АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Контрольные полномочия Центрального банка Российской Федерации»
На правах рукописи
Лафишев Адам Исламович
КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14-административное право; административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
5 ДЕК 2013
Москва-2013
005542051
Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы факультета «Международный институт государственной службы и управления» ФГБОУ «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Научный консультант: Шавлохов Алан Карлович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАНХиГС.
Официальные оппоненты: Василевская Дарья Владимировна,
доктор юридических наук, профессор, помощник Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Дворковича A.B., Корчагин Олег Николаевич, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Федерального казенного учреждения «Научно-исследовательский центр ФСКН России» Ведущая организация: Федеральное государственное
образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Кубанский государственный университет» Защита состоится 24 декабря 2013 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета ДК504.001.04 по юридическим наукам в ФГБОУ «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: г. Москва, проспект Вернадского, д. 84, корп. 1, ауд. ЗУС.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС Автореферат диссертации разослан 22 ноября 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук,
доцент О.Н. Доронина
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие для устранения последствий мирового финансового кризиса осуществляется реформирование банковского контроля и надзора. В связи с этим существует необходимость создания эффективной правовой основы, позволяющей наиболее оптимальным образом урегулировать сферу надзора за банковским сектором и за финансовыми рынками.
Актуализируют тематику исследования дискуссии о создании интегрированного регулятора (мегарегулятора), о границах контрольных полномочий центральных банков в этом мегарегуляторе.
Глобализация, развитие международных принципов банковского надзора, практика банковского надзора других государств, несомненно, оказывают влияние на динамику аналогичных процессов в Российской Федерации. Наряду с этим происходит обобщение принципов банковского регулирования и надзора под влиянием глобализации, однородности целей и задач, стоящих перед центральными банками различных государств.
Новизну самой постановке данного вопроса придают процессы, протекающие в сфере противодействия финансированию терроризма. Россия также активно включилась в международные процессы в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
В этой связи необходимо принять оптимальное решение проблемы соотношения публичного и частного в банковском регулировании и надзоре; обеспечения единства финансовой системы, единства контрольной системы для всей финансовой системы страны, включая банковский сектор, как элемент - сферу страхования, а также рынок ценных бумаг.
Именно в такой плоскости рассматриваются проблемы контрольных полномочий и надзорной деятельности центральных банков в современной юридической литературе.
Во всех экономически развитых государствах регулирование банковской деятельности имеет приоритетное значение. В большинстве стран банковский надзор рассматривается как одна из важнейших функций центрального банка.
Более чем двадцатилетний период развития новой банковской системы в России, накопленный опыт в области банковского регулирования и надзора позволяет подвести определенные
промежуточные итоги, сделать промежуточные выводы на начальном этапе функционирования мегарегулятора, внедрения принципов Базельского комитета по банковскому надзору «Базель III».
На усиление интереса к вопросам банковского надзора, статусных характеристик Центрального Банка РФ оказывают влияние качественные изменения в финансовой системе, осознание государствам и сферой бизнеса сложности задач, связанных с обеспечением финансовой безопасности в банковской сфере.
В наши дни вопросы контроля и надзора в банковской сфере находятся в центре внимания российской общественности, государственных деятелей, и являются предметом дискуссий ученых.
В июле 2013 года был принят Федеральный закон № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (Закон о мегарегуляторе.) Центральному банку передаются полномочия, которыми ранее была наделена Федеральная служба по финансовым рынкам. В связи с этим, были внесены изменения более чем в 40 федеральных законов.
Хронологический анализ демонстрирует некоторое смещение акцентов в данном направлении.
20 января 2007 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации состоялись парламентские слушания, в ходе которых представители органов власти и банковского сообщества обсуждали проблемы совершенствования надзора в банковской сфере. Уже тогда, не затрагивая концептуальные вопросы (функции банковского надзора в России осуществляет Центральный банк), бывший Председатель Центрального банка РФ, Сергей Игнатьев подчеркнул на съезде Ассоциации российских банков, что основным является вопрос о качестве банковского надзора, исполняемого данным ведомством.
Через 5 лет, в 2012 году, вопрос был поставлен в иной плоскости - о необходимости создания мегарегулятора путем слияния полномочий Центрального банка РФ и Федеральной службы по финансовым рынкам, что, по мнению инициаторов данного проекта, открывает новые возможности банковского надзора.
Аналогичные процессы происходят и в зарубежной банковской практике, что вызывает необходимость не только изучения, но и внедрения
наиболее перспективных решений, позволяющих снизить возможность вероятных рисков и их последствий.
Институт банковского права является комплексным, интегрирующим конституционно-правовые, административно-правовые, финансово-правовые, гражданско-правовые нормы. Вместе с тем, административно-правовой аспект неразрывно связан с двумя другими аспектами данной междисциплинарной темы. Речь идет об административно-правовом статусе Центрального Банка РФ и проблеме банковского надзора. Необходимо уточнить выводы дискуссий, которые периодически возрождаются в науке административного права о соотношении понятий «контроль» и «надзор».
Актуальность административно-правового исследования указанных выше проблем предопределена также возрастающей необходимостью обеспечения финансовой безопасности банковских операций и действия всей кредитной системы государства. Таким образом, в этих принципиально новых условиях не вызывает сомнения, что тема контрольных полномочий Центрального банка РФ, совершенствования нормативно-правовой основы банковского регулирования и надзора, процедур принятия и реализации надзорных решений является актуальной.
Степень разработанности научной проблемы. Различные проблемы банковского права становились объектом изучения в трудах Братко А.Г., Викулина А.Ю., Вишневского A.A., Голубева С.А., Горбуновой О.Н., Губина Е.П., Дорониной Н.Г., Емелина A.B., Ефимовой Л.Г., Ерицян A.B., Жилинского С.Э., Максимова М.В., Мишальченко Ю.В., Новоселовой Л.А., Степанова П.В., Тосунян Г.А., Шерстобитовой А.Е.
Линников A.C. исследовал вопросы правового регулирования банковской деятельности и банковского надзора в Европейском Союзе. В этом же направлении работали такие авторы, как Капустин А.Я., Кашкин С.Ю., Козлов A.A., Чегранец Е.А.
Комплексный анализ банковских отношений проведен в трудах Ефимовой Л.Г.
