АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Исполнительное производство как вид административного производства»
На правах рукописи
САРЫЧЕВ Алексей Николаевич
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ ПРОИЗВОДСТВО КАК ВИД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОИЗВОДСТВА
Специальность 12.00.02 — конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Саратов 1998
Работа выполнена в Поволжской академии государственной службы Российской Федерации
Научный руководитель
— академик Академии гуманитарных наук, доктор юридических наук, профессор В.И. Новоселов
Официальные оппоненты
— доктор юридических наук, профессор Б.С. Эбзеев
— кандидат юридических наук, В.В. Рогожкина
Ведущая организация
— Санкт-Петербургская академия МВД России
Защита состоится «. а _» февраля 1998 г. в часов иг
заседании диссертационного Совета К. 151.20.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук в Поволжской академии государственной службы по адресу: 410031, г.Саратов, ул. Соборная 23/25, ауд. 336.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Поволжской академии государственной службы.
Автореферат разослан « 9 » января 1998 г.
Ученый секретарь диссертационного Совета,
кандидат юридических наук, доцент ^ Г.Н. Комкова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Принудительное исполнение судебных актов и актов других органов является важным составным звеном защиты прав граждан и организаций. Существующая до сих пор нерешенность вопросов обеспечения принудительного исполнения нередко сводят на нет большую работу, проделанную судом либо иным органом по рассмотрению и разрешению конкретного дела. Практика показывает, что исполнительное производство сейчас является слабым местом в механизме защиты прав и требует значительного совершенствования.
В последние годы основные усилия в сфере правотворчества сводились к разработке материального законодательства, стимулирующего новую мотивацию поведения человека, придающего правовой характер новым социально-экономическим и политическим реалиям. При проведении судебной реформы главное внимание уделялось разработке новых законодательных актов о судоустройстве и судопроизводстве. Проблемы же конечного результата правосудия и деятельности других органов практически не затрагивались. Однако само по себе большое количество законов не является самоцелью, поскольку право, не обеспеченное возможностью принудительного исполнения, превращается в фикцию. Исполнение - важнейший участок правовой практики, отражающий эффективность всего механизма правового регулирования и способность права воздействовать на поведение человека. Право, не выраженное в действиях его субъектов (пусть и подтвержденное судебным или иным юрисдикционным актом) по сути дела не существует.
Вот почему критическая масса изменений материального права предопределила необходимость перехода к разработке механизмов его принудительного осуществления.
В этом плане особое значение приобретают проблемы исполнительного производства.
Общеизвестно фактическое и правовое состояние исполнительного производства, когда вследствие невозможности исполнения судебных актов и актов других органов практически не работает механизм принудительной реализации норм материального права, . дискредитируется сама идея правосудия, ибо заинтересованное лицо не в состоянии добиться реального исполнения решения суда либо акта другого органа.
На недостатки исполнения судебных актов обращалось внимание в выступлении Президента Российской Федерации на конгрессе по вопросам правовой реформы (март 1995 г.) и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (март 1997 г.)1.
При реализации уже действующих и разработке новых способов принудительного исполнения неизбежно возникают вопросы соотношения правовых норм материального и процессуального характера с .положениями исполнительного производства. Это относится, например, к поиску более гибких мер принудительного исполнения при применении законодательства об акционерных обществах и рынке ценных бумаг, при организации взыскания в пользу больших групп инвесторов2.
Существующая до сих пор нерешенность вопросов обеспечения принудительной реализации судебных актов и актов других органов тормозит развитие отношений собственности, не защищает интересы инвесторов, способствует криминализации в системе реализации частного права. Поэтому возникла необходимость привести систему принудительного исполнения в соответствие с новым законодательством (Гражданским кодексом РФ, федеральными законами "Об акционерных обществах", "О рынке ценных бумаг" и иным законодательством), в том числе и процессуальным (проектами новых Административно-
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" //Российская газета. 1997, 6 марта.
2 См., например: //Эксперт. 1995. № 15. С. 10-13; Там же, 1996. № 13. С. 12-14; Ревизор. 1996. №1. С. 21-22.
процессуального кодекса РФ и Гражданско-процессуального кодекса РФ), наличием Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, более широким использованием третейского разбирательства.
Актуальность диссертационного исследования во многом предопределена принятием новых Федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах", корённым образом изменивших систему органов исполнительного производства, условия и порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов. Причем особое значение приобретают вопросы механизма обеспечения реализации названных законов, чему в работе уделено особое внимание.
Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы. Прежде всего диссертант использовал значительный круг трудов, раскрывающих суть административного процесса, исходя из общей теории юридического процесса, в целях научного обоснования сущности и места исполнительного производства в системе права таких авторов как:
A.П. Алехина, Ю. Андреева, Д.Н. Бахраха, В. Витрянского, И.А. Галагана, А.П. Гетьмана, А.Х. Гольмстена, В.М. Гордона, В.М. Горшенева, М. Гурвича, P.E. Гукасяна, Е.В. Додина, И.М. Зайцева, И.А. Иконицкой, A.A. Кармолицкого, А.П. Клюшниченко, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, А.Ф. Козлова, А.П. Коренева, И.А. Кузнецова, Л.Ф. Лесницкой,
B.А. Лории, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, A.A. Мельникова, Н.В. Миронова, М.М. Михайлова, В.А. Мусиной, Е.В. Новикова, Т.Е. Новицкой, В.И. Новоселова, Ю.К. Осипова, P.C. Павловского, С.М. Пелевина, Г.И. Петрова, И.М. Погребного, С. Поповича, Н.Г. Салищевой, A.B. Самойленко, Сергун А.К., П.Д. Сахарова, В.Д. Сорокина, М.С. Строговича, В.М. Шерстюка, В. Худенко, H.A. Чечиной,
Д.М. Чечота, М.К. Юкова, В.А. Юсупова, О.М. Якуба, В.В. Яркова и других.
Однако рассмотрение в литературе отдельных сторон исследуемой проблемы не исключает необходимости новых теоретических обобщений в плане комплексного анализа вопроса исполнительного производства в соответствии с изменившимися экономическими и социальными условиями и новым федеральным законодательством с точки зрения совершенствования нормативно-правового регулирования
принудительного исполнения судебных актов и актов других органов.
Таким образом, актуальность диссертационной работы объясняется:
Во-первых, вступлением исполнительного производства в новый этап своего развития в соответствии с изменившимися российскими реалиями (возникновение новых экономических отношений; многообразие форм собственности; судебная реформа, самым уязвимым местом которой является именно исполнение судебных актов и т.д.)
Во-вторых, созданием новой законодательной базы, изменившей место исполнительного производства в системе российского права, круг лиц, участвующих в принудительном исполнении судебных актов и актов иных органов, а также их полномочия.
В-третьих, отсутствием в современной отечественной юридической литературе системного исследования данного вопроса.
