию в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан;
- определить административное судопроизводство как основную форму и основной вид административного процесса;
- выявить предпосылки и проблемы формирования в России административных судов и административного судопроизводства;
- определить главные направления развития института административного судопроизводства.
Объект исследования составили общественные отношения, возникающие по поводу организации и осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства, обеспечивающего реализацию права граждан на судебную защиту от административного произвола, незаконных решений (нормативных или ненормативных правовых актов), действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц. Объектом исследования являются также нормативные акты и административно-процессуальное законодательство, регулирующие данные отношения.
Предметом диссертационной работы являются нормативно-правовая основа организации судебной власти, осуществляемая посредством административного судопроизводства, судебная практика, а также основные законопроекты, устанавливающие судоустройственные и процессуальные элементы административной юстиции в условиях формирующегося в России правового государства.
Методологической основой служат современные методы научного познания: общенаучные (анализ, синтез, диалектико-материалистический метод) и частнонаучные (метод сравнительного правоведения, формальнологический, исторический, системно-структурный и др.). Данный подход к научному исследованию позволяет сформулировать теоретические обобщения, а также сделать выводы о необходимости совершенствования действующего российского законодательства и принятия новых законов, регламентирующих материальные и процессуальные отношения в сфере административной юстиции.
Эмпирическая база исследования. Сбор и анализ эмпирического материала производился по специально разработанной методике, которая обеспечивает достоверность и обоснованность содержащихся в диссертации выводов. В работе проанализированы и обобщены материалы архивных дел арбитражных и областных судов трех субъектов Российской Федерации, где проводилось непосредственное изучение и обобщение судебной практики. В процессе исследования были изучены мнения судей о содержании и значении в системе судебной власти административного судопроизводства, о путях разрешения проблем административного судопроизводства, осуществляемого в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, также по вопросу о целесообразности и о возможности формирования в Российской Федерации специализированных административных судов.
Научная основа исследования. Комплексный характер рассматриваемой темы обусловил многоплановость поставленных в диссертации вопросов и необходимость обращения к основным положениям теории государства и права, науки конституционного, административного, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального права.
Основополагающую теоретическую базу исследования составили научные труды таких российских ученых-теоретиков права и представителей науки конституционного права, как С. С. Алексеев, М. И. Байтин, Т. Д. Зражевская, Г. В. Игнатенко, М. И. Клеандров, А. Н. Кокотов, В. А. Кряжков, В. В. Лазарев, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, А. А. Матюхин, В. В. Невинский, В. Н. Синюков, В. М. Сырых.
Существенный вклад в разработку отдельных проблем административного судопроизводства и административного процесса внесли такие ученые, как А. В. Абсалямов, Е. В. Абросимова, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, В. В. Бойцова, А. Т. Боннер, И. И. Веремеенко, А. В. Воронков, А. А. Демин, О. К. Застрожная, А. Б. Зеленцов, В. Т. Квиткин, С. Д. Князев,
Ю. М. Козлов, В. М. Конин, В. М. Лебедев, В. Л. Лория, Е. Б. Лупарев, М. Я. Масленников, В. М. Манохин, С. Н. Махина, А. Ф. Ноздрачев, Г. Л. Осокина, И. В. Панова, С. М. Петрова, А. Н. Пилипенко, Ю. А. Попова, В. И. Радченко, В. И. Ремнев, Б. В. Россинский, В. Н. Руднев, Н. Г. Салищева,
B. В. Скитович, А. К. Соловьёва, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Н. В. Сухарева, Ю. А. Тихомиров, И. Д. Фиалковская,
C. Д. Хазанов, Н. Ю. Хаманева, Д. М. Чечот, К. Экштайн, В. А. Юсупов,
A. Ю. Якимов.
Научные труды, посвященные исследованию вопросов организации отечественной и зарубежной административной юстиции, были опубликованы в России на рубеже XIX - XX вв. и в первые годы советской власти такими учеными, как: Г. Аншютц, Э. Н. Берендтс, В. А. Гаген, В. М. Гессен,
B. О. Дерюжинский, С. Е. Десницкий, А. И. Елистратов, Г. Еллинек, М. Д. Загряцков, В. В. Ивановский, Н. П. Карадже-Искров, Б. А. Кистяковский, В. Л. Кобалевский, Н. М. Коркунов, С. А. Корф, Н. О. Куплеваский, Н. И. Лазаревский, К. Лемайер, В. А. Рязановский, И. Т. Тарасов. Основным результатом проходимой в то время дискуссии о перспективах учреждения в России административных судов стало принятое 30 мая 1917 г. Временным правительством Положение о судах по административным делам.