Исследование правового регулирования банковской деятельности в парадигме частного права проведено Сухановым Е.А. Этот же аспект, но в парадигме предпринимательского права исследовал Олейник О.М.
Структурно-функциональные основы деятельности зарубежных центральных банков проанализированы в трудах Московкиной Л.А., Полякова В.П. В трудах Столяренко В.М. проведен сравнительный анализ
основных функций центральных банков в России и за рубежом.
В конце 90-х годов прошлого столетия на страницах периодических изданий появились аналитические и реферативные материалы по вопросам банковского надзора.
Огромный вклад в анализ закономерностей становления и развития банковского права внес Эриашвили Н.Д.
Вопросы, связанные с правовым регулированием контроля и надзора в сфере банковской деятельности, нередко становились объектом научного анализа в кандидатских и докторских диссертациях, в частности, были защищены диссертации Черниковой Е.В., Бащмаковой Т.В., Ерицян A.B., Максимовым М.В., Прокошиным М.С., и др.
На Западе широко исследуются проблемы банковского надзора и контроля. Так, в трудах G.A.Penn, A.M.Shea, A.Arora проанализированы вопросы национального банковского законодательства Великобритании.
Вместе с тем, комплексный анализ правового статуса центрального банка в единстве с исследованием надзорной функции в сравнительно-правовом ключе с учетом последствий мирового финансового кризиса до сих пор на монографическом уровне не предпринимался.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности Центрального Банка РФ (Банка России), а также в процессе реформирования всей системы публично-правового воздействия на деятельность, отчетность, финансовую политику подконтрольных банков.
Предмет исследования составляет административное законодательство в данной предметной области, регламентирующее контрольно-надзорную деятельность Центрального банка РФ; нормативы пруденциального банковского надзора; материалы судебной практики.
При написании работы исследовалось международные правовые акты, регулирующие осуществление контроля и надзора в банковской сфере, в частности, документы Базельского комитета по банковскому надзору, содержащие методические рекомендации в области банковского регулирования.
Цель диссертационного исследования - изучить принципиальные схемы организации банковского контроля и надзора в различных государствах, назначение центральных банков, функции по регулированию и надзору в динамической и сравнительно-правовой перспективе. На основе полученных данных выработать модель государственного надзора
за деятельностью кредитных операций, применимую к Российской Федерации в условиях усиления противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Для достижения указанных целей автором поставлены следующие задачи:
- синтезировать и уточнить понятийный аппарат, характеризующий контрольно-надзорную деятельность Центрального банка Российской Федерации с учетом новейших достижений отечественной и зарубежной правовой науки, целей и принципов банковского надзора;
- получить и обобщить результаты комплексного анализа видовых характеристик надзора, включая общий, пруденциальный надзор за соблюдением нормативов, выявить и обобщить их отличительные особенности;
- провести сравнительно-правовой анализ надзорных органов центральных банков разных государств;
- рассмотреть иерархию и структуру надзорных органов в сравнительно-правовом ключе; их задачи и объем полномочий;
- провести сравнительно-исторический анализ санкций и мер воздействия на кредитные организации;
- провести критическую оценку органов банковского надзора, указав на пересекающиеся и неохваченные области надзора;
выработать на основе проведенного исследования научно обоснованные предложения по уточнению понятийного аппарата и рекомендации по совершенствованию правовых основ и организации надзорной деятельности в Российской Федерации.
Методологической основой диссертационного исследования являются научные методы познания общественных процессов: системный, диалектический, структурно-функциональный, сравнительно-
исторический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический метод, метод толкования. Использовались методы аналитической юриспруденции для понимания интерпретации функций банковского надзора в трудах современных российских и зарубежных правоведов; применялся комплексный подход к исследованию природы и сущности центральных банков, иерархии надзорных органов, специфики различных видов надзора. Основу исследования составляет комплексный подход. Помимо этого, был применен статистический метод
анализа, благодаря чему, удалось получить достоверные результаты, основанные на данных официальной статистики.
Теоретической основой в данной работе выступают концептуальные положения отечественной и зарубежной доктрины административного и финансового права; научные труды по пруденциальному надзору; эмпирические и статистические данные, полученные международными финансовыми и банковскими институтами.
В теоретическом плане основу изучения вопросов правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере составили труды таких ученых, как Агарков М.М., Беляков A.A., Гейвандов Я.А., Грачева Е.Ю., Ерпылева Н.Ю., Ефимова Л.Г., Пекарева М.В., Симановский A.C., Тосунян Г.А., Химичева Н.И. и др.
Нормативной базой исследования явились: Конституция Российской Федерации и федеральные законы, регламентирующие институциональные рамки банковского надзора и деятельности Центрального банка Российской Федерации: федеральное законодательство о банках и банковской деятельности; о банкротстве и реструктуризации банковских организаций. В работе использованы результаты анализа отдельных Инструкций и Положений Центрального банка РФ. В работе использовано зарубежное законодательство о центральных банках США, Великобритании, Австрии, Германии, других государств; документы Базельского комитета по банковскому надзору.
Эмпирическую базу диссертации составили Отчеты центральных банков различных государств; доклады, руководства по проведению банковского надзора; аналитические и экспертные материалы, доклады Всемирного банка, Отчеты Председателя Центрального банка Российской Федерации.
Диссертантом принимались во внимание также различные издания Банка России: «Вестник Банка России», «Бюллетень банковской статистики», Годовые отчеты Банка России, Отчеты о развитии банковского сектора и банковского надзора; обзоры финансовой стабильности.
В работе использованы Выступления Председателя Банка России Набиуллиной Э.С., а также бывшего Председателя Центрального банка РФ Игнатьева С.М.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том,
что диссертантом рассмотрены контрольные полномочия Центрального Банка Российской Федерации в контексте становления и развития моделей мегарегуляторов в различных правовых системах. Автором охарактеризованы модели контрольных полномочий центральных банков в странах с автономной системой банковского надзора (США, Китай); в странах с единой системой мегарегулятора (Сингапур, Норвегия, Канада, Дания), и в странах со смешанной системой мегарегуляторов.
Рассмотрены концептуальные основы формирования моделей банковского регулирования и контроля в Российской Федерации, в Соединенных Штатах Америки и в Европейском Союзе.
Представлены национальные приоритеты развития контрольных полномочий в контексте финансовой безопасности, противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (Российская Федерация); защиты интересов конечных потребителей финансовых услуг (Германия); предотвращения рисков, финансовых угроз; стабильности финансовой системы; защиты прав потребителей (Европейский Союз).
На основе использования судебной и административной практики в указанной сфере, а также данных статистики, дана характеристика применяемых мер ответственности в сфере банковского контроля в крупнейших регионах мира.
На защиту диссертантом были вынесены следующие положения, они сформулированы в диссертационном исследовании:
1. Представлена авторская классификация зарубежных моделей банковского контроля и надзора:
Первая модель - это модель независимого банковского надзора, сложившаяся в США и в Китае. Она характеризуется тем, что банковский контроль осуществляется вне формирования каких-либо мегарегуляторов, центральными банками данных государств.
Особенностью второй модели является формирование на базе центральных банков единого финансового регулятора. Такая модель существует в Сингапуре, Норвегии, Канаде, Дании, Великобритании, Германии, Австрии и других государствах.
Третья модель - это гибридная модель, когда банковский надзор сохраняет относительную самостоятельность в структуре многоуровневого мегарегулятора, который включает также подразделения по финансовому и страховому надзору.
2. Для совершенствования системы банковского контроля в Российской Федерации, построения системы надзора, ориентированной на различные риски, необходимо внедрять международный опыт. Разумеется, при этом необходимо учитывать особенности организации и функционирования российского рынка банковских услуг.
С этой целью необходимо вводить новые подходы и направления к реализации методических рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору.
Имеется в виду совершенствование надзора с целью предотвращения крупных потерь банковского капитала; учета кредитных, рыночных и операционных рисков (Базель II), а также учета требований Базеля III, вытекающих из уроков глобального финансового кризиса.
3. Ввиду того, что законодатель не дает определения такой деятельности как «пруденциальный банковский надзор», диссертант автор предлагает авторское определение данного понятия.
Предлагается определять пруденциальный надзор как регулятивную деятельность Центрального банка Российской Федерации, которая заключается в установлении лимитов и ограничений, а также перечня и порядка мер воздействия на кредитные организации за нарушение пруденциальных норм, с целью обеспечения устойчивости кредитных организаций и защиты интересов вкладчиков.
Пруденциальные нормы - это все те нормативы и обязательные требования, которые устанавливаются законом и Банком России для кредитных организаций в целях обеспечения надежности, ликвидности и платежеспособности, управления банковскими рисками, защиты интересов акционеров и вкладчиков.
4. Одной из основных проблем эффективности банковского контроля является обеспечение достоверности предоставляемой кредитными организациями в Центральный банк РФ отчетности.
Для совершенствования механизма выявления проблемных кредитных организаций территориальные учреждения Банка России должны обеспечивать контроль за достоверностью получаемой информации.
Этого можно достигнуть путем анализа проблемных аспектов деятельности кредитной организации (резкие изменения показателей, негативную информацию о деятельности кредитной организации, неудовлетворительные оценки результата работы кредитной организации по системе ранней диагностики Банка России и т. д.).
и
5. Одним из сложных моментов в контрольной деятельности Центрального Банка РФ является несовершенство законодательной и нормативной базы инспектирования. Огромную роль в инспекционной деятельности играет адаптационно-аналитическое обеспечение, для чего необходимо налаженное взаимодействие различных подразделений.
Необходимо установить единые требования к актам проверки. И решить вопрос о том, должны ли в них констатироваться только факты выявленных недостатков и нарушений, или они должны иметь ярко выраженную аналитическую направленность.
6. Другим проблемным вопросов контрольной деятельности Банка России является запаздывание реагирования по результатам проверки.
Для решения данной задачи необходимо совершенствовать эффективность документооборота в Банке России, а также отслеживать нарушения, допущенные кредитными организациями в реальном времени, а не в прошлые периоды деятельности.
Помимо этого территориальным учреждениям Банка России следует регулярно проводить анализ эффективности применяемых к кредитным организациям мер воздействия и обеспечивать их своевременный пересмотр в зависимости от изменения финансового положения и условий работы кредитной организации.
7. Законодательством в сфере банковской деятельности не установлена обязанность Банка России и кредитных организаций проводить анализ источников денежных средств, вкладываемых в уставные капиталы кредитных организаций, на предмет законности их образования, что не ограничивает допуска криминальных доходов в банковскую сферу.
Действующие законодательные акты нуждаются в доработке в целях недопущения денежных средств, добытых преступным путем, в банковскую систему России.
Представляется целесообразным создание системы мер воздействия на кредитные организации за нарушение соответствующего законодательства. Речь идет о санкциях к кредитным организациям за нарушение Федерального закона № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Статья 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает наказание банков в виде
штрафа в размере от 0,1 до 1% минимального уставного капитала до отзыва лицензии.
Необходимо определить, какие конкретные меры воздействия к банкам будут применяться за несоблюдение Федерального закона № 115-ФЗ.
8. Автору представляется целесообразным обязать банки предоставлять отчетность по соблюдению законодательства в области противодействия легализации (отмыванию) доходов полученных преступным путем.
Речь идет о документарном надзоре как форме банковского надзора, в данном случае на предмет наличия адекватной системы внутреннего контроля в кредитных организациях.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Результаты работы докладывались на Всероссийской конференции, проведенной в СКФУ (г. Ставрополь) 18-22 марта 2013 года.
По теме диссертационного исследования опубликовано четыре статьи, из них две в рецензируемых научных журналах.
Структура работы и ее содержание обусловлены предметом, основными целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность выбранной темы исследования и указана степень ее научной разработанности. Определены объект и предмет исследования, а также его цели и задачи, раскрыта методология, теоретическая и эмпирическая база и научная новизна исследования, сформулированы выводы и результаты, выносимые на защиту, приведены данные об апробации полученных результатов.
Первая глава - «Банк России и центральные банки зарубежных стран как органы банковского контроля и надзора: сравнительно-
правовой анализ» - посвящена исследованию истории появления и развития основных структур, осуществляющих регулирование банковской деятельности, как в Российской Федерации, так и в зарубежных государствах.
В ходе исследования было выявлено, что в науке пока не сформировалось единой точки зрения относительно места Банка России в государственном механизме Российской Федерации. Решение этого вопроса и легло в основу исследования особого правового положения Центрального банка.
Основная масса ученых придерживается точки зрения о принадлежности Центрального банка Российской Федерации к институту государственных органов. Основанием для таких заявлений служит п. 2 ст. 75 Конституции РФ, в которой установлено, что основной функцией Центрального банка Российской Федерации является защита и обеспечение устойчивости рубля «независимо от других органов государственной власти».
Помимо этого, анализ ст. 7 Федерального закона № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» позволяет сделать вывод о том, что нормативные акты Банка России имеют аналогичный характер с актами федеральных органов исполнительной власти РФ, что также позволяет отнести Центральный банк РФ к органам государственной власти.
В работе рассмотрены правовые позиции по данному вопросу Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.
В определении Конституционного Суда Российской Федерации № 48-0 от 16 февраля 2006 указано: «Правовое положение Центрального банка Российской Федерации установлено Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии и в качестве основной функции -защита и обеспечение устойчивости рубля. Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения».
Помимо этого, был проведен анализ правового статуса Центрального банка Российской Федерации как юридического лица.
В ходе исследования, был сделан вывод о том, что Центральный банк не относится к какой-либо организационно-правовой форме коммерческой
или некоммерческой организации, и является юридическим лицом особого, публично-правового типа. По характеру своих полномочий и согласно позициям Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ он может быть отнесен к федеральным органам исполнительной власти.
Автор рассматривает периоды инфляции, «банковские паники» и «крушения» денежных систем в Соединенных Штатах Америки, показывая, что причиной нестабильности экономических систем является систематическое и целенаправленное стремление государства расширить инфляционный потенциал банковской системы.
На сегодняшний день состояние банковской системы США характеризуется углублением процессов глобализации,
интернационализации и ростом транснациональных компаний.
Требовательность к надзорно-контрольным функциям в отношении кредитно-денежных учреждений США остается на чрезвычайно высоком уровне, и в этом одно из главных объяснений относительно высокого уровня стабильности и надежности американских банковских институтов. Исходя из этого, можно сделать вывод о целесообразности повышенного внимания к кредитно-денежной политике США.
Необходимость государственного контроля и регулирования банковской деятельности диктуется многими обстоятельствами и подтверждается уроками истории. В связи с этим автор счел целесообразным подробно проанализировать банковский надзор, как функцию Банка России, непосредственно возложенную на него государством. Рассмотрены принципы и методы надзорной деятельности Банка России, раскрыты понятия «объект» и «субъект» банковского надзора, а также проанализированы направления банковского надзора.
В диссертационном исследовании выявлено разграничение таких понятий, как проверка проводимая Банком России, и аудиторская проверка, осуществляемая коммерческой (аудиторской) фирмой. Это отличие заключается в том, что в процессе банковского надзора деятельность кредитной организации оценивается лишь с точки зрения законности, в то время как банковский аудит предполагает оценку деятельности кредитных организаций и с точки зрения целесообразности.
Помимо этого, в ходе работы, был сделан вывод о том, что банковские процедуры могут иметь характер либо банковского регулирования, либо банковского надзора в зависимости от того, на какой стадии государственного управленческого процесса они применяются.
Автор обратил внимание на то, что законодатель не дает определения такой деятельности, как «пруденциальный банковский надзор». Несмотря на это, более чем в 150 нормативных правовых актах Банка России активно используются такие правовые категории, как «пруденциальный надзор», «пруденциальные нормы деятельности». А для осуществления такого надзора в центральном аппарате Банка России создан специальный «Департамент пруденциального надзора».
В связи с этим автор предлагает свое определение понятия «пруденциальный надзор» - это регулятивная деятельность Центрального банка Российской Федерации, которая заключается в установлении лимитов и ограничений, а также перечня и порядка мер воздействия на кредитные организации за нарушение пруденциальных норм, с целью обеспечения устойчивости кредитных организаций и защиты интересов вкладчиков.
Пруденциальные нормы — это все те нормативы и обязательные требования, которые устанавливаются законом и Банком России для кредитных организаций в целях обеспечения надежности, ликвидности и платежеспособности, управления банковскими рисками, защиты интересов акционеров и вкладчиков.
Под пруденциальными нормами деятельности понимают:
предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями;
нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь;
требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, при регистрации, лицензировании и расширении видов деятельности кредитных организаций.
Анализ банковского законодательства показывает, что пруденциальный надзор отличается от других видов банковского надзора, что явилось основанием для более подробного его исследования. Однако автор считает, что пруденциальный банковский надзор вряд ли целесообразно рассматривать в отрыве от других видов государственной контрольно-надзорной деятельности, предусмотренных в банковском законодательстве.
Единственным органом, осуществляющим банковский контроль и
надзор, в соответствии с законодательством является Центральный банк РФ. Объясняется это, прежде всего, особенностями создания в Российской Федерации двухуровневой банковской системы и формирования механизма надзора, которые проходили почти одновременно и в исторически сложных условиях.
При анализе функций Центрального банка РФ, автор счел целесообразным остановиться исследовании полномочий Банка России по осуществлению контрольно-надзорной деятельности.
С этой целью в структуру Банка России входит особый «надзорный блок», в который включены органы, осуществляющие контроль и надзор.
В ходе исследования, автор пришел к выводу, что одной из первостепенных задач в практике Российской банковской системы станет постепенное смещение акцентов банковского надзора от формальных критериев оценки финансового состояния кредитных организаций в сторону содержательного подхода, т. е. качественной обоснованной экспертной оценки.
Для сравнения автором приведены основные группы стран, в которых организация банковского надзора формировалась под влиянием исторических традиций и национальных особенностей. Необходимо отметить, что в каждой из групп есть развитые экономическом отношении страны.
В ходе работы был сделан вывод о том, что на сегодняшний день банковский надзор во всём мире представляет собой наиболее развитую область надзора. Данная особенность обусловлена первостепенным значением стабильности именно банковского сектора для общей финансовой и социально-экономической стабильности.
Таким образом, на современном этапе развития система банковского регулирования и надзора должна не только развиваться, но и совершенствоваться одновременно с банками и банковскими технологиями и определять для нее ориентиры с учетом общемировых тенденций.
Вторая глава — «Контрольные полномочия Центрального банка Российской Федерации и зарубежных центральных банков в контексте становления и развития финансового мегарегулятора в Российской Федерации» - посвящена проблеме мегарегулятора, объединяющего руководящие начала в области банковского и финансового надзора.
К проблеме мегарегулятора проявляется интерес не только со стороны различных государств, но и авторитетных международных организаций. Самая важная в этой связи проблема, как следует из логики преобразований, как одновременно и наиболее оптимальным образом структурировать этот сложный надзор и за банковским сектором, и за финансовыми рынками.
Немало вопросов возникает и в связи с необходимостью моделирования разумной правовой основы, лежащей в основе регулятивного процесса.
Автором исследованы институциональные решения в тех странах, в которых уже накоплен определенный практический опыт в данной области.
Проведенное исследование показывает, что за прошедшие годы системы финансового регулирования и надзора интегрировались. Сформировались дифференцированные меры юридической (в т.ч., административно-правовой) ответственности в сфере банковских услуг, рынка ценных бумаг, а также и в страховом секторе.
Были изучены организационные структуры финансовых регуляторов зарубежных стран, а также вопросы их взаимодействия с национальными банками. В ходе исследования в системе финансового регулирования были выявлены, по крайней мере, две противоположные тенденции.
Первая тенденция сложилась в тех странах, где существуют относительно обособленные зоны правовой регламентации банковских и финансовых отношений; обособленные организационно-правовые решения.
До недавнего времени таким именно образом развивалось российское законодательство. Законодательство о банках и банковской деятельности включало в себя сегмент, связанный с банковским регулированием и банковским надзором. Принимались институциональные решения, направленные на совершенствование банковского надзора. Одновременно с этим развивалось законодательство о рынке ценных бумаг, принимались организационно-правовые решения в связи с необходимостью совершенствования регулятора этого сегмента законодательства.
Вместе с тем, стремительно развивается вторая тенденция, связанная с созданием «мегарегулятора», который интегрирует в себе и банковский, и финансовый надзор.
Как известно, с 1 сентября 2013 года на Банк России возложены
функции мегарегулятора финансовых рынков.
Анализ литературы в данной области показывает, что европейские исследователи активно изучают обе тенденции, уделяют пристальное внимание и второму подходу.
Был рассмотрен опыт деятельности надзорных органов в таких странах, как Швеция, Канада, Дания, Корея, Великобритания, Исландия. На самом деле различные страны приблизились к введению и выполнению мегарегулятора финансовых услуг по-разному.
На данный момент нет достаточного опыта функционирования объединенных агентств. Однако, с другой стороны, нет и завышенных ожиданий в отношении деятельности мегарегулятора. Действительно, без достаточной эмпирической базы слишком сложно и ненадежно пытаться моделировать оптимальную структуру такого учреждения.
Представители уже созданных интегрированных надзорных инстанций проводят различные встречи, конференции, обмениваются опытом работы.
Основным выводом, к которому приходят специалисты, является то, что положительные процессы по созданию мегарегулятора характерны для стран, где сегменты финансового сектора абсолютно между собой соединены.
Напротив, отсутствие таких структурных связей или их слабое развитие усложняют процесс становления и развития интегрированного регулятора.
Но возникает следующий, еще более сложный вопрос, какой должна стать идеальная структура мегарегулятора. Здесь не может быть единого ответа, для окончательных выводов по оптимальной структуре такого мегарегулятора пока еще нет достаточного опыта функционирования таких агентств.
Высшей целью мегарегулятора является создание гарантий надлежащего функционирования всей финансовой индустрии. Производной могут считаться две другие задачи: сохранить платежеспособность банков, учреждений по предоставлению финансовых и страховых услуг; защитить клиентов и инвесторов от нежелательных рисков. Мегарегулятор должен обеспечить стабильность рынка, наблюдая за аккуратностью поведения участников финансового рынка, противодействуя отмыванию денег. Мегарегулятор охватывает все ключевые аспекты защиты финансовых прав потребителя.
Механизм осуществления регулирования, контроля и надзора представляет собой систему инструментов и методов организации банковской деятельности.
В диссертации раскрываются характеристики основных методов организации банковской деятельности (административных и экономических, регулирующих и надзорных).
Автор обращает внимание на то, что в соответствии с принципами Базельского комитета по банковскому надзору текущий надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляется с помощью двух методов: пруденциального надзора и инспектирования. Банк России параллельно развивает эти методы.
Надзор должен быть ориентирован на два уровня анализа, т.е. на анализ и оценку финансового состояния конкретных кредитных организаций и банковской системы в целом.
На сегодняшний день, основная проблема обеспечения эффективности надзора является достоверность отчетности, предоставляемой кредитными организациями в Центральный банк РФ.
Банк России устанавливает обязательные нормативы деятельности кредитных организаций и иные пруденциальные нормы, осуществляет контроль за их соблюдением. Проводится работа по совершенствованию методики расчета и величины специальных нормативов с учетом эффективности их применения, а также изменений в бухгалтерском учете.
Однако, по мнению автора, система обязательных нормативов нуждается в кардинальном изменении. Необходимо перейти от формальных критериев к отражению реальных рисков, принимаемых на себя кредитными организациями. В современной надзорной практике особая роль отводится, возможно, более раннему выявлению проблем в кредитных организациях. Банк России разработал и постоянно совершенствует методики выявления финансовых трудностей до их перерастания в форму неплатежеспособности. Территориальные учреждения Банка России ежемесячно классифицируют все кредитные организации на две категории: финансово стабильные и проблемные. В рамках каждой категории выделяют дополнительные классификационные группы.
Помимо этого, Банк России активно использует международный опыт при создании и совершенствовании системы банковского надзора, в частности Банк России уже вводит в действие нормы, разработанные
Базельским комитетом по банковскому надзору. Однако одной из наиболее сложных задач является адаптация зарубежной методологии к российским условиям с тем, чтобы она результативно работала в российском банковском секторе.
Необходимо обратить внимание на то, что в инспекторской деятельности также есть свои проблемные моменты, и прежде всего несовершенство законодательной и нормативной базы инспектирования. В Банке России отсутствуют единые требования к актам проверки. Не решен вопрос, должны ли в них только констатироваться факты выявленных недостатков и нарушений в деятельности кредитных организаций, или они должны иметь ярко выраженную аналитическую направленность. Представляется необходимым построение системы, обеспечивающей налаженное взаимодействие различных подразделений надзора.
Для осуществления финансово-экономического контроля и регулирования Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и применяет специальные меры воздействия. Если в результате надзорной деятельности Банк России выявил нарушение коммерческим банком банковского законодательства или отдельных нормативов, он имеет право осуществлять меры воздействия на кредитную организацию двух типов - предупредительные и принудительные.
Применение к кредитным организациям мер воздействия осуществляется Банком России с учетом целого ряда факторов, характеризующих деятельность кредитной организации. Принимаются во внимание: характер допущенного нарушения; причины, обусловившие возникновение нарушения; общее финансовое состояние кредитной организации и ее положение на федеральном и региональном рынке банковских услуг, а также возможность его ухудшения вследствие принимаемых к кредитной организации мер воздействия.
В 2012 году Банком России по результатам осуществления банковского надзора отозваны лицензии у 22 кредитных организаций (для сравнения - в 2011 году лицензии были отозваны у 18 кредитных организаций).
Основаниями для отзыва лицензий явились следующие нарушения:
- неисполнение федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России
- установление фактов существенной недостоверности отчетных данных - в 7 случаях (в 2011 году - в 6);
- неоднократное нарушение в течение одного года требований, предусмотренных Федеральным законом № 115 ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» в 1 случае (в 2011 году - в 3).
В целях защиты законных интересов кредиторов (вкладчиков) кредитных организаций в течение 2012 года Банк России назначил 22 временные администрации по управлению кредитными организациями в связи с отзывом у них лицензий.
Всего в 2012 году действовало 27 временных администраций, назначенных по указанному основанию. По состоянию на 1.01.2013 действовало 6 временных администраций, которые назначены в связи с отзывом у кредитных организаций лицензий.
Новым направлением деятельности финансового и банковского надзора является выявление всех форм легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем в банках, а также в небанковских кредитных и финансовых учреждениях. В странах с развитой рыночной экономикой такая работа началась с середины 80-х гг. прошлого века. Активизация этой деятельности обусловлена инициативами международных организаций по созданию национальных и транснациональных систем борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем.
Автору представляется целесообразным создание системы мер воздействия на кредитные организации за нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Для решения этой задачи можно использовать практику зарубежных стран, где в отношении банков, нарушивших требования законодательства применяются достаточно жесткие меры. Так, например, за нарушения законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма были отозваны лицензии у BCCI (Bank of commerce and credit international) (Люксембург), закрыты 4 отделения Citibank Japan (Япония). Кроме того, в последние годы огромным штрафам за нарушения законодательства многие банки, например: Beach Bank (США) оштрафован на сумму в размере 800 тыс. долларов США; филиал Банка ABN Amro в Нью-Йорке заплатил штраф 80
млн. долларов США; AmSouth Bank (США) - 10 млн. долларов США и 40 млн. долларов США были конфискованы Департаментом юстиции США; Royal Bank of Scotland - 750 тыс. фунтов стерлингов.
Сегодня конкуренция, желание нарастить активы и стать «больше», заставляют банки идти в новые сегменты финансового рынка: потребительское кредитование, кредиты малым и средним предприятиям, лизинг оборудования и транспорта, финансирование «девелоперских» проектов и другие.
Автор приходит к выводу, что появление и применение новых финансовых инструментов и услуг (иногда при отсутствии законодательной и надзорной базы или в обход ее) представляет собой новые риски, которыми необходимо научиться управлять. Иногда эти риски «выходят» из-под надзора (осуществление финансовых операций через нерегулируемые, связанные с банком компании), но это не значит, что их нет в финансовой системе.
В Заключении диссертации подведены итоги проведенного исследования, обобщены результаты и сформулированы соответствующие целям работы выводы.
Основные опубликованные работы по теме исследования:
I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях и журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Лафишев А.И. Проблемы и перспективы развития банковского законодательства РФ // Государственная служба. - 2011. № 4. С.112-113. -0,4 п.л.
2. Лафишев А.И. Правовые основы становления и развития мегарегулятора в зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ // Общество и право (Society and law). - 2013. № 4. - 0,7 п.л.
II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
3. Лафишев А.И. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации // Государственное управление и право. - 2010. №10. С.117-122,-0,4 п.л.
4. Лафишев А.И., Казиев C.B. Проблемы совершенствования банковского контроля и надзора в Российской Федерации: опыт экономико-правового анализа // Актуальные проблемы административного, финансового и информационного права: Материалы всероссийской конференции, 18 - 22 марта 2013 г. - 2013. С.123-129. - 0,4 п.л.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Лафишева Адама Исламовича
КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Научный руководитель: Шавлохов Алан Карлович, кандидат юридических наук, доцент кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАНХиГС
Изготовление оригинал-макета Лафишевым Адамом Исламовичем
Подписано в печать 21.11.2013
Формат 60x90 1/16. Объем 1,0 п.л. Тираж 100 экз. Заказ №402
Отпечатано с готового оригинала-макета в типографии «Реглет» 119526, Москва, Проспект Вернадского, д. 39 (495) 363-78-90, www.reglet.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Контрольные полномочия Центрального банка Российской Федерации»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
На правах рукописи
04201454991
Лафишев Адам Исламович
КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14-административное право; административный процесс
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Шавлохов А.К.
Москва-2013
Содержание
Список сокращений и условных обозначений Введение.............................................................
Стр.
.....3
.....5
Глава 1. Банк России и центральные банки зарубежных стран как органы банковского контроля и надзора: сравнительно-правовой анализ
§1. Правовая природа Центрального банка Российской Федерации.......18
§2. Банковское регулирование и контроль в Соединенных Штатах
Америки.........................................................................................................27
§3. Регулирующие и надзорные функции Центрального банка Российской Федерации и зарубежных государств: сравнительно-
правовой анализ.............................................................................................39
Глава 2. Контрольные полномочия Центрального Банка Российской Федерации и зарубежных центральных банков в контексте становления и развития финансового мегарегулятора
§1. Контрольные полномочия центральных банков и мегарегуляторов в зарубежных государствах (на примере Великобритании, Германии,
Австрии).........................................................................................................74
§2. Формы и методы внутреннего и внешнего банковского контроля и
надзора..........................................................................................................117
§3. Меры воздействия Банка России на кредитные организации и пути повышения эффективности банковского контроля и надзора в условиях
формирования мегарегулятора..................................................................127
Заключение.....................................................................................................144
Список использованных источников и научной литературы.............148
Список сокращений и условных обозначений
ВС РФ - Верховный Суд Российской Федерации
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации
ЕС - Европейский Союз
Закон РФ - Закон Российской Федерации
Конституция РФ - Конституция Российской Федерации
КС РФ - Конституционный Суд Российской Федерации
МСФО - Международные стандарты финансовой отчетности
ООН - Организация Объединённых Наций
Правительство РФ - Правительство Российской Федерации
Президент РФ - Президент Российской Федерации
РСФСР - Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
РФ - Российская Федерация
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации
СМИ - Средства массовой информации
СНГ - Содружество Независимых Государств
СССР — Союз Советских Социалистических Республик
США - Соединенные Штаты Америки
ФАТФ - Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег
ФЗ - Федеральный закон
ФКЗ - Федеральный конституционный закон
ФС РФ - Федеральное собрание Российской Федерации
ЦБ РФ - Центральный банк Российской Федерации (Банк России)
BaFin - Федеральное управление финансового надзора Германии (нем. Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht)
FMA - Финансовая администрация рынков Австрии (Financial Market Authority)
IAIS - Международная ассоциация страховых надзоров (англ. International Association of Insurance Supervisors)
IOSCO - Международная организация комиссий по ценным бумагам (англ. International Organization of Securities Commissions)
OeNB - Национальный банк Австрии (нем. Österreichische Nationalbank)
TACIS - Техническая помощь Содружеству Независимых Государств (англ. Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States)
Введение
В последнее десятилетие для устранения последствий мирового финансового кризиса осуществляется реформирование банковского контроля и надзора. В связи с этим существует необходимость создания эффективной правовой основы, позволяющей наиболее оптимальным образом урегулировать сферу надзора за банковским сектором и за финансовыми рынками.
Актуализируют тематику исследования дискуссии о создании интегрированного регулятора (мегарегулятора), о границах контрольных полномочий центральных банков в этом мегарегуляторе.
Глобализация, развитие международных принципов банковского надзора, практика банковского надзора других государств, несомненно, оказывают влияние на динамику аналогичных процессов в Российской Федерации. Наряду с этим происходит обобщение принципов банковского регулирования и надзора под влиянием глобализации, однородности целей и задач, стоящих перед центральными банками различных государств1.
Новизну самой постановке данного вопроса придают процессы, протекающие в сфере противодействия финансированию терроризма. Россия также активно включилась в международные процессы в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
В этой связи необходимо принять оптимальное решение проблемы соотношения публичного и частного в банковском регулировании и надзоре; обеспечения единства финансовой системы, единства контрольной системы для всей финансовой системы страны, включая банковский сектор, как элемент - сферу страхования, а также рынок ценных бумаг.
1 Столяренко В.М. Сравнительный анализ основных функций Центральных банков в России и за рубежом // Банковское право. 1999. №4. С.80-89
Именно в такой плоскости рассматриваются проблемы контрольных полномочий и надзорной деятельности центральных банков в современной юридической литературе.
Во всех экономически развитых государствах регулирование банковской деятельности имеет приоритетное значение. В большинстве стран банковский надзор рассматривается как одна из важнейших функций центрального банка1.
Более чем двадцатилетний период развития новой банковской системы в России, накопленный опыт в области банковского регулирования и надзора позволяет подвести определенные промежуточные итоги, сделать промежуточные выводы на начальном этапе функционирования мегарегулятора, внедрения принципов Базельского комитета по банковскому надзору «Базель III».
На усиление интереса к вопросам банковского надзора, статусных характеристик Центрального Банка РФ оказывают влияние качественные изменения в финансовой системе, осознание государствам и сферой бизнеса сложности задач, связанных с обеспечением финансовой безопасности в банковской сфере.
В наши дни вопросы контроля и надзора в банковской сфере находятся в центре внимания российской общественности, государственных деятелей, и являются предметом дискуссий ученых.
В июле 2013 года был принят Федеральный закон № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (Закон о мегарегуляторе.) Центральному банку передаются полномочия, которыми ранее была наделена Федеральная служба по финансовым рынкам. В связи с этим, были внесены изменения более чем в 40 федеральных законов.
' Legal Instruments of the European Central Bank. // EGB Monthly Bulletin. 1999. C.53
Хронологический анализ демонстрирует некоторое смещение акцентов в данном направлении.
20 января 2007 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации состоялись парламентские слушания, в ходе которых представители органов власти и банковского сообщества обсуждали проблемы совершенствования надзора в банковской сфере. Уже тогда, не затрагивая концептуальные вопросы (функции банковского надзора в России осуществляет Центральный банк), бывший Председатель Центрального банка РФ, Сергей Игнатьев подчеркнул на съезде Ассоциации российских банков, что основным является вопрос о качестве банковского надзора, исполняемого данным ведомством.
Через 5 лет, в 2012 году, вопрос был поставлен в иной плоскости - о необходимости создания мегарегулятора путем слияния полномочий Центрального банка РФ и Федеральной службы по финансовым рынкам, что, по мнению инициаторов данного проекта, открывает новые возможности банковского надзора.
Аналогичные процессы происходят и в зарубежной банковской практике, что вызывает необходимость не только изучения, но и внедрения наиболее перспективных решений, позволяющих снизить возможность вероятных рисков и их последствий.
Институт банковского права является комплексным, интегрирующим конституционно-правовые, административно-правовые, финансово-правовые, гражданско-правовые нормы. Вместе с тем, административно-правовой аспект неразрывно связан с двумя другими аспектами данной междисциплинарной темы. Речь идет об административно-правовом статусе Центрального Банка РФ и проблеме банковского надзора. Необходимо уточнить выводы дискуссий, которые периодически возрождаются в науке административного права о соотношении понятий «контроль» и «надзор».
Актуальность административно-правового исследования указанных
выше проблем предопределена также возрастающей необходимостью обеспечения финансовой безопасности банковских операций и действия всей кредитной системы государства. Таким образом, в этих принципиально новых условиях не вызывает сомнения, что тема контрольных полномочий Центрального банка РФ, совершенствования нормативно-правовой основы банковского регулирования и надзора, процедур принятия и реализации надзорных решений является актуальной.
Степень разработанности научной проблемы. Различные проблемы банковского права становились объектом изучения в трудах Братко А.Г., Викулина А.Ю., Вишневского A.A., Голубева С.А., Горбуновой О.Н., Губина Е.П., Дорониной Н.Г., Емелина A.B., Ефимовой Л.Г., Ерицян A.B., Жилинского С.Э., Максимова М.В., Мишальченко Ю.В., Новоселовой JI.A., Степанова П.В., Тосунян Г.А., Шерстобитовой А.Е.
Линников A.C. исследовал вопросы правового регулирования банковской деятельности и банковского надзора в Европейском Союзе1. В этом же направлении работали такие авторы, как Капустин А .Я., Кашкин С.Ю., Козлов A.A., Чегранец Е.А.
Комплексный анализ банковских отношений проведен в трудах Ефимовой Л.Г.
Исследование правового регулирования банковской деятельности в парадигме частного права проведено Сухановым Е.А. Этот же аспект, но в парадигме предпринимательского права исследовал Олейник О.М.
Структурно-функциональные основы деятельности зарубежных центральных банков проанализированы в трудах Московкиной Л.А., Полякова В.П. В трудах Столяренко В.М. проведен сравнительный анализ основных функций центральных банков в России и за рубежом .
В конце 90-х годов прошлого столетия на страницах периодических
' См.: Линников А С. Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в Европейском Союзе. М. 2009
2 Столяренко В.М. Сравнительный анализ основных функций Центральных банков в России и за рубежом // Банковское право. 1999. №4. С. 80-90.
изданий появились аналитические и реферативные материалы по вопросам банковского надзора1.
Определенный вклад в анализ закономерностей становления и развития банковского права внес Эриашвили Н.Д.
Вопросы, связанные с правовым регулированием контроля и надзора в сфере банковской деятельности, нередко становились объектом научного анализа в кандидатских и докторских диссертациях, в частности, были защищены диссертации Черниковой Е.В., Башмаковой Т.В., Ерицян A.B., Максимовым М.В., Прокошиным М.С., и др.
На Западе широко исследуются проблемы банковского надзора и контроля. Так, в трудах G.A.Penn, A.M.Shea, A.Arora проанализированы вопросы национального банковского законодательства Великобритании.
Вместе с тем, комплексный анализ правового статуса центрального банка в единстве с исследованием надзорной функции в сравнительно-правовом ключе с учетом последствий мирового финансового кризиса до сих пор на монографическом уровне не предпринимался.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности Центрального Банка РФ (Банка России), а также в процессе реформирования всей системы публично-правового воздействия на деятельность, отчетность, финансовую политику подконтрольных банков.
Предмет исследования составляет административное законодательство в данной предметной области, регламентирующее контрольно-надзорную деятельность Центрального банка РФ; нормативы пруденциального банковского надзора; материалы судебной практики.
При написании работы исследовалось международные правовые акты, регулирующие осуществление контроля и надзора в банковской сфере, в частности, документы Базельского комитета по банковскому надзору,
1 Семеко Г.В. От универсального банка вновь к специализированному банку. Банки: мировой опыт. Аналитические и реферативные материалы. 1999. №1. С.35.
содержащие методические рекомендации в области банковского регулирования.
Цель диссертационного исследования - изучить принципиальные схемы организации банковского контроля и надзора в различных государствах, назначение центральных банков, функции по регулированию и надзору в динамической и сравнительно-правовой перспективе. На основе полученных данных выработать модель государственного надзора за деятельностью кредитных операций, применимую к Российской Федерации в условиях усиления противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Для достижения указанных целей автором поставлены следующие задачи:
- синтезировать и уточнить понятийный аппарат, характеризующий контрольно-надзорную деятельность Центрального банка Российской Федерации с учетом новейших достижений отечественной и зарубежной правовой науки, целей и принципов банковского надзора;
- получить и обобщить результаты комплексного анализа видовых характеристик надзора, включая общий, пруденциальный надзор за соблюдением нормативов, выявить и обобщить их отличительные особенности;
провести сравнительно-правовой анализ надзорных органов центральных банков разных государств;
рассмотреть иерархию и структуру надзорных органов в сравнительно-правовом ключе; их задачи и объем полномочий;
- провести сравнительно-исторический анализ санкций и мер воздействия на кредитные организации;
- провести критическую оценку органов банковского надзора, указав на пересекающиеся и неохваченные области надзора;
выработать на основе проведенного исследования научно
и
обоснованные предложения по уточнению понятийного аппарата и рекомендации по совершенствованию правовых основ и организации надзорной деятельности в Российской Федерации.
Методологической основой диссертационного исследования являются научные методы познания общественных процессов: системный, диалектический, структурно-функциональный, сравнительно-
исторический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический метод, метод толкования. Использовались методы аналитической юриспруденции для понимания интерпретации функций банковского надзора в трудах современных российских и зарубежных правоведов; применялся комплексный подход к исследованию природы и сущности центральных банков, иерархии надзорных органов, специфики различных видов надзора. Основу исследования составляет комплексный подход. Помимо этого, был применен статистический метод анализа, благодаря чему, удалось получить достоверные результаты, основанные на данных официальной статистики.
Теоретической основой в данной работе выступают концептуальные положения отечественной и зарубежной доктрины административного и финансового права; научные труды по пруденциальному надзору; эмпирические и статистические данные, полученные международными финансовыми и банковскими институтами.
В теоретическом плане основу изучения вопросов правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере составили труды таких ученых, как Агарков М.М., Беляков A.A., Гейвандов Я.А., Грачева Е.Ю., Ерпылева Н.Ю., Ефимова Л.Г., Пекарева М.В., Симановский A.C., Тосунян Г.А., Химичева Н.И. и др.
Нормативной базой исследования явились: Конституция Российской Федерации и федеральные законы, регламентирующие институциональные рамки банковского надзора и деятельности Центрального банка Российской Федерации: федеральное
законодательство о банках и банковской деятельности; о банкротстве и реструктуризации банковских организаций. В работе использованы результаты анализа отдельных Инструкций и Положений Центрального банка РФ. В работе использовано зарубежное законодательство о центральных банках США, Великобритании, Австрии, Германии, других государств; документы Базельского комитета по банковскому надзору.
Эмпирическую
