Конституционно-правовое регулирование государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочийтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий»

На правах рукописи

Авраамова Елена Владимировна

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

___ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ОРГАНАМИ

Я МЕСТНСЙТС^САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

Специальность 12.00.02 — Конституционное право, муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

З МАІ1 2.0 ¡2

Москва — 2012

П

005016466

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук

Фомиченко Михаил Петрович

Официальные оппоненты: Грудцына Людмила Юрьевна,

доктор юридических наук, Финансовый университет при Правительстве РФ, профессор кафедры гражданского права

Чепус Алексей Викторович,

кандидат юридических наук,

Российская академия

народного хозяйства

и государственной службы

при Президенте РФ,

доцент кафедры конституционного права

Ведущая организация: Российский государственный

торгово-экономический университет

Защита состоится « мая 2012 года в часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.02 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Автореферат разослан « ^ апреля 2012 года.

Ученый секретарь диссертационного совета .

кандидат юридических наук /А^/ Е. И. Машаров

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях происходящих в Российской Федерации коренных изменений в политической, экономической, социальной, правовой и других сферах проблема конституционно-правового регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в контексте децентрализации государственной власти приобретает все более важное значение. Механизм реализации данного конституционно-правового института является в конституционно-правовом и материально-финансовом отношениях сложным, и несмотря на злободневность и значимость, недостаточно изученным явлением, представляющим собой систему регулятивных и охранительных правовых средств, направленных, с одной стороны, на повышение самостоятельности и обеспечение независимости органов местного самоуправления, а с другой, — на совершенствование механизма осуществления государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, за использованием переданных для осуществления указанных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств.

Сложность правового регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий заключается еще и в том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти, но оно, выступая как публичный механизм государства, является одним из элементов государственного аппарата, оказывающим влияние на эффективность государственного управления в России в целом, что в совокупности предопределяет необходимость установления четких пределов, форм, субъектов и методов воздействия государственной власти на органы местного самоуправления.

Все вышеизложенное обусловливает необходимость более глубокого, всестороннего конституционно-правового исследования процессов, происходящих в регулировании и осуществлении государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, что определяет актуальность выбранной темы.

Анализ норм действующего законодательства, направленного на регулирование исследуемой сферы отношений, дает возможность не только определить проблемы, тенденции развития федерального и регионального законодательства в целом, но и выработать предложения по решению практических задач, возникающих в ходе осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, что является важным для теории и практики.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном изучении конституционно-правовых основ регулирования осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; определении существующих проблем в его осуществлении и внесении предложений по совершенствованию законодательства в сфере государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

В соответствии с указанной целью диссертантом поставлены следующие задачи:

- исследовать понятие и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- исследовать понятия, сущность и виды государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- проанализировать особенности правового регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- рассмотреть полномочия органов государственной власти по контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- проанализировать порядок осуществления контроля за расходованием материальных и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий;

- проанализировать порядок и особенности конституционного и судебного контроля, термоконтроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию конституционно-правового и муниципально-правового регу-

лирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Предмет исследования включает в себя нормы конституционного и муниципального права, посредством которых осуществляется правовое регулирование государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в различных его аспектах становились предметом правовых исследований таких ученых, как С. К. Дрях-лов, О. А. Стукалова, И. X. Миннегулов, Е. А. Елисеенко, С. Б. Нанба, В. Э. Волков, М. С. Чакалова, В. Н. Широковских, Н. В. Кузнецова, Т. Н. Михеева, Т. М. Бялкина и др.

Различным направлениям государственного контроля посвящены правовые исследования таких ученых, как А. А. Адыев, А. Б. Боровский, О. В. Брежнев, А. А. Джагарян, В. В. Дьяконов, С. А. Коршунов, Е. В. Макаренко, В. X. Махов, Н. С. Миленина, С. В. Пылин, О. Е. Савенко, А. Т. Тлипиев и др. Вместе с тем вопросы государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий в правовой науке в настоящее время раскрыты не в полной мере.