Нормативную базу исследования составляют действующие в настоящее время в Российской Федерации нормативные акты. В диссертации проанализированы проекты таких законов, как «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекса РФ об административном судопроизводстве, постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, данные судебной статистики и международно-правовые документы, в которых регулируются вопросы построения и осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства. При написании работы использовались также материалы судебной практики:
Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также судов субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании понятия и сущности административного судопроизводства в условиях современного правового государства; в выявлении значения и места административного судопроизводства в структуре судебной власти, которая создается и осуществляется в современном правовом государстве; в определении местонахождения административного судопроизводства в структуре административного права и административного процесса; в изучении административного судопроизводства как способа обеспечения функционирования правового государства; в уточнении содержания таких понятий, как «административное судопроизводство», «административные дела», «административно-правовой спор», «административный иск», «судебный нормоконтроль», «административное нормотворчество». Административное судопроизводство рассматривается в диссертации как институт судебной власти, развивающий три важнейшие сферы отношений: установление судоустройства, определение судопроизводства, укрепление правового статуса судьи.
На защиту выносятся следующие содержащие в себе элементы новизны положения и выводы диссертации:
1. Развитие института административного судопроизводства способствует совершенствованию административного права и внесению в его систему существенных изменений. В настоящее время российское административное право не в полной мере соответствует стандартам и масштабам правового государства, так как законодательством Российской Федерации в недостаточном объеме закреплены все судебные процедуры рассмотрения административно-правовых споров, отсутствуют административные суды или административные коллегии в судах общей юрисдикции, которые специализировались бы на рассмотрении споров, возникающих из административно-правовых и иных публично-правовых отношений. Становление в России полноценной, отвечающей принципам правового государства, административной юстиции и административного судопроизводства - одна из основных целей проводимой в настоящее время судебной реформы. Нормативные положения Конституции РФ 1993 г. об осуществлении судебной власти посредством административного судопроизводства являются конституционно-правовым базисом, на котором должно происходить в ближайшие годы построение российской административной юстиции как организационно-правовой формы административного процесса.
2. Формирование административного судопроизводства как комплексного административно-правового института и законодательная регламентация управленческого процесса и административных процедур, являясь преимущественными направлениями реформы административного права, завершают процесс распространения идеологии и принципов современного правового государства на административно-правовые отношения.
3. Под административным судопроизводством следует понимать деятельность специально учрежденных судов для рассмотрения административно-правовых споров или административных дел. Важной современной особенностью административного судопроизводства является судебная деятельность по осуществлению нормоконтроля. Административное судопроизводство - это правосудие, осуществляемое по заявлениям граждан и иных субъектов права в суд в связи с оспариванием решений и действий (бездействия) органов публичного управления и должностных лиц, нормативных или ненормативных правовых актов.
4. Административное судопроизводство как форма обеспечения функционирования правового государства рассматривается в диссертации с двух сторон: а) как институт судебного контроля за публичным управлением, нормотворчеством и правоприменительной деятельностью, в рамках которого судом (судьями) проверяется законность совершенных административных действий и принятых органами управления административных актов, принимаются меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов физических или юридических лиц; б) как комплекс правовых мер и процедур, направленных на защиту в действующих судах общей юрисдикции и арбитражных судах, либо в специализированных административных судах субъективных публичных прав граждан посредством рассмотрения и разрешения административно-правовых споров.
