АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственное управление и самоуправление в области спорта»
На правах рукописи
ПОНКИНА Алена Игоревна
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ СПОРТА
Специальность: 12.00.14 - административное право; административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 О МАЙ 2013
Москва 2013
005060644
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы факультета «Международный институт государственной службы и управления» ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Кузнецов Михаил Николаевич
доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского и трудового права юридического факультета ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов», профессор, почетный работник высшего профессионального образования
Дугенец Александр Сергеевич
доктор юридических наук, профессор, главный советник аппарата Совета Безопасности Российской Федерации, Заслуженный юрист РФ
Жабин Никита Александрович
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет им. O.E. Кутафина (МГЮА)»
Ведущая организация: Федеральное государственное казенное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Краснодарский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Защита состоится 25 июня 2013 г. в 14.00 на заседании диссертационного Совета ДК 504.001.04 по юридическим наукам в ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: г. Москва, проспект Вернадского, д. 84, корп. С, ауд. 2312.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Автореферат диссертации разослан 24 мая 2013 г.
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
О.Н. Доронина
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Стратегией развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года, утверждённой Правительством РФ в 2009 году1 и подтвердившей высокое значение спорта в развитии человеческого потенциала и улучшении качества жизни граждан России, были определены цель, задачи и основные направления реализации государственной политики в области развития спорта. К числу основных направлений государственной политики в сфере спорта отнесены разработка и формирование организационной основы управления развитием спорта, совершенствование взаимодействия субъектов спорта, совершенствование системы управления спортом на всех уровнях. При этом в комплекс мер по решению задач в этой сфере включено совершенствование нормативного правового регулирования, в том числе уточнение функций и полномочий субъектов спорта.
Современной тенденцией развития общественных отношений в области спорта, фиксируемой во многих странах мира, выступает повышение роли государственного управления, в том числе государственного регулирования, в указанной области в пределах полномочий органов государства одновременно с повышением роли самоуправления, в том числе саморегулирования, в этой области, что направлено на обеспечение условий для устойчивого функционирования национальных и международной систем спортивных отношений, защиты публичных и частных законных интересов, а также общепризнанных нравственных ценностей в рассматриваемой области. Усложнение взаимодействия двух указанных регулирующих систем определяет потребности в научном исследовании механизмов их взаимодействия и критериев их оптимального сочетания.
Необходимость повышения эффективности государственного управления в области спорта, включая совершенствование нормативного обеспечения в этой области, обусловлена также состоянием общественных отношений и правоприменительной практики в области спорта в России, характеризующимся наличием существенных проблем, в частности, необеспеченностью должного сочетания административно-правового регулирования с саморегулированием отношений в этой области. Решение этого комплекса задач требует административно-правового исследования
'Распоряжение Правительства РФ от 07.08.2009 №1101-р «Об утверждении Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. - 17.08.2009. -№ 33. - Ст. 4110.
особенностей взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта, механизмов самоуправления в указанной области, а также вопросов об оптимальных формах и содержании правовых гарантий автономности, объемах правовых возможностей субъектов спортивных отношений, определяемых такой автономностью с учётом конкретных социально-культурных условий и спортивных традиций, и выработки на этой основе соответствующих научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства.
Степень научной исследованности темы. Особенности административно-правового обеспечения и осуществления государственного управления в области спорта затрагивались в работах российских авторов: C.B. Алексеева, C.B. Алтухова, М.С. Братановской, С.Н. Братановского, М.Г. Вулаха, А.П. Душанина, H.A. Жабина, A.A. Исаева, Р.В. Казакова, А.П. Скрыпника, A.A. Соловьева, В.Н. Уварова, В.А. Фетисова и др. Следует отметить труды ведущих отечественных ученых в области административного права и общей теории государственного управления:
A.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.Г. Вишнякова,
B.В. Власенкова, Е.Ю. Грачевой, A.C. Дугенца, А.Б. Зеленцова, А.Ф. Ноздрачева, И.И. Овчинникова, JI.JI. Попова, В.А. Прокошина, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Н.М. Чепурновой, В.Е. Чиркина и др.
Вопросы государственного управления в области спорта были предметом исследования в работах следующих зарубежных авторов (фамилия автора - вначале): бразильские - Сарменто де Ребочо Лопеш Жозе Педро; британские - Улиэн Барри, Уайт Анита, Уот Дэвид, Хоэн Томас; испанские -Бланко Перейра Эдуардо, Барахас Алонсо Анхель, Санчес Фернандес Патрисио; португальские - Вас да Сильва Пирес Густаво Мануэль; французские - Шазо Пьер, Шаке Андре-Ноэль, Нис Жан-Франсуа; швейцарские - Шапле Жан-JIy и Кюблер-Мабботт Бренда. Исследованию вопросов самоуправления в области спорта и принципа автономности спорта, а также саморегулирования в указанной области непосредственно посвящено очень мало изданий. Частично к некоторым из этих вопросов обращались следующие зарубежные авторы: американские (США) - Смит Джордж Патэм, Нафцигер Дж. А.Р., Эрбсен Алан и др.; болгарские - Колев Борис; бразильские - Карлош Рибейру Луиш; британские - ФостерКен, Торп Симон, Лидеркрэмер Адам, БелоффМ.Дж., КиррТ., ДимитриуМ., Таунли Стивен, Гарсия-Гарсия Борха, Эллисон Линкольн, Биком Аарон; венгерские -Саркози Тамаш; греческие -
Панагиатопулос Димитриос; ирландские - Хики Патрик Дж.; испанские — Висенте Бланко Дамасо-Хавьер; итальянские - Гамбелунге Кьяра, Д'Онофрио Пако, Прелати Роберто, Кальчиано Марианджела Клаудиа, Колуччи Микеле, JIo Верде Дарио, Лубрано Энрико, Казини Лоренцо, Ригоцци Антонио; канадские -Мазукко Маркус Ф., Бут Бернард Ф.; немецкие - фон Штайнер Удо, Мартин Вике, Пфистер Бернард, Шиманк Уве, фон Мётгенс Ральф, Фивег Клаус, Бах Томас, Хайнеман Клаус, Гульденпфенних Свен, Уффельн Мальте Йорг, Бюх Мартин-Петер, Манних Вольфганг, Шульке Ханс-Юрген; польские - Кедзиор Магдалена; португальские - Арно Хосе Луиш; румынские — Тонк Мартон, Наги-Мехез Тунде, Войку Александру Вирджил; финские - Тарасти Лаури; французские - Латги Франк, Жеста Филипп, Лу Жан, Бюй Фредерик, Мармэйю Жан-Мишель, Пораккья Дидье, Риццо Фабрис, Дюваль Жан-Марк, Шаке Андре-Ноэль, Корнелу Жан, Гро Манюэль, Веркинд Пьер-Ив, Бузиг Амандин, Коэн Банжамэн, Симон Жеральд; Букэн Ш., Топье М., Локэн Эрик; шведские — Ларссон Анника, Хайе Яшин; швейцарские - Шапле Жана-Лу, Ваплони Люсьен В., Пашман Тило, Блатгер Йозеф, Шампань Жером, Бадлей Маргарета, Жакье Жером и др. Из российских авторов этот круг вопросов частично затрагивался в работах С.В. Алексеева, Е.А. Востриковой, А.Б. Кошеля, М.А. Маргулиса, Т.Е. Мельника, С.И. Нагих, Е.В. Погосян, A.B. Сердюкова, В.Ю. Скоробогатова, A.A. Соловьева.
Практически все публикации указанных авторов касались предмета настоящего исследования лишь поверхностно и фрагментарно. Однако заявленная тема требует глубокого административно-правового научного осмысления.
Объект диссертационного исследования — общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления и самоуправления в области спорта и их взаимодействия, а также административно-правового регулирования и саморегулирования в указанной области.
