АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Финансовый аппарат России в конце ХVII - первойполовине XVIII в. (Организационно-правовое строительство)»
моск(|юсющт)сударственная юридическая академия
- - АВГ 19УЙ
На правах рукописи
'и
Балакин Дмитрий Викторович
Финансовый аппарат России в конце XVII - первой половине XVIII в. (Организационно-правовое строительство)
Специальность: 12.00.01 - Теория права и государства,
история права и государства, история политических и правовых учений.
автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва, 1998
Работа выполнена в Московской государственной юридической академии.
Научный руководитель — доктор юридических наук,
профессор И.А.Исаев.
Официальные оппоненты — доктор юридических наук,
профессор Е.А.Скрипилев; X кандидат юридических наук,
профессор В.М.Клеандрова.
Ведущая организация — Пензенский государственный
университет.
Защита состоится « 23 » Сел"??. 1998 г. в /9 часов на заседании диссертационного Совета Д 053.07.03 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук в Московской государственной юридической академии по адресу: г.Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
С диссертацией можно ознакомится в читальном зале библиотеки Московской государственной юридической академии.
Автореферат разослан 1998 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор Михалева H.A.
Актуальность темы исследования. В условиях глубоких политических, социально-экономических и правовых изменений, происходящих сейчас в нашей стране, особое значение приобретает изучение тех периодов истории России, которые принято называть эпохами реформ.
Установление и развитие абсолютной монархии в России в конце XVII - первой половине XVIII в. сопровождалось преобразованием государственного аппарата. Одно из центральных мест в его структуре занимали финансовые органы. Именно финансовый аппарат наряду с армией следует отнести к тем феноменам надстройки, которые определяют ее сущность, наиболее точно характеризуют форму государства. Поэтому процесс реформирования финансового управления отразил острейшие противоречия между укреплявшимся, утверждавшим свой суверенитет абсолютистским государством и российским обществом, которое заплатило за это отчуждением значительной части своих естественных прав. Без понимания этих противоречий нельзя в полной мере раскрыть актуальные общетеоретические проблемы взаимоотношений государства и общества, личности и государства. История развития финансового аппарата имеет большое значение для изучения закономерностей совершенствования государственного механизма в целом.
Однако до настоящего времени в известной автору историко-правовой литературе отсутствует специальное обобщающее исследование, посвященное финансовому аппарату России конца XVII - первой половины XVIII в. Рассмотрение отдельных аспектов темы было подчинено изучению либо социально-экономических и внутриполитических проблем, либо осуществлялось в контексте общей истории государственных учреждений. При этом в поле зрения авторов не попали такие важные вопросы, как соответствие организационного устройства финансовых органов целям и задачам их деятельности, место и значение того или иного органа в финансовой системе и в государстренном механизме, степень юридической определенности функций органов финансового управления в нормативно-правовых актах. Неизученность последнего вопроса является причиной того, что представления об этих функциях до сих пор базировались, в основном, на декларативных указаниях, содержащихся в преамбулах регламентов финансовых органов.
История создания правовых основ деятельности финансового аппарата Российской империи может вызвать не только научный, но и практический интерес. Современная государственно-правовая ситуация, ко-
нечно, отличается от времени становления абсолютизма. Однако нельзя не отметить, что многие из проблем, которые приходится решать нынешним реформаторам, аналогичны проблемам финансового управления XVIII в. В частности, это проблема распределения функций финансового управления, проблема организации финансового контроля, проблема влияния финансовой политики государства на эффективность деятельности финансовых органов. В процессе исследования данных вопросов накапливается богатейший историко-правовой материал, изучение которого поможет избежать ошибок сегодня, когда Российское государство вновь существует в условиях переходного периода. Таким образом, актуальность темы обусловлена следующими факторами:
- недостаточной изученностью общих закономерностей становления государственного механизма России в эпоху абсолютизма;
- значимостью финансовых органов в системе государственного управления, которая, в свою очередь, наиболее точно характеризует форму государства в рассматриваемый период;
- отсутствием специальных работ, посвященных проблемам создания организационно-правовых основ деятельности финансового аппарата России в конце XVII - первой половине XVIII в.;
- необходимостью обращения к историко-правовому опыту России в процессе реформирования современной финансовой системы.
Научная новизна и практическая значимость исследования. В работе, впервые в отечественной историографии, сделана попытка рассмотреть развитие организационно-правовых основ деятельности финансового аппарата Российского государства эпохи становления абсолютизма как непрерывный, целостный процесс, нашедший свое выражение в активном законотворчестве.
Впервые удалось проследить эволюцию принципов работы финансового аппарата, показать сходство и различие систем управления, возникавших на отдельных этапах преобразований. На этой основе удалось создать новую периодизацию реформ.
Впервые предпринят комплексный анализ учредительных документов финансовых органов, направленный на выявление юридически определенных функций каждого из них. Последнее достигается с помощью специально разработанной автором методики, позволяющей выделить отдельные элементы функций органов финансового управления.
В работе рассмотрены особенности самого процесса законотворчества, степень участия в нем Петра I. Обоснована гипотеза о плановости и системности наиболее важных преобразований начала 1720-х годов, о сущности так называемых «контрреформ», проведенных ближайшими преемниками Петра I.
Материалы и выводы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке целостной концепции становления российского абсолютизма. Предложенная в работе методика анализа учредительных документов финансовых органов начала XVIII в., достаточно сложных по форме и содержанию, может быть применена для изучения функций других элементов государственного механизма.
Конкретные данные исследования и теоретические обобщения имеют существенное значение в преподавательской деятельности при подготовке общих лекционных курсов по Истории государства и права России, по Отечественной истории, а также при разработке спецкурсов, спецсеминаров и учебных пособий по проблемам абсолютизма.
Цели и задачи исследования. Цели исследования состоят в том, чтобы:
- показать причины каждой реформы, ее взаимосвязь с предыдущими;
- раскрыть особенности организации финансового аппарата на каждом из этапов его развития, показать его место и роль в соответствующей финансовой системе, его соответствие целям государственной политики;
- раскрыть особенности процесса создания организационно-правовых основ деятельности финансового аппарата;
- определить значение преобразовательной деятельности Петра I в сфере управления финансами для становления государственного механизма Российской Империи.
Для достижения этих целей было необходимо решить следующие задачи:
- выявить и проанализировать нормативно-правовые акты, создававшие организационно-правовые основы деятельности финансового аппарата;
- выявить функции финансовых органов и степень определенности этих функций в учредительном законодательстве;
- выявить противоречия в законодательстве о финансовых органах;
- выявить противоречия в финансовом механизме на каждом из этапов его развития;
- выявить основные способы, применявшиеся правительством для преодоления противоречий, дать оценку эффективности этих способов;
- выделить принципы организации финансового аппарата на каждом этапе реформ;
- выявить соотношение таких качеств каждой из систем финансового управления, как стабильность и динамизм;
- дать периодизацию реформ финансового управления.
Положения, выносимые на защиту.
1. История организационно-правового строительства в сфере финансового управления в конце XVII - первой половине XVIII в. отражает процесс институирования абсолютизма как формы правления и как формы государственного (политического) режима.
2. Реформы финансового аппарата последней трети XVII в., в том числе и создание Ратуши, явились выражением кризиса финансовой системы, поскольку заложили в ее основу противоречие между сословно-представительным характером местных финансовых органов и политикой постоянного увеличения сборов, которую проводило эволюционирующее к абсолютизму государство. Несмотря на противоречие, системе управления была присуща организационная стабильность, но при этом отсутствовал динамизм.
3. Децентрализация финансового управления, осуществленная в начале XVIII в., выразившаяся в поручении руководства сборами губернаторам, разрушение единства финансовой системы, проявившееся в создании Ижорских канцелярий и института прибыльщиков, имели своей целью, во-первых, увеличение доходов путем простого усиления фискального гнета с помощью формирующегося нового бюрократического аппарата; во-вторых, предоставление монарху больших возможностей для оперативного, внепланового распоряжения бюджетными средствами в соответствии с потребностями войны. Таким способом был достигнут значительный динамизм системы управления финансами. Однако она утратила стабильность.
4. В период первой губернской реформы была сделана попытка усилить стабильность финансового управления через развитие его структуры (создание Сената, табели доходов и расходов, кригс-комиссариата, учреждение должностей полковых комиссаров от губернии, ландратов).
Неразвитость нормативно-правовой базы обусловила неопределенность во взаимоотношениях между перечисленными элементами финансового механизма, и цель не была достигнута.
5. Создание финансовых коллегий, введение подушной подати и механизма ее сбора осуществлялись по единому плану реформирования финансовой системы, в основу которой теперь были положены общие принципы. Важнейший среди них: наличие военного и гражданского финансового аппарата - двух ветвей финансового управления, подчиненных Сенату и охватывающих сферы прямого и косвенного налогообложения соответственно. Вся система базировалась на развернутом учредительном законодательстве.
6. Регламент Камер-коллегии 1719 г. считает главными целями нового учреждения сбор информации о доходах государства, оценку экономической и юридической обоснованности того или иного налога. В сфере управления доходами объективно определена лишь функция сбора косвенных налогов (откупные статьи). Регламент содержит в себе внутреннее противоречие между принципом императивности права и юридической неопределенностью многих норм.
7. Мероприятия ближайших преемников Петра I в сфере управления финансами не являлись контрреформами, поскольку не изменяли ни одного из упомянутых принципов и были направлены на совершенствование механизма реализации этих принципов. Система управления финансами, созданная Петром I, обладала необходимыми качествами — стабильностью и динамизмом. Она отвечала основным потребностям абсолютистского государства и с середины 30-х годов до второй половины XVIII в. не подвергалась изменениям.
8. Создание организационно-правовых основ деятельности финансового аппарата в период коллежской реформы осуществлялось при активном участии Петра I, который собственноручно редактировал проекты регламентов и положения о военно-финансовом управлении.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод, в рамках которого применены и другие частно-научные методы изучения государственно-правовых явлений, такие как историко-правовой анализ всего комплекса выявленных нормативных и иных документов, логико-грамматический анализ нормативных актов (формально-догматический метод), количественный метод.
Особую важность для изучаемой темы имеют современные теоретические представления о природе и сущности финансов. До сих пор в научной литературе нет единой точки зрения по данному вопросу, но существует специальное обобщающее исследование, принадлежащее Б. М. Сабанти1. По его мнению, "в наиболее общем виде финансы можно определить как систему денежных отношений, организованных государством с целью формирования необходимых фондов и их использования для выполнения своих функций"2.
Приведенное положение позволяет сформулировать общетеоретический критерий, по которому тот или иной элемент государственного механизма может быть отнесен к финансовому аппарату. Этим критерием является объект управленческого воздействия органа власти, включающий отношения, связанные с дополнительным движением стоимости, которое возникает исключительно из факта существования государства и имеет своей целью материальное обеспечение выполнения государством своих функций.
Такая трактовка сущности финансового аппарата требует некоторой корректировки в соответствии с особенностями изучаемой эпохи. Меркантилистская ориентированность абсолютистского государства предполагала его активное включение в производство и в гражданский оборот. Причем организация и осуществление этой нефинансовой деятельности поручались собственно финансовым органам (Камер-коллегия). Поэтому среди государственных учреждений конца XVII -первой половины XVIII в. зачастую сложно выделить чисто финансовые. С другой стороны, абсолютное большинство государственных органов в рассматриваемый период имело собственные доходы (Берг-коллегия, Мануфактур-Коллегия и др.). Хотя эти доходы и являлись источником поступлений в бюджет, их создание не являлось результатом финансовой деятельности государства. Следовательно, и органы, извлекавшие данные доходы, не относятся к финансовым. То есть, необходимо отличать управление источником дохода от управления самим доходом. Лишь последняя функция относится к финансовому аппарату.
Структура функции управления может быть представлена в следующем виде: объект, субъект, предмет и правомочия, вместе состав-
Сабанти Б. М. Развитие финансов и финансовой науки в России. Иркутск,
1986.
2 Там :ке, с. 11.
ляющие компетенцию, способ реализации компетенции (порядок работы органа управления). По наличию этих элементов в учредительном аете, можно судить о степени юридической определенности той или иной функции государственного учреждения.
Степень изученности темы. В дореволюционной историографии, проблема становления финансового управления в России конца XVII -первой половины XVIII в. затрагивалась неоднократно. Первыми обзорными исследованиями на эту тему являются работы Д.А. Толстого3 и И. Блеха4. Авторы пытаются определить перечень финансовых учреждений, выяснить время их существования и круг решаемых задач, однако не вникают в особенности правового статуса того или иного органа, не выявляют его место и значение в финансовом механизме. Отсюда - схематизм в изложении и неоправданное упрощение проблемы.
В работе И. Дитятина, посвященной эволюции городского управления, подробно рассмотрена реформа 1699 г.5 По его мнению, плохая работа сословных органов финансового управления объясняется тем, что задача увеличения сбора налогов, поставленная перед ними, противоречила интересам посадов, которые они представляли. Таким образом, И. Дитятин вплотную подошел к постановке проблемы соответствия способа формирования финансового аппарата, финансовой политике и характеру публичной власти.
Известный государствовед В.А. Сакович изучал историю финансового контроля6. Он пришел к выводу о том, что эти функции в первой четверти XVIII в. выполнялись одновременно несколькими органами. Высшей контрольной и надзорной инстанцией являлся Сенат. Выделяя этапы финансовой ревизии, автор, однако, не делает вывода о создании системы ведомственного контроля. В работе отсутствует развернутый анализ учредительных документов Ревизион-коллегии. По мнению В.А. Саковича, процесс складывания централизованной системы финансового контроля завершается в XIX в.
Толстой Д. А. История финансовых учреждений России со времени основания государства до окончания царствования Екатерины II. СПб., 1848.
Блех И. Устройство финансового управления и контроля в России в их историческом развитии. СПб., 1895.
5 Дитятин И. Устройство и управление городов России. Т. 1. Города России в XVIII столетии. СПб., 1875.
6 Сакович В. А. Государственный контроль в России. СПб., 1896.
П. Мрочек-Дроздовский в своей монографии рассматривает организационно-правовые основы деятельности местных учреждений7. Он приходит к выводу о слабой юридической подготовленности первой губернской реформы, об отсутствии единых норм для работы местных органов. Характеризуя процесс проведения реформ, автор выявляет преобладание политических мероприятий над твердыми юридическими нормами. Он считает, что новые органы отличались от старых только иностранными названиями.
М. М. Богословский, изучая местное управление периода второй губернской реформы, выявляет причины неэффективности финансовой системы: падение платежеспособности населения; дороговизна содержания финансового аппарата; отсутствие единства управления, выразившееся в изъятии из ведения Камер-коллегии подушной подати8. Он считает, что у реформы не было общего плана, что многие шаги правительства противоречили друг другу, поэтому после смерти Петра I органы финансового управления были перестроены «на старый лад». Главный недостаток работы состоит в том, что автор не уделил достаточного внимания изучению юридических основ деятельности финансового аппарата, не отделил вопросов права от вопросов факта. Автор мало использовал документы Сената, и сосредоточил свое внимание на документах местных органов.
Концепция Ю.В. Готье практически не отличается от предыдущей9. По его мнению Наказ воеводам и губернаторам 1728 г. полностью отрицал петровские административные преобразования.
Стержневой проблемой фундаментального труда П. Н. Милюкова является история бюджета10. В этом контексте раскрываются и вопросы организации финансового аппарата. Автор усматривает прямую связь между реформой 1699 г. и предшествующими преобразованиями. Разрушение ратушской системы он объясняет исключительно военно-финансовыми потребностями. Автор дает резко негативную оценку пер-
7 Мрочек-Дроздовский П. Областное управление России XVII в. до учреждения о губерниях. М., 1876, ч. 1.
* Богословский М. М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 17191727 г. М., 1902.
9 Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. -М., 1913, т. 1.
10 Милюков П. Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб., 1905.
вой губернской реформы. Так же критически П. Н. Милюков относится к петровским реформам следующего этапа (1718 - 1722). Он полагает, что вторая губернская, коллежская и податная реформы вовсе не были соотнесены между собой.
Логическим завершением работы является оценка автором роли Петра I в преобразованиях государственного механизма 1718 - 1724 г. По мнению исследователя, реформа не только не была проведена "в духе" императора, но, напротив, только из вторых рук, случайными отрывками проникала в его сознание"11.
Активным оппонентом П. Н. Милюкова стал его современник Н. П. Павлов-Сильванский. Исследователь пришел к выводу о том, что именно Петр I был побудительной силой учредительного законотворчества и реформ государственного управления финансами12. Преемники же, сразу после смерти государя, проявили себя как противники осуществленных в этой сфере преобразований, предприняли попытку контрреформы13.
Изучаемая тема привлекла внимание В. О. Ключевского14. Он сделал важный вывод о том, что введение в 1699 г. выборных городских сословных органов было нужнее самому правительству чем городам. В то же время автор считает, что Ратуша являлась преемницей комиссии московских гостей 1681 г., установившей оклады стрелецкой подати для всех городов по их платежным силам. В факте создания должности инспектора ратушского правления и в назначении на этот пост А. Курбатова автор усматривает стремление правительства оживить деятельность Ратуши, и усилить борьбу с злоупотреблениями, то есть усовершенствовать созданную систему, не внося в нее принципиальных изменений. Характеризуя первую губернскую реформу, исследователь отмечает ее исключительно финансовую цель. Причину поручения военным сбора подушной подати автор видит в пассивности дворянских обществ и в "неодолимой вере" Петра I в офицера. В. О. Ключевский характеризует созданную систему управления как сословно-бюрократическую.
" Там же, с. 543.
12 Павлов-Сильванский Н. П. Проекты реформ в записках современников Петра Великого. СПб., 1897, с. 50-51.
13 Он же. Мнения верховников о реформах Петра Великого. // Соч., СПб., 1910, т. II, с. 400-401.
14 Ключевский В. О. Курс русской истории. Ч. VI. // Соч. в 9-ти т., М., 1989. Т.
Таким образом, дореволюционная историография много сделала для изучения истории финансового аппарата конца XVII - первой половины XVIII в. Основной задачей исследователей стало выявление того, чем реформы стали на практике ("вопросы факта"). При этом "вопросы права" оказались разработаны гораздо меньше.
Советская историография реформ эпохи становления абсолютизма, несмотря на свою обширность практически обошла вниманием вопросы создания организационно правовых основ деятельности финансового аппарата. Лишь две работы косвенно затрагивают тему.
С. М. Троицкий, изучавший финансовую политику русского государства середины XVIII в., пришел к выводу о незавершенности централизации системы финансового управления, созданной Петром I15. Об этом свидетельствует наличие целых трех финансовых коллегий, отсутствие единой государственной кассы, сохранение приписки доходов к расходам.
Изменения, произошедшие в финансовом аппарате в 1726-1727 г., исследователь оценивает как сокращение штата, имевшее своей целью уменьшить расходную часть бюджета, и приведшее к снижению эффективности финансового управления. В последующие десятилетия, вплоть до 70-х годов XVIII в., правительство, по сути дела, ничего не предприняло для улучшения деятельности финансовых органов.
Работа Е. В. Анисимова "Податная реформа Петра I" посвящена важнейшему преобразованию в истории России - введению подушной подати16. Автор считает, что выборный от дворянства земский комиссар, собиравший подушную подать, практически являлся государственным чиновником, подчиненным Камер-коллегии и военным властям. Важен вывод о том, что военные принимали участие в работе финансового аппарата на всех этапах финансового процесса, поскольку новая система содержания армии составляла единое целое с налоговой системой.
Курс на изменение налогообложения, взятый правительством после смерти Петра I, Е.В. Анисимов оценивает как несостоятельные попытки контрреформ, не приведшие к каким либо серьезным результатам.
15 Троицкий С. М. Финансовая политика русского абсолютизма в XVIII в.М., 1966, с. 17-34.
16 Анисимов Е. В. Податная реформа Петра I. Введение подушной подати в России. 1719-1728. Л., 1982.
Подводя итог краткого историографического обзора, можно заключить, что проблема создания организационно-правовых основ деятельности финансового аппарат России конца XVII - первой половины XVIII в. до настоящего времени не стала предметом специального исследования.
Источпиковая база диссертационного исследования определяется его основным предметом, каковым является законодательство. Нормативно-правовые акты можно подразделить на две большие группы:
1. учредительные - устанавливающие или изменяющие правовой статус государственного учреждения или должностного лица.
2. акты управления - раскрывающие содержание конкретного управленческого воздействия субъекта управления в рамках установленной компетенции.
Обе группы источников представлены в Полном Собрании Законов. Широко используются тексты документов более высокого источниковедческого качества, опубликованные в изданиях: "Доклады и приговоры, состоявшиеся в Правительствующем Сенате в царствование Петра Великого"17, "Сенатский архив. Журналы и определения Правительствующего Сената"18, "Законодательные акты Петра Г'19.
В перечисленных изданиях также содержится большое количество документов, не вошедших в ПСЗ. Такое же значение имеют коллекции документов XVII в., собранные Археографической комиссией и Археографической экспедицией20.
Законодательство послепетровского периода хорошо отражено в сборниках Русского исторического общества, где помещены две большие коллекции документов: "Журналы, протоколы и указы Верховного Тай-
17 Доклады и приговоры, состоявшиеся в Правительствующем Сенате в царствование Петра Великого. СПб., 1877-1884. Т. 1-6.
18 Сенатский архив. Журналы и определения Правительствующего Сената. СПб., 1889-1890. Т. 1-3.
" Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра I. Акты о высших государственных установлениях. М.-Л., 1945. Т. 1.
20 Акты исторические, собранные и изданные археографическою комиссиею. СПб., 1841. Т. 1-3; Дополнения к актам историческим. СПб., 1846-1872. Т. 1-12; Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской Империи археографическою экспе-дициею Императорской Академии Наук. СПб., 1836. Т. 1-4.
иого совета 1726-1730"21 и "Бумаги Кабинета министров Лины Поанов-ны
Большой материал, характеризующий личное участие Пера 1 в проведении реформы, содержится в изданиях: "Журналы Петра Великого"23, "Письма и бумаги Петра Великого"24, "Архив князя Куракина"25.
Среди архивных источников решающая роль в раскрытии темы принадлежит документам из сенатского архива, хранящегося в фондах РГАДА26. Именно здесь обнаружен обширный проект регламента Камер-коллегии 1722 г., впервые вводимый в научный оборот. Привлекались и материалы из фонда 9 "Кабинет Петра I" и фонда 350 "Ландратские книги и ревизские сказки" РГАДА, а также документы из фонда 410 «Военно-ученый архив» РГВИА. В общей сложности в работе использовано более 230-тн нормативно-правовых актов.
Апробация результатов исследования. Отдельные главы и диссертация в целом обсуждались на заседаниях кафедр Истории государства и права МПОА, Теории и истории государства и права ПГПУ. Основные положения и результаты работы были представлены в сообщениях на Ключевских чтениях (Пенза, 1996 и 1998 г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений, примечаний, списка источников, списка использованной литературы, списка сокращений.
Содержание работы. Во введении обоснована актуальность темы, определены цели, задачи и научная новизна исследования, сделан обзор историографии и источников, сформулированы основные положения, выносимые автором на защиту.
В первой главе - «Финансовый аппарат России в конце XVII - начале XVIII в.» - рассматриваются особенности правового регулирования в финансовой сфере, и прежде всего, процесс создания и развития выбор-
21 Сборник Императорского Русского исторического общества. Т. 55, 56, 63, 69, 79, 84,94,101. СПб., 1886-1898.
22 То же, т. 104, 106, 108, 111, 114, 117, 120, 124, 126, 130, 138, 146. СПб., 18881915.
23 Журнал или поденная записка блаженныя и вечнодостойныя памяти Государя Императора Петра Великаго с 1698 г. до заключения Нейштатскаго мира. СПб., 1770.
24 Письма и бумага Пера Великого. СПб., М., 1887-1977, т. 1-12.
25 Архив князя Куракина , издаваемый под редакцией М. И. Семевского. СПб., 1890. Кн. 1-3.
26 РГАДА, ф. 248.
пых сословных финансовых органов, вплоть до паления их значения к моменту первой губернской реформы, в связи с началом формирования бюрократической системы управления финансами.
С середины XVII в. финансовая система Российского государства перестала отвечать его возрастающим потребностям. В поисках выхода из финансовых кризисов 40-х - 60-х годов правительство пытается пополнить казну, в основном, за счет эксплуатации государственных регалий (денежной и соляной), то есть путем простого повышения косвенных налогов с населения. Результатом такой политики стало обострение социальных противоречий, приведшее к открытым народным выступлениям. Поэтому, начиная с 70-х годов XVIII в., становится очевидной необходимость повышения эффективности финансовой системы в целом. Важнейшим мероприятием правительства становится реформа финансового управления, в ходе которой контроль за сбором и расходованием большей части налогов сосредотачивается в руках Приказа Большой Казны. Он же выступает в качестве планово-бюджетного органа и главной государственной кассы.
Новая конструкция центрального финансового аппарата значительно расширяла возможности для установления личного контроля главы государства за финансами. Этой же цели служило назначение в 1680 г. руководителем Приказа Большой Казны И. М. Милославского, дяди царевны Софьи, фактической правительницы России после смерти царя Федора Алексеевича.
Таким образом, созданный механизм финансового управления отражает тенденции к абсолютизации монархической власти.
Реформированию подверглось и местное финансовое управление, находившееся в кризисе. Показателем его глубины являются законодательные меры по полному отстранению воеводской администрации от сборов. Тем самым правительство признало несостоятельность принципов организации местного государственного финансового аппарата.
Поэтому законодатель пытается решить проблему финансового аппарата с помощью сословных органов местного самоуправления, передав им функцию сбора большей части налогов. При этом законодатель исходит из того, что такой механизм сбора будет выгоден посадскому населению, поскольку оно сможет контролировать деятельность выборного местного финансового аппарата.
Но контроль налогоплательщиков за финансовыми органами не мог компенсировать посадам неуклонно возрастающего финансового гнета, а сопротивляться этому сословно-представительные органы не могли, так как их значение в политической системе России последней трети XVII в. постоянно снижалось. По существу, сбор налогов был воспринят посадами как очередная государственная повинность, а не как попытка поиска публичной властью компромисса с сословиями.
Таким образом, в 80-е годы XVII в. в фундамент новой финансовой системы закладывается серьезное противоречие: между сословно-представительным характером местных финансовых органов и эволюционирующей к абсолютизму монархической формой правления.
Данное противоречие не было преодолено и в период реформы 1699 г., поскольку Ратуша стала лишь последним звеном, венчающим конструкцию финансового аппарата, созданного в предшествующие годы.
С началом Северной войны противоречие еще более обострилось, вследствие чего правительство было вынуждено отказаться от принципов единства, централизации и сословности финансового управления. Соответственно по трем направлениям шло разрушение Ратушской системы. Во-первых, отдельные виды косвенных сборов передаются в распоряжение специализированных финансовых Ижорских канцелярий. Во-вторых, сборы с отдельных территорий поручаются управителям этих территорий, доверенным лицам государя. В-третьих, выборный сословный финансовый аппарат ставится под контроль пока еще немногочисленных государственных чиновников - инспекторов ратушского правления и дворян, посылаемых на места Ижорской канцелярией.
Первое направление, в определенной степени, обозначило возврат к принципам организации приказной системы управления финансами. При введении этого механизма затрагивались как центральные, так и местные финансовые органы. Однако в самой структуре местного финансового управления, в этой связи, изменения произошли незначительные. Бурмистры оставались главными руководителями финансовой администрации на местах. Законодательство, подробно регламентировавшее полномочия представителей Ижорской канцелярии, ставило бурмистров под их контроль только в сфере оброчных сборов. При этом не разрушалась ратуш-ская финансовая вертикаль в целом. От нее лишь отсекалась некоторая часть функций и создавалась аналогичная управленческая вертикаль,
призванная обеспечить наличие свободных сумм в распоряжении государя. О большей части сборов бурмистры по-прежнему отчитывались перед Ратушей.
Напротив, второе направление разрушило именно вертикаль системы финансовых органов.
Оба этих несовместимых принципа - управление отдельными сборами со всего государства и управление всеми сборами в отдельном регионе - пытались реализовать в деятельности одного учреждения, Ингер-манландской канцелярии.
Практика привела к выделению в составе канцелярии двух соответствующих ведомств. Сборами в Ингермамладской губернии ведала Главная канцелярия, отдельными общегосударственными сборами - группа специальных столов канцелярии. Последнее ведомство, укомплектованное новыми кадрами - чиновниками-прибыльщиками и служилыми дворянами - воплотило в себе третье направление реформ и дало идею для организации финансового управления в губерниях. Правительство решило поставить выборную финансовую администрацию на местах под начальство служилых людей, уже показавших эффективность своей работы при управлении канцелярскими сборами.
В главе делается вывод о том, что преобразования 1679 - 1708 г. не привели к созданию финансового аппарата, отвечавшего потребностям российского государства. Однако в процессе их осуществления правительство окончательно убедилось в невозможности обеспечить проведение новой фискальной политики исключительно силами сословных финансовых органов. На этом заканчивается первый этап реформ финансового управления.
Во второй главе - «Преобразование финансового аппарата в ходе реформ государственного управления Петра I (1708-1722 гг.)» - рассматриваются изменения в финансовом механизме, проведенные в рамках первой и второй губернских реформ, а также организационно-правовые основы деятельности коллежского финансового аппарата.
Второй этап преобразований охватывает период с 1708 г. по 1782 г. Правительство приступает к созданию новой губернской системы финансового управления в Ингерманландской губернии. Опыт, приобретенный в ходе этих преобразований, предполагалось распространить на все государство. Полнота власти в губернии принадлежит губернатору. Он действует на основании заранее составленного и утвержденного губернского
бюджета, в котором указаны все доходы и расходы. Средства направляются к расходчикам непосредственно из городских касс, находящихся в ведении комендантов, которые отвечают за сбор налогов.
Реализация этого плана начинается в 1710 г. созданием общегосударственной табели расходов и доходов, которая приписывает определенные части доходов каждой губернии к государственным расходам. Деньги из губерний должны были отправляться в центральные отраслевые ведомства (в Воинский, в Посольский, в Артиллерийский приказы и в Адмиралтейство). Табель должна была заменить центральные финансовые учреждения.
В этот период нормативно-правовая база деятельности губернского финансового аппарата остается весьма скудной. Кроме инструкции Корсакову, которая имеет частный характер, не было принято ни одного руководящего документа. Такое положение правительство пытается компенсировать введением в управление коллективного начала и учреждает при губернаторах в 1713 г. коллегии выборных от дворянства ландратов. Деятельность коллегий оказалась неэффективной, поэтому с 1715 г. ландратов используют в качестве финансовых руководителей новых административных единиц - долей. В связи с этим в структуре местного финансового аппарата выделяются две ветви.
В основе разделения лежал принцип социально-территориальной дифференциации подведомственных налогоплательщиков, которой соответствовала дифференциация по видам налогов, доминирующих в каждой из групп населения. Происходит специализация финансового аппарата: ратуши - городское население - косвенные налоги; ландраты - сельское население - прямые налоги. Обе ветви подчинены губернатору.
На протяжении всего периода первой губернской реформы финансовый контроль осуществляется Сенатом, Ближней канцелярией и остается малоэффективным. Причина этого - противоречие между принципом децентрализации общего финансового управления и принципом централизации финансового контроля. Главное достижение законодателя в этой сфере - придание ревизии документального характера.
В главе делается вывод о том, что в ходе второго этапа преобразований (1708-1718 г.) не удалось до конца преодолеть главное противоречие предшествующего периода, не удалось создать разветвленный государственный финансовый аппарат, независимый от сословных органов,
не удалось создать механизмов повышения эффективности работы последних.
На третьем этапе реформ, охватывающем период с 1718 по 1722 г. предстояло заново сформировать систему финансового управления в центре и на местах. Она должна была отличаться от прежней наличием сильного централизованного внесословного финансового аппарата и унифицированным механизмом прямого налогообложения.
Особенностью реформы стало то, что она началась с издания серии учредительных нормативных актов, заложивших организационно-правовые основы деятельности новых финансовых органов всех уровней управления.
В основу единого плана реформы был положен принцип разделения финансового аппарата на две ветви, каждая из которых имеет свою специализацию в управлении (прямые и косвенные налоги). Другой важный принцип, также сформулированный в годы первой губернской реформы -финансирование армейских подразделений непосредственно из местных доходов. Связующим звеном между этими принципами, базой для их практической реализации стало введение подушной подати и равномерное размещение полков по территории государства. После этого окончательно определяется характер двух ветвей управления: косвенными налогами ведает гражданский финансовый аппарат, прямыми - военно-финансовый. Начало работы последнего было отсрочено до завершения весьма сложной подушной переписи, которая должна была стать основанием прямого налогообложения.
Центральным органом гражданского финансового управления становилась Камер-коллегия. Регламент, вышедший в 1719 г., объективно раскрывал несколько основных ее функций, соответствующих поставленным перед ведомством задачам: учетную (сбор и учет информации о фактически существующих доходах, расходах, государственных имуществах и в целом об экономике), экспертную (изучение и оценка этой информации с точки зрения экономической обоснованности доходов и расходов), правоприменительную (оценка юридической обоснованности существующих платежей, создание на основе нормативной информации о доходах, актов применения права в форме переписных (окладных) книг) и функцию управления доходами с государственных имуществ (откупными статьями). Функция организации сбора прямых налогов не определена.
В регламенте обнаруживаются два противоречивых принципа деятельности Камер-коллегии. С одной стороны, законодатель предполагает творческую исполнительно-распорядительную активность нового учреждения, его самостоятельность при толковании норм, что должно было компенсировать слабую юридическую определенность многих из них. С другой стороны, очевидны признаки императивности права. Толкование допускается только в строгом соответствии с волей законодателя. Поэтому для решения большинства важных вопросов, отнесенных к ведению коллегии, требуется предварительный вердикт Сената или государя. Противоречие между двумя этими принципами обусловило слабость Камер-коллегии как органа публичной власти в первые годы существования.
Регламент Штатс-контор-коллегии с достаточной полнотой раскрывает две ее главные функции: инкорпорационную (систематизация нормативно установленных государственных расходов) и функцию исполнения расходной части бюджета. Регламент в большей степени ориентирован на практическую работу учреждения. Преобладание предписывающих и запрещающих норм в данном случае означает примат правовых критериев над неправовыми. Этим достигается конкретность содержания управленческих воздействий.
Инструкция Ревизион-конторы децентрализовала финансовый контроль путем создания системы ведомственного контроля. Ревизион-контора как центральный государственный орган оставила за собой лишь надзорные функции.
Местный финансовый аппарат в период коллежской реформы получил значительное развитие. Губернаторы, воеводы, камериры, рент-мейстеры, земские комиссары фактически являются агентами Камер- и Штатс-контор- коллегий на местах и выполняют соответствующие функции на подведомственной территории. Наибольшее внимание в инструкциях местным представителям финансового аппарата законодатель уделяет вопросам получения доходов от эксплуатации государственных имуществ и специальных прав государства (откупные статьи), а также организации государственных подрядов и поставок.
Таким образом, к государственному аппарату переходит большая часть финансовых функций городских сословных органов - ратуш и магистратов. Они сохраняют за собой в качестве повинности сбор таможенных пошлин. По этому вопросу они подчинены непосредственно Камер-коллегии. В области откупных статей, подрядов и поставок отношения
между местной финансовой администрацией и городскими корпорациями предлагается строить на основании контрактов. Глава завершается выводом о том, что реформатор делает еще один шаг на пути преодоления главного противоречия в системе управления финансами, создает, наконец, собственную бюрократию, оттесняет от финансовой деятельности сословные органы. Главным вопросом, требующим решения, остается вопрос об эффективной системе сбора прямых налогов.
В третьей главе - «Развитие организационно-правовых основ деятельности финансового аппарата в период с 1722 г. до середины XVIII в.» - рассматривается четвертый этап преобразований.
Он начинается с ревизии результатов подушной переписи и размещения полков. Главной отличительной особенностью этого периода является то, что параллельно созданию организационно-правовых основ деятельности военно-финансового аппарата и в соответствии с ними происходит корректировка норм учредительного законодательства, посвященного гражданским финансовым органам. Уточнение их функций осуществляется также на основании накопленного опыта практической работы и в связи с изменениями, произошедшими в политической системе Российской Империи после смерти Петра I.
В первую очередь законодатель создает военно-финансовую управленческую вертикаль, аналогичную гражданской: Воинская коллегия, Ге-нерал-Кригс-комиссариат, обер-кригс-комиссар, полковник, полковой комиссар, земский комиссар от земли. Главная задача этого аппарата -сбор подушной подати. В своей деятельности он практически не пересекается с гражданским финансовым аппаратом, но представляет отчетность в Камер-коллегию.
С 1728 г. отношения между двумя ветвями финансового управления несколько изменяются. Во-первых, в их основу закладывается принцип взаимоконтроля. Во-вторых, усиливается роль гражданской администрации в сборе прямого налога, в-третьих, представители действующей армии (полковники, офицеры) отстраняются от выполнения финансовых функций и заменяются специальными обер- и штаб- офицерами при подушном сборе.
В местном гражданском финансовом аппарате происходит сокращение штата. Ответственными за выполнение финансовых функций остаются воеводы и губернаторы. Развитие организационно-правовых основ деятельности центральных финансовых органов идет по пути преодоле-
ния противоречия, заложенного в регламенте Камер-коллегии 1719 г. В проекте ее регламента, подготовленном в 1722 г. определяются лишь две основные функции коллегии: учетная и функция управления государственным имуществом, подрядами, товарами, откупными статьями. За счет детализации компетенции и порядка работы удается в основном отказаться от использования неправовых критериев, имевших место в регламенте 1719 г.
В регламенте Камер-коллегии 1731 г. были закреплены многие идеи проекта 1722 г. Здесь определены следующие функции Камер-коллегии:
- учетно-отчетная;
- извлечение доходов от государственных имуществ и специальных прав государства, управление государственными подрядами, поставками и товарами;
- сохранение и восстановление государственных имуществ, координация деятельности различных коллегий по вопросам государственной экономики;
- надзор за подушным сбором.
Законодателю удается преодолеть главное противоречие регламента 1719 г. Достаточно глубоко раскрыто содержание правоотношений.
Регламент Ревизион-коллегии 1733 г. унифицировал ревизию, установил единые правила:
- ведения текущей финансовой документации;
- составления годовых отчетов;
- хранения государственной казны.
Основные источники регламента - инструкция Ревизион-конторе 1722 г. и Наказ губернаторам и воеводам 1728 г.
Регламент сохранил двухэтапность ревизии, вводил финансовый контроль Ревизион-коллегии за центральными учреждениями, надзор за результатами финансовой деятельности местной администрации. Другие функции коллегии - отчет о выполнении государственного бюджета и взыскание недоимок в платежах и подрядах. Документ подтверждал наличие двух самостоятельных ветвей финансового управления, подчиненных Сенату. С 1736 г. Ревизион-коллегия вновь приобретает контрольные полномочия в отношении местных финансовых органов.
Таким образом, к 30-м годам XVIII в. была создана система финансовых органов, в которой с наибольшей полнотой реализовался план и принципы работы финансового аппарата, сформулированные Петром I:
1. Финансирование полков за счет подушного сбора с территорий, где они дислоцированы.
2. Наличие двух ветвей в едином финансовом управлении - военного и гражданского финансового аппарата.
3. Наличие губернских и провинциальных касс, движение средств из которых осуществляется по распоряжениям центральных гражданских и военных финансовых органов.
4. Подчиненность финансовых управителей уездов провинциальным властям.
5. Надзор губернских и провинциальных властей за городскими сборами, которые осуществляются ратушами и магистратами.
Отсюда следует вывод о том, что преобразования преемников Петра I в сфере финансового управления не являются контрреформами.
К особенностям системы следует отнести наличие двух самостоятельных ветвей финансового управления, взаимосвязь между которыми выявляет сущность всего финансового механизма.
В заключении подводятся итоги исследований, дается оценка эффективности финансового механизма, созданного к 1730-м годам, делаются выводы о влиянии реформ на различные сферы общественной жизни.
Введение подушной подати и создание военно-финансового аппарата, по мысли законодателя должны были сделать прямой налог главным доходным источником бюджета. В связи с этим несколько уменьшался фискальный гнет в сфере косвенных налогов. Последнее обстоятельство позволило ослабить противоречие в системе организации сбора косвенных налогов: воеводы и губернаторы, управлявшие данным процессом, получили возможность отдавать государственные доходные статьи на откуп на условиях, относительно выгодных для откупщиков (купцов или городских корпораций) по договорам гражданско-правового характера, близким по своему содержанию к договору аренды. После этого сбор косвенных налогов перестает быть обременительной повинностью посадов. Поиск выгодного контрагента, составление договора в соответствии с обширным "откупным" законодательством, заключение договора, контроль за его выполнением, наложение санкций за нарушение его условий - важнейшие задачи гражданского государственного финансового аппарата.
Но само противоречие не исчезает совсем. Любое повышение косвенных налогов до уровня, при котором откупщик перестает получать прибыль, может привести к полной остановке сбора. У государственного финансового аппарата в этом случае не окажется никаких средств для восстановления доходов казны.
То есть созданный к 30-м годам камер-коллежский финансовый аппарат мог работать только в условиях, когда публичная власть проводит очень продуманную финансовую политику, основанную на глубоком изучении конъюнктуры рынка откупов. Наиболее сведущим в этом вопросе государственным органом, конечно, была Камер-коллегия. Но она могла принимать решения только об увеличении сборов. В то же время, реальная государственная политика, формируемая специальными органами при особе государя (Верховным Тайным Советом, Кабинетом министров), далеко не отвечала названным требованиям, поскольку в ее основе лежали принципы монетаризма, выражавшиеся на практике в максимальной эксплуатации источников государственных доходов.
Именно по этой причине камер-коллежская система в изучаемый период работала неэффективно. Даже достаточно высокое юридическое качество нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность финансового аппарата, не могло стать фактором, способным улучшить конечные результаты работы.
Итак, история финансового управления, история создания его организационно-правовых основ в конце XVII - начале XVIII в. представляет собой целостный непрерывный процесс, в котором нашли отражение закономерности и особенности становления русского абсолютизма.
Реформирование финансовых органов и финансовой системы в целом оказалр большое влияние на различные сферы общественной жизни.
В области государственно-политических отношений создание централизованного, разветвленного финансового аппарата, основанного на бюрократических принципах, способствовало усилению власти монарха, упадку выборных сословных финансовых учреждений, которые фактически превращались в объект управления. Увеличению государственных доходов способствовало привлечение военных к сбору прямого налога, что стало возможным после его унификации в виде подушной подати. Этот механизм в сочетании с размещением полков в уездах сократил путь денег в полковые кассы, сделал финансовую систему более гибкой, динамичной и, в то же время, всеохватывающей, репрессивно-полицейской.
Последнее качество ярко характеризует государственный (политический) режим в целом.
В социально-классовом аспекте важным результатом преобразований стало формирование сословия профессионального чиновничества, которое вскоре оказалось одним из значимых элементов социальной базы абсолютизма. Другой важный результат реформ - упрощение стратификации общества. С помощью мощного финансового аппарата, еще более усиливавшегося во время проведения переписей и ревизий, удалось включить в состав налогоплательщиков новые группы населения, что способствовало формированию единого обширного социального слоя государственных тяглецов. Реализация принципов финансового управления явилась, во многом, реализацией принципов социальной политики.
Реформы повлияли и на развитие нрава. Создание регламентов и инструкции для финансовых органов различных уровней можно рассматривать как первую крупную попытку публичной власти утвердить принцип законности в деятельности государственного аппарата. С другой стороны, обильное нормотворчество способствовало повышению юридической подготовки российских администраторов, создавало предпосылки для осмысления отдельных теоретических принципов управления, способствовало совершенствованию юридической техники нормативно-правовых актов.
Главным результатом реформ стало укрепление государственного механизма Российской империи.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Балакин Д.В. Изучение истории финансовых органов России XVIII в. в дореволюционной отечественной историографии. // Страницы истории Волго-Донья. Пенза, 1995.
2. Балакин Д.В. К вопросу о подготовке финансовой реформы 1699 г. // Сборник тезисов аспирантов и соискателей Московской государственной юридической академии. М., 1995.
3. Балакин Д.В. Особенности правового статуса Камер-коллегии по регламенту 1719 г.. // Труды СГУ, сер. «юриспруденция», вып. 3, М., 1997.