5. Административное судопроизводство осуществляется по делам, возникающим из спорных административно-правовых отношений. Оно направлено на разрешение именно спорных дел, в которых спор о субъективном публичном праве гражданина является предметом судебного рассмотрения. Помимо административно-правовых споров в суде могут рассматриваться споры, имеющие государственно-правовой характер (например, о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации), финансовые, в том числе налоговые споры. Дела об административных правонарушениях не следует включать в подведомственность специально учреждаемых административных судов, так как они являются делами о применении административной ответственности (административного наказания), которые возникают в результате совершенного административного правонарушения, т.е. они, как правило, формируются вне спорных отношений.
6. Основными функциями административного судопроизводства являются следующие: 1) функция осуществления правосудия (суды общей юрисдикции, арбитражные суды или специальные административные суды (в случае учреждения их в Российской Федерации) должны разрешать возникающие в сфере публичного управления административно-правовые споры); 2) контрольно-надзорная функция в сфере организации и действия органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; 3) функция осуществления административного нормотворчества, т.е. административное судопроизводство может и должно улучшать нормотворческий процесс органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (повышать юридическое качество административных актов), а суды, осуществляющие правосудие по административным делам, своей деятельностью должны предупреждать нарушение законодательства; 4) функция нормоконтроля, т.е. административное судопроизводство является процессуально-правовой формой судебной деятельности, направленной на выявление в системе законодательства незаконных правовых актов; 5) функция обеспечения режима законности в области формирования и осуществления государственного управления и местного самоуправления; 6) функция применения правовых норм, устанавливающих право человека и гражданина на судебную защиту от действий (бездействия) и незаконных решений органов публичной власти и их должностных лиц; 7) функция толкования административно-правовых норм; 8) функция формирования органов административной юстиции в стране.
7. При рассмотрении судом (судьями) административно-правового спора субъектам административно-правового спора (гражданину и органу управления) должен устанавливаться равный административно-процессуальный статус. При использовании института административного судопроизводства для защиты субъективных публичных прав человека и гражданина находящиеся изначально в неравном административно-правовом властеотношении гражданин и орган публичного управления становятся равными сторонами, т.е. получают одинаковый по своим основным характеристикам и возможностям административно-процессуальный статус. Само заявление гражданина в суд можно будет назвать (в случае создания административных судов) административным иском, представляющим собой адресованное суду требование лица о защите нарушенных прав и свобод решениями или действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
8. Становление теоретической концепции административной юстиции и развитие процессуального законодательства об административном судопроизводстве будут способствовать появлению нового взгляда на административный процесс и, следовательно, созданию «новой» отрасли российского процессуального права — административного процесса (административно-процессуального права). В диссертации отождествляется административное судопроизводство и административный процесс, а также критикуется мнение о том, что российское законодательство устанавливает несколько видов административного процесса. Автор утверждает, что административный процесс, в конституционно-правовом смысле, должен рассматриваться как правосудие по административным делам (т.е. делам, возникающим из административных и иных публично-правовых отношений). Административный процесс - это судебная деятельность по рассмотрению административно-правовых споров. А управленческий процесс должен представлять собой урегулированную административными процедурными нормами деятельность органов публичного управления, осуществляемую не только внутри публичной администрации, но и направленную на внешнюю среду и влекущую правовые последствия. Как правило, это деятельность по подготовке и изданию правовых актов управления, заключению административных договоров или совершению иных значимых административных действий.
9. Административное судопроизводство не может рассматриваться с позиций института применения административных наказаний. Поэтому «правоохранительная» («юрисдикционная» или «деликтная») теория административного процесса, имея право на существование, может развиваться лишь при условии, что административный процесс представляет собой, в указанном смысле слова, правоприменительную, правоохранительную и контрольно-надзорную административную деятельность, которая проводится в нормативно установленном порядке. «Деликтный» административный процесс осуществляется многочисленными должностными лицами с целью применения меры принуждения к физическим или юридическим лицам, и именно поэтому его нельзя отождествлять с административным процессом, понимаемым как административное судопроизводство.
10. В настоящее время нормы, устанавливающие порядок административного судопроизводства, содержатся в разных процессуальных законах РФ: Гражданском процессуальном кодексе РФ, Арбитражном процессуальном кодексе РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях. Указанные процессуальные законы регламентируют деятельность разных судов (судей). Целесообразно унифицировать административно-процессуальную судебную деятельность и разработать единый закон, в котором были бы собраны административно-процессуальные нормы. Поэтому предлагается принятие законодательного акта, регулирующего процессуальную деятельность специально создаваемых для рассмотрения административно-правовых споров административных судов - Кодекс административного судопроизводства либо Административный процессуальный кодекс.
В диссертации отстаивается мнение о том, что принятие данного кодифицированного акта, а также федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» позволит восполнить пробелы в законодательном регулировании административного судопроизводства и перейти к новому этапу развития административной юстиции в нашей стране. Именно при таком условии в Российской Федерации должна создаваться судебная система, соответствующая принципам правового государства.
Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что на основе комплексного анализа специальной научной литературы и действующих в настоящее время в Российской Федерации нормативных актов определены теоретические подходы к пониманию административного судопроизводства, осуществляемого в правовом государстве. Результаты диссертационного исследования обобщают и дополняют научные знания об административном судопроизводстве, его видах и процессуальных формах, проблемах современного формирования и главных направлениях развития.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней положения, предложения, выводы и рекомендации могут использоваться при проведении исследований по проблеме административного судопроизводства, в правотворческой деятельности по совершенствованию законопроектов, определяющих модель и содержание института административной юстиции. Материалы диссертационной работы могут быть полезными и при преподавании учебных курсов «Административное право», «Административный процесс», «Административная юстиция».
Апробация результатов исследования. Основные выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора по данной теме и прошли апробацию на научно-практических конференциях в Воронежском государственном университете (апрель 2001 г., апрель 2002 г., апрель 2003 г.), а также на Всероссийской научно-практической конференции «Российское правовое государство:, итоги формирования и направления развития», состоявшейся 15-16 ноября 2003 г. в Воронежском государственном университете.
Содержание диссертации, ее основные выводы, а также предложения и рекомендации автора обсуждены на заседании кафедры административного, муниципального и финансового права юридического факультета Воронежского государственного университета и рекомендованы к защите.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка нормативных актов, специальной юридической литературы и приложений.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Уткин, Дмитрий Викторович, Воронеж
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В завершение настоящей работы представляется целесообразным сделать следующие выводы.
1. В диссертационном исследовании рассмотрено административное судопроизводство, которое неразрывно связано с содержанием и принципами современного правового государства, проанализированы сущность правового государства, его основные черты.
Идея правового государства должна рассматриваться с учетом следующих особенностей: гарантии прав и свобод личности, соблюдения и защиты прав и свобод человека, а также ограничения правом пределов государственной власти, правовой регламентации механизма ее формирования и деятельности. Важнейшим признаком правового государства должно являться наличие специализированного правосудия (судопроизводства), посредством которого в стране осуществляется судебная власть. Таким образом, функционирование правового государства надлежащим образом обеспечивается организованной судебной властью, а административное судопроизводство должно быть неразрывно связано с сущностью и принципами современного правового государства.
На основании этого были сделаны выводы: 1) в настоящее время наше государство идет по пути дальнейшего своего развития и становления как гражданского правового демократического общества; 2) проблема создания правовой государственности в научной литературе приобрела более конкретные очертания, хотя нуждается в дальнейшем исследовании; 3) характерными основными чертами правового государства должны являться: гарантия прав и свобод личности, соблюдение и защита прав и свобод человека; ограничение правом пределов государственной власти; признание общечеловеческих ценностей в деятельности органов суверенной власти, разделение властей, верховенство права.
2. Необходимость учреждения в стране административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства, которая основана на ст. 118 и 126 Конституции Российской Федерации. Правосудие в судах общей юрисдикции согласно указанным статьям осуществляется посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, а Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.
Значение административного судопроизводства выражено в возможности граждан обжаловать в суд действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц. Именно осуществление и неотчуждаемость этого права являются ключевыми направлениями создания и укрепления российского правового и демократического государства.