В-четвертых, тесной связью постановки вопроса об административно-правовом регулировании принудительного исполнения судебных актов и актов других органов с исследованием ряда научно-правовых категорий административного, арбитражного, гражданского, трудового, финансового и гражданско-процессуального законодательства.
В-пятых, возможностью через комплексное научное исследование способствовать позитивному решению ряда проблем механизма обеспечения принудительного исполнения судебных актов и актов других органов.
Указанными обстоятельствами, вызывающими необходимость дальнейшего изучения данной актуальной проблемы, и предопределен выбор темы настоящей диссертации.
Целью диссертации является повышение эффективности исполнительного производства.
Цель диссертационного исследования достигается путем решения следующих основных задач:
- на основе анализа монографической литературы, законодательства по указанной проблеме, правоприменительной практики сформулировать новое понятие исполнительного производства, обосновать его социальную ценность как правовой категории, содержание и значение для субъектов правоотношений;
- выявить и охарактеризовать особенности исполнительного производства на современном этапе;
- теоретически обосновать положение о месте исполнительного производства в системе российского права как вида административного производства;
- проанализировать реализацию принудительного исполнения судебных актов и актов других органов и показать его влияние на повышение эффективности функционирования правоохранительных и исполнительных органов;
- разработать типовые функциональные обязанности должностных лиц в системе исполнительного производства, обеспечивающих реализацию принудительного исполнения судебных актов и актов других органов;
- разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего систему органов исполнительного производства, порядок и условия принудительного исполнения судебных актов и актов других органов;
.•-•■•- обосновать рекомендации по применению результатов исследования в практической деятельности Министерства юстиции Российской Федерации и органов исполнительного производства.
Методология и методика исследования. Автор рассматривает проблему исполнительного производства как вида административного производства, применяя в ее исследовании ряд общенаучных методов (переход от общего к особенному и конкретному, сочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов, индуктивный и дедуктивный подходы к исследованию, метод социологического анализа и др.). Наряду с этим используются специфические частно-научные методы (системного, структурного, статистического, функционального анализа, сравнительного исследования, исторического и логико-юридического подходов и так далее). В процессе разработки вопросов темы автором учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе по общей теории государства и права, административного, арбитражного, финансового, налогового, гражданского, гражданско-процессуального, земельного, трудового права и другим отраслям юридической науки.
Диссертант исходил из системы современных взглядов, принципов и приоритетов деятельности соответствующих органов в сфере исполнительного производства на основе Концепции судебно-правовой реформы в Российской Федерации.
Объектом исследования выступает принудительное исполнение судебных актов и актов других органов как составная часть административного производства.
Предметом диссертационного исследования является анализ состояния, динамики, структуры, характерных черт, основных проблем исполнительного производства и резервы повышения его эффективности.
Нормативной базой исследования явились положения Конституции Российской Федерации, административного, гражданского, арбитражного, финансового, уголовного, налогового, экологического,
трудового, земельного, уголовно-процессуального и гражданско-процессуального законодательства, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных министерств и ведомств, законодательство субъектов Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования включает в себя обширный фактический материал, полученный в результате анализа материалов (планы работ, инструкции, сообщения, записки) Министерства юстиции Российской Федерации; министерств, управлений, отделов юстиции ряда субъектов Российской Федерации (Владимирской, Ярославской, Иркутской, Саратовской, Новосибирской, Пензенской, Тверской областей, Хабаровского края, Республики Коми). В ходе исследования были изучены материалы текущих архивов: рабочей группы по разработке законопроектов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах", комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Басманного и Хорошевского межмуниципальных судов г. Москвы, Благовещенского городского суда Амурской области, Нововоронежского городского суда Воронежской области, Хлевенского районного суда Липецкой области. Также проанализированы материалы международных, всероссийских и региональных научных и научно-практических конференций по судебно-правовой реформе.
Новизна диссертационного исследования определяется кругом анализируемых проблем и нетрадиционным подходом к их решению.
Автор впервые на уровне диссертационного исследования провел специальный комплексный и многоплановый анализ проблем принудительного исполнения судебных актов и актов других органов с учетом специфики современной России, а также предложил решение ряда
конкретных вопросов, что находит выражение в основных положениях и выводах, разработанных автором и выносимых им на защиту:
- определение содержания и места исполнительного производства в системе российского права как вида административного производства;
- вывод о возможности разработки и принятия Кодекса об исполнительном производстве;
- анализ правовых основ исполнительного производства в Российской Федерации и определение противоречий законодательного регулирования данной проблемы, которые необходимо устранить;
- вывод о необходимости разработки Положения о порядке и условиях прохождения службы в подразделениях судебных приставов в связи с тем, что деятельность последних будет иметь весьма специфический, в том числе и военизированный характер;
решение вопроса о соотношении добровольного и принудительного исполнения решений, что позволяет определить круг органов принудительного исполнения;
- результаты анализа принудительного исполнения судебных актов и актов других органов по взаимозадолженности и неплатежам, а также налогам и другим обязательным платежам в бюджет и государственные внебюджетные фонды, позволяющих усовершенствовать процедуры, применяемые в этих случаях;
- предложения и рекомендации по реализации Федерального закона «Об исполнительном производстве» в части: обращения взыскания на имущество юридических лиц; порядка и условий изъятия и хранения арестованного имущества; взыскания по исполнительным документам с физических лиц; обращения взыскания на ценные бумаги; взыскания с предприятий и организаций задолженности по оплате труда;
определение особенностей исполнения судебных актов и актов других органов по возмещению ущерба, причиненного органами государственной власти и органами местного самоуправления;
- выделение основных свойств и черт, присущих процедуре исполнения российских судебных решений за границей, решений иностранных судов и арбитражей в России, решений арбитражных, хозяйственных и экономических судов на территории государств-участников СНГ.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что в диссертации обоснован комплексный межотраслевой подход к проблеме исполнительного производства как самостоятельного феномена административного производства, тем самым внесен определенный вклад в становление института исполнительного производства как нового направления науки административного права.
Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование реализации принудительного исполнения судебных актов и актов других органов в связи с принятием Федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах".
Изложенные в диссертационном исследовании предложения могут быть использованы:
- в законотворческой деятельности по совершенствованию административного и иного законодательства, а также при разработке ведомственных нормативных актов;
- в правоприменительной деятельности органов юстиции, судов, финансовых и иных органов по принудительному исполнению судебных актов и актов других органов;
- в учебном процессе при изучении дисциплины "Административное право" и иных отраслей права и спецкурсов в юридических вузах, а также для повышения квалификации практических работников.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в семи публикациях в журналах: «Юрист», «Право», «Юридический мир», «Юридический консультант», «Хозяйство и право» (общим объемом свыше 2 печатных листов), а также
в газетах «Юридический вестник», «Правда», «Алтайская правда», «Демократический выбор», «Щит и меч» и другие.
Результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, докладывались на международных, всероссийских, региональных, межвузовских научных и научно-практических конференциях в г.г. Москве, Барнауле, где автор выступал с докладами: "Место исполнительного производства в системе российского права", "Современные проблемы исполнительного производства", "Правовой статус судебного исполнителя", "Судебный пристав - новое лицо исполнительного производства", "Основные проблемы и противоречия в законопроектах "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве", "Роль Минюста России по организационному обеспечению судебной деятельности и исполнительных производств", "Обеспечение исполнения судебных актов и актов других органов -важнейшая составляющая судебно-правовой реформы" и другие.
Выводы и предложения, сделанные автором, докладывались на межрегиональных и региональных совещаниях органов юстиции, на коллегиях Министерства юстиции Российской Федерации, курсах повышения квалификации специалистов органов юстиции и судебных исполнителей.
Диссертант являлся представителем Министерства юстиции Российской Федерации в комитете по законодательству и судебно-правовой реформы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и членом рабочей группы по разработке законопроектов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах".
Отдельные положения диссертации использовались при разработке проектов Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
«Об исполнительном производстве», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О судебных приставах», а также проектов постановлений Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации вышеназванных федеральных законов, и проекта Инструкции об исполнительном производстве.
Структура работы определяется объектом, целями и задачами диссертационного исследования и включает в себя введение, три главы, состоящие из двенадцати параграфов, библиографию.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы; определяются цели и задачи, объект и предмет исследования; раскрываются его методология и методика; характеризуются эмпирическая база диссертации, ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость; сформулированы основные положения, выносимые на защиту; указываются основные направления апробации и внедрения полученных результатов в практику.
Первая глава - «Исполнительное производство в системе российского права» - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе осуществляется разработка понятия исполнительного производства, исходя из общей теории юридического процесса1, определяются характеризующие его свойства.
В исследовании отмечается, что в юридической литературе диапозон взглядов на место исполнительного производства в системе права достаточно широк. При этом многие ученые традиционно рассматривают исполнительное производство как завершающую стадию гражданского
1 Бахрах Д.Н. Административное право. -М. 1993. С.128; Теория юридического процесса /Отв. ред. В.М. Горшенев. -Харьков, 1985. С.29; Юридическая процессуальная форма. Теория и практика /Под ред. Недбайло П.Е. и Горшенева В.М. - М., 1976. С. 94; Новиков Е.В. Правоприменительные акта в структуре юридического процесса, Автореф. дис... канд. юрид. наук. -Харьков, 1984. С. 6; Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. -М., 1968. Т. 1. С. 39-44; Горский Г.Ф., Кокорев Л.Д., Эдькинд П.С. Проблемы доказательств в советском уголовном процессе. -Воронеж, 1978. С. 5763; Элькинд П.С. Цели и средства их достижения в советском уголовно-процессуальном праве. -Л., 1976. С. 57; Советское гражданское процессуальное право. -М., 1965. С. 5-10.
процессуального права1. Некоторые авторы относят стадию исполнения к правосудию.2
В виду сложности данной проблемы, обусловленной многочисленностью и качественным многообразием существующих подходов, диссертант рассматривает вопрос об исполнительном производстве через выяснение более общего вопроса о соотношении понятий «административный процесс» и «административное производство».
У Системный подход, примененный автором в диссертации, позволил рассмотреть исполнительное производство как вид юридической деятельности протекающий вне рамок судебного процесса (в данном случае спор отсутствует, а на должника возлагается обязанность исполнения имеющегося судебного акта или акта другого органа3) . Это позволило диссертанту сделать вывод о том, что исполнительное производство является видом административного производства, поскольку регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций.
Такое понимание проблемы вытекает и из Федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве», которые стали нормативной базой для создания и функционирования службы исполнительной власти, занимающейся принудительным исполнением судебных актов и актов других органов, а также обеспечением порядка деятельности судов. При этом отмечается, что органы исполнительного
1 См, напр.: Гукасян P.E. Общие вопросы исполнения судебных постановлений. /Курс гражданского процессуального права: в 2-х т. /Отв. Ред. Мельников A.A. -М, 1981. Т.2. С. 320-323; Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. -Свердловск, 1973. С. 77-78; Сергун А.К. Исполнительное производство. Общие положения. //Советский гражданский процесс. /Отв. Ред. Шакарян М.С. -М., 1985. С. 384-386; Пелевин С.М. Исполнительное производство. //Советский гражданский процесс. /Отв. ред. Чечина H.A., Чечот Д.М. -М., 1987. С. 332-334.
2 См., например; Козлов А.Ф. Суд первой инстанции как субъект советского гражданского права. Автореф. Докт. юр. Наук. -Свердловск. 1970.
3 См.: Ярков В.В. Концепция реформы принудительного исполнения в сфере гражданской юрисдикции. //Рос. юрид. журнал. 1996, № 2. С. 37-38; Шерспок B.M. О месте норм исполнительного производства в системе права Российской Федерации. //Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1995, № 1. С.17. ,
производства входят в систему органов Министерства юстиции Российской Федерации. В соответствии с принципом разделения властей суды освобождаются от несвойственной им функции по руководству работой судебных исполнителей, то есть по существу от выполнения собственных решений и, тем более, постановлений несудебных органов.
В своем исследовании автор исходит из того, что административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений, главная особенность которых состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти (куда входит и Министерство юстиции Российской Федерации, структурным подразделением которого является служба судебных приставов - органов принудительного исполнения судебных актов и актов других органов). /
Исходя из динамики развития законодательства и поисков ученых-процессуалистов, в исследовании делается вывод о возможности трансформации отдельных административно-процессуальных производств (в том числе и исполнительного) в самостоятельные отрасли процессуального права.
Во втором параграфе исследуются правовые основы исполнительного производства в Российской Федерации.
Основываясь на анализе законодательства в данной сфере, автор обращает внимание на то, что нормативная база принудительного исполнения включает в себя множество разнообразных, содержащих противоречивые положения актов, не связанных между собой и имеющих различную юридическую силу. ГПК РСФСР устарел и не соответствует современным социально-экономическим и правовым реалиям. Отношения в исполнительном производстве, по существу, регламентируются различными ведомственными инструкциями: Инструкцией об исполнительном производстве, утвержденной Приказом министра
юстиции СССР от 15 ноября 1985 г. № 22; Временной инструкцией Министерства юстиции РФ «О порядке удержания алиментов по исполнительным документам, переданным для производства взыскания предприятиям, учреждениям и организациям», рядом других подзаконных актов. В числе последних отметим недавно принятые указы Президента РФ: от 14 февраля 1996 г. №199, утвердивший «Временное положение о порядке обращения взыскания на имущество организаций», и от 2В февраля 1996 г. № 293 «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования» и другие.
Автор отмечает, что принятие Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах» позволило:
- привести исполнительное производство в соответствие с последними изменениями законодательства, в том числе и связанными с современным пониманием функций судебной власти и местом исполнения в правовой системе и системе разделения властей;
- вывести систему принудительного исполнения судебных актов и актов других органов за пределы гражданского, конституционного, арбитражного, третейского и иного производства с передачей организационных и методологических функций исполнения полностью Министерству юстиции РФ и органам юстиции на местах;
- обеспечить единство системы исполнения для актов всех федеральных судов и актов других органов;
- сделать существующие исполнительные процедуры более удобными и рациональными.
Вместе с тем, автор указывает на те недостатки в данных законах, которые представляется необходимым устранить.
Так, в работе предлагается совершение таких процессуальных действий как утверждение мирового соглашения между взыскателем и должником в исполнительном производстве, принятие отказа взыскателя по исполнительному документу, решение вопросов о приостановлении и
прекращении исполнительного производства передать судебному приставу-исполнителю.
Поскольку исполнительное производство предполагает условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов, при этом органы принудительного исполнения выведены за пределы судебной системы и входят в систему органов Министерства юстиции РФ, автор предлагает исключить из названия органов исполнительного производства слово "судебные", оставив "приставы" и "приставы-исполнители", что соответствовало бы их назначению.
В связи с тем, что деятельность службы судебных приставов будет иметь весьма специфический, в том числе и военизированный характер (для приставов военных судов), а сами приставы будут обладать присущими только им правами, обязанностями и льготами, указанный Закон целесообразно дополнить Положением о порядке и условиях прохождения службы в подразделениях судебных приставов, в котором следовало бы детально регламентировать весь комплекс вопросов, связанных с обеспечением эффективности деятельности судебных приставов.
Нуждаются в более четком законодательном регулировании вопросы организационно-правового руководства деятельностью судебных приставов путем разграничения компетенции в области исполнительного производства между судьями и старшими судебными приставами, а также закрепления гарантий на случай противоречивости их указаний.
Особое внимание автор обращает на то, что Федеральные Законы «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах» должны сопровождаться целым пакетом соответствующих дополнений и изменений, вносимых в действующие нормативные правовые акты (прежде всего в Закон "Об основах государственной службы"), а также изданием новых нормативных актов.
В третьем параграфе анализируются органы принудительного исполнения судебных актов и актов других органов в Российской Федерации.
Анализируя сложившуюся ситуацию в исполнительном производстве, автор характеризует ее как критическую. Помимо основных его составляющих - нестабильная экономическая ситуация в государстве, правовой нигилизм населения - особое место занимает значительный рост объема работы судебных исполнителей.
Так, поступление исполнительных документов судебным исполнителям судов общей юрисдикции за последнее пятилетие постоянно возрастало (суммарно к 1992 г.- на 80,3%), тогда как процесс увеличения штатной численности судебных исполнителей в 1995 г. резко сократился, а в 1996 и 1997 годах практически был прекращен; за два последних года среднемесячная нагрузка судебных исполнителей возросла с 58,8 до 96,5 исполнительных документов на одного судебного исполнителя, или на 64,1%;. более, чем вдвое, с 1,4 до 3,0 млн., возросло поступление исполнительных документов, выданных другими органами, по которым предварительные меры по обеспечению материальных взысканий не принимались; реальные взыскания в целом и по абсолютному большинству позиций существенно ухудшились по всем видам взысканий - с 44,1 до 26,3%; возросли сроки исполнения из-за увеличения поступлений исполнительных документов, возрастания сложности их исполнения, значительного повышения служебной нагрузки судебных исполнителей.
В этой связи автор делает вывод о необходимости реформирования системы органов исполнительного производства одновременно по следующим направлениям: организационно-правовое, процессуально-правовое и материально-техническое.
Начало правовому реформированию положили Федеральные законы "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах», в соответствии с которыми судебный пристав является должностным
лицом, состоящим на государственной службе. В зависимости от исполняемых обязанностей судебные приставы подразделяются на судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, и судебных приставов-исполнителей, исполняющих судебные акты и акты других органов.
В исследовании автор анализирует различные подходы к определению статуса судебных приставов, высказывавшиеся как в юридической литературе, так и при разработке названных федеральных законов.
Говоря об органах принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, диссертант обращает внимание на проблему введения частного исполнения, полагая, что приватизация системы исполнения в России на сегодняшний день нецелесообразна, хотя использование некоторых элементов частного исполнения в перспективе представляется возможным.
Вторая глава - «Основные меры принудительного исполнения в Российской Федерации» - состоит из пяти параграфов.
Первый параграф посвящен анализу вопросов, связанных с обращением взыскания на имущество должника - юридического лица.
В исследовании отмечается, что при работе судебных исполнителей с должниками-организациями по исполнению решений арбитражных судов путем обращения взыскания на имущество должника возникают определенные трудности. В качестве причин неисполнения решений арбитражных судов и актов других органов автор называет: отсутствие надлежащего механизма реализации арестованного имущества; сложности с привлечением экспертов для определения стоимости описываемого имущества; наложение арестов на все принадлежащее ответчику имущество, тогда как основная часть этого имущества продана другой организации на основании договора купли-продажи; завышение балансовой стоимости имущества, что ведет к наложению ареста на меньшее количество имущества, которое необходимо для погашения
долга, а это, в свою очередь, позволяет должнику распорядиться по своему усмотрению оставшимся неописанным и неарестованным имуществом, избежав, таким образом, обращения взыскания на это имущество; наличие у должников задолженности по другим обязательствам, которые удовлетворяются в первую очередь; трудности реализации описанного и арестованного имущества в силу изношенности (например, сельхозтехника); отсутствие должников по указанному в исполнительном документе адресу; отказ взыскателей принимать имущество в счет погашения долга, нахождение взыскателей в другом городе, взыскатели не согласны с оценкой имущества.
Анализируя законодательство, автор отмечает, что судебный пристав-исполнитель как должностное лицо наделяется, в отличие от существующей ныне службы судебных исполнителей, большими процессуальными полномочиями.
Вместе с тем, автор делает вывод о необходимости разработки Инструкции об исполнительном производстве, предусмотрев в ней раздел "Особенности обращения взыскания на имущество юридических лиц", а также Положения о порядке и условиях хранения арестованного и изъятого имущества. При этом автор вносит конкретные предложения по правовому регулированию: процедуры изъятия имущества; очередности его реализации; аресту; порядку и условиях хранения арестованного имущества; реализации арестованного имущества.
Во втором параграфе рассматриваются вопросы обращения взыскания по исполнительным документам с физических лиц.
В этом параграфе в целях определения порядка и механизмов реализации Федерального закона "Об исполнительном производстве" автор обосновывает необходимость нормативного закрепления: перечня имущества должника-физического лица, на которое может быть обращено взыскание; процедуру наложения ареста на имущество; гарантий должника от необоснованных действий судебного пристава и иных лиц принудительного исполнения (право должника при описи имущества
заявить судебному приставу-исполнителю, на какое имущество либо предметы должно быть в первую очередь обращено взыскание; возможность наложения описи на имущество должника только в таком размере, который необходим для удовлетворения требований взыскателя по исполнительному документу, погашения расходов по исполнению и взыскания исполнительского сбора; оценка каждого включенного в акт предмета и оценка (стоимость) всего имущества должника, на которое наложен арест и другие).
В то же время для недобросовестных должников автор предлагает предусмотреть административную ответственность в виде ареста до 15 суток, который мог бы налагать судья по представлению судебного пристава-исполнителя.1
В третьем параграфе исследуются особенности обращения взыскания на ценные бумаги.
В связи с тем, что в законодательстве практически отсутствуют нормы, регламентирующие порядок обращения взыскания на ценные бумаги, автор отмечает, что при решении данной проблемы необходимо определить, какой орган будет осуществлять исполнение решений по вышеуказанным вопросам. В настоящее время в тех случаях, когда хотя бы одной из сторон исполнительного производства является гражданин, исполнение осуществляется через судебного исполнителя. В тех же случаях, когда сторонами исполнительного производства являются юридические лица, исполнение осуществляется путем обращения в кредитные организации. Существующий порядок не отвечает современным требованиям. Он был рассчитан на ситуацию, в которой существовал один государственный банк, предприятия являлись в основном государственными и могли иметь только один счет.
Между тем, в настоящее время существует двухуровневая банковская система, юридические лица создаются в основном в форме коммерческих
1 Законодательство некоторых зарубежных государств такие нормы содержит и они весьма эффективны.
организаций и могут иметь неограниченное число счетов. В связи с этим автор обосновывает целесообразность разрешить организациям иметь только один рублевый и один валютный счет. В противном случае представляется необходимым сосредоточить все исполнительные действия, независимо от того, являются ли стороны исполнительного производства физическими или юридическими лицами, в рамках системы судебных приставов-исполнителей, а также рассмотреть вопрос о копиях исполнительных листов в тех случаях, когда юридическое лицо имеет несколько счетов.
В целях создания механизма реализации Федерального закона «Об исполнительном производстве» в данной сфере диссертант вносит конкретные предложения по разработке Положения о порядке обращения взыскания на ценные бумаги с учетом действующего законодательства, а также особенностей указанных действий.
Автор отмечает, что действующая редакция Федерального закона "Об исполнительном производстве" предусматривает изъятие судебным приставом-исполнителем наличных денежных средств, обнаруженных у должника (ст. 46, п. 2 указанного Закона). Данная процедура не предусматривает установление собственника этих средств (право на изъятие денежных средств связывается с их нахождением у должника, а не с его собственностью на них). При этом могут быть нарушены права третьих лиц, которым могут принадлежать эти средства или часть их. Автор предлагает урегулировать данный вопрос непосредственно в Федеральном законе "Об исполнительном производстве", для чего внести в него соответствующие изменения, указав, что взыскание может быть наложено только на имущество должника, принадлежащее ему на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления (за исключением имущества, изъятого из оборота или ограниченного в обороте, а также имущества, приватизация которого запрещена). В случае, если к моменту реализации имущества его принадлежность не установлена, реализация не проводится.
В связи с вступлением в силу Федерального закона "Об исполнительном производстве", разработкой пакета документов, создающих правовой механизм его реализации, автором предлагается признать утратившим силу Указ Президента Российской Федерации от 14.02.96 № 199 "О некоторых мерах по реализации решений об обращении взыскания на имущество организаций".
Четвертый параграф посвящен взысканию с предприятий и организаций задолженности по оплате труда.
В исследовании отмечается, что невозможность урегулирования массовой задолженности перед работниками обычно является признаком наличия у предприятия-работодателя серьезных финансовых проблем, которым сопутствует наличие задолженности также перед бюджетом и внебюджетными фондами, что позволяет применить процедуры, предусмотренные законодательством о несостоятельности (банкротстве), а также внесудебные процедуры, находящиеся в компетенции Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве).
Учитывая остроту и социальную значимость проблемы своевременной выплаты заработной платы, в подобных случаях автор рекомендует следующее. Если заработная плата работникам предприятия не выплачивается в период введения моратория, несмотря на вступившие в законную силу судебные решения, судебный исполнитель вправе поставить перед судом, вынесшим решение, вопрос об отсрочке исполнения решения в порядке ст. 355 ГПК РСФСР. При несогласии взыскателей с указанным определением взыскатели вправе обжаловать его в вышестоящий суд. В соответствии с ч.2 ст. 18 закона «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» все претензии имущественного характера с момента признания должника несостоятельным (банкротом) и принятия решения об открытии конкурсного производства могут быть предъявлены к должнику только в рамках конкурсного производства.
В пятом параграфе рассматриваются особенности исполнения судебных актов и актов других органов по возмещению ущерба, причиненного органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В работе отмечается, что гражданское законодательство предусматривает особые правила ответственности государства за нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц в связи с осуществлением им властных полномочий.
Однако, автор приводит весьма спорные положения бюджетного права и бюджетного процесса, осложняющие вопросы ответственности государства. Так, в соответствии с законами о федеральном бюджете на соответствующий год расходы федерального бюджета РФ перечисляются по разделам функциональной классификации в конкретных суммах. Указанные разделы, как и перечень текущих расходов, не содержат такого вида расходов, как расходы по искам из причинения вреда или неисполнения обязательств.
Кроме того, принципы адресного и целевого характера направления бюджетных средств (средства расходуются на мероприятия, предусмотренные бюджетом) также препятствуют исполнению решений судов по искам к Российской Федерации, представленной её органами.
В этой связи автор предлагает относить расходы по искам к Российской Федерации, на следующие подразделы (раздела «Государственное управление и местное самоуправление» Закона о бюджетной классификации РФ): функционирование исполнительных органов государственной власти; деятельность финансовых и налоговых органов; прочие расходы на общегосударственное управление.
Отмечая необходимость временного отстранения органов Казначейства от участия в судебных спорах по вопросам возмещения ущерба до наступления устойчивой стабилизации бюджетного процесса, автору оптимальным представляется порядок, где ответчиком по делам о возмещении ущерба выступают местные финансовые органы.
По мнению автора необходимо как можно скорее определить виды расходов, подлежащих возмещению за счет средств федерального бюджета в качестве возмещения лицам, пострадавшим от незаконных действий государственных органов. Таким образом был бы решен целый комплекс проблем и, прежде всего, проблема невыплаты сумм возмещения гражданам по судебным решениям. Возможность прогнозировать данные расходы при составлении федерального бюджета на очередной финансовый год в настоящее время отсутствует ввиду произвольной, не основанной на законе практики судебных органов.
В работе анализируется ответственность органов местного самоуправления и делается вывод о том, что она аналогична ответственности государственных органов (федеральных либо субъекта Федерации - в соответствии с разграничением полномочий и предметов ведения между ними), но с учетом той специфики, которая предусмотрена Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Третья глава - «Процедура исполнения российских судебных решений за границей и решений иностранных судов и арбитражей в России» - состоит из четырех параграфов.
Первый параграф посвящен исполнению решений иностранных судов и арбитражей в России.
Автор анализирует международное законодательство в данной сфере и отмечает, что процедура признания либо разрешения принудительного исполнения иностранного судебного решения на территории России может быть урегулирована соответствующими международными договорами (например, договором о правовой помощи). Если регулирование указанных вопросов в договоре отсутствует, то применяются нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1988 г., который устанавливает порядок и форму подачи ходатайства о разрешении принудительного исполнения решения,
порядок его рассмотрения, основания отказа в разрешении принудительного исполнения и т.д. Вопрос о разрешении принудительного исполнения решения иностранного суда рассматривается по ходатайству взыскателя судом обшей юрисдикции или арбитражным судом субъекта РФ по месту жительства (нахождения) должника, а если должник не имеет места жительства (нахождения) в России либо место жительства (нахождения) должника неизвестно - по месту нахождения его имущества (сг. 2 названного Указа). При этом рассмотрение ходатайства о разрешении принудительного исполнения решения иностранного суда, а также последующие действия по принудительному исполнению судебного решения в Российской Федерации производятся на основании российского законодательства.
Что касается вопроса об исполнении в России решений иностранных судов по административным делам, автор отмечает, что такая практика вообще отсутствует. Он объясняет это наличием ряда причин, среди которых выделяет основные:
во-первых, большое количество решений по административным делам существенно увеличило бы нагрузку судебных исполнителей, чем значительно осложнило их деятельность;
во-вторых, в виду небольших размеров штрафов стоимость услуг по их переводу за границу будет превышать суммы штрафов, что в свою очередь делает исполнение в России решений иностранных судов по административным делам нецелесообразным.
Вместе с тем, по мнению автора, проблема исполнения решений судов по административным делам применительно к государствам -участникам СНГ заслуживает внимания и требует дальнейшей проработки.
Во втором параграфе анализируются особенности исполнения российских судебных решений за границей.
Автор рассматривает данную проблему на примере Федеративной Республики Германия. Поскольку между Федеративной Республикой
Германия и Российской Федерацией не существует двусторонних соглашений относительно признания и реализации судебных решений, то действует основное правило параграфа 328 Гражданско-процессуального кодекса ФРГ, согласно которому приведение в исполнение иностранных решений зависит от взаимного признания.
Применительно к рассматриваемой проблеме автор отмечает, что выбор вида арбитражного суда осложнен тем, что употребляемый в российском законодательстве термин "арбитражный суд" относится к государственным экономическим судам, а в других странах этот термин применяется исключительно для таких органов, которые создаются по договоренности сторон (третейские суды), что вызывает необходимость включения в договор соответствующих уточнений. Объявленное решение суда должно быть приведено в исполнение в течение трех лет после вступления решения в силу.
Третий параграф посвящен анализу международных договоров с участием России по вопросам исполнительного производства, в результате которого автор пришел к выводу о том, что сложность рассматриваемого вопроса обусловлена следующим обстоятельством. Российские суды вынуждены пользоваться громоздкой и многоступенчатой процедурой передачи судебных документов (суд -Министерство юстиции Российской Федерации - Министерство иностранных дел Российской Федерации - государственный орган зарубежного государства - суд зарубежного государства). Такая процедура установлена в международных договорах, заключенных СССР. В связи с этим автор полагает целесообразным Министерству юстиции Российской Федерации, Министерству иностранных дел Российской Федерации, другим заинтересованным органам подготовить предложения о создании современного механизма передачи судебных документов в любую страну мира через присоединение к общепринятым международным договорам универсального характера и эффективного механизма исполнения решений российских судов за рубежом и
зарубежных судов в России путем его закрепления в международных договорах с участием Российской Федерации.
В четвертом параграфе анализируются особенности исполнения решений арбитражных, хозяйственных и экономических судов на территориях государств-участников СНГ.
В этой главе автор обосновывает необходимость заключения Соглашения о порядке взаимного исполнения решений арбитражных, хозяйственных и экономических судов на территориях государств -участников Содружества Независимых Государств, в котором предлагает закрепить порядок исполнения вступившего в законную силу решения компетентного суда одной Договаривающейся Стороны на территории другой Стороны путем бесспорного списания денежных средств с банковского счета должника либо путем обращения взыскания на его имущество, либо иным способом, предусмотренным законодательством страны должника, по ходатайству взыскателя. При этом очередность, процедура, пределы взыскания и меры по обеспечению исполнения решения суда любой Договаривающейся Стороны должны определяться законодательством той Договаривающейся Стороны, на территории которой будет производиться взыскание, в таком же порядке, как и для исполнения решения собственного суда данной Договаривающейся Стороны.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Кто он - судебный пристав? //Юрист. 1997. № 3. 0,3 -пл.
2. Судебный пристав - лицо должностное //Право. 1997. № 3. 0,3 п.л.
3.0 проектах Федеральных законов «Об исполнительном
производстве» и «О судебных приставах» //Юридический мир. 1997-май. -0,6 п.л.
4. Вопросы исполнительного производства //Юридический консультант. 1997. № 5-6. -0,5 п.л.
5. Судебный пристав - лицо должностное //Хозяйство и право. 1997. № 6. 0,3 п.л.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Сарычев, Алексей Николаевич, кандидата юридических наук
Введение.
Глава первая
Исполнительное производство в системе российского права 1.1. Понятие исполнительного производства и его место в системе российского права.
1.2 Правовые основы исполнительного производства в Российской Федерации.
1.3. Органы принудительного исполнения судебных актов и актов других органов в Российской Федерации.
Глава вторая
Основные меры принудительного исполнения в Российской Федерации
2.1. Обращение взыскания на имущество должника юридического лица.
2.2. Взыскание по исполнительным документам с физических лиц.
2.3. Обращение взыскания на ценные бумаги.
2.4. Взыскание с предприятий и организаций задолженности по оплате труда.
2.5. Особенности исполнения судебных актов и актов других органов по возмещению ущерба, причиненного органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Глава третья
Процедура исполнения российских судебных решений за границей и решений иностранных судов и арбитражей в России
3.1. Исполнение решений иностранных судов и арбитражей в России.
3.2. Исполнение Российских судебных решений заграницей.
3.3. Анализ международных договоров с участием
России по вопросам исполнительного производства.
3.4. Особенности исполнения решений арбитражных, хозяйственных и экономических судов на территориях государств-участников СНГ.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Исполнительное производство как вид административного производства"
Актуальность темы исследования. Принудительное исполнение судебных актов и актов других органов является важным составным звеном защиты прав граждан и организаций. Существующая до сих пор нерешенность вопросов обеспечения принудительного исполнения нередко сводят на нет большую работу, проделанную судом либо иным органом по рассмотрению и разрешению конкретного дела. Практика показывает, что исполнительное производство сейчас является слабым местом в механизме защиты прав и требует значительного совершенствования.
В последние годы основные усилия в сфере правотворчества сводились к разработке материального законодательства, стимулирующего новую мотивацию поведения человека, придающего правовой характер новым социально-экономическим и политическим реалиям. При проведении судебной реформы главное внимание уделялось разработке новых законодательных актов о судоустройстве и судопроизводстве. Проблемы же конечного результата правосудия и деятельности других органов практически не затрагивались. Однако само по себе большое количество законов не является самоцелью, поскольку право, не обеспеченное возможностью принудительного исполнения, превращается в фикцию. Исполнение - важнейший участок правовой практики, отражающий эффективность всего механизма правового регулирования и способность права воздействовать на поведение человека. Право, не выраженное в действиях его субъектов (пусть и подтвержденное судебным или иным юрисдикционным актом) по сути дела не существует.
Вот почему критическая масса изменений материального права предопределила необходимость перехода к разработке механизмов его принудительного осуществления.
В этом плане особое значение приобретают проблемы исполнительного производства.
Общеизвестно фактическое и правовое состояние исполнительного производства, когда вследствие невозможности исполнения судебных актов и актов других органов практически не работает механизм принудительной реализации норм материального права, дискредитируется сама идея правосудия, ибо заинтересованное лицо не в состоянии добиться реального исполнения решения суда либо акта другого органа.
На недостатки исполнения судебных актов обращалось внимание в выступлении Президента Российской Федерации на конгрессе по вопросам правовой реформы (март 1995 г.) и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (март 1997 г.)1.
При реализации уже действующих и разработке новых способов принудительного исполнения неизбежно возникают вопросы соотношения правовых норм материального и процессуального характера с положениями исполнительного производства. Это относится, например, к поиску более гибких мер принудительного исполнения при применении законодательства об акционерных обществах и рынке ценных бумаг, при организации взыскания в пользу больших групп инвесторов2.
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" //Российская газета. 1997, 6 марта.
2 См., например: //Эксперт. 1995. № 15. С. 10-13; Там же, 1996. № 13. С. 12-14; Ревизор. 1996. № 1. С. 21-22.
Существующая до сих пор нерешенность вопросов обеспечения принудительной реализации судебных актов и актов других органов тормозит развитие отношений собственности, не защищает интересы инвесторов, способствует криминализации в системе реализации частного права. Поэтому возникла необходимость привести систему принудительного исполнения в соответствие с новым законодательством (Гражданским кодексом РФ, Федеральными законами "Об акционерных обществах", "О рынке ценных бумаг" и иным законодательством), в том числе и процессуальным (проектами новых Административно-процессуального кодекса РФ и Гражданско-процессуального кодекса РФ), наличием Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, более широким использованием третейского разбирательства.
Актуальность диссертационного исследования во многом предопределена принятием новых Федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах", коренным образом изменивших систему органов исполнительного производства, условия и порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов. Причем особое значение приобретают вопросы механизма обеспечения реализации названных законов, чему в работе уделено особое внимание.
Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает; многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и 1 необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы. Прежде всего диссертант использовал значительный круг трудов, раскрывающих суть административного процесса, исходя из общей теории юридического процесса, в целях научного обоснования сущности и места исполнительного производства в системе права таких авторов как: А.П. Алехина, Ю. Андреева, Д.Н. Бахраха, В. Витрянского,
И.А. Галагана, А.П. Гетьмана, А.Х. Гольмстена, В.М. Гордон, В.М. Горшенева, М. Гурвича, P.E. Гукасяна, Е.В. Додина, И.М. Зайцева, И.А. Иконицкой, A.A. Кармолицкого, А.П. Юпошниченко, JI.B. Коваля, Ю.М. Козлова, А.Ф. Козлова, А.П. Коренева, И.А. Кузнецова, Л.Ф. Лесницкой, В.А. Лории, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, A.A. Мельникова, Н.В. Миронова, М.М. Михайлова, В.А. Мусиной, Е.В. Новикова, Т.Е. Новицкой, В.И. Новоселова, Ю.К. Осипова, P.C. Павловского, С.М. Пелевина, Г.И. Петрова, И.М. Погребного, С. Поповича, Н.Г. Салищевой, A.B. Самойленко, Сергун А.К., П.Д. Сахарова, В.Д. Сорокина, М.С. Строговича, В.М. Шерстюка, В. Худенко, H.A. Чечиной, Д.М. Чечота, М.К. Юкова, В.А. Юсупова, О.М. Якуба, В.В. Яркова и других.
Однако рассмотрение в литературе отдельных сторон исследуемой проблемы не исключает необходимости новых теоретических обобщений в плане комплексного анализа вопроса исполнительного производства в соответствии с изменившимися экономическими и социальными условиями и новым федеральным законодательством с точки зрения совершенствования нормативно-правового регулирования принудительного исполнения судебных актов и актов других органов.
Таким образом, актуальность диссертационной работы объясняется:
Во-первых, вступлением исполнительного производства в новый этап своего развития в соответствии с изменившимися российскими реалиями (возникновение новых экономических отношений; многообразие форм собственности; судебная реформа, самым уязвимым местом которой является именно исполнение судебных актов и т.д.)
Во-вторых, созданием новой законодательной базы, изменившей место исполнительного производства в системе российского права, круг лиц, участвующих в принудительном исполнении судебных актов и актов иных органов, а также их полномочия.
В-третьих, отсутствием в современной отечественной юридической литературе системного исследования данного вопроса.
В-четвертых, тесной связью постановки вопроса об административно-правовом регулировании принудительного исполнения судебных актов и актов других органов с исследованием ряда научно-правовых категорий административного, арбитражного, гражданского, трудового, финансового и гражданско-процессуального законодательства.
В-пятых, возможностью через комплексное научное исследование способствовать позитивному решению ряда проблем механизма обеспечения принудительного исполнения судебных актов и актов других органов.
Указанными обстоятельствами, вызывающими необходимость дальнейшего изучения данной актуальной проблемы, и предопределен выбор темы настоящей диссертации.
Целью диссертации является повышение эффективности исполнительного производства.
Цель диссертационного исследования достигается путем решения следующих основных задач: на основе анализа монографической литературы, законодательства по указанной проблеме, правоприменительной практики сформулировать новое понятие исполнительного производства, обосновать его социальную ценность как правовой категории, содержание и значение для субъектов правоотношений;
- выявить и охарактеризовать особенности исполнительного производства на современном этапе;
- теоретически обосновать положение о месте исполнительного производства в системе российского права как вида административного производства;
- проанализировать реализацию принудительного исполнения судебных актов и актов других органов и показать его влияние на повышение эффективности функционирования правоохранительных и исполнительных органов;
- разработать типовые функциональные обязанности должностных лиц в системе исполнительного производства, обеспечивающих реализацию принудительного исполнения судебных актов и актов других органов;
- разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего систему органов исполнительного производства, порядок и условия принудительного исполнения судебных актов и актов других органов; обосновать рекомендации по применению результатов исследования в практической деятельности Министерства юстиции Российской Федерации и органов исполнительного производства.
Методология и методика исследования. Автор рассматривает проблему исполнительного производства как вида административного производства, применяя в ее исследовании ряд общенаучных методов (переход от общего к особенному и конкретному, сочетание! аналитических методов познания с синтезом его результатов, индуктивный и дедуктивный подходы к исследованию, метод социологического анализа и др.). Наряду с этим используются специфические частно-научные методы (системного, структурного, статистического, функционального анализа, сравнительного исследования, исторического и логико-юридического подходов и так далее). В процессе разработки вопросов темы автором учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе по общей теории государства и права, административного, арбитражного, финансового, налогового, гражданского, гражданско-процессуального, земельного, трудового права и другим отраслям юридической науки.
Диссертант исходил из системы современных взглядов, принципов и приоритетов деятельности соответствующих органов в сфере исполнительного производства на основе Концепции судебно-правовой реформы в Российской Федерации.
Объектом исследования выступает принудительное исполнение судебных актов и актов других органов как составная часть административного производства.
Предметом диссертационного исследования является анализ состояния, динамики, структуры, характерных черт, основных проблем исполнительного производства и резервы повышения его эффективности.
Нормативной базой исследования явились положения Конституции Российской Федерации, административного, гражданского, арбитражного, финансового, уголовного, налогового, экологического, трудового, земельного, уголовно-процессуального и гражданско-процессуального законодательства, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных министерств и ведомств, законодательство субъектов Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования включает в себя обширный фактический материал, полученный в результате анализа материалов (планы работ, инструкции, сообщения, записки) Министерства юстиции Российской Федерации; министерств, управлений, отделов юстиции ряда субъектов Российской Федерации (Владимирской, Ярославской, Иркутской, Саратовской, Новосибирской, Пензенской, Тверской областей, Хабаровского края, Республики Коми). В ходе исследования были изучены материалы текущих архивов: рабочей группы по разработке законопроектов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах", комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Басманного и Хорошевского межмуниципальных судов г. Москвы, Благовещенского городского суда Амурской области, Нововоронежского городского суда Воронежской области, Хлевенского районного суда Липецкой области. Также проанализированы материалы международных, всероссийских и региональных научных и научно-практических конференций по судебно-правовой реформе.
Новизна диссертационного исследования определяется кругом анализируемых проблем и нетрадиционным подходом к их решению.
Автор впервые на уровне диссертационного исследования провел специальный комплексный и многоплановый анализ проблем принудительного исполнения судебных актов и актов других органов с учетом специфики современной России, а также предложил решение ряда конкретных вопросов, что находит выражение в основных положениях и выводах, разработанных автором и выносимых им на защиту:
- определение содержания и места исполнительного производства в системе российского права как вида административного производства;
- вывод о возможности разработки и принятия Кодекса об исполнительном производстве;
- анализ правовых основ исполнительного производства в Российской Федерации и определение противоречий законодательного регулирования данной проблемы, которые необходимо устранить;
- вывод о необходимости разработки Положения о порядке и условиях прохождения службы в подразделениях судебных приставов в связи с тем, что деятельность последних будет иметь весьма специфический, в том числе и военизированный характер; решение вопроса о соотношении добровольного и принудительного исполнения решений, что позволяет определить круг органов принудительного исполнения;
- результаты анализа принудительного исполнения судебных актов и актов других органов по взаимозадолженности и неплатежам, а также налогам и другим обязательным платежам в бюджет и государственные внебюджетные фонды, позволяющих усовершенствовать процедуры, применяемые в этих случаях;
- предложения и рекомендации по реализации Федерального закона «Об исполнительном производстве» в части: обращения взыскания на имущество юридических лиц; порядка и условий изъятия и хранения арестованного имущества; взыскания по исполнительным документам с физических лиц; обращения взыскания на ценные бумаги; взыскания с предприятий и организаций задолженности по оплате труда;
- определение особенностей исполнения судебных актов и актов других органов по возмещению ущерба, причиненного органами государственной власти и органами местного самоуправления;
- выделение основных свойств и черт, присущих процедуре исполнения российских судебных решений за границей, решений иностранных судов и арбитражей в России, решений арбитражных, хозяйственных и экономических судов на территории государств-участников СНГ.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что в диссертации обоснован комплексный межотраслевой подход к проблеме исполнительного производства как самостоятельного феномена административного производства, тем самым внесен определенный вклад в становление института исполнительного производства как нового направления науки административного права.
Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование реализации принудительного исполнения судебных актов и актов других органов в связи с принятием Федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах".
Изложенные в диссертационном исследовании предложения могут быть использованы:
- в законотворческой деятельности по совершенствованию административного и иного законодательства, а также при разработке ведомственных нормативных актов;
- в правоприменительной деятельности органов юстиции, судов, финансовых и иных органов по принудительному исполнению судебных актов и актов других органов; в учебном процессе при изучении дисциплины "Административное право" и иных отраслей права и спецкурсов в юридических вузах, а также для повышения квалификации практических работников.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в семи публикациях в журналах: «Юрист», «Право», «Юридический мир», «Юридический консультант», «Хозяйство и право» (общим объемом свыше 2 печатных листов), а также в газетах «Юридический вестник», «Правда», «Алтайская правда», «Демократический выбор», «Щит и меч» и другие.
Результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, докладывались на международных, всероссийских, региональных, межвузовских научных и научно-практических конференциях в г.г. Москве, Барнауле, где автор выступал с докладами: "Место исполнительного производства в системе российского права", "Современные проблемы исполнительного производства", "Правовой статус судебного исполнителя", "Судебный пристав - новое лицо исполнительного производства", "Основные проблемы и противоречия в законопроектах "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве", "Роль Минюста России по организационному обеспечению судебной деятельности и исполнительных производств", "Обеспечение исполнения судебных актов и актов других органов -важнейшая составляющая судебно- правовой реформы" и другие.
Выводы и предложения, сделанные автором, докладывались на межрегиональных и региональных совещаниях органов юстиции, на коллегиях Министерства юстиции Российской Федерации, курсах повышения квалификации специалистов органов юстиции и судебных исполнителей.
Диссертант являлся представителем Министерства юстиции Российской Федерации в комитете по законодательству и судебно-правовой реформы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и членом рабочей группы по разработке законопроектов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах".
Отдельные положения диссертации использовались при разработке проектов Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О судебных приставах», а также проектов постановлений Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации вышеназванных федеральных законов, и проекта Инструкции об исполнительном производстве.
Структура работы определяется объектом, целями и задачами диссертационного исследования и включает в себя введение, три главы, состоящие из двенадцати параграфов, библиографию.