Предмет диссертации - нормы законодательства Российской Федерации, законодательства зарубежных государств, акты международных организаций, устанавливающие основы государственного управления в области спорта, нормативные, в том числе административно-правовые, основы самоуправления и в целом автономной инстшуализации в области спорта, особенности взаимодействия самоуправления и государственного управления в этой области, а также акты негосударственных спортивных организаций.
Цель диссертационной работы — проведение системного административно-правового исследования содержания и особенностей государственного управления в области спорта, природы, административно-
правовых и иных нормативных оснований, форм и особенностей самоуправления и в целом автономной институализации в области спорта, особенностей взаимодействия самоуправления и государственного управления в этой области, в том числе соотношения административно-правового регулирования и саморегулирования в указанной области.
Цель диссертации определила постановку ее задач:
- исследование основ, объектов, субъектов, целей, направлений, особенностей и пределов государственного управления в области спорта;
- анализ нормативных основ, природы и особенностей автономности и автономной институализации на примере области спорта;
- исследование понятия саморегулирования в области спорта, содержания и особенностей комплексов нормативного саморегулирования в области спорта, а также соотношения и взаимосвязи административно-правового регулирования и саморегулирования в указанной области;
- выявление особенностей взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта;
-анализ документов международных организаций, в которых определено предназначение автономности спорта, установлены (рекомендованы) нормативно-организационные основы и гарантии автономности спорта;
- анализ состояния и перспектив развития правового обеспечения взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта, а также гарантий автономности спорта в законодательстве Российской Федерации и в законодательствах зарубежных государств.
В качестве методологической основы диссертации были избраны и применены общенаучные методы (анализ, синтез, индукция, системный подход, программно-целевой метод) и частнонаучные методы (сравнительно-правовой, телеологический, формально-юридический). Метод анализа употреблялся в качестве основного исследовательского метода. Метод синтеза использовался при формулировании авторских классификаций, дефиниций и концепций. Использовался метод выдвижения и проверки научных гипотез. Применение сравнительно-правового метода обеспечило возможность фундаментального исследования предмета диссертации, поскольку исследование лишь российского опыта правового регулирования и реализации рассматриваемых отношений недостаточно для достижения цели диссертации. Формально-юридический метод обеспечил выявление смыслов и взаимосвязи исследуемых норм и институтов. Метод индукции позволил сделать ряд важных научных обобщений.
Эмпирическую, нормативную и другую источниковую основу диссертации составили: 1) законодательство Российской Федерации, включая Конституцию Российской Федерации от 12.12.1993, Федеральный закон от 04.12.2007 №329-Ф3 «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и другие федеральные, в т.ч. подзаконные, нормативные правовые акты, а также законы субъектов РФ в области спорта; 2) документы международных организаций; 3) нормативные правовые акты 31 зарубежного государства в области спорта (Австралия, Австрия, Аргентина, Беларусь, Бельгия, Боливия, Бразилия, Венесуэла, Гватемала, Германия, Испания, Италия, Канада, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Люксембург, Мексика, Новая Зеландия, Панама, Парагвай, Перу, Португалия, США, Украина, Уругвай, Филиппины, Франция, Чили, Швейцария, Эквадор) и ряда внутригосударственных субъектов некоторых из этих государств (регионов Аргентины, Германии, Италии, Мексики, а также 26 кантонов Швейцарии); 4) зарубежная судебная практика (Франции, Швейцарии); 5) решения судов Российской Федерации; 6) документы Международного арбитражного спортивного суда в г. Лозанне (Швейцария). Диссертантом также исследован значительный объем отечественной и иностранной научной литературы по исследуемой теме.
Научная новизна диссертационного исследования определяется следующими достигнутыми научными результатами, позволяющими развить научные знания об особенностях государственного управления и самоуправления в области спорта и их взаимодействии (интегрально образующими авторскую концепцию взаимодействия государственного управления и самоуправления в сфере спорта):
— представлен комплекс выводов относительно содержания и особенностей объектов и субъектов, целей и специфики реализации государственного управления в области спорта;
— разработана концепция самоуправления в области спорта, раскрываемая через описание автономности спорта, автономной институализации и саморегулирования в области спорта;
— дан ряд авторских определений основных понятий по теме исследования («государственное управление в области спорта», «система публичного управления», «эффективность государственного управления», «публичный порядок», «автономная институализация», «автономность спорта», «автономный внеправовой нормативный порядок в области спорта»);
-обоснованы выводы об особенностях взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта, раскрывающие с использованием уточнённого понятийного аппарата их существенные аспекты.
Результатом исследования являются следующие положения, заявляемые как обладающие научной новизной и выносимые на защиту:
1. В современном мире устойчивое и отвечающее публичным интересам функционирование и развитие общественных отношений в области спорта невозможно без государственного управления, в том числе административно-правового регулирования указанных отношений, что обусловлено:
-процессами существенного усложнения структуры таких отношений и актуализации связанных с этим проблем, требующими государственно-управленческого воздействия по превенции и пресечению правонарушений и разрешению иных проблем, так как исключительно методами самоуправления и саморегулирования в указанной области эффективно противодействовать таким нарушениям и реагировать на все возникающие проблемы невозможно;
- императивами социального государства (улучшение качества жизни граждан России, обеспечение охраны здоровья населения, предоставление гарантированных социальных благ гражданам, обеспечение демографической безопасности страны и развития в этой сфере, обеспечение прав на отдых и личностное развитие);
-публичными интересами и сопряженными с ними административно-правовыми функциями государства в указанных сферах.
2. Сформулировано авторское определение понятия «государственное управление в области спорта» как системно интегрированной и функционально-иерархически структурированной деятельности по планированию, реализации, обеспечению и самоконтролю государственно-властного регулирующего (в т.ч. изменяющего и стимулирующего/редуцирующего) воздействия на общественные отношения в области спорта и непосредственно связанные с ними отношения, осуществляемой органами государственной власти путем нормативного правового (прежде всего - административно-правового) регулирования, организационно-координационного, финансового (бюджетного, налогового и др.), инфраструктурного и иного ресурсного администрирования и осуществления контрольно-надзорных полномочий.
3. Ключевой особенностью взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта является связанность (ограниченность) государственного управления в указанной области
принципом автономности (автономии) спорта, объективированным в автономном внеправовом нормативном порядке в области спорта, в базовой его части подлежащем признанию и гарантированию государством, а в остальной части - допускаемом государством, исходя из выбранной модели управления сферой спорта.
Особенностями общественных отношений в области спорта, определяющими специфику этой области как объекта государственного управления и, одновременно, основаниями выделения автономного внеправового нормативного порядка в области спорта (как самостоятельного феномена, сложной нормативно-организационной системы, не сводимой только к понятию саморегулирования) являются следующие объективные условия:
1) специфическая структура управления спортом представляет собой децентрализованную систему, включающую большое число разнообразных спортивных организаций, связанных сложными и дифференцированными отношениями с одноуровневыми и вышестоящими руководящими и/или координирующими организациями (дифференцированными по видам спорта, целям и формам деятельности, структуре и особенностям принятия решения, степени централизованности/децентрализованности и т.д.). Органы публичной власти объективно не в состоянии эффективно и в соответствии с обоснованными потребностями управлять всем массивом отношений в сфере спорта и поэтому вынуждены делегировать часть своих полномочий саморегулируемым структурам в области спорта, а также признавать нормативную и институциональную автономность спорта (в определённых границах);
2) некоторые сегменты общественных отношений в области спорта в существенной части принципиально не поддаются трансформации, переоформлению в правовые отношения, и попытка урегулировать таковые правом приведет только к их существенной деформации, искажениям и фактическому их запрету, что, в свою очередь, явится противоправным посягательством на ряд важных прав и свобод человека;
3) спорт в силу своего преимущественно (и изначально) некоммерческого характера и в силу того, что это — децентрализованная система, является в значительной степени отдельной, самостоятельной, независимой сферой по отношению к государству (как централизованной системе), а принятие на себя субъектами спортивных отношений обязательств по признанию более высокой, чем правовые нормы, силы lex sportiva (как одной из основ автономности спорта) и реализации lex sportiva на практике существенно снижает возможности вторжения публичной власти в эти вопросы;
4) императив политической и идеологической независимости и нейтральности сферы спорта, равно как и императив экономической независимости спорта являются средствами сохранения его автономности;
5) принцип государственно-общественного характера управления образованием, действующий в части спортивной подготовки как один из принципов государственного управления в области образования, а также правовые гарантии частной договорной автономии.