3. Анализируя существующие точки зрения о понятии административного судопроизводства, последнее рассматривается как форма обеспечения функционирования правового государства с двух сторон:
- в условиях функционирования современного правового государства -как институт судебного контроля над управлением, в рамках которого судом проверяется законность совершенных административных действий и принятых органами управления административных актов, принимаются меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов;
- как комплекс правовых мер, процедур, направленных на защиту в специализированных административных судах прав и свобод личности посредством рассмотрения и разрешения административных споров, возникающих между органами публичной власти или их должностными лицами и гражданами, другими субъектами властеотношений, о законности принятых правовых актов, решений, действий (бездействия).
Диссертантом утверждается, что административное судопроизводство должно осуществляться в форме производства по заявлениям граждан на действия (решения) органов государственной власти. Мнение о том, что
185 административным судопроизводством является также производство по делам об административных правонарушениях, исключается, на основе того, что самим законодателем, с принятием нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, деятельность по применению административных наказаний административным судопроизводством не называется, данный Кодекс в своих статьях не установил понятие «административное судопроизводство».
На наш взгляд, в будущем административный суд должен осуществлять правосудие по спорным делам, содержащим спорные правоотношения. Дела об административных правонарушениях являются делами о применении наказания, соответственно, возникают вне спорных отношений. Административные же дела - это дела о претензии, это притязание субъекта права к государству, административной власти, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
4. Общими задачами судов, осуществляющих административное судопроизводство, должны стать: рассмотрение жалобы (заявления) граждан в соответствии с законом, а если быть точнее, законным способом; защита охраняемых законом прав и интересов граждан и организаций; единообразное и правильное применение законодательства; содействие правовыми средствами укреплению законности в нашем государстве. Важнейшей задачей выступает восстановление нарушенных прав и свобод участников административно-правовых отношений. Осуществление судами задач возможно только в условиях, когда судебная власть обладает самостоятельностью и независимостью. Выполняя все перечисленные задачи, административное судопроизводство должно способствовать укреплению правового государства, законности и правопорядка, утверждению принципа социальной справедливости, уважения к правам, чести и достоинству граждан.
5. Проанализировав различные точки зрения, касающиеся принципов судопроизводства, диссертантом приводится самостоятельная система принципов административного судопроизводства. Делается вывод о том, что принципы административного судопроизводства - это основополагающие начала и руководящие идеи, которые должны пронизывать все правовые нормы и институты, определяющие такое построение и функционирование административного судопроизводства, которое обеспечивало бы вынесение законного и обоснованного решения.
Принципы административного судопроизводства должны быть закреплены в едином нормативном процессуальном акте, регулирующем порядок функционирования административного судопроизводства. В них раскрываются взгляды на характер и содержание судопроизводства по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров. Принципы должны быть тесно взаимосвязаны между собой, образуя единую логическую систему. Нарушение одного принципа приведет к нарушению другого или всей цепи принципов. А в сочетании принципы обеспечивают наилучшим образом тщательное рассмотрение дела, установление судебной истины и вынесение обоснованного решения.
6. В диссертации анализируется положение о характере административного иска и делается вывод о том, что требования граждан, возникающие из административных правоотношений, являются по сути исковыми, их можно называть административными исками, так как иск есть требование о защите установленного правопорядка, прав, свобод граждан, организаций и государства от административных правонарушений, т.е. в сфере административно-правовых (публичных) отношений. Иск характеризуется так: а) это процессуальное требование, адресованное суду; б) это требование лица, чьи права, свободы предполагаются нарушенными решениями, действиями (бездействием) органов публичной власти или их должностными лицами; в) защита нарушенных прав и свобод граждан осуществляется судом путем проверки законности действий, решений органов публичной власти и их должностных лиц.
7. Автором рассматриваются проблемы формирования административного судопроизводства в период с XIX века по настоящее время, а также возможные этапы и причины формирования административного судопроизводства.