Среди ученых, внесших существенный вклад в исследование и развитие местного самоуправления в Российской Федерации, следует назвать С. А. Авакьяна, Л. В. Андриченко, П. А. Астафичева, Н. С. Бондаря, А. С. Прудникова, Е. С. Шугрину, Ю. А. Тихомирова, И. А. Ум-нову, Т. Я. Хабриеву и др.

Несмотря на наличие значительного количества исследований в области местного самоуправления в целом и отдельных его сторон в юридической научно-теоретической литературе уделено недостаточно внимания вопросам регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, хотя в этой сфере немало проблем, требующих изучения. Все это побудило автора к рассмотрению вопросов конституционно-правового

регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.

Методологическую основу исследования составили общенаучные (диалектический, исторический, системно-структурный, абстрагирования, конкретизации, аналогии, сравнения, анализа и синтеза) и специальные методы познания правовых процессов и явлений (сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический, правового анализа).

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких российских ученых, как С. А. Авакьян, Л. В. Акопов, Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, Л. В. Андриченко, П. А. Астафи-чев, Г. В. Атаманчук, С. Н. Бабурин, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, Д. Н. Бахрах, А. А. Белкин, В. Г. Бессарабов, Н. А. Богданова, Н. С. Бондарь, И. Л. Брауде, В. И. Васильев, А. И. Васильчиков, С. И. Вильнян-ский, В. А. Виноградов, С. А. Глотов, Л. Ю. Грудцына, М. Ю. Дитят-ковский, Ю. А. Дмитриев, В. Б. Евдокимов, В. Г. Игнатов, О. С. Иоффе, А. X. Казарина, Ю. В. Капитанец, В. Д. Карпович, Е. И. Козлова, А. Н. Кокотов, Г. Н. Комкова, Д. А. Королев, О. А. Красавчиков, Б. С. Крылов, И. В. Кузнецова, О. Е. Кутафин, Л. В. Лазарев, В. П. Логинов, А. В. Мадьярова, К. В. Марков, И. Г. Мачульская, М. А. Миронов, О. О. Миронов, И. Б. Новицкий, Б. Э. Нольде, Л. А. Окуньков, А. Е. Постников, А. С. Прудников, В. В. Пылин, Г. Д. Садовникова, В. А. Сако-вич, О. А. Салов, М. И. Свешников, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Ю. К. Толстой, И. А. Умнова, В. И. Фадеев, А. X. Хабибулин, Т. Я. Хабриева, А. В. Чепус, М. Д. Шаргородский, С. М. Шахрай, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрина, Ю. Л. Шульженко, Л. С. Явич, Б. С. Эбзеев и др.

Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики, статистические показатели деятельности государственных и муниципальных органов, данные социологических опросов, анкетирования различных групп населения, официальная статистика об уровне жизни граждан Российской Федерации.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные правовые акты, принятые федеральными органами государственной власти, констшуции (уставы) всех субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и иные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного контроля за

осуществлением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.

Научная новизна исследования заключается в том, что автором впервые проведен комплексный анализ конституционно-правового регулирования механизма осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, на основе которого предпринята попытка сформировать понятийный аппарат в исследуемой сфере общественных отношений, выявлены проблемы правового регулирования государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и предложены пути совершенствования законодательства в исследуемой сфере.

Новизной отличается подход к анализу правового регулирования государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, основывающийся на том, что объект и предмет исследования находятся в плоскости не только конституционного и муниципального права, но и в сфере действия норм административного и финансового права.

На основе обширной источниковедческой базы, включая акты как федерального, так и регионального законодательства, а также судебные решения в сфере осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, выработаны предложения по совершенствованию правового регулирования рассматриваемых общественных отношений.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Обоснован вывод о том, что конституционно-правовое регулирование государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий должно строиться на строго определенных принципах, составляющих три группы:

а) на конституционных принципах признания и гарантирования самостоятельности органов местного самоуправления, наделения их отдельными государственными полномочиями и реализации контрольных полномочий в отношении органов местного самоуправления в рамках переданных государственных полномочий как составной части основ конституционного строя;

б) на принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

в) на принципах осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

2. Выделены видовой, родовой и непосредственный объекты государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Видовым объектом государственного контроля является осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. К родовым объектам государственного контроля следует отнести реализацию отдельных государственных полномочий, использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. К непосредственному объекту контроля относятся: эффективность осуществления отдельных государственных полномочий; законность правовых актов органов местного самоуправления, направленных на реализацию переданных полномочий; соблюдение сроков осуществления определенных действий; соблюдение формы реализации полномочий; законность действий органов местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий; эффективность и целевое использование материальных ресурсов; эффективность и целевое использование финансовых средств.

