АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Финансово-правовое регулирование банковского надзора»
На правах рукопис ГОЛУБИТЧЕНКО Мария Алексайдройна^
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА (РОССИЙСКИЙ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ОПЫТ)
12.00.04 - финансовое право; налоговое право; бюджетное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005544916
Саратов-2013
005544916
Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия».
доктор юридических наук, профессор, академик МАН ВШ Химичева Нина Ивановна
Рыбакова Светлана Викторовна
доктор юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина», заведующий кафедрой
Миронова Светлана Михайловна
кандидат юридических наук, доцент, НОУ ВПО «Волгоградский институт бизнеса», заведующий кафедрой
ФГБОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет» (юридический факультет)
Защита состоится 25 декабря 2013 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета Д-212.239.01 при федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, зал заседаний диссертационных советов.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104.
Автореферат разослан ноября 2013 года.
Научный руководитель
Официальные онноненты:
Ведущая организация
Ученый секретарь диссертационного совета Кобзева Елена Васильевна
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Банковская система в современных рыночных условиях хозяйствования является одним из значимых организационных механизмов финансовой системы Российской Федерации. Специфика банковской деятельности, важная роль кредитных и некредитных финансовых организаций, особенности их правоотношений с кредиторами и вкладчиками обусловили необходимость значительного публичного вмешательства в деятельность названных институтов. Банковская деятельность как вид финансовой деятельности включает в себя публичные начала и является объектом банковского надзора, задачи которого в настоящее время значительно расширены, в их числе - предотвращение финансовых кризисов в банковском секторе, сохранение стабильности финансовой системы и обеспечение финансовой безопасности Российской Федерации. В связи с этим следует отметить повышенный интерес к вопросам банковского надзора, осуществляемого Центральным банком Российской Федерации и актуальность их исследования.
Наличие конституционных положений, посвященных Центральному банку Российской Федерации, является подтверждением важности роли, принадлежащей Банку России в функционировании финансовой системы, в обеспечении финансовой, экономической безопасности и жизнеспособности Российского государства. Положения Конституции Российской Федерации нашли свое развитие в важнейших актах финансового и банковского законодательства1, закрепивших в числе прочего и основы финансовой правосубъектности Банка России. В настоящее время Банк России не может оставаться в стороне от модерни-зационных процессов в экономике и финансовой сфере, направленных на поддержку социальной стабильности в обществе и обеспечение полноценной защиты прав граждан; поддержку оживления экономики, устойчивости наметившихся положительных тенденций; выстраивание новой модели регулирования, контроля и надзора за кредитными и некредитными финансовыми организациями как одного из факторов обеспечения эффективности и стабильности отечественной финансо-
1 См.: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (с изм. от 30 сентября 2013 г. № 266-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. №6. Ст. 492; 2013. №40 (часть III). Ст. 5036; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с изм. от 23 июля 2013 г. №251-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. №28. Ст. 2790; СЗ РФ. 2013. № 30 (Часть I). Ст. 4084.
вой системы, а также финансовой безопасности Российской Федерации. В связи с этим проблемы кредитных и некредитных финансовых организаций России как структурных элементов финансовой системы носят фундаментальный характер, позитивное решение которых возможно прежде всего благодаря проводимой в настоящее время банковской реформе, затрагивающей деятельность и функции Центрального банка Российской Федерации в области реализации им полномочий по регулированию, контролю и надзору не только в банковской, но и в финансовой сфере в целом.
Последние глобальные нововведения российского законодательства направлены именно на расширение правового статуса Центрального банка Российской Федерации в части передачи ему полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Так, в соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»1 Банк России, наряду с обладанием статуса органа, осуществляющего банковский контроль и надзор, был наделен важнейшими функциями контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями.
Совершенствование системы российского законодательства, в том числе активное формирование базы нормативно-правового регулирования финансовых и банковских отношений в целом и, в частности, положений, регулирующих банковский надзор, а также правового положения субъектов финансового права, в системе которых значимое место отведено Центральному банку Российской Федерации, безусловно, является положительным моментом. Однако, хотелось бы подчеркнуть, что последние новеллы отечественного законодательства в части изменения и расширения финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации в связи с передачей ему полномочий по регулированию, контролю и надзору пока еще не получили должного отражения в научных исследованиях и требуют комплексных теоретических осмыслений.
Хотелось бы также отметить, что в разделе IV Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года получили отражение проблемы, возникшие в деятельности банковского сектора в ходе кризиса, свидетельствующие о недостатках банковского регулирования и банковского надзора, в частности, о несоответ-
1 См.: СЗ РФ. 2013. № 30 (Часть I). Ст. 4084.
ствии его международным стандартам в части возможностей осуществления надзора на консолидированной основе за банковскими группами и банковскими холдингами и определения (в целях ограничения концентрации рисков) критериев связанности заемщиков между собой и связанности заемщиков с банком1.
В связи с изложенным ранее представляется актуальным исследование международно-правового опыта осуществления банковского надзора, его международных стандартов применительно к российским реалиям. Учитывая интернациональный характер банковской деятельности, особенно ярко проявляется значение международного сотрудничества органов банковского надзора различных государств, что диктует необходимость исследования регулирования банковской деятельности как на международном универсальном уровне, так и на международном региональном уровне (прежде всего демонстрируемого в рамках Европейского сообщества).
Стремительное обновление законодательства в рамках проведения банковской реформы, направленной на расширение и усиление финансово-правового положения Центрального банка Российской Федерации, его регулирующей, контрольной и надзорной функций с целью обеспечения стабильности, эффективности финансовой системы и финансовой безопасности государства, а также бурное развитие потребительского кредитования, всей сферы кредитных правоотношений предопределили актуальность темы данного исследования.
Степень научной разработанности темы. Многие вопросы, посвященные финансово-правовому положению Центрального банка Российской Федерации, исходя из значимой роли названного субъекта финансового и банковского права, являлись предметом научных исследований как в рамках экономической, так и финансово-правовой литературы.
Проблемы банковского надзора анализировались в диссертационных работах представителей науки финансового и банковского права: C.B. Рыбаковой, JT.T. Казакбиевой, Е.Ф. Быстровой, Д.С. Пастушенко, Т.Э. Рождественской и др.
Специфика банковского права, понятие банковских правоотношений и их финансово-правовые аспекты, содержание банковско-правовой политики в системе финансово-правовой политики, сущность банковской деятельности, ее публично-правового регулирования в Российской Федерации стали предметом исследований таких известных специалистов в области финансового и банковского права,
1 См.: Вестник Банка России. 2011. № 21.
как: М.М. Агарков, Д.Г. Алексеева, Н.М. Бородина, А.Г. Братко, А.Ю. Викулин, Е.В. Вишневская, Т.П. Гогусева, Д.В. Давиденко, Л.Г. Ефимова, А.Я. Курбатов, Н.В. Неверова, О.М. Олейник, E.H. Пастушенко, М.М. Прошунин, C.B. Пыхтин, Т.Г. Тимакова, Г.А. Тосунян, A.A. Травкин, А.И. Устьянцев, Е.В. Черникова, Н.Д. Эриашвили и др.
Тем не менее вопросы совершенствования банковского надзора с целью эффективного функционирования банковской системы и обеспечения финансовой и банковской безопасности Российского государства не перестают быть актуальными и требуют дальнейшего научного исследования.
Теоретическая и практическая значимость вопросов, посвященных банковскому надзору, осуществляемому Банком России, обусловила выбор объекта, предмета, цели и задач диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования выступают финансовые общественные отношения, возникающие в процессе реализации банковского надзора за субъектами банковской деятельности с учетом российского и международно-правового опыта.
Предметом диссертационного исследования являются совокупность норм финансового, банковского и иного смежного законодательства, регулирующих вопросы финансово-правового статуса Банка России как юридического лица публичного права, связанные с реализацией его субъективных прав и юридических обязанностей в сфере осуществления банковского надзора в системе финансово-банковского надзора; подзаконные нормативные акты, научные гипотезы, концепции и положения, а также международно-правовые акты, международные универсальные и региональные договоры, регламентирующие основы и содержание банковского надзора.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концептуальных основ финансово-правового регулирования надзорной деятельности Центрального банка Российской Федерации с учетом российского и международно-правового опыта.
В соответствии с поставленной целью определяются следующие задачи:
- проанализировать в свете последних законодательных нововведений расширение полномочий Центрального банка Российской Федерации в области осуществления надзорной деятельности за системой кредитных и некредитных финансовых организаций;
- раскрыть сущность, основное содержание понятия «финансово-банковский надзор» и выработать авторское определение финансово-
банковского надзора как одного из новых направлений деятельности Банка России в финансовой сфере;
- представить общетеоретическую характеристику банковского надзора, определить его сущность и роль в обеспечении финансовой безопасности Российского государства, а также его место в системе финансово-банковского надзора;
- уточнить понятие банковско-правовой политики как вида финансово-правовой политики, выявив специфику и сущность ее в сфере реализации банковского надзора, а также сформулировать авторское определение локально-правовой политики кредитных организаций в финансовой (банковской) сфере;
- раскрыть сущность общеправовых и финансово-правовых принципов как основ осуществления банковского надзора Центральным банком Российской Федерации;
- определить понятие юридической ответственности кредитных и некредитных финансовых организаций в банковской сфере;
- выявить особенности финансово-правового положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица публичного права;
- разработать авторское определение финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации в условиях усиления его роли в сфере финансово-банковского надзора;
- раскрыть содержание субъективных прав и юридических обязанностей Центрального банка Российской Федерации в сфере осуществления банковского надзора;
-дать общую характеристику международных актов, регламентирующих отношения в сфере банковского надзора, и проанализировать содержание и роль института банковского надзора в России и ведущих зарубежных странах (США, Германии, Франции и др.);
- исследовать российское законодательство в сфере банковского надзора на предмет его соответствия актам Базельского комитета по банковскому надзору;
- выработать научные рекомендации по совершенствованию норм законодательства, регулирующего финансово-правовой статус Банка России в сфере банковского надзора, раскрыть понятие и роль международных принципов и стандартов банковского надзора с целью их использования с учетом национальных особенностей.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные достижения ведущих специалистов общей теории права и государства, а также конституционного, административного, финансового и банковского права.
При исследовании определенных теоретических аспектов обозначенной темы, прежде всего понятия банковских правоотношений как вида финансовых правоотношений, общей правосубъектности и финансовой правосубъектности Центрального банка Российской Федерации, его субъективных прав и юридических обязанностей в рамках осуществления банковского надзора, были использованы положения и выводы из трудов ученых общей теории государства и права: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.Б. Венгерова, Д.А. Керимова,
A.B. Малько, Н.И. Матузова, A.B. Мицкевича, Л.А. Морозовой,
B.C. Нерсесянца, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, Д.В. Шумкова и др.
Изучение содержания конституционных положений, составляющих
основу определения правосубъектности в целом и, в частности, финансовой правосубъектности Центрального банка Российской Федерации, потребовало обращения к работам представителей науки конституционного права В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и др.
При исследовании вопросов, посвященных определению содержания управленческой и контрольной деятельности, разграничению понятий государственного управления и регулирования, а также контрольной и надзорной деятельности Центрального банка Российской Федерации и иных вопросов теории административного права, автор обращалась к работам Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, В.М. Манохина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина и др.
Фундаментальную основу исследования финансово-правовой теории института банковского надзора и его роли в обеспечении эффективного функционирования финансовой системы Российской Федерации составили труды таких известных ученых в области финансового права, как: К.С. Вельский, JI.K. Воронова, О.Н. Горбунова, В.В. Гриценко, C.B. Запольский, Г.В. Петрова, Е.В. Покача-лова, В.В. Попов, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева (ими разработаны общетеоретические вопросы финансового права, финансовой системы, финансовой деятельности). Исследование содержания банковских правоотношений в системе финансовых правоотношений, банковской деятельности и ее соотношения с финансовой деятельностью стало возможным благодаря ознакомлению с научными работами М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, И.В. Рукавишниковой.
Определение понятий финансовой правосубъектности, финансово-правового статуса, субъективных прав и юридических обязанностей Банка России осуществлено на основе изучений научных трудов О.Ю. Бакаевой, J1.H. Древаль, Е.Г. Писаревой.
Исследование понятия и содержания финансового контроля, надзорной деятельности Центрального банка Российской Федерации, а также финансовой ответственности стало возможным благодаря изучению работ А.З. Арсланбековой, Е.Ю. Грачевой, М.Б. Разгиль-диевой, С.М. Мироновой, Н.А. Саттаровой, Г.П. Толстопятенко и др.
При изучении категорий «кредит», «кредитные отношения», «денежно-кредитная политика» были проанализированы работы ученых-экономистов: C.B. Барулина, О.В. Врублевской, А.Г. Грязновой, JT.A. Дробозиной, Е.Ф. Жукова, О.И. Лаврушина, В.П. Литовченко, С.И. Лушина, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, A.M. Тавасиева и др.
Методологическую основу исследования составляет комплекс как общенаучных, так и частнонаучных методов познания, основанных на диалектической теории познания- философского, сравнительно-правового, системно-структурного, формально-логического и т.д. Применение диалектического метода позволило исследовать теоретические проблемы института банковского надзора всесторонне и полно. Системно-структурный метод использовался при классификации нормативно-правовых актов, регулирующих институт банковского надзора в системе финансово-банковского надзора, и при определении его роли в обеспечении эффективного функционирования банковской системы Российской Федерации и в целом финансовой системы Российской Федерации. Применение структурно-функционального метода позволило проанализировать правовое положение Банка России в финансовой системе Российской Федерации, а также содержание финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации, в том числе в сфере осуществления банковского надзора. Сравнительно-правовой метод использован при исследовании российских, зарубежных, международно-правовых актов, регламентирующих банковский надзор. Формально-юридический метод применялся в процессе анализа действующего законодательства Российской Федерации, связанного с банковским надзором, а также положений международного, зарубежного законодательства в указанной сфере.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по
регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков», «О международных договорах Российской Федерации» и другие, а также подзаконные нормативные акты Российской Федерации, нормативные акты Банка России, регламентирующие осуществление им банковского надзора.
Эмпирической базой исследования послужили обобщенные автором материалы, отражающие состояние практики в сфере осуществления Центральным банком Российской Федерации финансово-банковского надзора, а также практики применения нормативно-правовых актов в данной сфере, акты высших судебных инстанций, в том числе Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, информационные письма Центрального банка Российской Федерации, международные договоры как универсальные, так и региональные, в частности, документы Базельского комитета по банковскому надзору, Банка международных расчетов, Договор о создании Европейского Союза (Маастрихтский Договор) 1992 г., директивы институтов ЕС, посвященные банковскому надзору.
Использован практический опыт работы диссертанта в кредитной организации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором сформулировано системное научное представление о финансово-правовых основах института банковского надзора как вида финансово-банковского надзора, осуществляемого Центральным банком Российской Федерации, о его роли в обеспечении стабильного, эффективного функционирования российской банковской системы, финансовой системы и финансовой безопасности Российской Федерации; разработаны предложения по совершенствованию финансового, банковского и иного смежного законодательства в обозначенной сфере, а также практики его применения.
Содержание, роль и цели банковского надзора впервые рассматриваются в аспекте новелл финансового и банковского законодательства, направленных на расширение финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации как юридического лица публичного права в части передачи ему полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. В связи с этим впервые разработана новая теоретическая характеристика финансовой правосубъектности Центрального банка Российской Федерации, а также проведены исследование и систематизация субъективных прав и юридических обязанностей Банка России в сфере финансово-банковского надзора.
В диссертации представлена общая характеристика международно-правовых актов, регулирующих банковский надзор, а также международных принципов банковского надзора с целью их имплементации в национальное финансовое и банковское законодательство.
Научная новизна диссертационного исследования находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Анализ новелл банковского законодательства и выявление тенденций его развития, направленных на расширение финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации, позволил резюмировать усиление его роли в финансовой системе Российской Федерации, в связи с чем сформулирован вывод о необходимости более широкой трактовки понятия надзора, осуществляемого Банком России.
Аргументирована целесообразность введения в научный оборот и в действующее финансовое и банковское законодательство наряду с дефиницией «банковский надзор» дефиниции «финансово-банковский надзор, осуществляемый Центральным банком Российской Федерации».
2. Разработано авторское определение понятия финансово-банковского надзора, осуществляемого Центральным банком Российской Федерации, исходя из его финансовой правосубъектности, как комплексной, планомерно осуществляемой деятельности Банка России, представляющей собой систему организационно-процессуальных мероприятий, направленных на проведение регулярного наблюдения и инспектирования соответствия деятельности кредитных (банковских) и некредитных финансовых организаций требованиям финансового и банковского законодательства. Выделены основные цели осуществления финансово-банковского надзора Центральным банком Российской Федерации, которыми являются: обеспечение финансовой безопасности Российской Федерации, достижение стабильного и эффективного функционирования как банковской, так и финансовой системы Российской Федерации в целом, защита интересов потребителей услуг, предоставляемых кредитными и некредитными финансовыми организациями.
3. Определено, что банковско-правовая политика в денежно-кредитной сфере является активной финансово-правовой политикой.
3.1 Установлено, что правовая политика в денежно-кредитной сфере носит как тактический, так и стратегический характер, детерминированный потребностями обеспечения банковской и финансо-
вой безопасности государства, а также обеспечением безопасности финансовой системы в целом.
3.2 Дано авторское определение банковско-правовой политики, в том ч еле и в области осуществления Центральным банком Российской Федерации банковского надзора в системе финансово-банковского надзора, как комплекса задач, мер, реализуемых Банком России в сфере действия банковского законодательства, и посредством финансового (банковского) права при осуществлении финансовой (банковской) деятельности кредитными и некредитными финансовыми организациями с целью развития и эффективного функционирования банковской и финансовой системы.
4. В системе правовых принципов как основ осуществления финансово-банковского надзора, осуществляемого Центральным банком Российской Федерации, раскрывается содержание принципа законности применительно к сфере банковского надзора, включающего в себя такие положения, как: верховенство Конституции Российской Федерации и финансового, банковского закона в сфере банковского надзора; эффективная работа всего механизма финансово-правового (банковско-правового) регулирования и гарантированное применение норм финансового (банковского) права в процессе осуществления банковского надзора; активное противодействие финансовым правонарушениям и неотвратимость юридической ответственности для всех, кто нарушил финансовое, банковское законодательство.
5. Обосновано определение понятия гарантий законности как системы условий, средств, факторов, обеспечивающих правопорядок в банковской сфере, соблюдение которых имеет прямое отношение к осуществлению Центральным банком Российской Федерации банковского надзора как вида финансово-банковского надзора.
6. Предложено определение юридической ответственности кредитных и некредитных финансовых организаций как установленных банковским законодательством мер воздействия на правонарушителя, применяемых Центральным банком Российской Федерации по результатам осуществления финансово-банковского надзора.
7. Выявлена целесообразность использования понятия юридического лица публичного права применительно к Центральному банку Российской Федерации как субъекту финансового права, обусловливающего закрепление его правосубъектности, определение порядка его создания, реорганизации, ликвидации и подчиненности; а также содержания финансовой правосубъектности Банка России, в том числе его субъективных прав и юридических обязанностей в сфере осуществления финансово-банковского надзора.
8. Сформулировано определение финансовой правосубъектности Центрального банка Российской Федерации как юридически закрепленного правового положения указанного субъекта финансового права, обладающего установленными субъективными правами и юридическими обязанностями, с которыми нормы финансового права связывают возникновение, изменение и прекращение финансовых правоотношений с его участием.
9. Проведена систематизация субъективных прав и юридических обязанностей Центрального банка Российской Федерации, составляющих его компетенцию в сфере финансово-банковского надзора.
9.1. Определено понятие субъективного права Центрального банка Российской Федерации в сфере финансово-банковского надзора как гарантированной финансовым и банковским законодательством меры возможного (дозволенного) поведения Банка России в качестве упра-вомоченного участника финансовых (банковских) правоотношений при осуществлении надзорной деятельности.
9.2. Юридическая обязанность Банка России определена как мера предписанного финансовым и банковским законодательством необходимого (должного) поведения указанного субъекта в сфере надзорной деятельности.
10. Выявлены тенденции развития банковского законодательства в рамках совершенствования банковского надзора в части развития консолидированного банковского надзора и в целом совершенствования регулирования финансовой деятельности банковских групп и банковских холдингов, направленные на обеспечение деловой репутации в банковской сфере, а также финансовой надежности кредитных организаций.
11. В рамках дальнейшего совершенствования надзорной деятельности Центрального банка Российской Федерации в целях обеспечения защиты прав потребителей банковских услуг и устранения существующих пробелов законодательства в сфере регулирования отношений, возникающих в связи с предоставлением кредитной организацией потребительского кредита физическому лицу, предложено расширить круг субъектов указанных правоотношений (вкладчиков и кредиторов), закрепленных в ст. 56 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», включив в их число потребителей банковских услуг.
В связи с этим изложить абзац второй статьи 56 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в следующей редакции: «Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются
поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов, а также потребителей банковских услуг».
12. Анализ международно-правовых актов, регулирующих банковский надзор, а также международных принципов банковского надзора позволил выявить необходимость и целесообразность законодательного закрепления элементов международного сотрудничества Центрального банка Российской Федерации с зарубежными надзорными органами.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в представленной работе выводы и предложения имеют своей целью углубление и расширение сферы научных познаний в области банковского надзора в системе финансово-банковского надзора, осуществляемого Центральным банком Российской Федерации, развитие теории современного банковского, финансового права, а также совершенствование иного отраслевого законодательства. Научная значимость данного исследования определяется актуальностью разработанных проблем в свете проводимой Российской Федерацией правовой и экономической политики, включая денежно-кредитную.
Теоретические выводы и результаты работы могут составить основу дальнейших доктринальных исследований проблем банковского и финансово-банковского надзора, а также найти применение в образовательном процессе в рамках преподавания учебных дисциплин «Финансовое право», «Банковское право», «Финансовый контроль», «Правовые основы банковской деятельности» в юридических вузах и на юридических факультетах и при подготовке учебной и учебно-методической литературы по вопросам финансового и банковского права; в профессиональной деятельности сотрудников Центрального банка Российской Федерации, кредитных организаций, практикующих юристов; в законотворческой деятельности в связи с совершенствованием финансового и банковского законодательства.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационной работы обсуждены и одобрены на заседании кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия». Отдельные положения работы апробированы на практических и семинарских занятиях по финансовому и банковскому праву в ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия».
Предложения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании,
изложены в докладах на научных и научно-практических конференциях, в том числе: Всероссийской научно-практической конферен-
ции «Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения)» (г. Саратов, 2010 г.); Международной научно-практической конференции «Современная юридическая наука и правоприменение (IV Саратовские правовые чтения)» (г. Саратов, 2011 г.); Международной научно-практической конференции «Взаимодействие частных и публичных интересов: актуальные проблемы экономики и права» (г. Саратов, 2011 г.).
Основные результаты настоящего диссертационного исследования нашли отражение в восьми научных статьях, пять из которых опубликованы в российских рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы диссертационного исследования, раскрываются степень научной разработанности и новизна, формулируются объект и предмет исследования; осуществляется постановка цели работы и задач, посредством решения которых предполагается достижение заявленной цели; определяются теоретические и методологические основания, составившие научную основу, из которой диссертант исходил при проведении исследования; обосновывается научная новизна работы и формулируются положения, выносимые на защиту; раскрывается теоретическая и практическая значимость исследования; приводятся данные об апробации диссертационного исследования.
Глава первая «Финансово-правовые особенности банковского надзора в Российской Федерации», включающая в себя три параграфа, посвящена общетеоретической характеристике банковского надзора, его финансово-правовой сущности в системе государственного регулирования и финансового контроля, а также роли банковского надзора, осуществляемого Центральным банком Российской Федерации, в обеспечении эффективного функционирования финансовой системы Российской Федерации. Содержание главы составляет исследование правовых принципов и финансово-правовой политики как основ осуществления банковского надзора в Российской Федерации.
В первом параграфе «Общетеоретическая характеристика банковского надзора и его роль в обеспечении эффективного функциони-
рования финансовой системы Российской Федерации» автор, подчеркивая роль банковской системы как одного из самых важных элементов экономики любого современного государства, анализирует значение банковского надзора, осуществляемого Центральным банком Российской Федерации, в обеспечении экономически целесообразного и стабильного функционирования отечественной банковской системы. В связи с этим в диссертации отражается взаимообусловленность таких категорий финансового и банковского права, как «финансовая система», «кредит», «банковская система», «банковский надзор».
Рассматривается роль кредитных организаций в функционировании финансовой системы, в частности, такого ее института, как банковский кредит.
Эффективное функционирование финансов кредитных организаций Российской Федерации как децентрализованных фондов наряду с централизованными фондами является необходимым условием функционирования финансовой системы в целом.
Подчеркивается важная роль банковского надзора за кредитными организациями, которая выражается в его задачах и целях, его направленности на обеспечение финансовой и банковской безопасности государства, стабильного и эффективного функционирования российской банковской системы, а также способствует реализации публично-значимых задач в сочетании с реализацией прав вкладчиков как субъектов банковских правоотношений, т.е. их частных интересов.
Во втором параграфе «Финансово-правовая сущность банковского надзора в системе государственного регулирования и финансового контроля» отмечаются направления реализации функций государственного регулирования банковской деятельности, к которым автор относит: определение правил поведения и действия кредитных организаций в банковской сфере посредством принятия нормативного правового акта, т. е. закрепления субъективных прав и юридических обязанностей участников банковских правоотношений -нормотворческая функция; регламентация конкретных процедур воздействия (лицензирование, налогообложение и т.д.) - разрешительная функция; функция регулирования посредством экономических нормативов; а также установление механизма банковского надзора, осуществляемого Центральным банком Российской Федерации (контрольная надзорная функция).
В целях широкого комплексного подхода к исследованию понятия и сущности банковского надзора, его содержания как особого направления деятельности Центрального банка Российской Федерации диссертантом анализируются правоотношения в области осуществления банковской деятельности, их принадлежность к финансовым правоот-
ношениям, а также объект и предмет банковского надзора, реализуемого в рамках государственного регулирования банковских отношений. Поскольку обозначенные правоотношения возникают в процессе осуществления банковской деятельности, рассматривается само понятие банковской деятельности как вида финансовой деятельности, включающей в себя публичные начала и являющейся объектом банковского надзора Банка России в системе финансового контроля.
Диссертантом проанализированы новеллы банковского законодательства, согласно которым Центральный банк Российской Федерации становится органом, не только осуществляющим банковское регулирование, контроль и надзор, но и наделяется важнейшими функциями регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями. В свете последних изменений банковского законодательства автором сформулирован вывод о необходимости более широкой трактовки понятия надзора, осуществляемого Центральным банком Российской Федерации и обосновывается необходимость введения понятия «финансово-банковский надзор Центрального банка Российской Федерации» как в научный оборот, так и его отражение в действующем финансовом и банковском законодательстве. В связи с этим, автором предложено рассматривать банковский надзор как один из видов финансово-банковского надзора, осуществляемого Центральным банком Российской Федерации, и обоснована целесообразность введения в научный оборот и в действующее финансовое и банковское законодательство наряду с дефиницией «банковский надзор», дефиниции «финансово-банковский надзор, осуществляемый Центральным банком Российской Федерации».
В третьем параграфе «Правовые принципы и финансово-правовая политика как основы осуществления банковского надзора в Российской Федерации» на основе базовых положений общей теории права и государства, а также финансового права о правовой и финансово-правовой политике государства рассматриваются приоритеты денежно-кредитной политики, ее основные направления.
Установлено, что правовая политика в денежно-кредитной сфере носит как тактический, так и стратегический характер. В ходе проведенного анализа изменений финансового (банковского) законодательства подчеркивается положение о расширении объема деятельности Центрального банка Российской Федерации в области разработки основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики в части развития финансового рынка; а также в обеспечении выполнения основных направлений развития финансового рынка. В связи со сказанным формулируется вывод о расширении целей и
задач банковско-правовой политики, реализация которой возложена на Центральный банк Российской Федерации.
Диссертантом представлено авторское определение банковско-правовой политики.
Обращается внимание на необходимость выделения понятия локально-правовой политики кредитных организаций в финансовой (банковской) сфере, в том числе в сфере осуществления внутреннего контроля, как вида банковско-правовой политики.
Исследуется система принципов права, положенных в основу определения целей банковского надзора и прежде всего цели защиты интересов вкладчиков и кредиторов, в частности, общеправовой принцип законности. Выделены важнейшие специальные юридические гарантии в сфере финансовой и банковской деятельности: совершенство правовой системы в целом, четкость финансового (банковского) законодательства, всесторонность охвата им финансовой, банковской системы, отсутствие юридических коллизий; эффективность банковского надзора, направленного на предупреждение правонарушений в банковской сфере; действенные меры государственного принуждения в банковской сфере.
Автором обосновывается необходимость раскрытия содержания принципа законности применительно к сфере банковского надзора.
В системе принципов финансового права, являющих собой основу осуществления банковского надзора, выделены: принцип приоритетности публичных задач в правовом регулировании общественных отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан; принцип эффективности банковского надзора.
Автором представлено определение юридической ответственности кредитных и некредитных финансовых организаций.
Глава вторая «Финансовая правосубъектность Центрального банка Российской Федерации как участника правоотношений в области банковского надзора в Российской Федерации» посвящена исследованию общей (межотраслевой) и финансовой правосубъектности Центрального банка Российской Федерации как органа банковского надзора в Российской Федерации. Автором анализируются виды и методы осуществления банковского надзора Центральным банком Российской Федерации. Проведен комплексный анализ последних законодательных изменений, что позволило выявить основные направления совершенствования финансово-правового положения Центрального банка Российской Федерации и правового регулирования банковского надзора, осуществляемого Банком России.
В первом параграфе «Понятие и специфика общей и финансовой правосубъектности Центрального банка Российской Федерации как органа банковского надзора в Российской Федерации» подробно рассматривается общая правосубъектность Центрального банка Российской Федерации как юридического лица публичного права с определением его особых целей и задач, компетенции его структурных подразделений, направления их деятельности в части осуществления банковского надзора. Значимость Банка России подтверждается положением, согласно которому он может быть ликвидирован только на основании принятия федерального конституционного закона о поправке к Конституции Российской Федерации. Банк России характеризуется как некоммерческая организация, наделенная частью единого фонда государственной собственности, государственно-властными полномочиями (компетенцией), а также обладающая своими методами деятельности, в том числе в области осуществления банковского надзора, и особой внутренней организационной структурой.
Исследуются понятие и содержание общей правосубъектности Центрального банка Российской Федерации как юридического лица публичного права. Отмечается обладание Банка России финансовой правосубъектностью. Признавая Центральный банк Российской Федерации субъектом финансового права, государство наделяет его широким кругом субъективных прав и юридических обязанностей в финансовых правоотношениях. В рамках финансовой правосубъектности выделяются субъективные юридические права и обязанности Банка России: в области разработки и представления на рассмотрение Государственной Думы основных направлений денежно-кредитной политики Российской Федерации; в регулировании кредитных и валютных отношений; в проведении банковских операций; в осуществлении банковского регулирования и банковского надзора и т.д.
Анализируется понятие финансово-правого статуса Центрального банка Российской Федерации, финансовой деятельности Банка России, а также формы и методы, посредством которых она реализуется. Диссертантом подчеркивается различие целей финансовой деятельности Банка России и кредитных организаций. Однако, по определению автора, финансовая (банковская) деятельность кредитных организаций и Банка России взаимосвязаны по целому ряду направлений. Прежде всего - по элементам ее составляющим, включающих образование, распределение и использование денежных средств. Устанавливаются субъективные права и юридические обязанности Банка России в области осуществления финансовой деятельности, которые составляют его компетенцию в сфере: планирования и образования средств финансового обеспечения деятель-
носги Банка России; распределения и использования финансовых ресурсов в целях реализации задач денежно-кредитной, финансово-правовой (банковско-правовой) политики, выполнения своих задач и функций; а также в сфере осуществления банковского надзора.
Финансовая деятельность Банка России осуществляется для достижения двух взаимосвязанных целей: статической, предполагающей сохранение уже достигнутого уровня финансовой стабильности и равновесия банковской системы РФ, и динамической, состоящей в совершенствовании, улучшении и реформировании банковских правоотношений. Подчеркивается, что банковской надзор, осуществляемый Центральным банком Российской Федерации, способствует реализации как статической, так и динамической целей.
Диссертантом определяются субъективные права и юридические обязанности Центрального банка Российской Федерации, составляющие его компетенцию в сфере осуществления банковского надзора как вида финансово-банковского надзора: право на установление обязательных для кредитных организаций и банковских групп правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности; право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации; право устанавливать для участников банковской группы информации об их деятельности, которая необходима для составления консолидированной отчетности; право запрашивать и получать необходимую информацию на безвозмездной основе у федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц; право на выдачу кредитным организациям лицензий на осуществление банковских операций, приостановление действий указанных лицензий и отзыва их; право установления квалификационных требований к кандидатам на должности членов совета директоров (наблюдательного совета), единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера и т.д.; право на проведение проверок кредитных организаций и их филиалов и направление им обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных в их действиях нарушений; право на применение санкций к нарушителям банковской дисциплины и др.
Второй параграф «Виды и методы осуществления банковского надзора Центральным банком Российской Федерации» посвящен исследованию системы (видов), направлений банковского надзора, а также методов его осуществления, имеющих большое значение для его эффективного
осуществления. Банковский надзор рассматривается, на основе положений науки финансового права в зависимости от времени его проведения и органов, его осуществляющих. Поскольку в рамках настоящей работы исследуется именно финансово-правовое положение Центрального банка России как главного органа государственного регулирования и надзора в банковских правоотношениях, представляется классификация банковского надзора, исходящая из разграничения субъективных прав и юридических обязанностей (полномочий) именно структурных подразделений Банка России (Комитета банковского надзора и территориальных учреждений Банка России). Исследуются основные методы банковского надзора в Российской Федерации, которыми являются: наблюдение, проверка, кураторство, предназначение которых состоит главным образом в предупреждении и пресечении правонарушений в финансовой деятельности кредитных организаций, снижении уровня финансовых рисков внутри кредитных организаций, а также привлечении правонарушителей к соответствующему виду юридической ответственности.
В третьем параграфе «Направления совершенствования финансово-правового положения Центрального банка Российской Федерации и правового регулирования банковского надзора, осуществляемого Центральным банком Российской Федерации» исследуются законодательные нововведения, направленные на расширение задач и функций Центрального банка Российской Федерации, таковыми, в частности, являются развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение его стабильности. В связи с этим, субъективной юридической обязанностью Банка России становится публикация обзора финансовой отчетности не менее двух раз в год. Кроме того, Банк России обязан осуществлять мониторинг состояния финансового рынка Российской Федерации, в том числе для выявления ситуаций, угрожающих финансовой стабильности Российской Федерации. Анализируется широкий круг субъективных прав и юридических обязанностей, которыми законодательно наделяется Центральный банк Российской Федерации с целью реализации функции регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков, в частности правами: устанавливать требования к собственным средствам (капиталу) или чистым активам некредитных финансовых организаций, обязательные (финансовые, экономические) нормативы, а также иные требования в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность соответствующих организаций; проводить проверки деятельности некредитных финансовых организаций, направлять им предписания; устанавливать обязательные для некредитных финансовых организаций сроки и порядок составления и представления отчетности и т.д.
Подчеркивается законодательное усиление публичных основ правового, в том числе финансово-правового, положения Центрального банка Российской Федерации. В частности, на Центральный банк Российской Федерации возложена функция осуществления защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению.
Устанавливается, что в настоящее время большое внимание уделяется развитию консолидированного надзора, совершенствованию регулирования деятельности банковских групп и банковских холдингов. Кроме того, констатируется, что повышению эффективности консолидированного надзора способствует увеличение степени информированности органа банковского надзора, а также участников финансового рынка об организационной структуре банковских групп и банковских холдингов, о принимаемых ими рисках и способности управлять этими рисками.
Автором анализируются нормы банковского законодательства, в частности, Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 146-ФЗ «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации»1, где получили дальнейшее развитие и закрепление понятия банковской группы и банковского холдинга, выступающих объектами банковского надзора. Подчеркивается важная предпосылка совершенствования надзора на консолидированной основе, которой является развитие взаимодействия Банка России с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять надзор за финансовыми организациями, входящими в состав банковских групп и банковских холдингов, а также с иностранными органами банковского надзора. Отмечается, что Банк России устанавливает обязательные для банковских групп правила составления отчетности, необходимой для осуществления надзора за кредитными организациями на консолидированной основе; проводит анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп, банковских холдингов) в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, а также стабильности банковской системы Российской Федерации, и т.д.
Диссертантом исследуются нововведения законодательства, направ-
1 СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3438.
ленные на обеспечение деловой репутации в банковской сфере, а также финансовой надежности кредитной организации как субъекта банковских правоотношений в рамках осуществления банковской деятельности.
В результате устанавливается, что законодательные изменения являются весьма своевременными и актуальными и направлены на совершенствование финансово-правового положения Центрального банка Российской Федерации и правового регулирования банковского надзора как вида финансово-банковского надзора.
Глава третья «Общая характеристика международных актов, регулирующих банковский надзор, и их имплементация в национальное законодательство» посвящена исследованию и характеристике международных актов, регулирующих банковский надзор, а также определению понятия и роли международных принципов и стандартов банковского надзора.
В первом параграфе «Общая характеристика международных актов, регулирующих банковский надзор» анализируются различные классификации банковского надзора, существующие в мировой практике. Отмечается, что при всем разнообразии подходов, выработанных в процессе банковской реформы теми или иными странами и (или) регуляторами, мировое сообщество сконцентрировалось на правовом решении таких вопросов, как: оптимизация структуры регуляторов, создание целевых специализированных регуляторов, повышение четкости разделения полномочий в области финансового регулирования, наделение регуляторов чрезвычайными полномочиями, увеличение степени независимости регуляторов; увеличение законодательных требований к капиталу, прозрачности кредитных организаций, повышение качества риск-менеджмента и управления; повышение качества мониторинга системного риска и выявления системно-рисковых организаций; создание специализированных органов по анализу общей ситуации на финансовом рынке и выработке соответствующей регулятивной политики; усиление требований к системно-рисковым кредитным и некредитным финансовым организациям.
Ознакомившись с общими положениями банковского законодательства США, Германии, Франции, Великобритании, диссертант констатирует исключительную роль банковского надзора в системе мер по обеспечению стабильности функционирования банковского сектора во всех странах с рыночной экономикой. Подчеркивается, что любое государство стремится контролировать банковскую систему, что обусловлено денежно-кредитными и иными публичными функциями банка. Вопрос надзора неотъемлемо связан либо с центральным банком,
либо с иным уполномоченным органом банковского надзора. Автором формулируется вывод о соответствии российского финансово-правового регулирования банковского сектора экономики мировым тенденциям, о постепенной имплементации международных норм «мягкого» права в российские нормативные правовые акты в части осуществления Центральным банком Российской Федерации функций банковского надзора.
Второй параграф «Понятие и роль международных принципов и стандартов банковского надзора» посвящен принципам банковского надзора, зафиксированным в документах Базельского комитета по банковскому надзору, положения которых направлены на укрепление надежности и стабильности банковских систем. Отмечается важная роль универсальных и региональных международных договоров, в частности, документов Базельского комитета по банковскому надзору1, Банка международных расчетов, Договора о создании Европейского Союза (Маастрихтский Договор) 1992 г.2, для осуществления банковского надзора в Российской Федерации. Однако из этого не следует, что акты Базельского комитета имеют обязательный характер для членов указанной организации либо других государств; указанные акты относятся к так называемому мягкому праву (soft law), т.е. им не присущ признак нормативности. Устанавливается, что основной задачей внедрения Базельских документов в России является приведение банковского регулирования и надзора Российской Федерации к международным стандартам. В то же время подчеркивается, что нельзя забывать о необходимости использования Базельских принципов с учетом национальных особенностей, следует применять указанные акты только с учетом специфики российской экономики и особенностей банковского сектора.
1 См.: Рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору «Совершенствование корпоративного управления в кредитных организациях» (Базель, сентябрь 1999 г.) // Вестник Банка России. 2001. № 46; Методология основных принципов эффективного банковского надзора Базельского комитета по банковскому надзору (Базель, Швейцария, октябрь 1999 г.) // Вестник Банка России. 2002. № 23; Рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору «Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала: новые подходы» (Новое Соглашение о достаточности капитала, Базель II) (Базель, июнь 2004: Первый Компонент «Достаточность капитала», Второй компонент «Организация надзорного процесса», Третий компонент «Рыночная дисциплина». URL: http://www.cbr.ru/today/ms/bn/Basel.pdf
2 Договор о Европейском Союзе [рус., англ.] (Подписан в г. Маастрихте 7 февраля 1992г.) (с изм. и доп. от 13 декабря 2007 г.). URL: http: //base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=43211
Диссертант отмечает актуальность законодательного закрепления элементов международного сотрудничества Банка России и с иными центральными банками и с органами надзора иностранных государств, в функции которых входит банковский надзор, поскольку грамотно организованная работа Банка России в этом направлении будет способствовать эффективности и глубине как надзорной, так и регулирующей деятельности.
В заключении диссертационного исследования излагаются результаты и выводы, полученные автором по итогам выполненной работы, а также обозначаются проблемы, нуждающиеся в более глубоком изучении.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
Статьи, опубликованные в рецензируемых научных изданиях, перечень которых утвержден ВАК
при Министерстве образования и науки Российской Федерации
1. Голубитченко, М. А. Генезис современного банковского надзора в России: влияние международных стандартов [Текст] / М.А. Голубитченко // Право и экономика. — 2011. - № 7. - С. 60-61 (0,25 пл.);
2. Голубитченко, М. А. Изменения в порядке осуществления безналичных расчетов [Текст] / М. А. Голубитченко // Право и экономика. -2013. - № 8. - С. 72-75 (0,35 пл.);
3. Голубитченко, М. А. Правовые принципы и финансово-правовая политика как основы осуществления банковского надзора в Российской Федерации [Текст] / М. А. Голубитченко // Пробелы в российском законодательстве. -2013. -№ 3. -С. 161-162 (0,25 пл.);
4. Голубитченко, М. А. Финансово-правовая сущность банковского надзора в системе государственного регулирования и финансового контроля [Текст] / М. А. Голубитченко // «Черные дыры» в российском законодательстве: юридический журнал. - 2013. — № 3. - С. 104-106 (0,3 пл.);
5. Голубитченко, М. А. Меры усиления налогового контроля [Текст] / М. А. Голубитченко // Право и экономика. - 2013. - № 11-С. 11-14 (0,35 пл.);
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях
6. Голубитченко, М. А. Основные направления совершенствования законодательства в сфере банковского кредитования [Текст] / М.А. Голубитченко // Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения): сб. тез. докл. (по матер, все-рос. науч.-практ. конф., г. Саратов, 3-4 июня 2010 г.) / [редкол.: О.С. Ростова (отв. ред.) и др.]; ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». - Саратов : Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. - С. 342-343 (0,27 п.л.);
7. Голубитченко, М.А. Правовое регулирование банковской деятельности в Российской федерации [Текст] / М. А. Голубитченко // Современная юридическая наука и правоприменение (IV Саратовские правовые чтения) : сб. тез. докл. (по матер, междунар. науч.-практ. конф., г. Саратов, 3-4 июня 2011 г.) / [редкол.: О.С. Ростова (отв. ред.) и др.]; ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». -Саратов : Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2011. - С. 146-147 (0,25 п.л.);
8. Голубитченко, М. А. Проблемы соотношения частных и публичных интересов при регулировании института банковской тайны [Текст] / М.А. Голубитченко // Взаимодействие частных и публичных интересов: актуальные проблемы экономики права : матер, междунар. науч.-практ. конф. / под общ. ред. О.Ю. Бакаевой. - Саратов : Изд-во Саратовского государственного социально-экономического университета, 2011.-С. 136-137(0,23 п.л.).
Подписано в печать 21.11.2013 г. Формат 60x84Vi6. Бумага офсетная. Гарнитура «Times». Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,5. Тираж 130 экз. Заказ 450
Отпечатано в типографии издательства ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» 410056, Саратов, ул. Вольская, 1.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Финансово-правовое регулирование банковского надзора»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «САРАТОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ»
ГОЛУБИТЧЕНКО Мария Александровна
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА (РОССИЙСКИЙ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ОПЫТ)
12.00.04 - финансовое право; налоговое право; бюджетное право
На
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор, академик МАН ВШ Химичева Нина Ивановна
Саратов - 2013
Оглавление
Введение...............................................
Глава 1. Финансово-правовые особенности банковского надзора в Российской Федерации
1.1. Общетеоретическая характеристика банковского надзора и его роль в обеспечении эффективного функционирования финансовой системы Российской Федерации..................................................................20
1.2. Финансово-правовая сущность банковского надзора в системе государственного регулирования и финансового контроля......................31
1.3. Правовые принципы и финансово-правовая политика как основы осуществления банковского надзора в Российской Федерации.................48
Глава 2. Финансовая правосубъектность Центрального банка Российской Федерации как участника правоотношений в области банковского надзора в Российской Федерации
2.1. Понятие и специфика общей и финансовой правосубъектности Центрального банка Российской Федерации как органа банковского надзора в Российской Федерации.............................................................................72
2.2. Виды и методы осуществления банковского надзора Центральным банком Российской Федерации.........................................................91
2.3. Направления совершенствования финансово-правового положения Центрального банка Российской Федерации и правового регулирования банковского надзора, осуществляемого Центральным банком Российской Федерации.................................................................................113
Глава 3. Общая характеристика международных актов, регулирующих банковский надзор, и их имплементация в национальное законодательство
3.1. Общая характеристика международных актов, регулирующих банковский надзор.......................................................................128
3.2. Понятие и роль международных принципов и стандартов банковского надзора.....................................................................................140
Заключение.........................................................
Библиографический список использованных источников
152 159
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Банковская система в современных рыночных условиях хозяйствования является одним из значимых организационных механизмов финансовой системы Российской Федерации. Банковская деятельность как вид финансовой деятельности включает в себя публичные начала и является объектом банковского надзора, задачи которого в настоящее время значительно расширены, в их числе - предотвращение финансовых кризисов в банковском секторе, сохранение стабильности финансовой системы и обеспечение финансовой безопасности Российской Федерации. В связи с этим следует отметить повышенный интерес к вопросам банковского надзора, осуществляемого Центральным банком Российской Федерации, и актуальность их исследования.
Наличие конституционных положений, посвященных Центральному банку Российской Федерации, является подтверждением важности роли, принадлежащей Банку России в функционировании финансовой системы, в обеспечении финансовой, экономической безопасности и жизнеспособности Российского государства. Положения Конституции Российской Федерации нашли свое развитие в важнейших актах финансового и банковского законодательства1, закрепивших в числе прочего и основы финансовой правосубъектности Банка России. В настоящее время Банк России не может оставаться в стороне от модернизационных процессов в экономике и финансовой сфере, направленных на поддержку социальной стабильности в обществе и обеспечение полноценной защиты прав граждан; поддержку оживления экономики, устойчивости наметившихся положительных
1 См.: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (с изм. от 30 сентября 2013 г. № 266-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 2013. № 40 (часть III). Ст. 5036; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с изм. от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; СЗ РФ. 2013. № 30 (часть I). Ст. 4084.
тенденций; выстраивание новой модели регулирования, контроля и надзора за кредитными и некредитными финансовыми организациями как одного из факторов обеспечения эффективности и стабильности отечественной финансовой системы, а также финансовой безопасности Российской Федерации. В связи с этим проблемы кредитных и некредитных финансовых организаций России как структурных элементов финансовой системы носят фундаментальный характер, позитивное решение которых возможно прежде всего благодаря проводимой в настоящее время банковской реформе, затрагивающей деятельность и функции Центрального банка Российской Федерации в области реализации им полномочий по регулированию, контролю и надзору не только в банковской, но и в финансовой сфере в целом.
Последние глобальные нововведения российского законодательства направлены именно на расширение правового статуса Центрального банка Российской Федерации в части передачи ему полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Так, в соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»,1 Банк России наряду с обладанием статуса органа, осуществляющего банковский контроль и надзор, был наделен важнейшими функциями контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями.
Совершенствование системы российского законодательства, в том числе активное формирование базы нормативно-правового регулирования финансовых и банковских отношений в целом и, в частности, положений, регулирующих банковский надзор, а также правовое положение субъектов финансового права, в системе которых значимое место отведено
1 СЗ РФ. 2013. № 30 (часть I). Ст. 4084.
Центральному банку Российской Федерации, безусловно, является положительным моментом. Однако хотелось бы подчеркнуть, что последние новеллы отечественного законодательства в части изменения и расширения финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации в связи с передачей ему полномочий по регулированию, контролю и надзору пока еще не получили должного отражения в научных исследованиях и требуют комплексных теоретических осмыслений.
Хотелось бы также отметить, что в разделе IV Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года получили отражение проблемы, возникшие в деятельности банковского сектора в ходе кризиса, свидетельствующие о недостатках банковского регулирования и банковского надзора, в частности, о несоответствии его международным стандартам в части возможностей осуществления надзора на консолидированной основе за банковскими группами и банковскими холдингами, и определения (в целях ограничения концентрации рисков) критериев связанности заемщиков между собой и связанности заемщиков с банком1.
В связи с изложенным ранее представляется актуальным исследование международно-правового опыта осуществления банковского надзора, его международных стандартов применительно к российским реалиям. Учитывая интернациональный характер банковской деятельности, особенно ярко проявляется значение международного сотрудничества органов банковского надзора различных государств, что диктует необходимость исследования регулирования банковской деятельности как на международном универсальном уровне, так и на международном региональном уровне (прежде всего демонстрируемого в рамках Европейского сообщества).
1 Вестник Банка России. 2011. № 21.
Стремительное обновление законодательства в рамках проведения банковской реформы, направленной на расширение и усиление финансово-правового положения Центрального банка Российской Федерации, его регулирующей, контрольной и надзорной функций с целью обеспечения стабильности, эффективности финансовой системы и финансовой безопасности государства, а также бурное развитие потребительского кредитования, всей сферы кредитных правоотношений предопределили актуальность темы данного исследования.
Степень научной разработанности темы. Многие вопросы, посвященные финансово-правовому положению Центрального банка Российской Федерации, исходя из значимой роли названного субъекта финансового и банковского права, являлись предметом научных исследований как в рамках экономической, так и финансово-правовой литературы.
Проблемы банковского надзора анализировались в диссертационных работах представителей науки финансового и банковского права: C.B. Рыбаковой, J1.T. Казакбиевой, Е.Ф. Быстровой, Д.С. Пастушенко, Т.Э. Рождественской и др.
Специфика банковского права, понятие банковских правоотношений и их финансово-правовые аспекты, содержание банковско-правовой политики в системе финансово-правовой политики, сущность банковской деятельности, ее публично-правового регулирования в Российской Федерации стали предметом исследований таких известных специалистов в области финансового и банковского права, как: М.М. Агарков, Д.Г. Алексеева, Н.М. Бородина, А.Г. Братко, А.Ю. Викулин, Е.В. Вишневская, Т.П. Гогусева, Д.В. Давиденко, Л.Г. Ефимова, А.Я. Курбатов, Н.В. Неверова, О.М. Олейник, E.H. Пастушенко, М.М. Прошунин, C.B. Пыхтин, Т.Г. Тимакова, Г.А. Тосунян, A.A. Травкин, А.И. Устьянцев, Е.В. Черникова, Н.Д. Эриашвили и др.
Тем не менее вопросы совершенствования банковского надзора с целью эффективного функционирования банковской системы и обеспечения финансовой и банковской безопасности Российского государства не перестают быть актуальными и требуют дальнейшего научного исследования.
Теоретическая и практическая значимость вопросов, посвященных банковскому надзору, осуществляемому Банком России, обусловила выбор объекта, предмета, цели и задач диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования выступают финансовые общественные отношения, возникающие в процессе реализации банковского надзора за субъектами банковской деятельности с учетом российского и международно-правового опыта.
Предметом диссертационного исследования являются совокупность норм финансового, банковского и иного смежного законодательства, регулирующих вопросы финансово-правового статуса Банка России как юридического лица публичного права, связанные с реализацией его субъективных прав и юридических обязанностей в сфере осуществления банковского надзора в системе финансово-банковского надзора; подзаконные нормативные акты, научные гипотезы, концепции и положения, а также международно-правовые акты, международные универсальные и региональные договоры, регламентирующие основы и содержание банковского надзора.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концептуальных основ финансово-правового регулирования надзорной деятельности Центрального банка Российской Федерации с учетом российского и международно-правового опыта.
В соответствии с поставленной целью определяются следующие задачи:
- проанализировать в свете последних законодательных нововведений расширение полномочий Центрального банка Российской Федерации в области осуществления надзорной деятельности за системой кредитных и некредитных финансовых организаций;
- раскрыть сущность, основное содержание понятия «финансово-банковский надзор» и выработать авторское определение финансово-банковского надзора как одного из новых направлений деятельности Банка России в финансовой сфере;
представить общетеоретическую характеристику банковского надзора, определить его сущность и роль в обеспечении финансовой безопасности Российского государства, а также его место в системе финансово-банковского надзора;
- уточнить понятие банковско-правовой политики как вида финансово-правовой политики, выявив специфику и сущность ее в сфере реализации банковского надзора, а также сформулировать авторское определение локально-правовой политики кредитных организаций в финансовой (банковской) сфере;
- раскрыть сущность общеправовых и финансово-правовых принципов как основ осуществления банковского надзора Центральным банком Российской Федерации;
- определить понятие юридической ответственности кредитных и некредитных финансовых организаций в банковской сфере;
- выявить особенности финансово-правового положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица публичного права;
- разработать авторское определение финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации в условиях усиления его роли в сфере финансово-банковского надзора;
раскрыть содержание субъективных прав и юридических обязанностей Центрального банка Российской Федерации в сфере осуществления банковского надзора;
-дать общую характеристику международных актов, регламентирующих отношения в сфере банковского надзора, и проанализировать содержание и роль института банковского надзора в России и ведущих зарубежных странах (США, Германии, Франции и др.);
- исследовать российское законодательство в сфере банковского надзора на предмет его соответствия актам Базельского комитета по банковскому надзору;
- выработать научные рекомендации по совершенствованию норм законодательства, регулирующего финансово-правовой статус Банка России в сфере банковского надзора, раскрыть понятие и роль международных принципов и стандартов банковского надзора с целью их использования с учетом национальных особенностей.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные достижения ведущих специалистов общей теории права и государства, а также конституционного, административного, финансового и банковского права.
При исследовании определенных теоретических аспектов обозначенной темы, прежде всего понятия банковских правоотношений как вида финансовых правоотношений, общей правосубъектности и финансовой правосубъектности Центрального банка Российской Федерации, его субъективных прав и юридических обязанностей в рамках осуществления банковского надзора, были использованы положения и выводы из трудов ученых общей теории государства и права: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.Б. Венгерова, Д. А. Керимова, A.B. Малько, Н.И. Матузова, A.B. Мицкевича, JI.A. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, Д.В. Шумкова и др.
Изучение содержания конституционных положений, составляющих основу определения правосубъектности в целом и, в частности, финансовой правосубъектности Центрального банка Российской Федерации, потребовало
обращения к работам представителей науки конституционного права В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и др.
При исследовании вопросов, посвященных определению содержания управленческой и контрольной деятельности, разграничению понятий государственного управления и регулирования, а также контрольной и надзорной деятельности Центрального банка Российской Федерации и иных вопросов теории административного права, автор обращалась к работам Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, В.М. Манохина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.Е.Чиркина и др.
Фундаментальную основу исследования финансово-правовой теории института банковского надзора и его роли в обеспечении эффективного функционирования финансовой системы Российской Федерации составили труды таких известных ученых в области финансового права, как К.С. Вельский, JI.K. Воронова, О.Н. Горбунова, В.В. Гриценко, C.B. Запольский, Г.В. Петрова, Е.В. Покачалова, В.В. Попов, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева (ими разработаны общетеоретические вопросы финансового права, финансовой системы, финансовой деятельности). Исследование содержания банковских правоотношений в системе финансовых правоотношений, банковской деятельности и ее соотношения с финансовой деятельностью стало возможным благодаря ознакомлению с научными работами М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, И.В. Рукавишниковой.
Определение понятий финансовой правосубъектности, финансово-правового статуса, субъективных прав и юридических обязанностей Банка России осуществлено на основе изучений научных трудов О.Ю. Бакаевой, JI.H. Древаль, Е.Г. Писаревой.
Исследование понятия и содержания финансового контроля, надзорной деятельности Цент