В настоящее время проблема формирования административного судопроизводства основана на том, что на сегодняшний день судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Можно с уверенностью сказать, что на законодательном уровне допускается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел.
Одной из причин формирования административного судопроизводства можно назвать следующее. Так как мы говорим о том, что Российская Федерация является правовым государством, то в соответствии с международно-правовыми стандартами, которыми одним из основных признаков правового государства признается наличие административного судопроизводства, следует считать необходимостью формирования в нашей стране административного судопроизводства и приведение судебной системы Российской Федерации в соответствие с международно-правовыми стандартами.
В будущем административные суды смогут несколько разгрузить судебную систему от непомерных нагрузок, стать ближе и доступнее гражданам, более квалифицированно обеспечить защиту их прав и свобод. Данное высказывание можно также считать одним из оснований формирования административного судопроизводства.
8. Сегодня актуальным вопросом при рассмотрении проблем формирования административного судопроизводства является также определение характера дел, которые будут разрешаться в ходе административного судопроизводства. Для административного судопроизводства характерно отнесение к его ведению административно-правовых споров, которые связаны с защитой прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц. Помимо административно-правовых споров в суде могут рассматриваться споры, имеющие государственно-правовой характер (например, о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации), финансовые, в том числе налоговые споры.
9. Наряду с научными мнениями по поводу упорядочения административного законодательства и законодательного закрепления процессуальной деятельности административных судов в настоящий момент следует также признать, что ни Гражданский процессуальный кодекс, ни Арбитражный процессуальный кодекс не могут выразить специфику административных споров. Соответственно, на сегодняшний день следует признать актуальной и необходимой задачу принятия законодательного акта, регулирующего процессуальную деятельность административный судов (порядок рассмотрения данными судами административных споров), которым должен являться Кодекс административного судопроизводства либо Административный процессуальный кодекс.
Помимо этого в работе приводятся доводы в пользу создания самостоятельной системы административных судов против аргументов авторов, негативно рассматривающих проблему формирования административного судопроизводства.
10. В диссертации рассматривается вопрос соотношения административного судопроизводства и административного процесса. / *
Становление теоретической концепции административной юстиции и развитие г процессуального законодательства об административном судопроизводстве будут способствовать появлению нового взгляда на административный процесс и, следовательно, созданию «новой» отрасли российского процессуального права - административного процесса (административно-процессуального права).
11. В настоящее время теоретическая база исследования проблемы административного судопроизводства позволяет говорить о двух подходах к формированию в России модели этого института. Первый предполагает создание специальных административных судов, а второй - учреждение в общих судах специальных (особых) коллегий по административным делам с одновременным созданием в Верховном Суде РФ и в высших судебных инстанциях субъектов РФ соответствующих коллегий по административным делам.
Обеспечение в нашей стране полноценной системы осуществления административного судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная реформа, в пределах которой нужно разработать общую концепцию, определить объем административной юрисдикции, разработать и принять комплекс законов, ввести новые процедуры, сформировать систему административных судов, подготовить специальные судейские кадры.
В настоящее время ведется законопроектная деятельность в области формирования административного судопроизводства, которая находит свое воплощение в поддержке и критике многих авторов. Автором также проанализированы законопроекты, которые, возможно, в будущем станут законодательной основой в области функционирования административных судов.
У многих возникнет вопрос, что же в конечном счете дадут административные суды для граждан? На наш взгляд, во-первых, упростится порядок ведения дел, во-вторых, административные суды должны стать наиболее доступными; в-третьих, административные суды «в глазах» граждан будут являться не бюрократическим учреждением, а действительным гарантом и защитником их прав и интересов и, в-четвертых, количество обращений российских граждан в Европейский суд по правам человека для защиты их нарушенных прав сократится до минимума. В итоге административные суды дадут возможность наладить связь со всем гражданским обществом, а формирование административного судопроизводства как комплексного административно-правового института и законодательная регламентация управленческого процесса и административных процедур, являясь преимущественными направлениями реформы административного права, завершат процесс распространения идеологии и принципов современного правового государства на административно-правовые отношения.