3. Выявлено, что в законодательстве субъектов Российской Федерации сложилась практика абстрактного закрепления таких объектов контроля, как эффективность осуществления государственных полномочий, эффективность использования материальных ресурсов и финансовых средств, предусмотренных лишь в виде принципа, либо в виде обязанности органов местного самоуправления обеспечивать эффективное, рациональное и целевое использование финансовых средств, выделенных из бюджета на осуществление отдельных государственных полномочий, а также переданных для осуществления указанных полномочий материальных средств. Данные негативные тенденции или законодательная практика проявляются:

а) в отсутствии по факту общей оценки осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

б) в невозможности формулирования объективных выводов о положительном или отрицательном результате передачи осуществления конкретного государственного полномочия от органов государственной власти органам местного самоуправления.

4. Утверждается, что в российском законодательстве преобладает бессистемный подход к определению полномочий органов государственной власти в сфере государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, предполагающий необходимость отдельного правового регулирования в каждом конкретном случае.

5. Сформулированы предложения о необходимости:

а) установления на федеральном уровне единого порядка осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, отнесенных в силу федеральных законов к компетенции органов местного самоуправления. При этом необходимо предусмотреть единые формы отчетности по всем сферам жизнедеятельности, облегчающие нагрузку на органы местного самоуправления и способствующие реализации принципа самостоятельности и независимости данных органов;

б) четкого закрепления полномочий органов государственной власти с определением конкретных субъектов осуществления контрольных полномочий в федеральном законодательстве;

в) обеспечения комплексного подхода к определению полномочий органов государственной власти в сфере государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

г) формирования единой системы органов, осуществляющих государственный контроль в данной сфере.

6. Обобщены нормы регионального законодательства, регулирующие отношения в сфере осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, на основании чего предлагается выделить четыре типа законов субъектов Российской Федерации, регулирующих исследуемую сферу общественных отношений.

К первому типу актов следует отнести законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в целом, объединив их в две группы. В первую группу входят законы субъектов Российской Федерации, не содержащие положений об осуществлении государственного контроля органами государственной власти субъектов Российской Федерации за органами местного самоуправления. Во вторую группу входят законы субъектов Российской Федерации, достаточно подробно или в общих чертах устанавливающие формы осуществления

государственного контроля за органами местного самоуправления в рамках реализации переданных полномочий.

Ко второму типу актов относятся законы субъектов Российской Федерации, определяющие в целом принципы и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

К третьему типу актов относятся специальные законы субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

К четвертому типу актов относятся обеспечительные законы, которыми устанавливаются методики распределения субсидий, передача материальных ресурсов и т. д.

7. Установлено, что правовое регулирование региональным законодательством вопросов государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий нуждается в совершенствовании, о чем свидетельствует:

а) наличие незначительного количества субъектов Российской Федерации, регулирующих общие вопросы организации местного самоуправления на своей территории;

б) отсутствие комплексных актов на уровне субъектов Российской Федерации в сфере регулирования вопросов местного самоуправления, порождающее проблему пробельности правового регулирования множества вопросов в этой сфере;

в) отсутствие единообразия в правовом регулировании рассматриваемых вопросов на региональном уровне, проявляющееся в терминологической несогласованности (наличие законов о наделении, передаче, делегировании или разграничении государственных полномочий), различии в подходах к правовому регулированию (наличие отдельных или комплексных актов или актов, касающихся группы полномочий);

г) формирование тенденции по принятию множества законов о регулировании определенных сфер общественных отношений и наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в данных сферах;

д) принятие законов субъектов Российской Федерации, противоречащих федеральному законодательству, к которым следует отнести обеспечительные законы, устанавливающие методики распределения субсидий, передачи материальных ресурсов, организаций и т. д.

8. Показано, что разнообразие подходов в региональном законодательстве к правовому регулированию рассматриваемых вопросов государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий нельзя признать приемлемым, поскольку это в значительной степени затрудняет возможность органов местного самоуправления эффективно осуществлять переданные государственные полномочия. Обоснована необходимость выбора органами власти субъектов Российской Федерации единой модели правового регулирования механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Предложено использовать консолидированные акты субъектов Российской Федерации, предусматривающие комплексное наделение органов местного самоуправления конкретными категориями государственных полномочий, или регулирование единым актом соответствующей сферы общественных отношений и наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в данной области.

9. Выявлена дискуссионность отдельных позиций Верховного Суда Российской Федерации, высказанных в его решениях, касающихся противоречия федеральному законодательству самостоятельного принятия на себя органами местного самоуправления компетенции по контролю за переданными государственными полномочиями. Практика рассмотрения данной категории дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами разнообразна, и единый подход к разрешению схожих дел нередко отсутствует. С целью выработки единой позиции при рассмотрении указанной категории дел судами предложено принять соответствующие постановления пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по обобщению имеющейся практики в рассмотрении указанных дел.

10. В целях совершенствования правового механизма государственного финансового контроля за целевым и эффективным использованием финансовых ресурсов с учетом высокой публичной значимости субвенций, предоставляемых на реализацию государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления, предложено:

а) дополнить ст. 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации положением о том, что органы исполнительной власти, при осуществлении финансового контроля вправе требовать от участников исполнения

соответствующего бюджета в части использования средств субвенций предоставления необходимых для осуществления контроля документов и объяснений должностных лиц;

б) включить в ст. 2 Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» положение следующего содержания: «определение эффективности и целесообразности расходов средств федерального бюджета, предоставляемых в форме субвенций на осуществление государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления и использования федеральной собственности».

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Результаты исследования могут быть применены органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и исключения таких явлений, как «огосударствление» муниципальных структур, расширение административных барьеров.

Практические рекомендации и законодательные предложения могут быть использованы для дальнейшей теоретической разработки проблем конституционно-правового регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, а также в учебном процессе в ходе преподавания таких дисциплин, как «Конституционное право», «Муниципальное право», а также предлагаемого автором спецкурса «Теория и практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления государственного контроля за их практической реализацией».

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и результаты исследования прошли апробацию на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права РПА Минюста России. Основные положения и выводы диссертации докладывались автором в ходе выступлений на Пятых, Шестых, Седьмых Всероссийских Державинских чтениях, проводимых РПА Минюста России.

Результаты диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором работах. Материалы, положенные в основу диссертации, используются автором в преподавании учебных дис-

циплин «Муниципальное право России», «Обеспечение деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления» студентам юридического факультета РПА Минюста России, обучающихся по программам подготовки бакалавров, специалистов, магистров юриспруденции, а также студентам факультета правоведения РПА Минюста России, обучающихся по программе подготовки выпускников по специальности «Правоведение».

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показываются степень научной разработанности темы, научная новизна, а также теоретическая и практическая значимость работы, раскрываются методологическая и теоретическая основы, эмпирическая и нормативная базы исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре диссертации.

Первая глава «Конституционно-правовые основы государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий» содержит три параграфа, посвященных общетеоретическим и конституционно-правовым вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, понятию и видам государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также анализу правового регулирования государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В первом параграфе «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: понятие и принципы» исследуются теоретико-правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, исходя из особенности местного самоуправления, выражающейся в соотношении, с одной стороны, самостоятельности и обособленности местного самоуправления от государственной власти, а с другой, — публичности местного самоуправления и вхождении в состав элементов управления государством.

Проводится анализ категориально-понятийного аппарата в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В части определения термина и процесса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями отмечается, что понятийный аппарат разнообразен. Как в науке, так и в законодательстве употребляются термины «наделение отдельными государственными полномочиями», «передача государственных полномочий», «делегирование полномочий», «разграничение полномочий». Все данные термины взаимосвязаны, поскольку они характеризуют процесс перераспределения полномочий между различными уровнями органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В работе также рассматривается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с точки зрения объекта государственного контроля и конкретизируются видовая и содержательная часть объектов контроля.

Автором анализируются различные подходы к формированию системы принципов наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти и принципов государственного контроля за реализацией органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.

Сформулированы виды объектов государственного контроля, обоснована система принципов осуществления государственного контроля за реализацией органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.

Во втором параграфе «Виды государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: понятия и сущность» проводится анализ понятия, сущности, видов, форм государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Выделены три основных направления развития научной мысли в этой сфере. Первое обосновывает понятие государственного контроля как функции государства или государственного управления. Второе направление основывается на том, что контроль, государственный контроль является деятельностью соответствующих институтов. Третье является собирательным и аккумулирует все иные подходы к определению контроля и государственного контроля как формы, средства, фактора, системы, обратной связи, условия, регулятора, гаранта, явления, института, метода, правомочия и др.

Отмечается, что разнообразие подходов к определению контроля и государственного контроля предопределяется особенностью данного правового, социального и управленческого явления, выступающего в качестве родового понятия всех видовых характеристик контроля применительно к различным отраслям права и науки в целом, которые с учетом разнообразия сфер жизни российского общества, направлений и функций управленческой деятельности государства пронизывают их все, обеспечивая эффективность осуществления той или иной деятельности.

Автором рассматривается государственный контроль как особое правоотношение во всех его формах и видах, отмечаются его ключевые признаки. На основе этого делается вывод, что под государственным контролем за осуществлением органами местного самоуправления

отдельных государственных полномочий следует понимать основанный на власти и подчинении особый вид акцессорных правоотношений, возникающих между наделенными субъективными правами и юридическими обязанностями уполномоченными и подконтрольными субъектами; отношений, направленных на обеспечение целесообразности, эффективности и законности реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, использования органами местного самоуправления предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, законности принятых органами местного самоуправления правовых актов, предусматривающих порядок реализации переданных государственных полномочий либо использования переданных материальных ресурсов и финансовых средств.

На основании анализа различных научных и правовых позиций по основаниям классификации и выделения видов государственного контроля делается вывод об отсутствии в научной литературе единства мнений по этому вопросу. Отмечается, что решение данного вопроса зависит от конкретных исследовательских задач, которые ставит перед собой автор, или решающихся в ходе его регулирования в законодательстве. Выделяются основные классификации и виды государственного контроля и дается их характеристика.

В третьем параграфе «Правовое регулирование государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий» автором последовательно анализируются положения международных актов, федерального и регионального законодательства, регулирующих отношения, возникающие в процессе наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и, соответственно, порядок осуществления государственного контроля за переданными отдельными государственными полномочиями. В результате отмечается следующее:

1. На федеральном уровне вопросы направления отчетов, а также оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в части реализации отдельных государственных полномочий не урегулированы.

2. Если предусмотрена косвенная передача или делегирование государственных полномочий федеральным центром, то в этом случае не предусматриваются формы и порядок осуществления государственного контроля со стороны федеральных органов государственной власти. Кроме того, в таких случаях осуществление контроля является вообще затруднительным, поскольку мониторинг реализации

указанных полномочий не осуществляется практически или сопряжен с тем, что органы местного самоуправления обременяются различными формами запросов, предоставлением информации и т. д.

3. Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации (основными законами) данный вопрос урегулирован в недостаточной степени, и все указанные правовые акты можно разделить на шесть групп: 1) основные законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, касающиеся регулирования общественного контроля; 2) основные законы, предусматривающие только надзорные полномочия прокуратуры; 3) основные законы, определяющие общие предпосылки осуществления контроля за органами местного самоуправления без конкретизации объекта контроля; 4) основные законы, устанавливающие общие положения в части контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий; 5) основные законы, более детально регулирующие указанную сферу отношений; 6) основные законы субъектов Российской Федерации, вообще не затрагивающие данную сферу отношений.

4. Не являются однородными и законы субъектов Российской Федерации в сфере регулирования вопросов контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. На основе анализа всей базы нормативных правовых актов в этой сфере, действующих на уровне субъектов Российской Федерации, выделено четыре типа правового регулирования данных вопросов.

5. Объект контроля в законодательстве субъектов Российской Федерации предусматривается очень редко, хотя именно он является определяющим фактором в закреплении полномочий органов и форм осуществления контроля. Делается также вывод о том, что такие объекты контроля, как эффективность осуществления государственных полномочий, эффективность использования материальных ресурсов и финансовых средств, вообще не устанавливаются в законодательстве субъектов Российской Федерации.

В результате проведенного анализа автором выделяются основные формы государственного контроля за реализацией муниципалитетами полномочий, передаваемых законами субъектов Российской Федерации.

Вторая глава «Государственный контроль за исполнением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Полномочия органов государственной власти по контролю за осуществлением органами местного самоуправления

отдельных государственных полномочий» проводится анализ полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Рассматриваемая совокупность органов, осуществляющих государственный контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, классифицируется, во-первых, с точки зрения уровня осуществления контрольных полномочий — уровня осуществления власти, во-вторых, с точки зрения объекта контроля и контрольных полномочий.

Система органов власти включает три уровня осуществления полномочий в области контроля: федеральный, региональный (субъектов Российской Федерации) и местный. При этом следует учитывать, что государственный контроль осуществляется не только на федеральном и региональном уровнях, но также и на муниципальном, если органы местного самоуправления наделены соответствующими полномочиями в области осуществления государственного контроля.

При анализе автор подразделяет федеральные и региональные органы государственной власти на две группы:

1) органы общей компетенции, к которым относятся Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Прокуратура Российской Федерации, суды, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

2) органы специальной компетенции, к которым относятся: Счетная палата Российской Федерации, контрольные (счетные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом подчеркивается, что органы специальной компетенции по своему составу неоднородны. Среди них следует выделить органы финансового контроля, органы, осуществляющие нормоконтроль, органы, осуществляющие контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в соответствующей сфере общественных отношений.

Делается вывод о необходимости дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства в сфере закрепления компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации

по контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Во втором параграфе «Контроль за расходованием материальных и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий» анализируется порядок осуществления контроля за расходованием материальных и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий.

Констатируется, что результатом разграничения полномочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления является перераспределение компетенции между ними, что объективно влечет изменение объемов расходных обязательств публично-правовых образований и, как следствие, необходимость использования различных форм и методов бюджетно-правового регулирования формирования и использования средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Отмечается, что исполнение органами местного самоуправления местного бюджета в части использования бюджетных средств, представленных в форме субвенций, включает в себя ряд специфических действий по исполнению местных бюджетов по расходам. Денежные средства, предоставляемые в форме субвенций, имеют строго целевой характер использования, что обусловливает возникновение контрольных отношений, складывающихся в процессе осуществления органами государственной власти финансового контроля.

Автором исследуются существующие научные подходы по вопросам природы финансового контроля, его практического применения, целевого использования субвенций и делается вывод о существовании различных точек зрения на эти явления; проводится анализ целей, задач, принципов, методов, видов, субъектов, инструментов, объектов и предмета государственного контроля за расходованием материальных и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий; подчеркивается, что органы, осуществляющие контроль за расходованием материальных и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, реализуют специфические, только им присущие, конкретные функции в этой сфере.

В работе особое место уделяется вопросам разграничения контрольных полномочий органов государственной власти за использованием средств федерального бюджета, выделенных муниципальным образованиям в форме субвенций.

На основании анализа автором делается вывод о необходимости внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

В третьем параграфе «Конституционный и судебный контроль, нормоконтроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий» анализируются правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов по вопросам государственного контроля за реализацией органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, а также порядок осуществления контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления, направленных на обеспечение ими реализации переданных отдельных государственных полномочий.

В диссертационном исследовании акцентируется внимание на том, что в осуществлении государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий конституционный и судебный контроль выделяются как наиболее значимые. Это обусловлено тем, что решения судебных органов являются окончательными в случае спора между уровнями власти и могут повлечь привлечение к ответственности соответствующих органов.

Автором отмечается, что реализация переданных нормотворче-ских полномочий всегда связана с изданием нормативного правового акта, а исполнение правоприменительных полномочий может сопровождаться как принятием нормативного правового акта органами местного самоуправления, так и принятием правовых актов индивидуального характера, а также выполнением конкретных действий органами местного самоуправления. При этом любая из вышеперечисленных форм реализации органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий может стать объектом конституционного и судебного контроля, а также нормоконтроля.

В работе выделяются восемь основных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; восемь правовых позиций Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросу переда-

чи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и обеспечения реализации данных полномочий материальными ресурсами и финансовыми средствами.

Автором подчеркивается дискуссионность отдельных решений вышеназванных судов и делается вывод о необходимости обобщения имеющейся практики и выработки единой позиции в рассмотрении указанной категории дел.

В рамках осуществления судебного контроля рассмотрены и общие вопросы ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий.

Относительно контроля соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам в исследовании отмечается: 1) в настоящее время четкой системы органов, осуществляющих контроль за соответствием правовых актов органов местного самоуправления в части осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, не предусмотрено; 2) реализация данной задачи возложена в том числе на ряд органов государственной власти, к которым относится Прокуратура Российской Федерации, органы юстиции при осуществлении государственной регистрации уставов муниципальных образований и актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а также органы государственной власти субъектов при ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов. Обозначена авторская позиция по решению этого вопроса.

В заключении диссертационного исследования подводятся итоги исследования и формулируются основные выводы и предложения.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России

1. Полномочия органов государственной власти по контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий / Е. В. Авраамова // Вестник Российской правовой академии. — 2011. — № 4. — 0,4 п. л.

2. Правовое регулирование государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государ-

ственных полномочий / Е. В. Авраамова // Закон и право. — 2012. — № 1.-0,25 п. л.

3. Принципы государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий / Е. В. Авраамова // Закон и право. — 2012. — № 2. — 0,3 п. л.

4. Виды государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий / Е. В. Авраамова // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. — 2012. — № 2. — 0,4 п. л.

Другие публикации

5. Новое в законодательстве Москвы об организации местного самоуправления / Е. В. Авраамова // Вторые Всероссийские Держа-винские чтения (Москва, 9-10 ноября 2006 года) : сб. ст. : в 8 кн. — Кн. 2 : Проблемы конституционного и международного права / отв. ред. В. А. Виноградов ; ГОУ ВПО РПА Минюста России. — М.: ГОУ ВПО РПА Минюста России, 2007. — 0,3 п. л.

6. Особенности формирования представительного органа муниципального района / Е. В. Авраамова // Актуальные проблемы конституционного и международного права : сб. науч. тр. / отв. ред. В. А. Виноградов ; РПА Минюста России ; каф. гос., международ, и ев-роп. права. — М.: РПА Минюста России, 2007. — 0,2 п. л.

7. Организация местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской республике в переходный период / Е. В. Авраамова // Четвертые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 3-4 декабря 2008 года) : сб. ст. : в 7 кн. — Кн. 2 : Проблемы конституционного и международного права / отв. ред. В. А. Виноградов ; РПА Минюста России. — М.: РПА Минюста России, 2009. — 0,25 п. л.

8. Система муниципальных правовых актов: понятие и структура / Е. В. Авраамова // Проблемы конституционного и муниципального права : сб. науч. тр. / отв. ред. В. А. Виноградов ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2010. — 0,3 п. л.

9. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями / Е. В. Авраамова // Шестые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 10 декабря 2010 года) : сб. ст. : в 7 кн. — Кн. 2 : Проблемы международного, конституционного и муниципального права / отв. ред. В. А. Виноградов, Г. С. Стародубцев ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2011.-0,3 п. л.

Подписано в печать 18.04.2012. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз.

Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Конституционно-правовое регулирование государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий»