АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Информационно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации»
' /
/
/ , / На правах рукописи
//
и у
Околёснова Ольга Алексеевна
ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.13 - Информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
* 2 ПАЙ 2214 005548419
Москва 2014
005548419
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Диссертация выполнена в Научно-методическом центре «Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим правам интеллектуальной собственности» Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики».
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России Федотов Михаил Александрович доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой
информационного права,
информатики и математики Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации
Морозов Андрей Витальевич
кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Сектора информационного права Института государства и права РАН Монахов Виктор Николаевич
ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»
Защита диссертации состоится «24» июня 2014 года в 15:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.048.04 при ФГАОУ ВПО «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» по адресу: 119017, г. Москва, ул. М. Ордынка, 17, аудитория 315.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГАОУ ВПО «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики».
Полный текст диссертации, а также отзыв научного руководителя соискателя ученой степени и автореферат диссертации размещены на сайте ФГАОУ ВПО «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» http://hse.ru.
Автореферат разослан «_»_2014 года.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук ^^ Е. С. Герасимова
Ведущая организация:
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Правовое регулирование отношений в сфере организационного обеспечения эффективности общественного контроля посредством использования новых информационно-коммуникационных технологий, обоснованно считается одним из наиболее актуальных вопросов в условиях необходимости модернизации правовой системы страны на основе расширения гражданского участия в управлении делами государства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Право граждан на информацию, право на непосредственное участие в управлении делами государства вместе с правом на индивидуальные и коллективные обращения и презумпцией того, что источником власти в Российской Федерации является народ, формируют концептуальную основу такого правового явления как общественный контроль. Использование информационно-коммуникационных технологий позволяет вовлечь каждого гражданина в процесс общественного контроля. Информационно-коммуникационные технологии, применённые в сфере общественного контроля, стирают пространственные границы для субъектов общественного контроля. Максимально полная информационная открытость в сфере общественного контроля может быть обеспечена только при условии применения информационно-коммуникационных технологий.
Существующие сегодня процедуры общественного контроля нуждаются в усилении и дополнении. Множественность форм общественного контроля в должной мере может быть поддержана именно внедрением информационно-коммуникационных технологий, что, по мнению ряда специалистов, позволит коренным образом изменить ситуацию к лучшему.
Практика общественного контроля зачастую опережает процесс формирования его нормативного регулирования. Сталкиваясь с определёнными трудностями при осуществлении процедур общественного
контроля, его субъекты нуждаются в оптимизации существующей правовой базы, появлении новых норм правового регулирования в данной сфере. Сейчас отсутствует единообразие понимания термина «общественный контроль», в правоприменительной практике недостаёт комплексного толкования права на информацию и права на участие в управлении делами государства. Одним из возможных путей решения этих, и многих других правовых проблем в рассматриваемой сфере видится в скорейшем принятии федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который, с одной стороны, мог бы увязать общественный контроль с правом на информацию и систематизировать существующее законодательство об общественном контроле, а с другой, должен, по нашему мнению, содержать специальные положения (раздел или главу) о порядке обеспечения эффективного функционирования системы общественного контроля средствами информационно-коммуникационных технологий, которые позволят сделать такой общественный контроль открытым и всеобщим, обеспечив полноту реализации конституционных гарантий в рассматриваемой сфере.
Таким образом, необходимость проработки и решения проблем выбора и закрепления в законодательстве эффективной модели информационно-правового обеспечения общественного контроля, предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Целью данного диссертационного исследования является проведение комплексного анализа информационно-правовой природы общественного контроля, а также разработка предложений по совершенствованию информационного законодательства в части регулирования информационно-правовых мероприятий, направленных на обеспечение эффективности общественного контроля и их теоретическое обоснование.
Для достижения избранной цели поставлены следующие задачи: - проследить развитие категории «контроль» в науке информационного права и в информационном законодательстве;
выявить информационно-правовые составляющие понятия «общественный контроль», его содержание, основные принципы осуществления, особенности информационно-правового обеспечения;
- исследовать право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля;
- провести субъектно-объектный анализ информационно-правовых отношений в сфере общественного контроля;
изучить особенности информационно-правовых отношений применительно к отдельным формам общественного контроля;
- проанализировать роль информационных технологий при обеспечении защиты общественных интересов;
- исследовать механизмы информационно-правового регулирования общественного контроля в контексте развития новых информационно-коммуникационных технологий;
сформировать и обосновать предложения, направленные на совершенствование информационного законодательства в части регламентации информационно-правовых основ общественного контроля.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, формирующиеся в информационно-правовой сфере при осуществлении общественного контроля.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие отношения, формирующиеся в процессе информационно-правового обеспечения общественного контроля.
Степень научной разработанности темы. Информационно-правовой аспект в исследовании общественного контроля является относительно новой научной проблемой, и специальных научных исследований, посвященных непосредственно этой проблеме в науке информационного права пока не проводилось.
В свою очередь, эффективность общественного контроля в существенной степени определяется состоянием его научного осмысления.
Фундаментальные исследования различных аспектов общественного контроля проводились ещё в советское время'. В последние годы опубликовано сравнительно мало исследований общественного контроля как целостного феномена2; большинство научных работ посвящены изучению вопросов общественного контроля в отдельных сферах3.
Теоретические основы исследования. Невозможно понять сущность общественного контроля в отрыве от концептуальных построений, сформулированных в трудах отечественных теоретиков государства и права, а также специалистов в области конституционного, международного и административного права: С. С. Алексеева, А. И. Абдуллина, Ю.Г. Арзамасова, А. П. Алехина, А. X. Абашидзе, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. А. Белобжецкого, Н. А. Богдановой, Т. А. Васильевой, Н. А. Власенко, К. К. Гасанова, В. М. Горшенева, С. Ю. Данилова, В. В. Еремяна, А. В. Зиновьева, В. Б. Исакова, Ю. М. Козлова, Е. Ю. Киреевой, М. И. Клеандрова, Н. М. Конина, Н. М. Коркунова, Л. М. Колодкина, М. А. Краснова, В. А.
1 См., например, Макаров Б. М. Народный контроль - демократия в действии. М.: Моск. рабочий, 1981; Туровцев В. И. Народный контроль в СССР. М.: «Наука», 1967; Государственный и общественный контроль в СССР / под ред. В. И. Туровцева. М.: Наука, 1970; Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981.
2 См., например, Полешук А. С. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: автореферат дис. ... кандидата юридических наук. Москва, 2012. - 26 с. и др.
3 См., например, Десятых П. В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел: автореферат дис. ... кандидата юридических наук. М., 2009. 25 е.; Вершинин В. Р. Государственный и общественный контроль градостроительной деятельности (теория и практика): Практическое пособие. М.: Компания Спутник+, 2005; Хазанов С. Д. Общественный контроль в социальных сферах государства. М.: 2012; Безуглова М. Н. Общественный контроль социально-экономических аспектов в системе государственной гражданской службы. Монография. Ростов-на-Дону: 2012. 124 е.; Головешкин Г Л. Общественный контроль за деятельностью исправительно-трудовых учреждений. Дис. ... канд. юрид. наук: М., 1991. 163 е.; Лысенко П. М. Общественный контроль за деятельностью полиции // Право как ценность и средство государственного управления обществом: Сборник научных трудов. - Волгоград: ВА МВД России, 2011, Вып. 8. С. 274-277; Плюшкин В. И. Общественный контроль за деятельностью полиции: организационно-управленческий аспект // Уголовная политика Российской Федерации на современном этапе и роль органов внутренних дел в ее реализации: сборник научных статей. - М.: Акад. управ. МВД России, 2012. С. 84-98; Федоров В. В. Общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы как форма взаимодействия гражданского общества с государством: автореферат дис. ... кандидата юридических. Владимир, 2006. 21 с.
Кряжкова, В. Д. Мазаева, К. В. Макарова, М. Н. Марченко, Т. Г. Морщаковой, И. И. Овчинникова, Т. А. Поляковой, Б. В. Российского, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, В. Е. Сафонова, И. Н. Сенякина, Б. А. Страшуна, Л. Г. Свечниковой, А. М. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В. И. Фадеева, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, И. Б. Шахова, Н. А. Шевелевой, Е. В. Шориной, Н. Г. Шурухнова, Б. С. Эбзеева, Ю. М. Юмашева, О. А. Ястребова и др.
Особенности осуществления общественного контроля в различных сферах управления делами государства стали предметом исследования А. С. Автономова, В. В. Андриановой, М. Н. Безугловой, А. А. Гончарова, С. М. Зубарева, В. Т. Литвиненко, А. Н. Попова, В. Г. Румянцевой, С. Д. Хазанова, Н. Л. Хананашвили и др.
Отдельные аспекты общественного контроля были подвергнуты исследованию в трудах отечественных специалистов в области информационного права: А. Б. Агапова, И. Л. Бачило, И. Ю. Богдановской, Е. А. Войниканис, В. А. Копылова, В. Н. Лопатина, А. А. Тедеева, Л. К. Терещенко, А. А. Фатьянова, М. А. Федотова, И. Г. Шаблинского и др.
Проблематика общественного контроля получила отражение и в трудах ряда зарубежных исследователей: Т. Мендел, П. Друкер, М. Мескон, Е. Старосьцяк, М. Рокар, А. Файоль, Ф. Хедоури и др.
Методологическая основа исследования. Работа над диссертацией велась с применением общенаучных (диалектического, анализа, синтеза, индукции, дедукции, сравнительного), частнонаучных (исторического, формально-логического, системного), частноправовых (сравнительно-правового, правового прогнозирования, формально-юридического) и иных методов исследования.
Для изучения информационно-правовой природы общественного контроля автору потребовалось провести системный анализ информационного законодательства и законодательства в сфере общественного контроля, выделить особенности общественных отношений в
этой сфере и, с учётом этих особенностей, предложить меры по совершенствованию информационного законодательства и законодательства об общественном контроле в целях решения возникающих сегодня проблем.
Эмпирическую базу исследования составляют нормативные правовые акты, регулирующие различные аспекты контрольной деятельности как органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и институтов гражданского общества, а также содержащие нормы об общественном контроле, включая межведомственные и внутриведомственные акты.
В целях получения эмпирической информации проводился опрос по специально разработанной методике 28 участников общественных объединений, деятельность которых направлена на осуществление процедур общественного контроля. Изучено 11 отчётов представителей стран-участниц Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), посвящённых развитию общественного контроля и применению современных информационно-коммуникационных технологий.
Проанализировано 53 отчёта о проведении общественных обсуждений, посвящённых общественно значимым вопросам и проблемам, а также 17 материалов общественных проверок нецелевого использования бюджетных средств и другие материалы.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором впервые проведён комплексный анализ информационно-правовых аспектов общественного контроля, выделены характерные особенности общественных отношений в этой сфере и предложены пути совершенствования информационного законодательства Российской Федерации в части регулирования отношений в сфере общественного контроля.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Обосновывается, что информационная открытость должна пониматься не только как открытость информации, доступ к которой необходим при осуществлении процедур общественного контроля. Понятие
информационной открытости в сфере общественного контроля должно быть дополнено тезисом о том, что открытой должна быть и информации об осуществлении общественного контроля: о его субъектах, объектах, избранных формах, проведенных мероприятиях, выявленных нарушениях, а также о результатах осуществления контроля. Подобный механизм организации информационного обмена должен стать гарантией контроля самой общественности за осуществлением общественного контроля, а для лиц, которых контролируют - гарантией объективности контроля и минимизации нарушений при его осуществлении.
2. Обосновывается необходимость создание Электронного ресурсного центра общественного контроля — специализированного портала в сети Интернет и одновременно социальной сети всех участников общественного контроля. Такой Центр мог бы стать одним из главных средств обеспечения гласности общественного контроля. Одной из основных целей функционирования такой системы является создание условий информационной открытости и доступности информации об общественном контроле. Использование в этих целях современных информационно-коммуникационных технологий открывает возможность получения и обмена информацией максимально широкому кругу лиц. Уже сейчас в информационно-правовые отношения с помощью подобных информационно-коммуникационных систем, вовлекается всё большее число граждан.
3. Обосновано, что деятельность субъектов общественного контроля должна соответствовать принципу самостоятельности. Известно, что помимо реальных неправительственных некоммерческих организаций, существуют и так называемые GONGO (Government-Organized Non-Governmental Organization), номинально неправительственные некоммерческие организации, осуществляющие свою общественную деятельность под постоянным контролем инициировавших их создание государственных структур. Участие подобных структур в осуществлении общественного контроля деформирует его природу, привносит в эту сферу мотивы защиты
не общественных, а, например, ведомственных интересов. Вот почему предлагается отказаться от ведомственного подхода к формированию общественных советов и общественных палат, чтобы таким образом укрепить их самостоятельность и общественный характер. В формировании институтов общественного контроля должны принимать участие только действительно независимые структуры гражданского общества, чтобы избежать имитации гражданского участия, предотвратить дезинформацию и информационное манипулирование общественным мнением.
4. Обязательность общественного контроля означает, что государственные и муниципальные органы, а в некоторых сферах и в некоторых случаях, коммерческие и некоммерческие организации, должны предоставлять необходимую информацию субъектам общественного контроля, действующим в соответствии с законом, и оказывать им содействие. Кроме того, результаты мероприятий по осуществлению общественного контроля должны быть в обязательном порядке рассмотрены подконтрольными органами, организациями и должностными лицами, которые должны отправить в адрес субъекта общественного контроля подтверждение такого рассмотрения в разумные сроки и в надлежащей форме. Только на основе подобного информационного взаимодействия может быть построена эффективная система общественного контроля.
5. Обосновывается вывод о том, что раскрытие информации является формой обеспечения доступа к ней, характеризующейся следующими отличительными признаками. Во-первых, раскрытие информации всегда происходит на основании требований нормативного правового акта. Во-вторых, доступ к раскрываемой информации не ограничен положениями нормативного правового акта, а лишь волей обладателя такой информации в силу какой бы то ни было необходимости. В-третьих, раскрытие информации всегда производится с определенной целью — обеспечение общественных интересов.
6. Раскрывается целесообразность закрепления за субъектами общественного контроля права действовать в защиту общественных интересов. Информационно-правовой смысл деятельности субъектов общественного контроля по сбору и обработке общественно значимой информации предопределяет их роль в качестве представителей неопределенного круга лиц при отстаивании общественных интересов. Под действиями в защиту общественных интересов предлагается понимать деятельность субъектов общественного контроля, нацеленную на признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, иных охраняемых Конституцией Российской Федерации благ и ценностей.
7. Предлагается определить общественные интересы как потребность неопределённого круга лиц в получении информации со стороны государственных органов или иных обладателей такой информации в целях реализации и защиты охраняемых Конституцией РФ благ и ценностей.
8. Обосновывается, что граждане как носители права на доступ к информации являются основными субъектами общественного контроля. Необходимо путём реализации принципа информационной открытости и внедрения информационно-коммуникационных технологий дать возможность участвовать в процедурах общественного контроля каждому гражданину. Такое участие должно быть возможно в индивидуальном порядке, в том числе с использованием средств электронной демократии и иных информационно-коммуникационных технологий, так и через участие в мероприятиях, организуемых иными субъектами общественного контроля, а также в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан.
9. Предлагается признать обладателями информации, представляющей общественный интерес, коммерческие и некоммерческие организации, деятельность которых связана с использованием средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, а также государственной и муниципальной
собственности. Обоснована необходимость распространить на деятельность таких организаций общественный контроль в части использования ими бюджетных средств.
10. Нормативное закрепление изложенных выше теоретических положений предлагается осуществить в форме внесения изменений в законодательство и правоприменительную практику.
В проектируемом Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» предлагается закрепить следующие принципы общественного контроля: самостоятельность объединений граждан, участвующих в формировании институтов общественного контроля; самостоятельность субъектов общественного контроля; всеохватность общественного контроля; всеобщность общественного контроля; гласность общественного контроля; обязательность общественного контроля; многообразие форм общественного контроля; признание субъектов общественного контроля представителями неопределенного круга лиц, действующих в защиту общественных интересов.
Кроме того, принципиально важно закрепить в законе понятие «общественный интерес». Оптимальным представляется следующее определение этого понятия: «Общественный интерес это потребность неопределённого круга лиц в получении информации со стороны государственных органов или иных обладателей такой информации в целях реализации и защиты охраняемых Конституцией РФ благ и ценностей».
В законе предлагается закрепить также правовые основы создания и функционирования Электронного ресурсного центра общественного контроля (проект соответствующей главы представлен в приложении к диссертации).
Предлагается дополнить установленный в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» круг форм обеспечения доступа к информации новой формой - раскрытие информации, определив ее следующим образом: «Раскрытие информации -
это обеспечение её доступности всем заинтересованным в этом лицам независимо от целей получения данной информации в соответствии с требованием закона».
Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для продолжения изучения общеправовых и, в особенности, информационно-правовых аспектов общественного контроля, а также для выработки научной доктрины правового регулирования информационных процессов, опосредующих право граждан Российской Федерации получение информации, а также право на участие в управлении делами государства в условиях генерализации новых информационно-коммуникационных технологий.
Практическая значимость исследования. Результаты и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой деятельности, нацеленной на совершенствование и, в частности, структуризацию информационного законодательства и законодательства об общественном контроле.
Кроме того, материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при изучении различных вопросов общественного контроля, а также в процессе преподавания курса информационного права.
Апробация результатов исследования проводилась в следующих формах: внедрение в учебный процесс (основные теоретические положения и практические выводы диссертации использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплине «Информационное право» в МГТУ им. Н. Э. Баумана (2012-2014)); внедрение в экспертно-законопроектную деятельность (концептуальные идеи исследования использовались автором при участии в работе Постоянной комиссии по законодательству об общественном контроле Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам
человека при проектировании федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в 2011-2013 гг.); участие в научно-практических конференциях и семинарах и т.д. (Общественные слушания, посвященные обсуждению проекта федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации» (16 октября 2012 г., г. Москва, Общественная палата Российской Федерации); круглый стол «Общественный контроль полиции: успехи, проблемы, возможности» в Проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики ПУЛ АП Центр ТИ-Р (22 октября 2012 г., г. Москва, НИУ-ВШЭ); круглый стол с делегацией Директората Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), посвященный вопросам общественного контроля (4 июня 2012 г., г. Москва); «Практика общественного контроля и перспективы совершенствования его законодательной базы» (12 апреля 2013 г., г. Санкт-Петербург); семинар с участием представителей стран-участниц Организации экономического сотрудничества и развития, посвященный вопросам развития системы общественного контроля (25 июня 2013 г., г. Москва, Общественная палата РФ); специальное заседание Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека на тему
«Общественный контроль: каким ему быть» (7 ноября 2013 г., г. Москва) и др.).
Основные результаты проведенного исследования опубликованы в виде научных статей, в том числе в журналах, включенных в перечень рецензируемых журналов и изданий.
Структура диссертации. С учетом логики проведенного исследования работа состоит из введения, трёх глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, а также приложения.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, освещается степень её научной разработанности, а также методологические и теоретические основы исследования, описывается эмпирическая база, раскрывается научная новизна диссертационного исследования и формулируются основные положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся сведения об апробации полученных результатов исследования, обосновывается структура диссертации.
Глава первая «Общественный контроль как объект информационно-правового исследования» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе первой главы «Категория «общественный контроль» в науке информационного нрава и информационном законодательстве» рассматривается контроль как процесс сбора, обработки и анализа информации, прослеживается использование этого термина в информационном законодательстве. Исследуется понятие общественного контроля, его признаки, основные принципы осуществления и формы общественного контроля. Обозначается право на доступ к информации как необходимая часть правовой основы общественного контроля.
Прослеживается использование этого термина в информационном законодательстве, выделяются основные проблемы регулирования. Отмечается достаточно широкий спектр нормативных правовых актов, посвященных регулированию правоотношений в сфере общественного контроля, принимаемых на самых различных уровнях. В отсутствие структурообразующего закона, который регулировал бы систему общественного контроля, принципы общественного контроля, имплицитно воплощенные в федеральном конституционном законодательстве, не всегда получают адекватное отражение в конкретных законах и положениях. В этом - один из доводов в пользу необходимости принятия на федеральном уровне рамочного закона, который установил бы единый понятийный аппарат для
законодательства об общественном контроле, единую систему принципов, единую конструкцию законодательства об общественном контроле, включающую в себя федеральный, региональный и муниципальный уровни.
Во втором параграфе первой главы «Право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля» проводится комплексный информационно-правовой анализ права на информацию в контексте процедур общественного контроля. В связи с этим рассматривается принцип информационной открытости, который выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес. Подчеркивается, что нормами международного права устанавливается презумпция раскрытия информации государством как гарантия права на информацию. В России реализация права на получение достоверной информации рассматривается как одна из основных мер по предупреждению коррупции. Анализируется информационное законодательство, посвященное обеспечению реализации права на доступ к информации, выявляются его особенности и недостатки. Рассматриваются установленные законодательством основания для отказа в доступе к информации и существующие неформальные практики ограничения информационной открытости.
Обосновывается вывод о том, что право на доступ к информации является ключевым элементом общественного контроля, который, в свою очередь, представляется действенным механизмом борьбы с негативными социальными явлениями, в том числе и с коррупцией. Условия, при которых значительная часть информации о деятельности органов власти остаётся недоступной для общества, создают благотворную почву для коррупционных проявлений, а также снижает эффективность борьбы с ними.
Глава вторая «Информационно-правовые отношения в сфере общественного контроля» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе второй главы «Субъектно-объектный анализ информационно-правовых отношений в сфере общественного контроля» рассматривается вопрос о субъектах и объектах информационно-правовых
отношений в сфере общественного контроля. Приводятся различные основания классификации субъектов общественного контроля. В качестве субъектов общественного контроля предлагаются: граждане;
группы общественного контроля;
общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации;
Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований;
общественные советы при федеральных и региональных органах власти, органах местного самоуправления;
общественные наблюдательные комиссии; общественные инспекции; наблюдательные и попечительские советы;
иные субъекты общественного контроля, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Обосновываются основания участия каждого из перечисленных выше субъектов в информационно-правовых отношениях в сфере общественного контроля. Проанализированы права и обязанности субъектов общественного контроля.
Рассмотрены такие серьезные недостатки общественного контроля как ведомственный подход к формированию составов общественных советов при государственных и муниципальных органах; создание псевдонеправительственных некоммерческих организаций (GONGO), цели которых отличны от защиты общественных интересов; ограниченная возможность участия граждан в процедурах общественного контроля.
Исправление проанализированных недостатков видится через внедрение в процедуры общественного контроля информационно-коммуникационных технологий, которые позволят сделать прозрачным общественный контроль от этапа формирования коллективных субъектов до освещения результатов
контрольных мероприятий. Кроме того, информационно-коммуникационные технологии расширят возможности участия в процедурах общественного контроля основных субъектов - граждан.
Из числа некоммерческих организаций, которые могут быть субъектами общественного контроля, предлагается исключить государственные корпорации, государственные компании, государственные, муниципальные учреждения и бюджетные учреждений как структуры, осложненные государственным элементом, исключающим их независимость.
Что же касается объектов информационно-правовых отношений в сфере осуществления общественного контроля, то это, прежде все, деятельность лиц и организаций, обладающих общественно значимой информацией, то есть представляющей общественный интерес. Общественный контроль возможен в отношении деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, предприятий и учреждений, подведомственных соответствующему государственному органу или органу местного самоуправления, а также их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Объектами информационно-правовых отношений в сфере осуществления общественного контроля также должна быть признана деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, в той части, в которой их деятельность затрагивает общественные интересы и (или) связана с использованием средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, государственной и (или) муниципальной собственности.
Притом, что деятельность указанных выше органов, организаций и лиц является объектом общественного контроля на предмет её соответствия общественным интересам, сами эти органы, организации и лица должны быть наделены необходимыми правами и обязанностями для эффективного
участия в информационно-правовых отношениях в сфере общественного контроля.
Во втором параграфе второй главы «Особенности информационно-правовых отношений применительно к отдельным формам общественного контроля» анализируется роль информационно-коммуникационных технологий при осуществлении общественного контроля в различных формах. Многообразие форм общественного контроля позволяет охватить все уровни управления делами государства, нуждающиеся в гражданском участии. Особенности каждой из форм общественного контроля должны быть дифференцированы, с тем, чтобы гарантировать максимальную эффективность процедур сбора, получения, обработки и производства результирующей общественно значимой информации в зависимости от особенностей объекта общественного контроля и целей самого процесса, с учетом специфики используемых процедур, степени возможного участия и квалификации субъектов.
Для такой формы общественного контроля как общественные слушания отличительной особенностью является их очный и единовременный характер их проведения. Причём очность проведения общественных слушаний может быть обеспечена как совместным физическим присутствием участников в одном месте, так и объединённых единовременно посредством информационно- коммуникационных технологий. Прослеживается использования термина «общественные слушания» в отечественном законодательстве. Отмечается отсутствие подробной регламентации проведения общественных слушаний. Целью проведения общественных слушаний является выявление общественного мнения по теме и вопросам, выносимым на общественные слушания, и доведение его до сведения органов власти. Эффективным здесь видится использование информационно-коммуникационных технологий как в процессе проведения самих общественных слушаний, так и при доведения их результатов до сведения заинтересованных лиц и органов власти.
В отличие от общественных слушаний общественные обсуждения могут организовываться в виде продолжительных дистанционных дискуссий. Для проведения общественных обсуждений удобно использование различных интернет-ресурсов, которые способствуют ускорению процесса и расширению доступа граждан к участию в них. Отличительная особенность общественных обсуждений как формы общественного контроля состоит в характере информационного обмена, заложенного в их правовую природу. Принимая участие в такой форме общественного контроля, гражданин непосредственно реализует своё право на информацию — он узнаёт об обсуждаемом вопросе не постфактум, а оказывается внутри процесса выработки решения с возможностью внести в него свою лепту. Также в рамках этого информационного обмена мнения и предложения граждан доводятся до государственных органов, получающих представление о реальном отношении к обсуждаемому вопросу в обществе. Эти предложения в конечном итоге должны найти своё отражение в принятом решении, однако механизм их учета нуждается в правовом регулировании.
Рассматривается применение института общественных обсуждений в отечественном законодательстве. Производится анализ подзаконных нормативных правовых актов, которые последовательно описывают процедуру общественных обсуждений с использованием информационно-коммуникационных технологий.
Отмечаются и анализируются недостатки проводимых сегодня общественных обсуждений. К их числу следует отнести, прежде всего, тот факт, что решения о проведении общественных обсуждений принимают органы власти и органы местного самоуправления, а не субъекты общественного контроля. В некоторых случаях сроки проведения общественных обсуждений устанавливаются также властными структурами. Нет единообразия в вопросе о том, где должен размещаться материал, проект, являющийся предметом общественного обсуждения. В одних случаях
называется официальный сайт разработчика, в других - специально созданный сайт.
Отмеченные недостатки могут быть устранены принятием структурообразующего нормативного правового акта об общественном контроле, где подробно будет регламентирована процедура общественных обсуждений. Инициаторами проведения общественных обсуждений должны быть граждане и иные заинтересованные лица. Необходимо закрытым перечнем определить случаи, когда такие обсуждения не проводятся. Должны быть обозначены случаи проведения обязательных общественных обсуждений. Целесообразным видится размещение материалов для обсуждения на специально созданной для этого электронной площадке. Создание специального общенационального Электронного ресурсного центра общественного контроля и использование его в качестве электронной площадки для любых общественных обсуждений могло бы стать здесь гарантией гласности и всеобщности данной формы общественного контроля.
Результатом общественного контроля может стать общественная инициатива, имеющая целью отмену, дополнение или изменение действующего либо принятие нового нормативного или правоприменительного акта. Информационная открытость и публичность реализации механизмов общественной инициативы должны обеспечиваться, прежде всего, посредством, информационно-коммуникационных технологий. Анализируется информационно-правовая природа проекта «Российская общественная инициатива», реализуемого в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
По итогам проведенного анализа диссертант обосновывает вывод о том, что использование информационно-коммуникационных технологий способно эффективно усилить и существенно дополнить существующие механизмы общественного контроля, а также позволить участвовать в процедурах общественного контроля большему числу заинтересованных лиц.
Глава третья «Пути совершенствования информационно-правовых основ общественного контроля» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе третьей главы «Роль информационных технологий в обеспечении защиты общественных интересов в процедурах общественного контроля» анализируется понятие «общественный интерес» и его роль в процедурах общественного контроля. Обосновывается необходимость формирования легального определения понятия «общественные интересы», которое имеет принципиальное правовое значение.
Общественные интересы являются одним их ключевых понятий в системе информационно-правового регулирования общественного контроля как основной критерий его отнесения к сфере публичного, а не частного права. Проанализирована эволюция использования этого понятия в отечественном законодательстве. На основе содержательной оценки информации, представляющей общественный интерес, делается вывод о необходимости включения такой информации в общедоступные информационные системы, с тем, чтобы использование информационно-коммуникационных технологий обеспечило ее оборот в сфере общественного контроля.
Анализируется соотношение понятий «общественный интерес» и «интересы неопределённого круга лиц». В результате одним из принципов осуществления общественного контроля предлагается принцип признания субъектов общественного контроля представителями неопределённого круга лиц при выступлении в защиту общественных интересов. Также предлагается определить общественный интерес как потребность неопределённого круга лиц в получении информации со стороны государственных органов или иных обладателей такой информации в целях реализации и защиты охраняемых Конституцией РФ благ и ценностей.
Во втором параграфе третьей главы «Информационно-правовое регулирование общественного контроля в контексте развития новых информационно-коммуникационных технологий» анализируются
недостатки существующего информационного законодательства в сфере общественного контроля и предлагаются дополнения с учётом развития новых информационно-коммуникационных технологий. Исследуются такие информационные системы, как Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы», Государственная автоматизированная система РФ «Правосудие», система «Электронной демократии», а также Электронное правительство как новая форма организации деятельности органов государственной власти. Все эти системы создавались в целях оптимизации уже существующих общественных отнощений путем использования элементов информационно-коммуникационных технологий.
Обосновывается вывод, что основной целью использования информационно-коммуникационных технологий в сфере общественного контроля должно быть создание условий информационной открытости и доступности общественно значимых сведений и государственных структур.
Предлагается создание единой информационной системы, в которой будет собрана вся информация об общественном контроле, — сведения о формах, видах общественного контроля, о его субъектах и объектах, о законодательстве, о нарушениях, о правомерном поведении и поощрениях, о ходе мероприятий, о результатах и т. п. Для обеспечения открытости такой системы и возможности коммуникации при реализации общественного контроля должен быть создан её сайт в сети Интернет. Всё вместе, весь комплекс информационных коммуникационных технологий, поставленных на службу общественному контролю, можно обозначить как Электронный ресурсный центр общественного контроля.
Деятельность такого центра является одной из гарантий информационной открытости и доступности общественного контроля, средством минимизации споров сторон. Все информационные процессы в Электронном ресурсном центре общественного контроля направлены на достижение целей защиты и обеспечения общественных интересов. Прописываются принципы функционирования такого Центра; информация,
содержащаяся в информационных ресурсах Центра; условия доступа; способы обеспечения информационной безопасности и др.
В заключении диссертации подводятся итоги проведённого исследования, обобщаются основные результаты и выводы.
В работе имеется приложение: Проект главы «Электронный ресурсный центр общественного контроля» в проектируемый федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
III. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ИЗЛОЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ
В журналах, включенных в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Околеснова О. А. Информационно-правовые аспекты общественных обсуждений как формы общественного контроля // European Social Science Journal (Европейский журнал социальных наук). 2012. № 11 (Т. 1). С. 537-551 (0,88 п. л.).
2. Околеснова О. А. Право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля // European Social Science Journal (Европейский журнал социальных наук). 2012. № 10 (Т. 2). С. 552-574 (1,38 п. л.).
3. Околеснова О. А. Информационно-правовое регулирование общественно-го контроля в контексте развития новых информационно-коммуникационных технологий // European Social Science Journal (Европейский журнал социальных наук). 2013. № 8 (Т. 1). С. 564-571 (0,44 п. л.).
4. Околеснова О. А. Раскрытие информации как форма обеспечения доступа к информации, составляющей общественный интерес // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 5 (0,32 п. л.).
5. Околеснова О. А. Информационные барьеры в сфере общественного контроля // Право и государство. 2014. № 6. С. 150-152 (0,32 п. л.).
В иных изданиях:
6. Околеснова О. А. Общественный контроль и его принципы // Труды по интеллектуальной собственности. 2012. № 2 (Т. XI). С. 196-228 (2 п. л.).
7. Околеснова О. А. Значение общественных интересов при осуществлении общественного контроля // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. №4. С. 18-21 (0,5 п. л.).
Общий объем опубликованных работ по теме диссертации -5,8 п. л.
Лицензия JTP № 020832 от «15» октября 1993 г. Подписано в печать «24» апреля 2014 г. Формат 60x84/16 Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1.
Тираж 150 экз. Заказ № 47845 Типография издательства НИУ ВШЭ, 125319, г. Москва, Кочновский пр-д., д. 3.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Информационно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации»
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования
. НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ
0420145901 к ца Правахрукописи
Околёснова Ольга Алексеевна
ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.13 -Информационное право
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель Заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор Федотов М. А.
Москва -
2014
Содержание
Введение...........................................................................................................3
§ 1. Категория «общественный контроль» в науке информационного
права и информационном законодательстве...........................................16
§ 2. Право на доступ к информации как ключевой элемент
общественного контроля...........................................................................75
ГЛАВА 2. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ
ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ.............................................................106
§ 1. Субъектно-объектный анализ информационно-правовых
отношений в сфере общественного контроля.......................................106
§ 2. Особенности информационно-правовых отношений
применительно к отдельным формам общественного контроля........123
ГЛАВА 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИНФОРМАЦИОННО-
ПРАВОВЫХ ОСНОВ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ......................147
§ 1. Роль информационных технологий в обеспечении защиты
общественных интересов в процедурах общественного контроля.....147
§ 2. Информационно-правовое регулирование общественного контроля в контексте развития новых информационно-коммуникационных
технологий................................................................................................169
Заключение...................................................................................................199
Список использованных нормативных правовых актов и литературы. 207 ПРИЛОЖЕНИЕ...........................................................................................234
Введение
Актуальность темы исследования. Правовое регулирование отношений в сфере организационного обеспечения эффективности общественного контроля посредством использования новых информационно-коммуникационных технологий, обоснованно считается одним из наиболее актуальных вопросов в условиях необходимости модернизации правовой системы страны на основе расширения гражданского участия в управлении делами государства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Право граждан на информацию, право на непосредственное участие в управлении делами государства вместе с правом на индивидуальные и коллективные обращения и презумпцией того, что источником власти в Российской Федерации является народ, формируют концептуальную основу такого правового явления как общественный контроль. Использование информационно-коммуникационных технологий позволяет вовлечь каждого гражданина в процесс общественного контроля. Информационно-коммуникационные технологии,
применённые в сфере общественного контроля, стирают пространственные границы для субъектов общественного контроля. Максимально полная информационная открытость в сфере общественного контроля может быть обеспечена только при условии применения информационно-коммуникационных технологий.
Существующие сегодня процедуры общественного контроля нуждаются в усилении и дополнении. Множественность форм общественного контроля в должной мере может быть поддержана именно внедрением информационно-коммуникационных технологий, что, по мнению ряда специалистов, позволит коренным образом изменить ситуацию к лучшему.
л
Практика общественного контроля зачастую опережает процесс формирования его нормативного регулирования. Сталкиваясь с определёнными трудностями при осуществлении процедур общественного контроля, его субъекты нуждаются в оптимизации существующей правовой базы, появлении новых норм правового регулирования в данной сфере. Сейчас отсутствует единообразие понимания термина «общественный контроль», в правоприменительной практике недостаёт комплексного толкования права на информацию и права на участие в управлении делами государства. Одним из возможных путей решения этих, и многих других правовых проблем в рассматриваемой сфере нам видится в скорейшем принятии федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который, с одной стороны, мог бы увязать общественный контроль с правом на информацию и систематизировать существующее законодательство об общественном контроле, а с другой, должен, по нашему мнению, содержать специальные положения (раздел или главу) о порядке обеспечения эффективного функционирования системы общественного контроля средствами информационно-
коммуникационных технологий, которые позволят сделать такой общественный контроль открытым и всеобщим, обеспечив полноту реализации конституционных гарантий в рассматриваемой сфере.
Таким образом, необходимость проработки и решения проблем выбора и закрепления в законодательстве эффективной модели информационно-правового обеспечения общественного контроля, предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Цслыо данного диссертационного исследования является проведение комплексного анализа информационно-правовой природы общественного контроля, а также разработка предложений по совершенствованию информационного законодательства в части регулирования информационно-правовых мероприятий, направленных
на обеспечение эффективности общественного контроля и их теоретическое обоснование.
Для достижения избранной цели поставлены следующие задачи: проследить развитие категории «контроль» в науке информационного права и в информационном законодательстве;
выявить информационно-правовые составляющие понятия «общественный контроль», его содержание, основные принципы осуществления, особенности информационно-правового обеспечения;
- исследовать право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля;
- провести субъектно-объектный анализ информационно-правовых отношений в сфере общественного контроля;
изучить особенности информационно-правовых отношений применительно к отдельным формам общественного контроля;
проанализировать роль информационных технологий при обеспечении защиты общественных интересов;
- исследовать механизмы информационно-правового регулирования общественного контроля в контексте развития новых информационно-коммуникационных технологий;
- сформировать и обосновать предложения, направленные на совершенствование информационного законодательства в части регламентации информационно-правовых основ общественного контроля.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, формирующиеся в информационно-правовой сфере при осуществлении общественного контроля.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие отношения, формирующиеся в процессе информационно-правового обеспечения общественного контроля.
Степень научной разработанности темы. Информационно-правовой аспект в исследовании общественного контроля является относительно новой научной проблемой, и специальных научных исследований, посвященных непосредственно этой проблеме в науке информационного права пока не проводилось.
В свою очередь, эффективность общественного контроля в существенной степени определяется состоянием его научного осмысления. Фундаментальные исследования различных аспектов общественного контроля проводились ещё в советское время1. В последние годы опубликовано сравнительно мало исследований общественного контроля как целостного феномена2; большинство научных работ посвящены изучению вопросов общественного контроля
о
в отдельных сферах .
1 См., например, Макаров Б. М. Народный контроль - демократия в действии. М.: Моск. рабочий, 1981; Туровцев В. И. Народный контроль в СССР. М.: «Наука», 1967; Государственный и общественный контроль в СССР / под ред. В. И. Туровцева. М.: Наука, 1970; Шорипа Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981.
~ См., например, Полещук А. С. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: автореферат дис.... кандидата юридических наук. Москва, 2012. - 26 с. и др.
См., например, Десятых П. В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел: автореферат дис. ... кандидата юридических наук. М., 2009. 25 е.; Вершинин В. Р. Государственный и общественный контроль градостроительной деятельности (теория и практика): Практическое пособие. М.: Компания Спутник+, 2005; Хазанов С. Д. Общественный контроль в социальных сферах государства. М.: 2012; Безуглова М. Н. Общественный контроль социально-экономических аспектов в системе государственной гражданской службы. Монография. Ростов-на-Дону: 2012. 124 е.; Головешкин Г.Л. Общественный контроль за деятельностью исправительно-трудовых учреждений. Дис. ... канд. юрид. наук: М., 1991. 163 е.; Лысенко П. М. Общественный контроль за деятельностью полиции // Право как ценность и средство государственного управления обществом: Сборник научных трудов. - Волгоград: ВА МВД России, 2011, Вып. 8. С. 274-277; Илюшкин В. И. Общественный контроль за деятельностью полиции: организационно-управленческий аспект // Уголовная политика Российской Федерации на современном этапе и роль органов внутренних дел в ее реализации: сборник научных статей. - М.: Акад. управ. МВД России, 2012. С. 84-98; Федоров В. В. Общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы как форма взаимодействия гражданского общества с государством: автореферат дис.... кандидата юридических. Владимир, 2006. 21 с.
Теоретические основы исследования. Невозможно понять сущность общественного контроля в отрыве от концептуальных построений, сформулированных в трудах отечественных теоретиков государства и права, а также специалистов в области конституционного, международного и административного права: С. С. Алексеева, А. И. Абдуллина, Ю.Г. Арзамасова, А. П. Алехина, А. X. Абашидзе, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. А. Белобжецкого, Н. А. Богдановой, Т. А. Васильевой, Н. А. Власенко, К. К. Гасанова, В. М. Горшенева, С. Ю. Данилова, В. В. Еремяна, А. В. Зиновьева, В. Б. Исакова, Ю. М. Козлова, Е. Ю. Киреевой, М. И. Клеандрова, Н. М. Конина, Н. М. Коркунова, Л. М. Колодкина, М. А. Краснова, В. А. Кряжкова, В. Д. Мазаева, К. В. Макарова, М. Н. Марченко, Т. Г. Морщаковой, И. И. Овчинникова, Т. А. Поляковой, Б. В. Российского, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, В. Е. Сафонова, И Н. Сенякина, Б. А. Страшуна, Л. Г. Свечниковой, А. М. Тарасова, ЮА. Тихомирова, В. И. Фадеева, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, И. Б. Шахова, Н. А. Шевелевой, Е. В. Шориной, Н. Г. Шурухнова, Б. С. Эбзеева, Ю. М. Юмашева, О. А. Ястребова и др.
Особенности осуществления общественного контроля в различных сферах управления делами государства стали предметом исследования А. С. Автопомова, В. В. Андриановой, М. Н. Безугловой, А. А. Гончарова, С. М. Зубарева, В. Т. Литвиненко, А. Н. Попова, В. Г. Румянцевой, С. Д. Хазанова, Н. Л. Хананашвили и др.
Отдельные аспекты общественного контроля были подвергнуты исследованию в трудах отечественных специалистов в области информационного права: А. Б. Агапова, И. Л. Бачило, И. Ю. Богдановской, Е. А. Войниканис, В. А. Копылова, В. Н. Лопатина, А. А. Тедеева, Л. К. Терещенко, А. А. Фатьянова, М. А. Федотова, И. Г. Шаблинского и др.
Проблематика общественного контроля получила отражение и в трудах ряда зарубежных исследователей: Т. Мендел, П. Друкер, М. Мескон, Е. Старосьцяк, М. Рокар, А. Файоль, Ф. Хедоури и др.
Методологическая основа исследования. Работа над диссертацией велась с применением общенаучных (диалектического, анализа, синтеза, индукции, дедукции, сравнительного), частнонаучных (исторического, формально-логического, системного), частноправовых (сравнительно-правового, правового прогнозирования, формально-юридического) и иных методов исследования.
Для изучения информационно-правовой природы общественного контроля автору потребовалось провести системный анализ информационного законодательства и законодательства в сфере общественного контроля, выделить особенности общественных отношений в этой сфере и, с учётом этих особенностей, предложить меры по совершенствованию информационного законодательства и законодательства об общественном контроле в целях решения возникающих сегодня проблем.
Эмпирическую базу исследования составляют нормативные правовые акты, регулирующие различные аспекты контрольной деятельности как органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и институтов гражданского общества, а также содержащие нормы об общественном контроле, включая межведомственные и внутриведомственные акты.
В целях получения эмпирической информации проводился опрос по специально разработанной методике 28 участников общественных объединений, деятельность которых направлена на осуществление процедур общественного контроля. Изучено 11 отчётов представителей стран-участниц Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), посвященных развитию общественного контроля и применению современных информационно-коммуникационных технологий.
Проанализировано 53 отчёта о проведении общественных обсуждений, посвященных общественно значимым вопросам и проблемам, а также 17 материалов общественных проверок нецелевого использования бюджетных средств и другие материалы.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором впервые проведён комплексный анализ информационно-правовых аспектов общественного контроля, выделены характерные особенности общественных отношений в этой сфере и предложены пути совершенствования информационного законодательства Российской Федерации в части регулирования отношений в сфере общественного контроля.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Обосновывается, что информационная открытость должна пониматься не только как открытость информации, доступ к которой необходим при осуществлении процедур общественного контроля. Понятие информационной открытости в сфере общественного контроля должно быть дополнено тезисом о том, что открытой должна быть и информации об осуществлении общественного контроля: о его субъектах, объектах, избранных формах, проведенных мероприятиях, выявленных нарушениях, а также о результатах осуществления контроля. Подобный механизм организации информационного обмена должен стать гарантией контроля самой общественности за осуществлением общественного контроля, а для лиц, которых контролируют - гарантией объективности контроля и минимизации нарушений при его осуществлении.
2. Обосновывается необходимость создание Электронного ресурсного центра общественного контроля - специализированного портала в сети Интернет и одновременно социальной сети всех участников общественного контроля. Такой Центр мог бы стать одним из главных средств обеспечения гласности общественного контроля.
Одной из основных целей функционирования такой системы является создание условий информационной открытости и доступности информации об общественном контроле. Использование в этих целях современных информационно-коммуникационных технологий открывает возможность получения и обмена информацией максимально широкому кругу лиц. Уже сейчас в информационно-правовые отношения с помощью подобных информационно-коммуникационных систем, вовлекается всё большее число граждан.
3. Обосновано, что деятельность субъектов общественного контроля должна соответствовать принципу самостоятельности. Известно, что помимо реальных неправительственных некоммерческих организаций, существуют и так называемые GONGO (Government-Organized Non-Govemmental Organization), номинально неправительственные некоммерческие организации, осуществляющие свою общественную деятельность под постоянным контролем инициировавших их создание государственных структур. Участие подобных структур в осуществлении общественного контроля деформирует его природу, привносит в эту сферу мотивы защиты не общественных, а, например, ведомственных интересов. Вот почему предлагается отказаться от ведомственного подхода к формированию общественных советов и общественных палат, чтобы таким образом укрепить их самостоятельность и общественный характер. В формировании институтов общественного контроля должны принимать участие только действительно независимые структуры гражданского общества, чтобы избежать имитации гражданского участия, предотвратить дезинформацию и информационное манипулирование общественным мнением.
4. Обязательность общественного контроля означает, что государственные и муниципальные органы, а в некоторых сферах и в некоторых случаях, коммерч�
