СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Суворов, Владимир Иванович, кандидата юридических наук
В в е д е н и е.
Глава I. ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОМ
ГОСУДАРСТВЕ ХУ - начала XX веков: управленческо-правовой генезис.
§ 1. Развитие права собственности на землю в Российском государстве ХУ - первой половине XIX веков.
§ 2. Земельная реформа 1861 года и ее государственноправовое содержание.
Глава И. ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВЕТСКОЙ РОССИИ.
§ 1. Земельное реформирование в РСФСР: поиск решения правовых проблем.
§ 2. Абсолютизация права собственности государства на землю и управление земельным фондом.
Глава III. ЗЕМЕЛЬНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ 90-х годов
XX века: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ. Ю
§ 1. Разнообразие форм собственности на землю и их правовое закрепление.
§ 2. Развитие современного российского законодательства в сфере земельных отношений.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России"
Актуальность темы исследования. Осуществление земельных реформ в России сводило их лишь к продовольственной проблеме и мало затрагивало правовое решение земельных вопросов и укрепление статуса крестьянства - носителя, свидетеля и хранителя управле-| нческой практики регулирования отношений в социальных и экономических системах. В юридическом аспекте эволюция и генезис земельных преобразований, формирования общероссийского законодательства не исследовались с точки зрения их значимости для современного состояния управления и правовых основ реформирования сельского хозяйства России.
Государственно-правовое рассмотрение земельных реформ обусловлено необходимостью формирования в Российской Федерации ^ гражданского общества и правового демократического государства. Реалии новой России требуют разрешения многовековой несправедливости в отношениях к крестьянской земле, полномасштабного исследования роли права и государства в процессе проведения земельных реформ с целью выработки эффективного механизма регулирования земельных отношений и отражения их в правовой системе.
Изучение происхождения и этапов земельно-правового строительства необходимо для познания сущности, структуры, социального назначения процессов реформирования. Но одна лишь историческая последовательность не может быть исходной позицией теоретико-правового генезиса реформ и категориального аппарата, исполь-1 зуемого в общем логическом строе теории управления в социальных и экономических системах, в частности, юридических аспектов эволюции земельной реформы в России XV-XX веков.
Научно выверенное знание о динамике земельно-правовых отношений между крестьянством и государством может быть получено в результате укрепления правовой основы агрореформирования. Однако фрагментарные политические акты в этой сфере не систематизированы, государственное регулирование земельных реформ "размыто" по различным отраслям обществознания. В то же время земельно-управленческая практика требует достаточного отражения в общих и частных моделях построения теории правового обеспечения земельных реформ, функции которых должны быть точно определены государством с участием крестьянства, независимо от его принадлежности к той или иной форме собственности. Недооценка правосубъектности крестьянства в земельно-управленческой практике реформ нередко приводила к обратному действию реформирования или вовсе к отчуждению крестьян от земли. Учитывая отсутствие целостного научного взгляда на государственно-правовую модернизацию, преобразования в положении крестьянства и в политике по отношению к нему, в диссертации исследуется земельно-управленческая практика посредством всестороннего, системного, правового анализа. Речь идет о познании целенаправленного процесса эволюции России, от раннего судебника 1497 года, ставшего первым социально-правовым документом, до появления законодательных парадигм поведения органов советской власти в условиях идеологизированных земельных отношений в СССР, а затем - современной практики управления земельной реформой в Российской Федерации.
В ходе исследования автор учитывал последствия социальной деформации земельно-правовых отношений в дооктябрьский (1917 года) период, издержки государственного централизованного управления единым земельным фондом в советский период и коллизии землепользования постсоветского периода. Все это позволяет ставить и решать в диссертации актуальные вопросы выработки реальной уп-равленческо-правовой концепции определения приоритетов в развитии российской государственности, включая современные институты и структуры, формы и методы деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов власти в сфере земельного реформирования и обеспечения социальной, экономической безопасности крестьянства России.
Состояние научной разработки темы. Развитие земельно-правовых отношений и анализ практики управления в области сельского хозяйства - комплексная проблема разных отраслей правовой науки, в том числе специально изучающих различные аспекты земельных реформ.
На основе фундаментальных трудов Н.М.Карамзина, В.О. Ключевского, С.М.Соловьева сформировалось земельно-отраслевое направление в трудах С.И.Архангельского, П.Г.Виноградова, П.А.Зайон-чковского, Н.И.Кареева, М.М.Ковалевского, В.М.Лавровского, С.П. Шведова и других, принадлежащих к ряду поколений ученых, осуществивших теоретический анализ законодательства, права, традиций, обычаев в области землепользования.
В предбуржуазную эпоху значительно обогатили теорию и практику права на землю крупные специалисты по систематизации законодательства - Г.А.Розенберг и М.М.Сперанский. Первые варианты конституции отражали демократические взгляды на земельное положение крестьянства. Существенные проблемы развития правоотношений в аграрной сфере затрагивали в своих исследованиях Б.И.Сыромятников, С.М.Троицкий, Н.В.Устюгов, Г.В.Чубуков и другие, а также видные деятели Российского государства XIX - начала XX веков. Среди них: П.А.Валуев, С.Ю.Витге, Д.А.Гурьев, П.Д.Киселев, С.СЛанский, Н.Н.Новосильцев, В.А.Орлов, В.К.Плеве, Я.И.Ростовцев, П.А.Столыпин, В.Н.Чичерин.
Идеи артельности и сельскохозяйственной кооперации отстаивали радикальные либералы - столичные ученые П.Георгиевский, П. Мигулин, А.Миклашевский, а также умеренные реформаторы А.Исаев, Н.Каблуков, А.Мануйлов, А.Чупров. Представителями аграрников-общинников были В.Воронцов, Н.Карышев и В.Постников. Весьма широких экономико-правовых взглядов придерживались экономисты-аграрники - А.Скворцов, А.Фортунов и их ученик А.Чаянов.
В диссертации используются труды представителей социально-правовой школы, в частности труды приверженца крестьянской социализации Н.К.Михайловского и социал-демократов Г.В.Плеханова,
B.И.Ленина и П.П.Маслова, выдвинувшего программу "муниципализации земли".
Период развития Советской России представлен исследователями аграрных проблем (главным образом, с позиций марксистско-ленинской методологии) Н.П.Александровым, П.П.Лобановым, Т.М. Лозой, Е.С.Карнауховой, А.С.Негру-Водо, Л.Я.Флорентьевым. Особняком в этом ряду стоят труды Н.И.Бухарина, Н.Д.Кондратьева, Н.И.Вавилова.
Дальнейшее развитие России в рамках бывшего СССР требовало поиска принципиально нового многопрофильного потенциала ученых-реформаторов из среды юристов-аграрников, поскольку произошло обострение кризиса в сельском хозяйстве. Разработке актуальных правовых проблем посвящены исследования представителей земельного, колхозного и природоресурсного права Г.А.Аксененка,
C.А.Боголюбова, И.И.Евтихеева, Б.В.Ерофеева, И.А.Иконицкой, С.П.Ковелина, М.И.Козыря, О.С.Колбасова, И.О.Красновой, Н.И. Краснова, А.П.Павлова, Д.С.Роземблюма, П.Д.Сахарова и др. Современные аграрные проблемы нашли отражение в трудах академика А.М.Емельянова, общие проблемы государственно-правового регулирования сельского хозяйства - в работах И.Я.Бачило, В.Г.Вишнякова, Н.Г.Кобеца, А.Ф.Ноздрачева, В.А.Прокошина и др.
Однако земельно-управленческие отношения с правовой точки зрения изучены недостаточно. Юридически и фактически только создается современная школа государственно-правовой агрослужбы, требующая деидеологизированного осмысления генезиса земельных реформ, осуществляемых в различных социальных и экономических системах. Определению системного социально-правового подхода к этим проблемам посвящена настоящая диссертация.
Объект исследования - земельные реформы и их государственно-правовое регулирование в России.
Предмет исследования - управленческо-правовое развитие земельных реформ в различных социальных и экономических системах. Учитывая многогранность предмета, в данном исследовании он сознательно ограничен актуальными проблемами теории и практики государственно-правового регулирования земельных реформ в России.
Цель диссертационного исследования заключается в системном анализе динамики земельных реформ в России, разработке социально-правового видения генезиса отношений государства к земле и модернизации в агросфере как единого государственно-правового процесса, включающего в себя прежде всего земельно-правовой статус крестьянства. В центре внимания автора находится обоснование теоретических и прикладных предпосылок формирования приоритетов государственных земельно-управленческих отношений. Права субъектов земельных отношений и их реализация требуют решения проблем аграрно-правовой защищенности и безопасности крестьянства России, упрочения его конституционного статуса и принятия органами государственной власти совместно с крестьянством ответственности за рациональное землепользование и принципиально новую организацию местного самоуправления в сельских поселениях.
В диссертации ставятся задачи, обусловленные целью исследования. Во-первых, расширить границы и привести в систему исходные государственно-правовые знания о земельном реформировании -едином управленческом процессе; обосновать роль российской государственности и права в этом процессе. Во-вторых, выявить приоритеты в развитии современной российской аграрно-правовой политики в масштабах федеративного государства. В-третьих, определить основные критерии, связанные с управляемостью процессами реформ в Российской Федерации.
Особое внимание уделено выработке рекомендаций, способствующих решению крестьянского вопроса и эффективному управлению земельной реформой в России.
Теоретико-методологической основой исследования стали положения и выводы, изложенные в трудах известных ученых, государственных деятелей и юристов применительно к теме исследования, а также фундаментальные положения юридической науки, представленной различными ее научными школами в процессе анализа связи государственного управления и правового регулирования.
Учитывая, что в юридической науке отдельно с позиции теории управления в социальных и экономических системах не рассматривалась "сквозная" правовая проблема эволюции земельных реформ, диссертант использовал метод сравнительно-правового анализа юридических документов о земельном реформировании в России. В центре внимания - общее и специфическое в способе воздействия на объект управления (земельные отношения) правовыми средствами, представляющее один из критериев управляемости. В целом земельные отношения анализируются согласно общенаучным принципам: историчности, преемственности, всесторонности, адекватности их отражения в теории.
Нормативную базу исследования составляют конституции, законы, подзаконные акты, принятые Российским государством на различных этапах своего развития, а также законодательство бывшего СССР и ряда зарубежных государств.
Эмпирической базой исследования послужили материалы об истоках земельного реформирования, фактическом состоянии (в сопоставимые периоды) земельно-правового регулирования и управления, а также широкая источнико-документальная база, включая собрания законодательных и иных нормативных актов, справочной литературы. Большое место в исследовании занимают также результаты конкретных социологических исследований, выполненных с участием автора.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она является одной из первых попыток комплексного сравнительно-правового исследования эволюции земельных реформ в России для выявления социально-правовых оснований целостной концепции управления аграрными преобразованиями.
Новые или содержащие элементы новизны результаты состоят в следующем:
- систематизированы в обобщенном виде данные и материалы о генезисе земельно-управленческого процесса реформирования;
- обоснован ряд теоретико-методологических положений, а именно: а) земельные реформы начинались, как правило, в кризисные периоды функционирования российской государственности и проводились в основном за счет ущемления прав личности крестьянина посредством разрешительной и регламентирующей деятельности государства и ограничивали инициативу земледельца; б) властные структуры традиционно поддерживали в большей степени государственные хозяйства, коллективные общины и менее всего - индивидуально-семейных агротоваропроизводителей; в) дан анализ причин ничтожно малой доли последних в период проведения агрополитики централизованного советского государства и чем вызвана хаотичность реформ; г) главную причину автор усматривает в отставании нормативно-правовой базы в периоды активных агропреобразований. Усиливается в этих условиях действие исполнительной власти, втягивающей крестьянство в земельно-рыночное хозяйствование ценой больших ошибок и просчетов, насаждения псевдорыночных отношений с присущими им дефицитами и правовой беззащитностью значительной части крестьянства; д) земельные реформы в интересах крестьянства сдерживались антиправовыми действиями, бюрократизмом государственного чиновничества, многочисленных низкопрофессиональных "специалистов" сельского хозяйства, использовавших административно-командное управление в целях нажима и диктата;
- определены черты волюнтаризма в аграрной политике, дана государственно-правовая характеристика советского периода земельного реформирования, включая такие неправомерные деяния, как насильственное проведение объединительных кампаний, принудительное кооперирование, подмена сути крестьянской кооперации сращиванием аппарата управленческих структур сельских хозяйств с государственным аппаратом, "гигантомания", бюрократическая регламентация индивидуально-земледельческой деятельности, нарушение кооперативной демократии на производстве, деформированность процесса становления народовластия в форме трудовых коллективов, партнерства, самоорганизации, самоуправления и др.;
- обоснованы приоритеты реформ, прежде всего прав личности крестьянина, рациональности аграрного законодательства, разработанного и систематизированного в интересах крестьянства, многообразия форм собственности, не исключая и частную собственность на землю;
- аргументировано своеобразие российского пути реформ, в силу которого, с одной стороны, для России не подходят радикально-западнические варианты модернизации, а с другой - появляются истинные приоритеты: возвышение социально-правового статуса крестьянства, развитие сельского производственного и местного самоуправления, создание земельно-банковской системы и др.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем правового регулирования и управления в сфере земельных отношений, реальной возможностью использования ряда разработанных и реализованных на практике диссертантом предложений и рекомендаций в процессе совершенствования аграрного законодательства.
Своим комплексным исследованием автор вносит посильный вклад в научную оценку правового обеспечения агрореформирова-ния, а также его систематизацию. Существенны для теории и практики авторские предложения, направленные на поиск оптимальных моделей и концепций земельных преобразований в Российском государстве.
Материалы диссертации имеют практическое значение для отраслевых юридических наук. Они могут найти применение в преподавании теории и истории государства, конституционного, административного, земельного, гражданского, предпринимательского (хозяйственного), муниципального права и управления. Теоретико-практические положения и выводы диссертации могут быть использованы при написании учебных пособий по этим и другим родственным дисциплинам, а также в системе переподготовки кадров государственных служащих, работников агропромышленного комплекса, хозяйственных руководителей.
Апробация и внедрение результатов исследования. Выводы и положения теоретико-практического характера обобщались в аналитических докладах и тематических записках, направлявшихся в органы государственного управления Российской Федерации, региональные структуры власти Московской области. Так, для Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ и комитета народного хозяйства Московской областной Думы подготавливались предложения о приоритетах агрореформирования. О результатах исследований, проводившихся по месту работы автора в рамках Акционерного общества (бывшего совхоза) "Тучковский" Рузского района Подмосковья, информировались региональные органы управления и органы местного самоуправления.
На районном уровне в 1980-1994 гг. автором осуществлялась экспертиза земельных законопроектов Российской Федерации, в том числе законов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, аренде, земле и др.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Суворов, Владимир Иванович, Москва
Заключение
Анализ управленческо-правового развития земельных отношений позволяет обосновать представление о том, что в своей основе они предопределяются государственной аграрной политикой, связаны с экономическими, политическими и социальными реалиями и в то же время обладают определенной самостоятельностью, имеют свою правовую основу.
Раскрытие природы земельно-управленческих отношений позволяет выделить из них следующие уровни: субстанциональный, функциональный и структурный. Причем, структуру таких отношений образуют элементы, которые при своем взаимодействии с другими видами, в частности, аграрно-промышленными отношениями, образуют устойчивые причинные связи.
Рассматриваемые свойства данных отношений целесообразно разделять на два вида. К первому относятся общие черты земельно-управленческих отношений, которые присущи любому их конкретному проявлению. Ко второму относятся свойства, порождаемые особенностями самой земельной сферы общественных отношений, в пределах которой возникают, развиваются и прекращаются земельно-управленческие отношения. Одновременно выявлены характерные свойства этих отношений: двусторонность, объективная обусловленность, демократичность, время действия (историчность), авторитетность, научная обоснованность, эффективность, процессуальность, правовая форма и режим законности.
Земельно-управленческие отношения - это особый вид общественных отношений, возникающих в процессе осуществления функций государства в форме государственного управления земельными отношениями как деятельности сознательно-волевого и организационного характера, отношения, устанавливаемые в ходе взаимосвязи, в которой их участники испытывают на себе земельно-управленческое воздействие, соответствующее целям аграрной политики государства.
Не менее важное место в механизме регулирования земельно-управленческих отношений должны занимать юридические основания их возникновения, существования и прекращения. Юридические факты - центральное звено в решении этих проблем. Происходящие противоречия в земельно-управленческих отношениях, а также в методах их правового разрешения еще не нашли всеобщего отражения в объективной реальности.
Теория и практика земельного реформирования призваны учитывать, что в ходе земельных реформ противоречия как бы сигнализируют об устранении тех или иных форм государственного механизма управления земельными отношениями, использовании таких методов государственной деятельности в области землепользования, которые нацеливают на поиск решений, которые были бы приняты в интересах всех земледельцев. Поэтому необходимо придавать важное значение изучению и определению особенностей земельно-управленческих противоречий: индивидуальным (специфическим) противоречиям, обусловленным особенностями земельных отношений; опосредованным противоречиям, в которых воплощены исторические взаимопереходы и преемственность. Наиболее приемлемым представляется понимание противоречий в рассматриваемой сфере как отношений взаимоисключения, взаимопонимания и взаимоперехода противоположностей.
На различных этапах становления права землепользования необходимо всесторонне анализировать конфликты как источник развития земельно-управленческих отношений, обращая внимание на необходимость учета мотивов, потребностей, норм социальной роли интересов личности и групп землепользователей для прогнозирования возникающих конфликтов и выработки мер их предотвращения. Такой учет обусловлен сложностью определения соотношения между конструктивными и разрушительными ситуациями в сельском хозяйстве. Поэтому на всех уровнях надо своевременно разрабатывать рекомендации относительно разрешения конфликтных ситуаций, что повысит динамизм и оперативность механизма правового регулирования земельно-управленческих отношений.
Исследование государственно-правового регулирования земельных реформ в России позволяет сделать вывод о действии механизма социальной деформации земельно-правовых отношений. Речь идет о процессах сложных, многоплановых и не однолинейных. Проведенным исследованием доказывается, что связать деформации, конфликты, отклонения от права на землю с какой-либо единственной или основной причиной - занятие бесплодное. Государственное стимулирование земельных отношений имеет два реальных облика: один -облик устойчивости, гармонии и единодушия, а другой - облик перемен, конфликтов и напряженности. В постсоветский период этот второй облик особенно очевиден. Проводя сравнительный анализ, нельзя упускать из вида и первый блок проблем.
В советский период, хотя земельные законы и изменялись, но больше в одном и том же направлении - дальнейшей заурегулиро-ванности земельных отношений. Социальные деформации расширялись по нескольким направлениям: а) деформация земельных отношений вызывает социальную напряженность, поскольку рушатся социальные ожидания; б) это, в свою очередь, порождает стремление к замене официальных управленческих структур неформальными связями и отношениями, в том числе и противоправного характера; в) ослабление контрольных функций земельных органов, ведущее к безнаказанности нарушителей земельно-правовых норм.
Не менее важно учитывать, что земельно-управленческие отношения не возникают, не существуют, не изменяются и не прекращаются вне интересов крестьян и независимо от них. Интерес, влияя на земельно-управленческие отношения, содержит объективное отношение и внутреннее стимулирование, это переход к объективному и обратно. Крестьянский интерес не только влияет на состояние участников земельно-управленческих отношений, отражаясь в сознании. Интерес как бы переходит в действие. Только на практических примерах всей истории земельных реформ можно видеть процесс объединения крестьянских интересов, учета их противоречивости. Крестьянские интересы должны учитываться государством в числе важнейших предпосылок развития земельно-управленческих отношений, обязательных условий их формирования и функционирования. Таким образом, многосторонняя связь земельных интересов крестьян в государственном управлении следует рассматривать в трех основных аспектах: интерес крестьян является источником возникновения, существования и прекращения земельно-управленческих отношений и важнейшей предпосылкой их появления; интересы крестьян и земельно-управленческие отношения существуют и находятся в таком соответствии, при котором сочетание интересов становится показателем их содержания, а изменение этих отношений обязательно связывается с изменением крестьянских интересов.
В России XX века земельная реформа протекает на фоне реформирования самой государственной власти, ее непродуктивные маневры в сельском хозяйстве под предлогом экономической свободы усиливали поляризацию сторонников "традиционной коллективности", личной собственности, "фермеризации" и т.п. Отсюда вытекает необходимость в анализе становления такого рода земельных отношений, в которых участники соотносятся как равноправные партнеры в решении взаимоинтересующих проблем, не выражают непосредственно властного взаимодействия субъекта и объекта, хотя они органически связаны этим взаимодействием.
Рассмотрение земельно-управленческого процесса как предписанной государством последовательности действий в сфере земельных отношений, логично связанных между собой и призванных обеспечить достижение целей рационального использования земли, при-4 водит к выводу, что процессуальные аспекты регулирования земельно-управленческих отношений предопределяют во многом эффективность государственно-управленческой деятельности.
Изучение специфических черт правовой формы как разновидности юридического процесса убеждает в том, что деятельность земельных органов: 1) должна основываться на нормах права, ее нарушение влечет за собой соответствующие юридические последствия; 2) осуществляется исключительно уполномоченными на то субъектами; 3) выражается в совершении многообразных операций с нормами земельного (материального и процессуального) права; 4) находит достаточно полное закрепление в земельно-процессуальных нормативных актах; 5) закрепляется в соответствующих официальных документах, выданных государственными органами; 6) связана с необходимостью широкого и продуктивного использования различных правил юридической техники.
Демократизация управления земельным фондом в советский и постсоветский этапы стала жизненной потребностью, развитием и реализацией общенаучных принципов историчности, всесторонности и адекватности их отражения в теории. Средства обеспечения эффек-( тивности регулирования земельных отношений необходимо искать на путь становления многообразия форм собственности и форм хозяйствования на земле, расширения имущественных прав крестьян, оптимального сочетания деятельности государства и земледельцев. Поскольку эта концепция не получала четкого решения в ходе многочисленных реорганизаций управления в сельском хозяйстве, автор рассматривает демократизацию земельных отношений как цель, средство, процесс изменения аграрно-правовых институтов с учетом много-субъектности, многообразия способов и форм прямой демократии.
Реализация ключевого требования радикальных преобразований в земельных отношениях - обеспечение соответствия организационных форм, структур управления и регулирования его демократической сущности - в значительной степени определяет эффективность деятельности государственно-правовых институтов.
Отсюда вытекает необходимость учитывать соотношение сущности государственного регулирования и тенденций его реорганизации, профессионального и общественно-самоуправленческого начал в развитии земельных отношений, их единство и противоречивость, особенно в процессе многочисленных реорганизаций управления сельским хозяйством.
Учитывая, что осуществлявшиеся реорганизации не обеспечивали упорядочения, согласованности, взаимодействия земледелия и других частей агропромышленного комплекса, в настоящем исследовании обращается внимание на упрочение взаимосвязи процессов хозяйствования и управления на земле, на недопустимость нереалистического, оторванного от права характера проводившихся реорганизаций, исходивших не из единства перестройки аграрно-экономиче-ских и управленческих отношений, а нацеленных на сохранение устаревшего административно-командного содержания управления в условиях появления новых отношений, отвечающих изменившимся потребностям аграрной сферы. Конструируя необходимую в этих условиях земельно-правовую модель демократизации управления, следует учитывать, что она призвана была с наибольшей полнотой отразить объективно требуемую демократическую сущность земельных преобразований. В этих целях, в частности, необходимо обеспечить с помощью правовой системы формирование аграрно-управленческих органов не административным путем "сверху вниз", а на глубоко демократической основе "снизу вверх", выражая волю крестьянства, фермерских хозяйств и всех сельскохозяйственных организаций. Именно таким путем, впервые более чем за 70-летнюю историю командно-административного управления и распределения земли, осуществился бы переход от формального участия коллективов земледельцев, всех тружеников села к реальному воплощению в жизнь крестьянского (народного) самоуправления. Именно такой подход позволяет акцентировать внимание на динамике правового регулирования земельно-управленческих отношений.
Необходимость совершенствования механизма правового регулирования земельно-управленческих отношений ставит задачу всестороннего, глубокого исследования статуса крестьянина, путей и способов, побуждающих работника к более инициативному, ответственному и эффективному труду.
Структурные элементы многоукладного земельного строя, несоответствие между которыми порождало кризисы, были полностью национализированы, как бы включены в государство. Большим недостатком был примат государства над личностью. Для создания прочной государственности необходимо на основе тщательного анализа всех интегрирующих и разобщающих факторов найти оптимальный баланс многосторонних интересов крестьян и государства в целом. Обосновывая предложение о кодификации нормативного материала, касающегося прав крестьянина, в "Декларации прав и свободы земледельца в России", необходимо сопоставлять различную государственно-правовую практику реформирования земельных отношений, анализировать причины отставания от жизни управленческой пирамиды в землепользовании и преимущества демократической системы управления. Эти преимущества можно свести, в основном, к следующему:
- управление земельным фондом надо перестраивать на принципах, вытекающих из необходимости развития и гибкого сочетания многообразных форм собственности и хозяйствования при строгой добровольности и с учетом широкой демократизации земельных отношений и самоуправления;
- в структуре управления земельными отношениями республик, краев, областей и автономий целесообразно формировать выборные органы хозяйственного самоуправления переходного этапа (советы, союзы, ассоциации и т.п.);
- районное звено и впредь должно внедрять опыт ряда районов Московской, Тульской областей, Краснодарского края, Украины, Белоруссии и других по демократизации управления, в силу которого создаются объединения земледельцев, основанные на принципах добровольной кооперации партнеров и самоуправления;
- перенесение центра реформирования в основной хозяйствующий субъект - трудовые коллективы аграриев, которые интегрируют специфические факторы развития земельных отношений, обусловленные многообразием форм собственности на землю, различными формами управления, регулирования и самоуправления.
Проблема становления собственности на землю и формирования адекватных общественным задачам правовых форм землепользования является одной из определяющих для развития рыночных отношений в постсоветской России. Исторически земельная собственность является основой права частной собственности на недвижимость вообще. Нерешенность вопроса о собственности на землю в Российской Федерации стала причиной правовой неурегулированности на недвижимое имущество и отношений агрореформирования в целом.
С завершением перераспределения земель должен начаться второй этап земельной реформы в стране, на котором главная задача состоит в переходе к новой, более эффективной системе земельных отношений, включая преимущественно рыночные, способные обеспечить устойчивый рост сельскохозяйственного производства и решение продовольственной проблемы в стране.
Однако отсутствие четкой правовой основы регулирования новых по подержанию земельных отношений, неустойчивость законодательства ведут к серьезным просчетам в распределении земельных ресурсов и приватизации земель, создают социальную напряженность в обществе со всеми вытекающими отсюда политическими и экономическими последствиями.
В результате допущенных просчетов и поспешности, с которой осуществлялась передача земель в собственность, в субъектах Российской Федерации создались трудно преодолимые препятствия для развития региональной хозяйственной структуры. Поэтому в четкой регламентации нуждается разграничение объектов государственной (федеральной и субъектов федерации) и муниципальной собственности. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. "О федеральных природных ресурсах" определен главный критерий выделения объектов федеральной земельной собственности - использование земель для федеральных нужд. Вместе с тем, действующее законодательство не содержит критериев разграничения собственности субъектов федерации и муниципальной собственности, т.е. собственности района, города и иного муниципального образования. До сих пор отсутствуют четкие правовые механизмы перехода объектов собственности из государственной собственности в муниципальную и - наоборот.
Назревшие трудности, противоречия призван разрешать универсальный законопроектный акт - новый Земельный кодекс Российской Федерации. Необходимо не только упорядочить действующее федеральное законодательство о земле, но и создать основу для обновления законодательства субъектов федерации. Центральной проблемой развития правового статуса собственности на землю, создания эффективных экономических механизмов его реализации и преодоления противостояния двух противоположных подходов является ориентация на формирование правовых условий для осуществления полноценных операций купли-продажи земельных участков и ориентация на производственное использование земли.
На наш взгляд для этого необходимо отказаться от конфронта-ционного подхода и крайних оценок и найти компромиссный подход к решению проблемы государственно-правового регулирования земельных реформ. Суть этого подхода может заключаться в том, что, с одной стороны, надо в соответствии с Конституцией Российской Федерации признать частную собственность на землю, а с другой - определить те пределы, в рамках которых может осуществляться оборот земли. Такой подход представляется обоснованным, поскольку в соответствии с Гражданским кодексом РФ (часть первая) земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходит от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсов.
Закрепление в ст.9 Конституции Российской Федерации положения о том, что земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в совокупности с частью 3 ст.36 Конституции РФ диктует необходимость выработки форм и методов ограничения поведения собственника в целях рационального пользования землей, в том числе и при совершении сделок по поводу земельных участков. Речь идет о создании правовых основ формирования цивилизованного земельного рынка.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России»
1. И ЛИТЕРАТУРЫ1. Нормативные материалы
2. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1993.h
3. О крестьянском фермерском хозяйстве: Закон Российской Федерации от 22 ноября 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета гСФСР. М., 1990. - № 26. -Ст.761.
4. О собственности: Закон Российской Федерации от 24 ноября 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. М., 1990. - № 30. - Ст.896.
5. Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР: Закон РСФСР // Новые законы. М., 1991.
6. О земельной реформе (с изменениями и дополнениями от 27 декабря 1990 г., 24 июня 1992 г., 20 ноября 1992 г., 28 апреля 1993 г.) // Земельная реформа в России: Сб.нормативных актов. Ч.Н. - М., 1993.
7. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. )с изменениями и дополнениями от 28 апреля 1992 г.// Земельная реформа в России: Сб.нормативных актов. 4.II. - М., 1993.
8. О сельскохозяйственной кооперации: Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 50. - Ст.4870.
9. Законодательство о земле. Законодательные и нормативные акты Российской Федерации. 1995 год. М., 1995.
10. Об обеспечении продовольственной безопасности Российской Федерации: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 5 июля 1995 г. № 521-1 СФ // Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. - № 28. - Ст.2633.
11. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации.- М., 1995.
12. О мерах по государственной поддержке развития агропромышленного комплекса Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 15 апреля 1994 г. № 115 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - N° 4. -Ст.306.
13. О реализации конституционных прав граждан на землю: Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. № 337 //Российская газета. - 1996. - 12 марта.
14. Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель: Постановление Правительства РФ от 17 августа 1992 г. № 594 // Земельная реформа в России: Сб.нормативных актов. - 4.1. - м., 1993.
15. О мерах по оздоровлению финансового положения предприятий и организаций агропромышленного комплекса: Постановление Правительства РФ от 6 ноября 1994 г. № 1220 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 29.- Ст.3052.
16. О взаимодействии Правительства Российской Федерации и Аграрного союза России: Постановление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. № 512 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - N° 22. - Ст.2081.
17. О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1996 году: Постановление Правительства РФ от 7 февраля 1996 г. № 135 // Российская газета. - 1996. - 21 февраля.
18. Положение о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - N° 18. - Ст.2081.
19. Программа аграрной реформы в Российской Федерации на 1994-1995 годы // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - № 1. - Ст. 1628.
20. Об эксперименте по совершенствованию управления агропромышленным комплексом: Решение Орловской областной Думы от 19 апреля 1994 г. // Текущий архив Орловской областной Думы за 1994 г.
21. Об управлении сельского хозяйства и продовольствия Орловской области: Положение от 19 апреля 1994 г. // Текущий архив Орловской областной Думы за 1994 г.
22. Устав акционерного общества АПК "Орловская нива". Орел, 1994.
23. Научная литература по теме (книги, брошюры, монографии)
24. АККОР в период становления. М., 1994. - 84 с.
25. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. 4.2. - М.: Теис, 1995. - 270 с.
26. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1990. - 296 с.
27. Бакушев В.В. Агрореформирование в России: политические сдвиги и кризисы. М., 1995. - 224 с.
28. Бакушев В.В. Агрореформирование в России: социально-политический генезис. 4.1. - М.: Луч, 1994. - 188 с.
29. Брачи С. О богатстве народов: экономическая история Соединенных Штатов. М., 1995. - 206 с.
30. Буганов В.И., Преображенский А.А., Тихонов Ю.А. Эволюция феодализма в России. М., 1980. - 186 с.
31. Габричидзе Б.Н., Баглай М.И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995. - 290 с.
32. Галатин М.Ю. США: правовое регулированное использование земель. М.: Наука, 1991. - 225 с.
33. Герасименко Г.А. Борьба крестьян щютив столыпинской аграрной политики. Саратов, 1985. - 185 с.
34. Ерофеев Б.В. Земельное право. Общая часть. М., 1994. - 205 с.
35. Ерофеев Б.В. Земельное право. Особенная часть. М., 1994. -256 с.
36. Земельное право. М., 1956. - 296 с.
37. Земельное право. М., 1958. - 308 с.
38. Земельное право. М., 1971. - 341 с.
39. Земельный вопрос в России: аренда или частная собственность? М., 1993. - 143 с.
40. Зырянов П.Н. Петр Столыпин: политический портрет. М., 1992. - 196 с.
41. Конец крепостничества в России. М.: Изд-во МГУ, 1994. -108 с.
42. Коныгин Ф. Фермерское хозяйство США. М., 1989. - 156 с.
43. Костюшко И.И. Аграрные реформы в Австрии, Пруссии и России в период перехода от феодализма к капитализму. Сравнительный очерк. М., 1994. - 194 с.
44. Кузнецов В.И. Из истории феодального землевладения России. М., 1993. - 182 с.
45. Лисичкин Г. Тернистый путь к изобилию: очерки. М., 1986. -196 с.
46. Луцкая Е.Е. Концепция собственности России: прошлое и современность // Пути реформ в России. М.: ИНИОН РАН, 1995. - 141 с.
47. Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. М.: Мысль, 1977. - 318 с.
48. От декрета до закона. М., 1989. - 112 с.
49. Пайпс Р. Русская революция. 4.1,2. - М., 1994. - 396 с.
50. Прокошин В.А. Развитие государственной власти в условиях реформирования экономики. М., 1995. - 208 с.
51. Пути реформ в России. М.: ИНИОН РАН, 1995. - 112 с.
52. Правовой режим земель в СССР. М., 1984. - 184 с.
53. Рассолов М.М. Проблемы управления и информация в области права. М.: Юридическая литература, 1992. - 208 с.
54. Романович-Славатинский А.В. Дворянство в России от начала XVIII в. до отмены крепостного права. Киев, 1912. - 114 с.
55. Салуцкий А. Артельные люди: Публицистика. М., 1990. -162 с.
56. Современная Русская Идея и государство. М., 1995. - 196 с.
57. Трукан Г.А. Путь к тоталитаризму. М., 1994. - 212 с.
58. Чаянов А.В. Крестьянское хозяйство. М., 1989. - 284 с.
59. Черепнин Л.В. Образование Русского централизованного государства в XIV-XV вв. М., 1960. - 251 с.161
60. Шапиро A.JI. Проблемы социально-экономической истории Руси XIV-XV вв. Л., 1977. - 312 с.
61. Шевырин В.М. Столыпинские реформы: Уроки для современной России. Пути реформ в России. М.: ИНИОН РАН. 1955. - 215 с.
62. Шмелев Н. Авансы и долги. М., 1989. - 196 с.
63. Шульгин М.М. Землеустройство и переселение в Россию в XVIII и первой половине XIX вв. М., 1928. - 217 с.
64. Юридическая конфликтология. М., 1995. - 316 с.
65. Якушкин В. Очерки по истории русской поземельной политики в XVIII и XiX вв. Вып.1. - М., 1980. - 315 с.3. Статьи
66. Аграрная реформа в России // Экономика и жизнь. 1993. -№ 49.
67. Алакоз А.А. О совершенствовании земельного законодательства // Земельная реформа на опыте Нижегородской области. М., 1994.
68. Алейник Л. Создан Союз земледельцев России // Сегодня.1994. 6 декабря.
69. Арльт Р. Правовые основы преобразования Восточно-германского сельского хозяйства в условиях рыночной экономики // Государство и право. 1994. - № 3.
70. Армеев Р. Идет переучет земли от Балтики до Чукотки // Известия. 1995. - 19 марта.
71. Бакунина Т.С. Аграрная реформа в России и Испании: правовой опыт, проблемы, перспективы // Государство и право.1995. № 3.
72. Бакунина Т.С. Быть или не быть сельскохозяйственной кооперации в России? (Материалы научно-практической конференции) // Государство и право. 1995. - № 6.
73. Башмаков Г.С. Новое в правовом регулировании земельных отношений // Законность. 1994. - № 2.
74. Башмачников В. Хозяйствующий крестьянин // АПК: экономика, управление. 1993. - № 49.
75. Буздалов И. Аграрная реформа: Стратегия и этапность // АПК: экономика, управление. 1992. - № 6.
76. Важность рентных платежей // Независимая газета. 1993. - 28 октября.
77. Величенков А. Земле вернуть хозяина, какого поглядим // Российская газета. - 1993. - 29 октября.
78. Гаврилов В., Иванковский С. Реформирование собственности на землю и природные ресурсы // Российский экономический журнал. 1995. - № 3.ь 3.14. Гаврилюк А. Какова собственность на землю, таковы и реформы // Российская газета. 1994. - 12 ноября.
79. Гаврилюк А. Земельные сделки: аренда, выкуп, наследование // Российская газета. 1995. - 17 февраля.
80. Главный вопрос земля // Российская газета. - 1994. - 5 ноября.
81. Голиченков А.К., Козырь О.М. Концепция Федерального закона о земле // Государство и право. 1994. - № 7.
82. Декрета ждали фермер и фирмач // Российская газета. 1993. -3 ноября.13.19. Демьяненко В.Н. Практика фермеризации сельского хозяйства (Социально-правовой аспект) // Государство и право. 1994. -№ 2.
83. Долгодворов В. Частное поле // Труд. 1994. - 2 июня.
84. Дубровский С. Столыпинская земельная реформа // АПК: экономика, управление. 1993. - № 7,8,9.
85. Дэро Н. Почему Россельхозакадемия дала отрицательную оценку нижегородскому варианту реформирования сельского хозяйства // Час пик. 1995. - 29 марта.
86. Емельянов А. Аграрная реформа и социально-экономические ^лсгсады современной деревни // Вопросы экономики. 1990.
87. Емельянов А. Лайнер без двигателя // Деловой мир. 1990. -15-21 ноября.
88. Еремин A.M. Современные аграрные проблемы и реформа П.А. Столыпина // Государство и право. 1994. - № 4.
89. Жариков Ю.Г. Земельная реформа на распутье // Социальная защита. 1995. - № 2.
90. Жариков Ю.Г. Новые задачи земельного законодательства // Законодательство и экономика. 1994. - № 21-22.163
91. Жариков Ю.Г. Тенденции развития законодательства о земле // Законодательство и экономика. 1994. - № 9-10.
92. Кадонцев В. Земельная реформа: правовые аспекты и реальность // Законность. 1993. - № 3.
93. Казнова И. Как прорастает земля // Ваш выбор. 1994. - № 3.
94. Киселев С. И сказал Указ декрету. // Российская газета.1993. 23 декабря.
95. Козырь М.И. Аграрная реформа и развитие организационно-правовых форм сельскохозяйственного производства в России // Государство и право. 1994. - № 4.
96. Козырь О.М. Правовое регулирование земельных отношений на современном этапе // Вестник Московского университета. -Сер.И. Право. 1994. - № 2.
97. Колбасов О.С. Возмещение гражданам экологического вреда // Государство и право. 1994. - № 10.
98. Колхозную землю никак не могут раздать // Сегодня. 1994. -26 ноября.
99. Кузнец Д. Рухнула последняя надежда аграрников // Сегодня.1994. 22 июня.
100. Ланцман М. Круговорот земли в России // Сегодня. 1995. - 1 марта.
101. Ларионов Г.А. Новое в законодательстве о государственном контроле за использованием земель // Законодательство и экономика. 1994. - № 15-16.
102. Макаревич Л. Отсутствие земельной реформы остается главным тормозом для развития страны // Финансы. 1995. - 13 июля.
103. Мейси Д. Земельная реформа и политические перемены: феномен Столыпина // Вопросы истории. 1993. - № 4.
104. Милосердое В. Российская модель и зарубежный опыт земельных реформ // Международный сельскохозяйственный журнал. 1995. - № 2.
105. Можаев Б. Как же нам жить? // Российская газета. 1995. -N° 1.
106. Мороз Л.И. О различиях в правовом статусе крестьянского и фермерского хозяйства // Государство и право. 1994. - № 8-9.
107. Обсуждение проекта вузовской программы по аграрному праву // Государство и право. 1994. - N9 5.
108. О реформировании и развитии правовых основ аграрной реформы // Государство и право. 1994. - № 10.
109. Отклики на проект Земельного кодекса Российской Федерации (А.К.Голиченков, И.А.Иконницкая, О.М.Козырь, Г.Е.Быстров, В.А.Кикоть, Н.А.Сыродаев, Н.И.Краснов) // Государство и право. 1995. - N° 11.
110. Панкова А. Время собирать камни // АПК: экономика, управление. 1993. - N° 3.
111. Перламутров В. Столыпин и Витте два подхода к реформам // Российская Федерация. - 1995. - № 10.
112. Платошкин А. Земля крестьянам или. феодалам? Парламентские битвы на поле аграрных реформ // Российская Федерация.- 1995. N° 8.
113. Преображенский А.А. Структура земельной собственности в России XVII-XVIII вв. // Ежегодник по аграрной истории Восточной Европы. Таллин, 1971.
114. Проблемы развития законодательства о земле в Российской Федерации // Государство и право. 1993. - № 8.
115. Проблемы совершенствования правового положения крестьянских (фермерских) хозяйств в Российской Федерации // Государство и право. 1994. - № 2.
116. Прохорова М.Н., Соя-Серко Е.К. Предупреждение коррупции и правонарушений при приватизации земли // Государство и право. 1994. - N° 8-9.
117. Сахаров A.M. Об эволюции феодальной собственности на землю в Российском государстве XVI в. // История СССР. 1978.- N° 4.
118. Селюнин В. Истоки // Новый мир. 1988. - № 5.
119. Серова Е. Аграрная реформа и многообразие форм хозяйствования // Вопросы экономики. 1990. - № 5.
120. Солженицин А.И. Как нам обустроить Россию? // Литературная газета. 1990. - 18 сентября.
121. Ушаков Е. России не нужна классическая частная собственность на землю // Независимая газета. 1994. - 19 мая.
122. Харл Н.Е. Проблемы регулирования частной собственности в сельском хозяйстве США // Государство и право. 1992.1. N° 12.
123. Холодков В. Православные традиции в российском землевладении // Вопросы экономики. 1993. - № 86.
124. Хромов П.А. Очерки экономики феодализма в России. М., 1957. //
125. Черниченко Ю. Нужен третий. Не лишний // Утро России. -1995.- 15 марта.
126. Черноморец А.Е. Правовые барьеры на пути фермерского движения // Государство и право. 1994. - № 1.
127. Широкалова Г.С. Современный аграрный кризис в России: исторические параллели // Государство и право. 1994. - № 2.
128. Широкалова Г., Кофанова Е. Земельные отношения в зеркале социологии // Экономика сельского хозяйства России. 1994. -N° 2.
129. Щупляков Ю. Ваши права на землю // Российская Федерация. 1995. - N° 6.
130. Яковлева Е. Нижегородская модель земельной реформы становится общероссийской // Известия. 1994. - 24 апреля.
131. Ястребова O.K. Из истории современной аграрной реформы в России: концепция и реальность // Пути реформ в России. -М.: ИНИОН РАН, 1995.4. Авторефераты
132. Будченко Л.И. Управление земельной реформой (правовые аспекты: Автореф. дисс. на соискание ученой степени канд. юри-дич.наук. М., 1925. - 21 с.
133. Зырянов А.Ф. Крестьянское хозяйство в России в условиях перехода к рыночным отношениям (середина 1980 1995 гг.): Ав-тореф.дисс. на соискание ученой степени докт.историч.наук. -М., 1995. - 47 с.
134. Омуралиев Т.Э. Демократизация управления в агропромышленном комплексе страны (политико-правовой аспект): Автореф. дисс. на соискание ученой степени канд.юридич.наук. М., 1989. - 21 с.
135. Прокошин В.А. Развитие государственной власти в условиях реформирования экономики: Автореф.дисс. на соискание ученой степени докт.юридич.наук. М., 1995. - 35 с.