4. Во всех известных моделях государственного управления и правового регулирования в области спорта всегда обеспечивалась определенная автономность спорта (объективированная в автономной институализации в этой области, деятельностной составляющей которой выступает самоуправление). Современные тенденции усложнения и расширения взаимодействия права с другими комплексами социальных норм, расширения применения механизмов саморегулирования и самоуправления в различных областях общественных отношений усиливают потребность оптимального сочетания и развития взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта, в том числе сочетания административно-правового регулирования с саморегулированием отношений в этой области -как механизма повышения эффективности государственного управления в области спорта при объективно обусловленной ограниченности ресурсов.
Недостаточная урегулированность правовых основ, содержания, форм, гарантий, механизмов и пределов автономности спорта в Российской Федерации является одним из негативных факторов, сдерживающих развитие российского спорта и ведущих к снижению эффекта действия указанного принципа на практике, а также способствует социальным отклонениям, в том числе правонарушениям в этой сфере. Избыточное и неадекватное вмешательство государства в деятельность спортивных организаций снижает эффективность их деятельности, разбалансирует управление спортом, повышает риски коррупции. С другой стороны, чрезмерное увеличение объёма компетенции негосударственных/немуниципальных регуляторов в области спорта, равно как и несистемные попытки применения принципа автономности спорта, основанные на его чрезмерно расширительной юридически некорректной интерпретации, могут вступить в противоречие с публичными интересами и с законами государства.
5. На основе анализа законов о спорте 31 зарубежного государства и практики их применения выявлено наличие многочисленных норм, фрагментарно регулирующих отдельные аспекты отношений между
государственными и негосударственными субъектами спорта, отдельные взаимосвязи государственного управления и самоуправления в области спорта. При этом непосредственно основания, условия и механизмы взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта оказались в исследованном законодательстве зарубежных государств напрямую не урегулированы. Такое регулирование осуществляется преимущественно в части создания гарантий и механизмов автономности спорта. Выявлена тенденция усиления гарантий автономности спорта в ряде государств (Швейцария, Франция, государства Латинской Америки и др.) в последние 5-10 лет путём конкретизации, дополнения, развития таких гарантий, а также расширения взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта, активизации задействования и поддержки государством механизмов самоуправления в области спорта, что предопределено, прежде всего, стремлением органов государственной власти повысить эффективность государственного управления в области спорта, а также активной поддержкой реализации принципа автономности на международном уровне Международным олимпийским комитетом, Комитетом министров и Парламентской Ассамблей Совета Европы, другими международными организациями.
6. Основываясь на проведенном системном анализе административно-правового обеспечения взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта, обеспечения автономности спорта в актах федерального законодательства, автор предлагает следующие направления и меры совершенствования законодательства Российской Федерации о спорте (Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации») в части регулирования взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта, сочетания государственного регулирования с саморегулированием отношений в области спорта:
1) расширить перечень основных принципов законодательства о физической культуре и спорте дополнением его принципом автономности спорта, а также закрепить в перечне основных понятий, используемых в указанном Федеральном законе, определение понятия «автономность спорта»;
2) дополнить новой статьей, устанавливающей статус негосударственных арбитражных спортивных судов в России; 3) дополнить комплексом правовых норм, устанавливающих правомочия Олимпийского движения России, Олимпийского комитета России, Паралимпийского движения России, Сурдлимпийского движения России, Паралимпийского комитета России,
Сурдлимпийского комитета России, общероссийских, региональных и местных спортивных федераций, Российского студенческого спортивного союза, а также частных спортивных клубов, в том числе полномочия самостоятельно и независимо от других организаций и их должностных лиц принимать решения: о принятии своих внутренних нормативных установлений, не противоречащих законодательству РФ, их толковании и применении; об использовании по собственному усмотрению для реализации уставных целей своего имущества и привлекаемых средств в пределах, установленных законодательством РФ; об избрании или назначении своих руководящих органов; об установлении своей внутренней структуры и правил своих внутренних, в том числе служебных, отношений; о согласительном урегулировании спортивных споров, включая возможность их передачи в соответствии с настоящим Федеральным законом на рассмотрение арбитражных спортивных судов; 4) дополнить новой статьей, устанавливающей возможность применения медиации для разрешения споров между органами государственного управления в области спорта и субъектами спортивных отношений.
Научная н практическая значимость диссертации. Диссертация значительно развивает научные представления об особенностях государственного управления в области спорта. Результаты диссертации могут быть использованы для совершенствования законодательства Российской Федерации о государственном управлении и самоуправлении в области спорта, для совершенствования правоприменительной практики и отношений между органами государственной власти и спортивными организациями. Предложены конкретные направления и меры по совершенствованию российского законодательства. Результаты диссертации могут быть использованы для преподавания административного права, основ правового регулирования спорта. Диссертантом введены в научный оборот в авторских переводах 7 законодательных актов в области спорта Аргентины, Мексики, Уругвая и Чили, 1 закон кантона Во (Швейцария), а также (в соавторстве) — еще 9 союзных и региональных нормативных правовых актов Швейцарии в области спорта.
Апробация результатов диссертации. Основные научные результаты диссертации отражены в 4 научных монографиях автора (1 - в соавторстве) и в научных статьях (в том числе 8 - в изданиях перечня ВАК Минобрнауки России), были обсуждены и одобрены на заседании кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы факультета «Международный институт государственной службы и управления» ФГБОУ
ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные научные результаты диссертации прошли апробацию в выступлениях соискателя на конференциях: X Межд. науч.-практич. семинар «Проблемы трансформации современной российской экономики: теория и практика организации и обеспечения управления» (26-28.02.2012, Москва, МЭСИ); Межд. науч.-практич. конф. «Современное спортивное право в Республике Беларусь и за рубежом» (27.04.2012, Минск, Беларусь); Шестая межд. науч.-практич. конф. «Спортивное право: перспективы развития» (30.05.2012, Москва, МГЮУ им. O.E. Кутафина); Межд. науч.-практич. конф. «Правоохранительная и правозащитная деятельность в России и за рубежом на современном этапе» (26.10.2012, Москва, РУДН); I Ежегодный межд. форум по спортивному праву (07-08.02.2013, Москва, РУДН); Межд. науч.-практич. конф. «Эффективное государственное и муниципальное управление как фактор социально-экономического развития России» (21.05.2013, Москва, МИГСУ РАНХиГС); Седьмая межд. науч.-практич. конф. «Глобализация спорта: Олимпийские игры и международные соревнования» (28.05.2013, Москва, МГЮУ им. O.E. Кутафина). Выводы диссертации были апробированы в разработанных диссертантом (в соавторстве) учебно-методических пособиях2.
Структура и содержание диссертационного исследования определены целью и задачами исследования. Диссертация включает введение, три главы, заключение, список использованных источников и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении диссертации содержится обоснование теоретической и практической актуальности темы, определяются объект и предмет диссертационного исследования, ставятся его цель и задачи. Описана методологическая, эмпирическая, нормативная и иная источниковая основа диссертации. Показана научная новизна, представлены выносимые на защиту положения, являющиеся основными научными результатами диссертации, показана их теоретическая и практическая значимость. Даны сведения о проведенной апробации результатов исследования.
2_ПонкинаЛ.И. Спортивное право: Образов, проф. магистерской подготовки по напр. 030900 «Юриспруденция»: УМК / Комис. по спорт, праву Асс. юристов России. - М., 2011. - 584 с. (В соавт.). ПонкинаА.И. Юрист в области спорта, шоу-бизнеса и рекламы: Образов, прогр. магистерской подготовки по напр. 030900 «Юриспруденция»: УМК / РУДН; Юридич. факультет. - М.: Изд-во РУДН, 2012. - 759 с. (В соавт.).
В главе 1 — «Государственное управление и автономная институализация в области спорта» — исследованы содержание и особенности государственного управления в области спорта (§ 1.1), понятие и особенности самоуправления, автономности и автономной институализации (§ 1.2).
В диссертации описаны известные модели правового регулирования и государственного управления в области спорта. Сделан вывод о необходимости и закономерности осуществления государством (в той или иной мере) государственного управления в области спорта. Описаны 4 вида управления в области спорта (управления спортом), а также ключевые сегменты управления в области спорта, в том числе государственного управления в этой области. Показаны направления государственного управления в области спорта, определенные в законодательстве Российской Федерации.
Показаны особенности объектов управления, определяющие специфику субъектов государственного управления в области спорта и специфику реализации такого управления (в отличие от других видов управления спортом и от особенностей публичного управления в других сферах). Показаны квалифицирующие признаки, позволяющие отграничить публичное управление в области спорта от других видов управления спортом. Показано, что в различных государствах, в зависимости от принятой модели государственного управления спортом и от особенностей объектов управления, соответственно, определяется и специфика публичного управления. Роль государства в спорте в части его воздействия на эту область широко варьируется от одной страны к другой.
Предложена типология органов государственного управления в области спорта в зарубежных государствах, описаны особенности статусов таких органов, сделан вывод о том, что статус органов государственного управления в области спорта в зарубежных государствах, в том числе их организационно-правовые формы, зависит от выбранного государством правового режима автономности спорта.
Представлен обзор и анализ существующих в отечественной и зарубежной научной литературе определений понятия «государственное управление в области спорта». Предложено авторское определение указанного понятия. Дано определение системы публичной власти, под которой в диссертации понимается система функционально-интегрированных и иерархически структурированных органов государственной власти и органов местного самоуправления, предназначенная для обеспечения воспроизводства, сохранения устойчивого развития и защиты публичного
порядка, для реализации государственных функций и функций местного самоуправления, защиты и обеспечения публичных интересов путем реализации управленческих воздействий на общественные отношения, подпадающие под государственную юрисдикцию.
Описаны цели публичного управления в области спорта, обусловленные публичными интересами в этой области.
Отмечено, что любые попытки повысить эффективность государственного управления спортом в России посредством «точечных» изменений или только кадровых решений сегодня не приведут к успеху. Необходим сплошной комплексный аудит и, главное, - реорганизация всей системы спорта с целью повышения спортивных достижений и получения других социально-значимых положительных эффектов, с выявлением и устранением коррупциогенных организационно-правовых механизмов (схем) в управлении спортом и недостатков в нормативном правовом обеспечении спорта, затрудняющих его развитие, включая изменение системы отношений и оптимизацию распределения полномочий, в том числе ответственности, между субъектами управления спортом.
Для выявления существенных признаков государственного управления в области спорта и особенностей его взаимодействия с самоуправлением в этой области исследовано понятие «публичный порядок», отражающее правовые особенности современного государства, чаще употребляемое в международном частном праве, но применяемое также и в международном публичном праве и в административном праве. Исследованы существующие научные представления о понятии, природе, содержании и особенностях публичного порядка. Представлены авторские определения понятий «публичный порядок» и «система публичного управления».
Государственное управление в области спорта ограничено принципом автономности спорта, объективированным в форме автономного внеправового нормативного порядка в указанной области. Указанный принцип, закрепленный во многих документах международных организаций и лежащий в основе деятельности Международного олимпийского комитета и национальных олимпийских комитетов, Международного паралимпийского комитета и его национальных органов, ряда международных спортивных федераций, является важным правовым принципом не только организации общественных отношений в указанной области, но и взаимодействия между государственным управлением и самоуправлением в указанной области.
Исследованы понятая автономной институализации и автономности в праве, рассматриваемых (относительно исследуемых аспектов) в контексте автономности от системы публичной власти (государственной власти и местного самоуправления). Проанализированы существующие в отечественной и зарубежной научной литературе представления об автономности в праве, методологические подходы к исследованию этих вопросов, общие основы, существенные признаки и формы автономности в праве.
В главе 2 — «Правовые основы автономной институализации в области спорта» - исследованы понятие автономности спорта (§ 2.1), понятие, содержание и особенности нормативной автономности в области спорта (§ 2.2), нормативная природа и концептуальные основы автономности спорта (§ 2.3), виды и пределы автономности спорта (§ 2.4).
Дан краткий обзор современных научных дискуссий относительно обоснованности предоставления сфере спорта автономности, показано, что исследуемый круг вопросов является весьма дискуссионным и неоднозначным. Рассмотрены подходы и аргументы критиков такой автономности.
Проведён анализ основных подходов, представлений и проблем понимания автономности спорта, изложенных в отечественной и зарубежной научной литературе. Отмечено, что правильное понимание сути понятия «автономность спорта» затрудняется существованием множества противоречивых интерпретаций (в научной литературе и в нормативных правовых актах, примеры которых приведены), скорее вводящих в заблуждение, чем разъясняющих существо вопроса.
Показана специфика спорта. Представлено описание структуры комплекса правовых и иных нормативных возможностей, детерминированных автономностью спорта. Описаны, проанализированы и обобщены элементы и признаки автономности спорта, рассмотренные в работах отечественных и иностранных исследователей. Изложена авторская концепция содержания, существенных признаков и элементов автономности спорта, включающая авторское описание и определение этого понятия.
Под автономностью спорта в диссертации понимается организационно-нормативная характеристика области спорта (и одновременно - принцип организации и функционирования субъектов спортивных отношений), отражающая децентрализованность организации общественных отношений в этой области, относительную (то есть в определённых пределах) нормотворческую и нормоприменительную, институционально-структурную и
организационно-деятельностную, финансово-экономическую, политическую и идеологическую самостоятельность и независимость сферы спорта от системы публичной власти, а также независимость от политических организаций, религиозных объединений и организаций сферы бизнеса, независимость от санкционирования, вмешательства и давления с их стороны.
Как организационно-нормативному явлению (объективированному в системе отношений между субъектами спорта) автономности спорта присущи следующие существенные признаки:
1) свобода создания негосударственных/немуниципальных организаций в области спорта и их объединений, включая свободу выбора их организационно-правовых форм;
2) независимость и полнота компетенции негосударственных/немуниципальных спортивных организаций в:
- определении и формировании своей внутренней организации, в установлении порядка внутренних служебно-иерархических и спортивно-иерархических («спортсмен - тренер» и др.) отношений и в их осуществлении, а также независимость и полнота компетенции легально избранных и/или назначенных руководителей в осуществлении руководства спортивными организациями;
-определении порядка выборов для замещения должностей в своих органах управления и других подразделениях своих организационных структур, в организации и проведении таких выборов;
- определении и нормативном закреплении профессионально-квалификационных, образовательно-компетентностных, нравственных требований и требований лояльности, предъявляемых к кандидатам на замещение выборных и замещаемых по контракту руководящих и иных должностей в своих организационных структурах, в определении и реализации собственной кадровой политики;
- установлении, официальном толковании и применении внутренних нормативных установлений (lex sportiva), включая правила видов спорта, правила проведения спортивных квалификаций и спортивных соревнований, иных спортивных мероприятий, правила установления и применения дисциплинарной и иной спортивной ответственности в спорте, правила разрешения споров и конфликтов в спорте;
- регламентации материальных и процессуальных оснований разрешения спортивных споров и конфликтов и в реализации соответствующих процедур разрешения спортивных споров и конфликтов, в
осуществлении спортивного арбитража и связанной с этим деятельности спортивных арбитражных органов;
- установлении порядка и обеспечении функционирования механизмов привлечения к дисциплинарной и иной спортивной ответственности за совершение нарушений нормативных установлений в спорте;
- использовании по собственному усмотрению для реализации уставных целей привлекаемых средств, в том числе — получаемых из государственных и муниципальных бюджетов и из внебюджетных фондов публичной власти; при этом спортивные организации обладают правом на получение денежных средств из государственных, муниципальных и иных источников, не налагающим на них и не влекущим для них возникновения несоразмерных или противоречащих природе и интересам спорта обязательств;
3) нормативная независимость и самореферентность спортивного порядка и его нормативной составляющей lex sportiva, большая нормативная сила lex sportiva (чем государственного правового регулирования) в регламентации внутренних вопросов организации и функционирования спортивных организаций, правил видов спорта, порядка (правил) проведения спортивных мероприятий по конкретным видам спорта и в осуществлении спортивного судейства;
4) независимость внутреннего контроля в негосударственных/немуниципальных спортивных организациях.
Показано противоречие: активизация государственного управления в области спорта, включая развитие административно-правового регулирования в этой области, влечёт множество позитивных для спорта последствий (стимулирует развитие спорта, обеспечивает его соответствующей инфраструктурой и кадрами, предупреждает правонарушения и т.д.), но одновременно посягает на автономность спорта, на самореферентный, автономный нормативный порядок в спорте.
Показано, что в зависимости от реализованной модели правового регулирования спорта и государственного управления спортом, различаются границы автономности спорта и, с другой стороны, пределы правомерного вторжения государства в область спорта.
Проведенный анализ документов спортивных организаций, которыми установлены нормы регламентации (саморегулирования) «lex sportiva» дает возможность оценить содержание, в том числе полноту совокупности конкретных гарантий автономности спорта, более чётко описать предмет
регулирования lex sportiva и объём нормативной автономности, как наиболее существенного элемента автономности спорта. На основе проведённого анализа значения и содержания нормативной автономности спорта как организационно-нормативного явления сформулирована авторская концепция описания lex sportiva (и предложено соответствующее определение), его содержания и структуры. Автором приведены примеры, свидетельствующие о существовании ситуаций, когда государство де-юре и де-факто признает нормативную силу и значение lex sportiva. Показан ряд наиболее ярких примеров сложного взаимодействия спортивного права и lex sportiva, когда государство признает и легитимизирует действие lex sportiva и его исключительный приоритет перед спортивным правом по некоторым определенным общественным отношениям, тем самым, фактически санкционируя (в различной степени в разных ситуациях) нормативную силу отдельных комплексов норм (нормативных институтов) из lex sportiva.
Представлена авторская концепция нормативной природы автономности спорта, выводимой диссертантом через ряд выделяемых и описываемых предпосылок и объективных условий. Показано, что природа автономности спорта может быть раскрыта через описание ряда аспектов такой автономности. Показано, что автономность спорта не абсолютна и ограничена некоторыми пределами, соблюдение которых обязательно для всех сторон - и для органов публичной власти, и для субъектов спортивных отношений. В современном государстве возможность предоставления автономности спортивным организациям ограничено пределами, устанавливаемыми законодательством государства. В частности, органы публичной власти вправе и обязаны предотвращать и пресекать правонарушения, в том числе уголовно наказуемые. Органы публичной власти будут обязаны вмешаться, если, к примеру, какая-либо спортивная федерация установит правила соревнования, противоречащие Конституции Российской Федерации и нарушающие конституционные права граждан. Однако вопрос о пределах вторжения государства в сферу спорта является неоднозначным. Признавая, что существуют обоснованные природой спорта объективные минимальные пределы защищенности отношений в сфере спорта от вторжения в них (в т.ч. административного) публичной власти, в остальном каждое государство самостоятельно определяет собственную модель регулирования и управления спортом и конкретные формы и пределы правомерного вмешательства в сферу спорта.
Рассмотрен вопрос о внутренней автономности спорта (в т.ч. устройства и деятельности спортивных организаций) и децентрализации
внутреннего управления спортом. Представлена авторская классификация видов автономности спорта. Показано, что все эти виды автономности в спорте в их конкретном выражении имеют пределы, связанные с необходимостью обеспечения правовыми средствами защиты прав и законных интересов граждан, законных интересов общества и государства. Описаны существующие угрозы автономности спорта.
Представлено авторское определение понятия «автономный внеправовой нормативный порядок в области спорта», под которым понимается самореферентный и основанный на самоорганизации субъектов спортивных отношений, независимый от системы публичной власти и от международных межгосударственных организаций, децентрализованный, корреально упорядоченный комплекс фундаментальных начал (основ и принципов) организации отношений в области спорта и спортивной деятельности, определенных специфическими природой и содержанием отношений в области спорта основополагающих начал построения, функционирования и воспроизводства системы (систем) негосударственных/немуниципальных органов управления в области спорта и построения системы (систем) внеправового нормативного регулирования в этой области, основополагающих принципов и ценностей общественной нравственности в спорте (комплекс принципов «Фэйр плэй»),
В главе 3 — «Положения о взаимодействии государственного управления и самоуправления в области спорта в законодательстве России и зарубежных государств, в документах международных организаций» — исследованы документы международных организаций о значении и гарантиях автономности спорта (§3.1), положения законодательства Российской Федерации об автономности спорта и о взаимодействии государственного управления и самоуправления в области спорта (§ 3.2), положения законодательства зарубежных государств об автономности спорта и о взаимодействии государственного управления и самоуправления в области спорта (§ 3.3).
Представлен обзор положений документов международных организаций в области спорта о значении, содержании и гарантиях автономности спорта. Сделан вывод о том, что ряд указываемых в диссертации международных организаций придает большое значение принципу автономности спорта.
Сделан вывод о том, что законодательство Российской Федерации, закрепив принцип сочетания государственного регулирования отношений в области спорта с саморегулированием таких отношений субъектами спорта (как
один из основных принципов законодательства о спорте и одну из гарантий автономности спорта), одновременно не обеспечивает гарантии и механизмы реализации этого принципа в необходимой мере, осуществляя несистемное фрагментарное регулирование взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта, а равно не обеспечивает должным образом гарантии принципа автономности спорта, ограничиваясь на федеральном уровне закреплением лишь первого из этих двух принципов и ряда норм, устанавливающих полномочия общероссийских и региональных спортивных федераций (п. 3 ст. 3, ст. 16, 16.1 и 25 Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»), В региональном законодательстве регулирование взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта, а равно автономности спорта так же не получило должного закрепления.
На основе анализа законодательства о спорте 31 зарубежного государства было выявлено прямое закрепление гарантий автономности спорта в законах 20 зарубежных государств (Австрии, Аргентины, Боливии, Бразилии, Венесуэлы, Гватемалы, Германии, Испании, Италии, Коста-Рики, Люксембурга, Мексики, Панамы, Парагвая, Португалии, США, Филиппин, Франции, Чили, Эквадора). Описаны типичные формы закрепления гарантий автономности спорта в зарубежных нормативных правовых актах, при этом по каждой из типичных форм приведены примеры из зарубежных нормативных правовых актов (в переводе автора). Показано, что закрепление развернутого определения автономности спорта с указанием его существенных признаков или достаточно детализированное изложение норм (гарантий), обеспечивающих реализацию этого принципа, в зарубежных законах является исключительно редким случаем. Сделан ряд других обобщающих выводов по итогам исследования зарубежного законодательства.
В Заключении подведены итоги проведенного диссертационного исследования, представлены выводы и авторские предложения по совершенствованию российского законодательства.
Научные результаты диссертации отражены в публикациях:
Научные монографии:
1. ПонкинаА.И. Правовое регулирование спорта в государствах Латинской Америки / Комис. по спорт, праву Асс. юристов России; Нац. объединение спортивных юристов РФ. - М., 2012.- 164 с.
Рец.: Соловьев A.A., д.ю.н. Рецензия // Спорт: экономика, право, управление. - 2013. - № 2.
2. Понкина А.И. Автономность спорта: Теоретико-правовое исследование / Комис. по спорт, праву Асс. юристов России; Нац. объединение спортивных юристов РФ. - М., 2013. - 102 с.
Рец.: Гребнев Р.Д., к.ю.н. К вопросу об автономии в сфере спорта // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Юридические науки». — 2013. - № 1. -С. 192-194. 2. Чепунов О.И., д.ю.н. О новой научной концепции автономного самореферентного нормативного порядка в области спорта // Юрист вуза. - 2013. — №5. — С. 63-65. 3. Галкин В.В., д.э.н. Рекомендуется к прочтению: монография А.И. Понкиной «Автономность спорта» // Государственное строительство и право. Вып. 31, 2013/ Под общ. ред. Г.В. Мальцева; отв. ред. О.Н. Доронина. - М.: Изд-во МосГУ, 2013.
3. Понкина А.И. Правовое регулирование спорта в Швейцарии / Комис. по спорт, праву Асс. юристов России; Нац. объединение спортивных юристов РФ. - М., 2013. - 236 с. (В соавт. с Соловьевым A.A. и Понкиным И.В. -авторство не разд., за исключением приложения 5 - авт. А.И. Понкиной).
Рец.: Рогачев Д.И., к.ю.н. Спортивное право Швейцарии в ретроспективе и перспективе // Нравственные императивы в праве. -2013. -№ 1.
4. Понкина А.И. Государственное управление и автономная институализация в области спорта / Комис. по спорт, праву Асс. юристов России; Нац. объединение спортивных юристов РФ. - М., 2013. - 143 с.
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, перечень которых рекомендован ВАК Минобрнауки России:
5. Понкина А.И. О системе мер правового обеспечения проведения Кубка конфедераций ФИФА по футболу 2013 года и Чемпионата мира по футболу ФИФА 2014 года в Бразилии// Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Юридич. науки». - 2012. - № 1. - С. 177-184.
6. Понкина А.И. Генезис, проблемы и тенденции развития аргентинского законодательства о спорте // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Юридич. науки».-2012. -№ 2. - С. 147-158.
7. Понкина А.И. Система и особенности чилийского законодательства о спорте // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета. - 2012. - № 7-8. - С. 182-187.
8. Понкина А.И. Особенности законодательства о спорте и государственного управления в области спорта в Мексике // Право и образование. - 2012. - № 7. - С. 171-176.
9.ПонкинаА.И. О корреляции lex sportiva и спортивного права// Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Юридич. науки». - 2012. -№ 3. - С. 109-118. (В соавт. с Понкиным И.В. - 0,71 п.л./0,4 п.л.).
10. Понкина А.И. Особенности государственного управления в области спорта в государствах Латинской Америки // Право и образование. - 2013. -№ 1.-С. 161-170.
11. Понкина А.И. Теоретико-правовые основы интерпретации автономности спорта// Право и образование. -2013. -№ 3. - С. 69-78.
12. Понкина А.И. Автономность, автономная институализация и автономные нормативные системы с точки зрения права // Право и образование. - 2013. -№ 4. - С. 158-167.
Публикации в иных научных журналах и изданиях:
13.ПонкинаА.И. О Федеральном законе Бразилии № 12.350 от20.12.2010 о подготовке к проведению Кубка конфедераций по футболу под эгидой ФИФА 2013 года и Чемпионате мира ФИФА 2014 года в Бразилии// Государственное строительство и право. Вып. 29, 2011 / Под общ. ред. Г.В. Мальцева; отв. ред. О.Н. Доронина. -М.: Изд-во МосГУ, 2011. - 144 с. -С. 84-87.
14. Понкина А.И. Особенности законодательства о спорте в Аргентине// Право и экономика: Сб. науч. трудов. Вып. 2, 2011 / Под ред. H.H. Косаренко. - М., 2011. - 84 с. - С. 26-35.
15. Понкина А.И. Структурные особенности государственной политики Аргентины по развитию спорта // Нравственные императивы в праве. -2011,-№4.-С. 90-92.
16. Понкина А.И. Чилийская система законодательства о спорте// Право и экономика: Сб. науч. трудов. Вып. 3, 2011 / Под ред. H.H. Косаренко. -М, 2011.-74 с.-С. 9-12.
17. Понкина А.И. К вопросу о содержании автономии в спорте// Государственное управление и право. Вып. 11, 2011 / Под общ. ред. И.Н. Барцица. -М.: Изд-во МосГУ, 2011.
18. Понкина А.И. О профильном законе Аргентины о спорте// Нравственные императивы в праве. - 2012. - № 3. - С. 78-90.
19. Понкина А.И. Перспективы развития государственного управления в области спорта в Аргентине // Шестая междунар. науч.-практич. конф. «Спортивное право: перспективы развития»: Матер, конф. / Под общ. ред. К.Н. Гусова, сост. Д.И. Рогачев, O.A. Шевченко. -М., 2012. -132 с. -С. 106-110.
20. Понкина А.И. Боливарианские спортивные игры // Проблемы трансформации современной российской экономики: теория и практика организации и обеспечения управления: Колл. моногр. участников X Междунар. науч.-практич. семинара (26-28.02.2012, Москва, МЭСИ)/ Под ред. С.А.Орехова. - М.: ИНИОН РАН, 2012. - 396 с. - С. 370-371.
21. ПонкинаА.И. О бразильском законе «О Кубке конфедераций по футболу под эгидой ФИФА 2013 года и Чемпионате мира по футболу ФИФА 2014 года в Бразилии» и о соответствующем российском законопроекте// Спорт: экономика, право, управление. - 2012. - № 4. - С. 31-34.
22.ПонкинаА.И. О некоторых особенностях правового регулирования и государственной политики в области спорта на Кубе // Право и современные государства. - 2012. - № 1. - С. 54-58.
23. ПонкинаА.И. Особенности взаимодействия lex sportiva и спортивного права // Спортивное право в Республике Беларусь: Сб. научных статей / Ред. журн. «Промышленно-торговое право». Вып. 2. - Минск, 2012. -383 с. - С. 105-111. (В соавт. с Понкиным И.В.; 0,4 п.л./0,2 п.л.).
24. Понкина А.И. Законодательство о спорте и государственное управление в области спорта в Восточной Республике Уругвай // Право и современные государства. - 2012. - № 3. - С. 65-70.
25. ПонкинаА.И. Гарантии автономности спорта в зарубежном законодательстве //1 Ежегодный междунар. форум по спорт, праву (07-08.02.2013, Москва, РУДН): Сб. матер. -М.: Изд-во РУДН, 2013. -212 с. - С. 159-169.
26. Понкина А.И. О Законе Восточной Республики Уругвай № 18.833 от 28.10.2011 «О развитии спорта» // Право и современные государства. -2012,-№5.-С. 41^16.
27. Понкина А.И. Автономный нормативный порядок в спорте // Международно-правовые стандарты и национальное право: взгляд молодых исследователей. Сб. научных статей. - СПб.: Астерион, 2013. - 116 с. - С. 90-93.
28. Понкина А.И. Автономность спорта как теоретико-правовая проблема// Право и современные государства. -2013. -№ 1. - С. 24-38.
29. Понкина А.И. Правовое регулирование обеспечения безопасности во время проведения спортивных мероприятий в Швейцарии // Спортивное право. - 2013. - №2. - С. 70-76. (В соавт. с Соловьевым A.A. и Понкиным И.В. - авторство не разд.).
30. Понкина А.И. Особенности правового обеспечения спорта в Венесуэле // Правоохранительная и правозащитная деятельность в России и за рубежом на современном этапе: Материалы Междунар. науч.-практич. конф. (26.10.2012, Москва, РУДН) / Гл. ред. А.А.Галушкин. - М.: РУДН, 2013. -134 с.-С. 89-92.
31. Понкина А.И. Особенности закрепления автономности спорта в законодательстве Российской Федерации // Государственное строительство и право. Вып. 31, 2013 / Под общ. ред. Г.В.Мальцева; отв. ред. О.Н. Доронина. - М.: Изд-во МосГУ, 2013.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Понкиной Алены Игоревны
Тема диссертационного исследования
«ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ СПОРТА»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор почетный работник высшего профессионального образования Кузнецов Михаил Николаевич
Изготовление оригинал-макета Понкиной А.И.
Издается в авторской редакции
Подписано в печать 23.05.2013. Формат 60x90/16. Гарнитура «Times New Roman». Бумага офсетная № 1. Усл. печ. л. 1,5 п.л. Тираж 80 экз. Заказ № 3383. Отпечатано в ООО «Ваш полиграфический партнер» г. Москва, Ильменский проезд, д. 1
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Государственное управление и самоуправление в области спорта»
Кафедра правового обеспечения государственной и муниципальной службы
Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при
Президенте Российской Федерации
04201358963
На правах рукописи
ПОНКИНА Алена Игоревна
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ СПОРТА
Специальность: 12.00.14 - Административное право; административный процесс
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор почетный работник высшего профессионального образования Кузнецов Михаил Николаевич
Москва 2013
СОДЕРЖАНИЕ
Введение 4
Глава 1. Государственное управление и автономная институализация в области спорта 18
§1.1. Содержание и особенности государственного управления в области спорта 18
§1.2. Понятия самоуправления, автономности и автономной институализации 52
Глава 2. Правовые основы автономной институализации в области спорта 66
§ 2.1. Автономность спорта 66
§ 2.2. Понятие, содержание и особенности нормативной автономности в области спорта 86
§ 2.3. Нормативная природа и концептуальные основы автономности спорта 98
§ 2.4. Виды и пределы автономности спорта 114
Глава 3. Положения о взаимодействии государственного управления и самоуправления в области спорта в законодательстве России и зарубежных государств, в документах международных организаций 131
§3.1. Документы международных организаций о значении и гарантиях автономности спорта 131
§3.2. Положения законодательства Российской Федерации об автономности спорта и о взаимодействии государственного управления и самоуправления в области спорта 138
§3.3. Положения законодательства зарубежных государств об автономности спорта и о взаимодействии государственного управления и самоуправления в области спорта 146
Заключение 163
Список использованных источников и научной литературы
168
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Стратегией развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года, утверждённой Правительством РФ в 2009 году1 и подтвердившей высокое значение спорта в развитии человеческого потенциала и улучшении качества жизни граждан России, были определены цель, задачи и основные направления реализации государственной политики в области развития спорта. К числу основных направлений государственной политики в сфере спорта отнесены разработка и формирование организационной основы управления развитием спорта, совершенствование взаимодействия субъектов спорта, совершенствование системы управления спортом на всех уровнях. При этом в комплекс мер по решению задач в этой сфере включено совершенствование нормативного правового регулирования, в том числе уточнение функций и полномочий субъектов спорта.
Современной тенденцией развития общественных отношений в области спорта, фиксируемой во многих странах мира, выступает повышение роли государственного управления, в том числе государственного регулирования, в указанной области в пределах полномочий органов государства одновременно с повышением роли самоуправления, в том числе саморегулирования, в этой области, что направлено на обеспечение условий для устойчивого функционирования национальных и международной систем спортивных отношений, защиты публичных и частных законных интересов, а также общепризнанных нравственных ценностей в рассматриваемой области. Усложнение взаимодействия двух указанных регулирующих систем определяет
'Распоряжение Правительства РФ от 07.08.2009 №1101-р «Об утверждении Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. - 17.08.2009. -№ 33. -Ст. 4110.
потребности в научном исследовании механизмов их взаимодействия и критериев их оптимального сочетания.
Необходимость повышения эффективности государственного управления в области спорта, включая совершенствование нормативного обеспечения в этой области, обусловлена также состоянием общественных отношений и правоприменительной практики в области спорта в России, характеризующимся наличием существенных проблем, в частности, необеспеченностью должного сочетания административно-правового регулирования с саморегулированием отношений в этой области. Решение этого комплекса задач требует административно-правового исследования особенностей взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта, механизмов самоуправления в указанной области, а также вопросов об оптимальных формах и содержании правовых гарантий автономности, объёмах правовых возможностей субъектов спортивных отношений, определяемых такой автономностью с учётом конкретных социально-культурных условий и спортивных традиций, и выработки на этой основе соответствующих научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства.
Степень научной исследованности темы. Особенности административно-правового обеспечения и осуществления государственного управления в области спорта затрагивались в работах российских авторов: C.B. Алексеева, C.B. Алтухова, М.С. Братановской, С.Н. Братановского, М.Г. Вулаха, А.П. Душанина, H.A. Жабина,
A.A. Исаева, Р.В. Казакова, А.П. Скрыпника, A.A. Соловьева,
B.Н. Уварова, В.А. Фетисова и др.
Следует отметить труды ведущих отечественных ученых в области административного права и общей теории государственного управления:
A.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха,
B.Г. Вишнякова, В.В. Власенкова, Е.Ю. Грачевой, A.C. Дугенца, А.Б. Зеленцова, А.Ф. Ноздрачева, И.И. Овчинникова, Л.Л. Попова,
В.А. Прокошина, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Н.М. Чепурновой, В.Е. Чиркина и др.2
Вопросы государственного управления в области спорта были предметом исследования в работах следующих зарубежных авторов (фамилия автора - вначале): бразильские - Сарменто де Ребочо Лопеш Жозе Педро; британские - Улиэн Барри, Уайт Анита, Уот Дэвид, Хоэн Томас; испанские - Бланко Перейра Эдуардо, Барахас Алонсо Анхель, Санчес Фернандес Патрисио; португальские - Вас да Сильва Пирес Густаво Мануэль; французские - Шазо Пьер, Шаке Андре-Ноэль, Нис Жан-Франсуа; швейцарские - Шапле Жан-Лу и Кюблер-Мабботт Бренда.
Исследованию вопросов самоуправления в области спорта и принципа автономности спорта, а также саморегулирования в указанной области непосредственно посвящено очень мало изданий. Частично к некоторым из этих вопросов обращались следующие зарубежные авторы: американские (США) - Смит Джордж Патэм, Нафцигер Дж. А.Р., Эрбсен Алан и др.; болгарские - Кол ев Борис; бразильские - Карлош Рибейру Луиш; британские - Фостер Кен, Торп Симон, Лидеркрэмер Адам, Белофф М.Дж., Кирр Т., ДимитриуМ., Таунли Стивен, Гарсия-Гарсия Борха, Эллисон Линкольн, Биком Аарон; венгерские -Саркози Тамаш; греческие - Панагиатопулос Димитриос; ирландские - Хики Патрик Дж.; испанские -Висенте Бланко Дамасо-Хавьер; итальянские - Гамбелунге Кьяра, Д'Онофрио Пако, Прелати Роберто, Кальчиано Марианджела Клаудиа, Колуччи Микеле, Ло Верде Дарио, Лубрано Энрико, Казини Лоренцо, Ригоцци Антонио; канадские -Мазукко Маркус Ф., Бут Бернард Ф.; немецкие - фон Штайнер Удо, Мартин Вике, Пфистер Бернард, Шиманк Уве, фон Мётгенс Ральф, Фивег Клаус, Бах Томас, Хайнеман Клаус, Гульденпфенних Свен, Уффельн Мальте Йорг, Бюх Мартин-Петер, Манних Вольфганг, Шульке Ханс-Юрген; польские -Кедзиор Магдалена; португальские - Арно Хосе Луиш; румынские - Тонк
2 Работы упоминаемых в данном разделе авторов указаны в списке использованных источников и научной литературы диссертации, а также в издании: Понкина А.И. Государственное управление и автономная институализация в области спорта / Комис. по спорт, праву Асс. юристов России; Нац. объединение спортивных юристов РФ. - М., 2013.
Мартон, Наги-Мехез Тунде, Войку Александру Вирджил; финские - Тарасти Лаури; французские - Латти Франк, Жеста Филипп, Лу Жан, Бюй Фредерик, Мармэйю Жан-Мишель, Пораккья Дидье, Риццо Фабрис, Дюваль Жан-Марк, Шаке Андре-Ноэль, Корнелу Жан, Гро Манюэль, Веркинд Пьер-Ив, Бузиг Амандин, Коэн Банжамэн, Симон Жеральд; Букэн LLL, Топье М., Локэн Эрик; шведские - Ларссон Анника, Хайе Яшин; швейцарские - Шапле Жана-Лу, Валлони Люсьен В., Пашман Тило, Блаттер Йозеф, Шампань Жером, Бадлей Маргарета, Жакье Жером и др. Из российских авторов этот круг вопросов частично затрагивался в работах C.B. Алексеева, Е.А. Востриковой, А.Б. Кошеля, М.А. Маргулиса, Т.Е. Мельника, С.И. Нагих, Е.В. Погосян, И.В. Понкина, A.B. Сердюкова, В.Ю. Скоробогатова, A.A. Соловьева.
Общие вопросы природы автономности в праве в своих работах рассматривали: Г.В. Мальцев, Верхосел Хаэтан, Дворкин Джеральд, Маккенна Марк П., Кристмэн Джон, О'Ши Том, Макклин Шейла A.M., Либерман Саша, Хилл мл. Томас, Селлерс Мортимер. Пределы и ограничения государственной власти исследованы в работах A.A. Герасимова, И.С. Демидовой, Т.В. Милушевой, М.М. Султыгова, И.С. Филипповой, A.A. Троицкой.
Но практически все публикации указанных авторов касались предмета настоящего исследования лишь поверхностно и фрагментарно. Однако заявленная тема требует глубокого административно-правового научного осмысления.
Объект диссертационного исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления и самоуправления в области спорта и их взаимодействия, а также административно-правового регулирования и саморегулирования в указанной области.
Предмет диссертации - нормы законодательства Российской Федерации, законодательства зарубежных государств, акты международных организаций, устанавливающие основы государственного управления в области спорта, нормативные, в том числе административно-
правовые, основы самоуправления и в целом автономной институализации в области спорта, особенности взаимодействия самоуправления и государственного управления в этой области, а также акты негосударственных спортивных организаций.
Цель диссертационной работы - проведение системного административно-правового исследования содержания и особенностей государственного управления в области спорта, природы, административно-правовых и иных нормативных оснований, форм и особенностей самоуправления и в целом автономной институализации в области спорта, особенностей взаимодействия самоуправления и государственного управления в этой области, в том числе соотношения административно-правового регулирования и саморегулирования в указанной области.
Цель диссертации определила постановку её задач:
- исследование основ, объектов, субъектов, целей, направлений, особенностей и пределов государственного управления в области спорта;
- анализ нормативных основ, природы и особенностей автономности и автономной институализации на примере области спорта;
- исследование понятия саморегулирования в области спорта, содержания и особенностей комплексов нормативного саморегулирования в области спорта, а также соотношения и взаимосвязи административно-правового регулирования и саморегулирования в указанной области;
- выявление особенностей взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта;
- анализ документов международных организаций, в которых определено предназначение автономности спорта, установлены (рекомендованы) нормативно-организационные основы и гарантии автономности спорта;
- анализ состояния и перспектив развития правового обеспечения взаимодействия государственного управления и самоуправления в области
спорта, а также гарантий автономности спорта в законодательстве Российской Федерации и в законодательствах зарубежных государств.
В качестве методологической основы диссертации были избраны и применены общенаучные методы (анализ, синтез, индукция, системный подход, программно-целевой метод) и частнонаучные методы (сравнительно-правовой, телеологический, формально-юридический). Метод анализа употреблялся в качестве основного исследовательского метода. Метод синтеза использовался при формулировании авторских классификаций, дефиниций и концепций. Использовался метод выдвижения и проверки объяснительных научных гипотез. Применение сравнительно-правового метода обеспечило возможность фундаментального исследования предмета диссертации, поскольку исследование лишь российского опыта правового регулирования и реализации рассматриваемых отношений недостаточно для достижения цели диссертации. Формально-юридический метод обеспечил выявление смыслов и взаимосвязи исследуемых норм и институтов. Метод индукции позволил сделать ряд важных научных обобщений.
Эмпирическую, нормативную и другую источниковую основу диссертации составили: ^законодательство Российской Федерации, включая Конституцию Российской Федерации от 12.12.1993, Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-Ф3 «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и другие федеральные, в т.ч. подзаконные, нормативные правовые акты, а также законы субъектов Российской Федерации в области спорта; 2) документы международных организаций; 3) нормативные правовые акты 31 зарубежного государства в области спорта (Австралия, Австрия, Аргентина, Беларусь, Бельгия, Боливия, Бразилия, Венесуэла, Гватемала, Германия, Испания, Италия, Канада, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Люксембург, Мексика, Новая Зеландия, Панама, Парагвай, Перу, Португалия, США, Украина, Уругвай, Филиппины, Франция, Чили, Швейцария, Эквадор) и ряда внутригосударственных субъектов некоторых из этих государств (регионов Аргентины, Германии, Италии, Мексики, а
также 26 кантонов Швейцарии); 4) зарубежная судебная практика (Франции, Швейцарии); 5) решения судов Российской Федерации; 6) документы Международного арбитражного спортивного суда в г. Лозанне (Швейцария). Диссертантом также исследован значительный объём отечественной и иностранной научной литературы по исследуемой теме.
Научная новизна диссертационного исследования определяется следующими достигнутыми научными результатами, позволяющими развить научные знания об особенностях государственного управления и самоуправления в области спорта и их взаимодействии (интегрально образующими авторскую концепцию взаимодействия государственного управления и самоуправления в сфере спорта):
- представлен комплекс выводов относительно содержания и особенностей объектов и субъектов, целей и специфики реализации государственного управления в области спорта;
- разработана концепция самоуправления в области спорта, раскрываемая через описание автономности спорта, автономной институализации и саморегулирования в области спорта;
- дан ряд авторских определений основных понятий по теме исследования («государственное управление в области спорта», «система публичного управления», «эффективность государственного управления», «публичный порядок», «автономная институализация», «автономность спорта», «автономный внеправовой нормативный порядок в области спорта»);
- обоснованы выводы об особенностях взаимодействия государственного управления и самоуправления в области спорта, раскрывающие с использованием уточнённого понятийного аппарата их существенные аспекты.
Результатом исследования являются следующие положения, заявляемые как обладающие научной новизной и выносимые на защиту:
1. В современном мире устойчивое и отвечающее публичным интересам функционирование и развитие общественных отношений в области спорта невозможно без государственного управления, в том числе
административно-правового регулирования указанных отношений, что обусловлено:
- процессами существенного усложнения структуры таких отношений и актуализации связанных с этим проблем, требующими государственно-управленческого воздействия по превенции и пресечению правонарушений и разрешению иных проблем, так как исключительно методами самоуправления и саморегулирования в указанной области эффективно противодействовать таким нарушениям и реагировать на все возникающие проблемы невозможно;
- императивами социального государства (улучшение качества жизни граждан России, обеспечение охраны здоровья населения, предоставление гарантированных социальных благ гражданам, обеспечение демографической безопасности страны и развития в этой сфере, обеспечение прав на отдых и личностное развитие);
- публичными интересами и сопряженными с ними административно-правовыми функциями государства в указанных сферах.
2. Сформулировано авторское определение понятия «государственное управление в области спорта» как системно интегрированной и функционально-иерархически структурированной деятельности по планированию, реализации, обеспечению и самоконтролю госуд�
