АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации»
На правах рукописи
Сергеев Алексей Аронович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12 00 02 — конституционное право, муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
0031762"78
Москва - 2007
Работа выполнена в Московском государственном университете им М В Ломоносова (юридический факультет)
Научный консультант доктор юридических наук, профессор
Авакьян Сурен Адибекович
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор
Бондарь Николай Семенович
доктор юридических наук, профессор Васильев Всеволод Иванович
доктор юридических наук, профессор Овчинников Иван Иванович
Ведущая организация Институт государства и права РАН
Защита состоится 13 декабря 2007 года в 15 часов 15 минут на заседании диссертационного совета Д 501 001 74 при Московском государственном университете им М.В Ломоносова по адресу 119991, ГСП-1, г Москва, Ленинские горы, МГУ им МВ Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд № 826
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета МГУ им М В Ломоносова
Автореферат разослан «_» ноября 2007 года
Ученый секретарь диссертационного совета
Мачин И Ф
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Первое десятилетие XXI века ознаменовалось новым этапом реформы российского местного самоуправления - к этому времени уже основанного на общепризнанных демократических принципах, имевшего солидную теоретическую базу и сложившуюся практику Вначале опиравшаяся на наработки правовой науки и эволюционные методы, реформа со временем все более утрачивала планомерность и предсказуемость Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал примером нестабильной правовой материи, находящейся в состоянии непрерывной коррекции
Отдельные положения Закона приобрели на практике смысл, не имеющий ничего общего с первоначальными замыслами авторов концепции реформы Так, например, временные нормы, рассчитанные на применение исключительно во вновь образованных муниципалитетах, т е на территориях, до реформы не обладавших статусом муниципального образования, практика распространила на уже существовавшие муниципальные образования, имевшие собственную правовую базу, выборные органы, достаточный опыт работы Следствием этого стали ограничения прав местного самоуправления, зачастую не имевшие разумного оправдания При этом ранее выработанные правовые подходы, в том числе сформулированные в актах Конституционного Суда РФ, игнорировались или объявлялись устаревшими, не вписывающимися в новую модель организации местного самоуправления, неприменимыми в «переходный период» и т п Множественные судебные споры, возникшие на этой почве, не внесли необходимой ясности, пока не смогли сформировать логически непротиворечивую судебную практику
Происходящее не могло не привести к частичной утрате ориентиров в теории муниципального права, растерянности среди специалистов Доктри-нальные основы местного самоуправления как будто потеряли отчетливость очертаний Стало возникать ощущение, что правовая база российского местного самоуправления зависит лишь от произвольного усмотрения политиков Некоторые эксперты повели речь о провале муниципальной реформы и кризисе идеи местного самоуправления в России Другая часть экспертов указывала на необходимость пережить переходный период, «смутное время» в теории и практике местного самоуправления
В сегодняшних условиях крайне важно понять, что именно происходит с муниципальным правом, в чем суть и причины его мутации9 Где объективные социальные предпосылки происходящего, а где субъективизм и ошибки законодателя"? Почему реформа межбюджетных отношений приводит к новому толкованию конституционных принципов устройства местной власти1? В какой мере развитие правовых основ местного самоуправления детерминировано провозглашенной муниципально-правовой доктриной, а в какой - реальной функцией этого института в государстве и обществе9 Представляется, что дать
верные, научно-обоснованные ответы на эти вопросы можно только на основе комплексного и системного анализа конституционно-правового статуса современного российского местного самоуправления Иной подход - локальное исследование лишь реформы нескольких последних лет и упор на выяснение мотивов конкретных политиков - не способен дать глубокие и содержательные выводы
Необходимо, отделив тенденции от частных деталей, с подлинно научной объективностью проанализировать такие аспекты, как реальные границы самостоятельности местного самоуправления, пределы усмотрения государственной власти при его регулировании, возможность и условия ограничений прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления Следует разобраться, в какой мере практика требует разнообразия форм местного самоуправления, а в какой - его унификации, от этого зависит правильное разграничение предметов регулирования различных источников муниципального права И только найдя верные подходы к решению указанных проблем, можно сделать выводы о предмете регулирования современного российского муниципального права и сущностных характеристиках соответствующего юридического режима
Значительная часть специалистов оценила идеологию Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как огосударствление местного самоуправления На наш взгляд, возможна и иная оценка В целом процессы последних двух десятилетий можно охарактеризовать как незавершенную и непоследовательную попытку разгосударствления системы местной власти
В начале 1990-х годов прогрессивность и ценность муниципальной доктрины виделись в том, что она должна побуждать общество к демократизации К сожалению, далеко не все элементы этой доктрины, отвечавшие указанному требованию, прошли проверку временем, доказали свое соответствие объективным потребностям практики Актуальная задача сегодняшнего времени — переосмысление ряда позиций, сформулированных теорией муниципального права, преодоление возникшего разрыва между доктриной и практикой При этом неизбежен отказ от некоторых «романтических» идей - привлекательных и уже ставших привычными - в пользу более реалистичных подходов - не столь красивых, но адекватно отражающих действительность Необходимо уточнить фактическое место муниципально-правовых отношений в общей системе общественных отношений, правильно понять их социальное содержание
Указанные обстоятельства определили выбор темы, постановку цели и задач, структуру и основные направления диссертационного исследования Диссертант убежден в том, что исследование конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, развитие науки муниципального права следует основывать на диалектическом методе отрицания отрицания, предполагающем не отказ от ранее полученных теоретических наработок, не объявление их ошибкой, а развитие
и видоизменение накопленных знаний на основе данных практики Диссертант также убежден, что корректировка муниципально-правовой доктрины, ее согласование с жизненными реалиями возможны без снижения демократического потенциала указанной доктрины Расставание с иллюзиями и постановка прагматических задач не должны приводить к отказу от идей народовластия Выяснение правовой природы муниципальной власти, ее реальной социальной функции, осознание необходимости четкой и подробной законодательной регламентации местного самоуправления — должны обеспечивать выбор адекватных средств правового воздействия на муниципальные отношения, но при этом не могут служить оправданием для свертывания муниципальной демократии
Степень разработанности темы. Проблемы правовой природы местного самоуправления, принципы его нормативного регулирования анализировались выдающимися зарубежными и отечественными теоретиками прошлых лет В П Безобразовым, Л А Велиховым, Р Гнейстом, А Д Градовским, Г Еллинеком, НМ Коркуновым, П Лабандом, НИ Лазаревским, Б Э Нольде, М И Свешниковым, А Токвилем, Б Н Чичериным, Л Штейном и др
В современный период вопросы конституционно-правового статуса отечественного местного самоуправления исследовались в работах С А Авакьяна, А А Акмаловой, А С Автономова, Г В Атаманчука, Г В Барабашева, В А Баранчикова, О В Берга, Н А Богдановой, Н С Бондаря, Н В Бутусовой, Т М Бялкиной, В И Васильева, Р Ф Васильева, И В Выдрина, Е В Гриценко, Ю А Дмитриева, Н А Емельянова, А Р Еремина, В В Еремяна, А А Замотае-ва, С Д Князева, Е М Ковешникова, А Н Кокотова, Е И Колюшина, А Н Костюкова, М А Краснова, О Е Кутафина, Л Е Лаптевой, В Л Лютцера, В А Максимова, Э Маркварта, Е В Мирошниченко, Т Н Михеевой, В С Мокрого, Е Е Некрасова, Л А Нудненко, И И Овчинникова, В А Пертцика, Н Л Пешина, Н В Постового, В В Пылина, Л А Ревенко, В Н Руденко, А Я Сливы, С Г Соловьева, В В Таболина, Н С Тимофеева, Ю А Тихомирова, А А Уварова, В И Фадеева, А И Черкасова, Н Н Черногора, В Е Чиркина, К Ф Шеремета, Е С Шугриной и др
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют работы указанных ученых, а также посвященные проблемам теории права и конституционного права труды С А Авакьяна, С С Алексеева, М И Байтина, А А Безуглова, Л Д Воеводина, Е И Козловой, В А Кряжкова, О Э Лейста, А И Лукьянова, В О Лучина, М Н Марченко, Н И Матузова, В С Нерсесян-ца, С В Полениной, Ф М Рудинского, Б С Эбзеева и др Значительное влияние на позицию диссертанта оказали работы по социальной философии, экономической теории и политологии зарубежных ученых М Вебера, Ж Веделя, Л Даймонда, Р Даля, Л Дюги, Р Нефа, В Острома, О Оффердала, К Пейт-мэна, А Пшеворского, И Шапиро, И Шумпетера
Несмотря на то, что правовые основы российского местного самоуправления всесторонне проанализированы в научной литературе, задача продолже-
ния соответствующих исследований остается актуальной Практика ставит новые доктринальные и конкретно-юридические вопросы, требует более глубокого изучения выдвигаемых на передний план конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в ходе организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации Внимание диссертанта при этом сосредоточено на отграничении отношений, регулируемых муниципальным правом, от смежных общественных отношений
Предметом исследования являются проблемы конституционно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации
Целью исследования является определение принципов и закономерностей нормативного правового регулирования местного самоуправления как института, относящегося к основам конституционного строя России В рамках поставленной цели в диссертационной работе решаются следующие задачи
проанализировать конституционную природу российского местного самоуправления и его место в системе механизмов социального самоуправления, выявить реальную функцию местного самоуправления в сегодняшнем российском обществе и степень влияния этой функции на правовой статус местного самоуправления,
исследовать проблему активизации гражданского участия в решении вопросов местного значения и определить основные причины отказа граждан от реализации своего права на участие в осуществлении местного самоуправления,
определить правовое содержание деятельности, именуемой территориальным общественным самоуправлением, и предложить общие подходы к правовому регулированию этой деятельности,
на основе предшествующего анализа социальных характеристик местного самоуправления выявить круг общественных отношений, составляющих предмет регулирования муниципального права Российской Федерации,
предложить систему характеристик юридического режима муниципального права и проанализировать тенденции его изменения,
исследовать место муниципального права в системе права и проблему разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей российского права,
проанализировать структуру источников муниципального права и особенности каждого вида источников, дать рекомендации по разграничению предметов регулирования источников муниципального права,
сформулировать предложения, направленные на совершенствование правовой базы российского местного самоуправления, согласование доктрины, нормативной основы и практики местного самоуправления в Российской Федерации
Методологическую основу исследования составили методы, общепринятые в общественных науках, в частности, диалектический метод, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, системный, функциональный методы, а также специальные методы правовой науки формально-юридического, структурного и сравнительно-правового анализа, сопоставления доктрины, нормы права и практики правоприменения Диссертантом использованы данные социологической науки, а также некоторые приемы точных наук, в частности, отдельные положения теории автоматического управления и теории устойчивости Эмпирическую и источниковедческую базу исследования составили Конституция РФ, акты законодательства и правоприменения, судебная практика, а также источники международного и зарубежного права
Научная новизна диссертационного исследования Диссертация является комплексным исследованием общетеоретических и практических проблем организации и осуществления российского местного самоуправления, раскрывающим основные черты его конституционно-правового статуса в сегодняшней действительности На основе выработанных диссертантом подходов, выявленных критериев и условий в работе предложена новационная целостная система характеристик муниципального права Российской Федерации Указанная система выведена не столько дедуктивно - из более общей доктрины или правовой догмы, сколько индуктивно - на основе анализа реально складывающихся общественных отношений, практики их нормативного правового регулирования, тенденций развития позитивного права и правоприменения
Диссертантом впервые проведен подробный анализ разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей системы российского права, позволивший уточнить методологию регулирования различных общественных отношений, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления В результате исследования системы источников муниципального права сделан ряд научных выводов, имеющих значение для теории и практики российского местного самоуправления
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения
1 Местное самоуправление обладает собственными полномочиями, в пределах которых оно действует самостоятельно, не в силу каких-либо естественных (суверенных) прав, а в силу провозглашения государством соответствующего конституционного принципа Вместе с тем закрепление принципов местного самоуправления на уровне федеральной Конст и туции должно играть роль самоограничения для суверенной государственной власти, поскольку эти принципы не должны изменяться иначе как путем внесения изменений в Конституцию
2 В правовой системе Российской Федерации необходимо закрепить механизмы, которые обеспечат устойчивость и стабильность муниципальной власти, ее эффективность (т е способность качественно и своевременно ис-
поднять социальные обязанности), формирование этой власти путем свободного и осознанного волеизъявления населения, максимально возможное совпадение интересов муниципальной власти и интересов большинства населения, реальную подконтрольность муниципальной власти населению и невозможность злоупотребления этой властью в ущерб населению, информационную открытость действий и решений муниципальной власти, понятность для населения их содержания
3 Местное самоуправление может рассматриваться как публичное социальное самоуправление Суть этого самоуправления состоит не в совпадении субъекта и объекта управления, а в способности объекта управления (волевых действий граждан и их коллективов) влиять на субъект управления (органы и должностных лиц, их действия и решения), обеспечивая этим соответствие процесса управления интересам населения Раздельное рассмотрение субъекта и объекта управления предопределено важнейшей задачей - выбора необходимой глубины обратной связи, т е нахождения оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное совпадение воли органов власти и интересов населения) и устойчивость самоуправляемой системы (способность надлежащим образом выполнять свои функции в условиях меняющихся внешних воздействий)
4 По объективным причинам эгалитаристская идея социального выравнивания сегодня в гораздо большей степени востребована российским населением, чем либеральные концепции самоуправления Реальная функция российского местного самоуправления состоит в предоставлении местными органами власти необходимых населению социальных услуг, нормируемых и дотируемых центральной государственной властью Деятельность органов местного самоуправления является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства, на практике решение вопросов местного значения не может быть искусственно вырвано из этой единой политики Социальная функция муниципальной власти неизбежно становится важнейшей детерми-нантой правового статуса местного самоуправления в Российской Федерации
5 Активизация муниципальной демократии станет реальностью только тогда, когда у населения появится серьезная мотивация личного участия в решении вопросов местного значения Выделяются четыре причины отказа граждан от участия в осуществлении местного самоуправления а) социальная муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан, б) социально-экономическая реальная роль соответствующего института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению, в) политико-правовая дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности, г) конституционно-правовая несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность
6 Территориальное общественное самоуправление - это комплексное понятие, объединяющее деятельность по участию в публичном самоуправлении и деятельность по осуществлению гражданского самоуправления Объединяющим моментом служит то, что оба указанных вида деятельности осуществляются одними и теми же субъектами собраниями граждан, конференциями, органами территориального общественного самоуправления Территориальное общественное самоуправление в России не получило качественной и стабильной правовой базы, поэтому, несмотря на усилия энтузиастов, оно остается недостаточно эффективным Необходимо более точно определить, во-первых, гражданско-правовой статус органа территориального общественного самоуправления, а во-вторых, место данной формы объединений граждан в системе отношений муниципальной власти
7 Допустимо говорить о муниципальном праве в узком и широком смысловых значениях Муниципальное право в узком смысловом значении (собственно муниципальное право) - это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих организацию местного самоуправления Муниципальное право в широком смысловом значении (т н комплексная отрасль муниципального права) - это объединение муниципального права, понимаемого в узком значении, с базовыми и локальными межотраслевыми институтами Вопрос о правомерности выделения в системе российского права указанной комплексной отрасли можно свести к проблеме целесообразности объединения собственно муниципального права с соответствующими межотраслевыми институтами
8 Рассматривать российское муниципальное право в широком смысловом значении (как комплексное образование) целесообразно лишь в рамках соответствующей учебной дисциплины в целях получения комплексных знаний о правовых положениях, регулирующих деятельность по решению вопросов местного значения В тех же случаях, когда муниципальное право рассматривается как элемент системы российского права, когда значимыми вопросами являются разграничение предметов регулирования различных отраслей права, выбор методологии правового регулирования, определение иерархии норм и разрешение возникающих коллизий, целесообразно рассматривать муниципальное право в узком смысловом значении, т е без включения в него норм иных отраслей права и межотраслевых институтов
9 Основной характеристикой предмета регулирования муниципального права является устройство публичной власти на местном уровне Именно эта характеристика задает специфику муниципально-правового режима и обусловливает обособление муниципально-правовых отношений от смежных общественных отношений Муниципально-правовые отношения — это отношения по поводу осуществления муниципальной власти и некоторые другие, тесно связанные с ними отношения Сформулированы восемь групп отношений, составляющих предмет регулирования отечественного муниципального права
10 Развитие местного самоуправления сопровождается формированием специфического муниципально-правового режима, включающего в себя ос-
новные принципы регулирования, а также содержательные и специально-юридические характеристики воздействия на муниципальные правоотношения Этот режим не заимствуется из иных структурных частей права, он имеет конституционно-правовую природу и отражает особое положение местного самоуправления в системе публично-властных отношений
11 Разграничение муниципальных и административных правоотношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, является важной практической задачей Эти отношения имеют тесную связь, однако используемые при их регулировании правовые режимы должны качественно различаться Характерной особенностью административных правоотношений в процессе муниципального управления является их производность от муниципальных правоотношений, вторичность по отношению к ним
Отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, возникающие при передаче и исполнении отдельных государственных полномочий, нельзя свести лишь к административным правоотношениям Они имеют в первую очередь конституционно-правовой характер, что проявляется в особых требованиях к их построению и в установленных для органов местного самоуправления конституционных гарантиях
12 Бюджетно-правовые отношения играют при осуществлении местного самоуправления собственную исключительную роль и не сливаются с муни-ципально-правовыми отношениями Разграничение норм муниципального права и норм бюджетного права на практике выступает необходимым условием определения иерархии правовых норм и разрешения коллизий
Идеология бюджетного детерминизма проявляется в придании нормам бюджетного права не присущего их природе приоритета над иными правовыми нормами Между тем задача эффективного использования бюджетных ресурсов не может быть решена исключительно методами бюджетно-правового регулирования Глобально эта задача решается на основе реализации идей народовластия, посредством конституционно-правового регулирования, обеспечивающего демократическое устройство публичной власти каждого уровня
13 Налоговые полномочия органов местного самоуправления производ-ны от налоговых полномочий государства Налоговые правоотношения являются обеспечительными по отношению к муниципальным правоотношениям, поскольку они служат обеспечению финансовой базы местного самоуправления Вместе с тем налоговые правоотношения, возникающие в системе местного самоуправления, не производны от муниципальных отношений, их содержание определяется в первую очередь общими конституционными принципами налогообложения
Институт самообложения граждан в том виде, в каком он закреплен в действующем федеральном законодательстве, не находит применения на практике, поскольку несет в себе эклектическое сочетание приемов гражданского, бюджетного и муниципального права
14 Разграничение муниципальных и гражданских правоотношений при осуществлении местного самоуправления - задача юридической теории, от
и
решения которой зависит правильный выбор публично-правовых или частноправовых методов регулирования имущественных и денежных отношений в соответствующей сфере При регулировании участия органов местного самоуправления в гражданском обороте необходимо четко разделять их публично-правовой и гражданско-правовой статусы, не смешивая властные полномочия и гражданские права Выбор формы юридического лица для органа местного самоуправления не затрагивает материального содержания его властных полномочий и поэтому не должен изменять его муниципально-правовую характеристику
15 Международное право выполняет сегодня две функции по отношению к российскому местному самоуправлению а) международные соглашения могут являться источниками муниципального права в юридическом значении этого понятия, б) международные стандарты муниципальной демократии служат ориентиром для правовой идеологии и сдерживающим фактором, препятствующим свертыванию местного самоуправления, отказу политической элиты от демократических форм организации местной власти
16 Многоаспектная регламентация местного самоуправления в Конституции РФ отражает генезис этого социального института - введенного «сверху», конструируемого с использованием международных правовых стандартов Однако, как и в других современных государствах, именно законы должны наполнить понятие «местное самоуправление» реальным содержанием через определение прав и обязанностей муниципальной власти в конкретных сферах общественных отношений, четко очертить границы соответствующей властной деятельности
17 Акты Конституционного Суда РФ занимают особое место в системе источников муниципального права Правовые позиции Конституционного Суда можно классифицировать по выполняемой ими функции интерпретация положений Конституции РФ, выявление конституционного смысла норм законов, судебное правотворчество Формулируемые Судом новые правовые предписания в свою очередь можно классифицировать по степени определенности формулируемого правила обобщенные правовые принципы и конкретизированные предписания, по форме выражения предписания запреты, позитивные обязывания, подтверждения прав
18 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является главным по значению, комплексным, системообразующим источником муниципального права России и имеет кодифицирующий характер, что выражается, в частности, в исключительности его предмета регулирования Вместе с тем данный Федеральный закон не является источником только муниципального права, он может включать в себя также нормы иных структурных элементов системы права
19 Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» крайне сузил предметы регулирования законов субъектов Федерации в соответствующей сфере, фактически лишил региональных законодателей возможности
влиять на организацию муниципальной власти При этом в ряде случаев указанный Федеральный закон допускает необоснованную подмену органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации Такой подход отражает непоследовательность центральной власти, отход от конституционной доктрины местного самоуправления
20 В коррекции правового института устава муниципального образования можно усмотреть две тенденции противоположного содержания Первая тенденция формально предполагает повышение значимости уставов в системе источников права, что выражается в новых требованиях к процедуре их принятия и провозглашении высшей юридической силы устава в системе муниципальных правовых актов Однако реальная роль устава муниципального образования определяется не тезисами о его учредительном или кодифицирующем характере, а перечнем вопросов, составляющих исключительный предмет его регулирования: Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сократил указанный перечень и, таким образом, снизил значение устава в системе источников муниципального права, в этом проявляется вторая тенденция
- сущностная, а не формальная
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в получении новых научных знаний о конституционно-правовом статусе местного самоуправления в Российской Федерации В диссертации выявлены и обобщены на теоретическом уровне важные аспекты практики отечественного муниципального строительства Предложенные научные подходы углубляют и уточняют роль муниципального права в регулировании общественных отношений, его реальное место в системе российского права Наряду с общими положениями, в диссертации сформулирован ряд конкретных предложений и выводов, имеющих значение для совершенствования отдельных институтов муниципального права России
Практическая значимость диссертационного исследования, апробация и внедрение его результатов Положения и выводы диссертации предназначены для решения научно-практических проблем нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, могут использоваться законодательными и правоприменительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления Кроме того, результаты диссертации могут найти применение в учебном процессе
Отдельные результаты исследования докладывались автором на парламентских слушаниях и научно-практических совещаниях, проводимых в 2002
- 2007 годах профильными Комитетами Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ Автор входил в качестве эксперта в состав рабочей группы Президиума Госсовета РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, был одним из разработчиков Федерального закона от 31 декабря 2005 г № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»
В рамках методической работы по заказу Минэкономразвития России и Минрегиона России диссертантом было разработано три модельных закона субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, рекомендованных региональным законодателям, два модельных положения муниципального образования, рекомендованных органам местного самоуправления, а также научно-практический комментарий к ряду статей Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Предложенные автором научные подходы и формулировки использовались органами государственной власти при подготовке отдельных подзаконных актов и рекомендаций, в частности, рекомендаций Минюста России, касающихся государственной регистрации уставов муниципальных образований По заказу Правительства Москвы автором были подготовлены научно-методические и аналитические документы, предусмотренные Городской целевой программой государственной поддержки развития местного самоуправления
Предложения автора по совершенствованию правовой базы местного самоуправления высказывались им на сессиях Конгресса муниципальных образований РФ, собраниях Ассоциации малых и средних городов России Автором читались учебные курсы в рамках программы интенсивного обучения глав муниципальных образований, депутатов и муниципальных служащих Полученные автором научные результаты использовались им при разработке проектов уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований
Основные положения диссертации опубликованы в научных работах автора Результаты исследования докладывались диссертантом на ежегодных научных конференциях, проводимых на юридическом факультете МГУ им М В Ломоносова в 2001 - 2007 годах, а также на иных научных совещаниях Диссертация прошла обсуждение и рецензирование на кафедре конституционного и муниципального права МГУ им М В Ломоносова
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих девятнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, показывается степень ее научной разработанности, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, его методологическая основа, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводится информация об апробации и внедрении результатов диссертационного исследования
Глава 1 «Местное самоуправление как социальный институт и объект правового регулирования» посвящена анализу местного самоуправления как института, относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации, и выявлению наиболее значимых аспектов его организации и осуществления, подлежащих регулированию конституционным правом
В § 1.1 «О правовой природе современного российского местного самоуправления» обосновывается, что избранная в России на современном этапе доктрина устройства местных органов власти не может быть объявлена заблуждением Она основана на двух важнейших императивах - обеспечения децентрализации публичной власти и расширения ее демократических начал Воплощение в жизнь этих принципов остается актуальной задачей Вместе с тем местное самоуправление в современной России не является каким-то исключением из мировой практики, оно имеет, безусловно, государственную природу, что подтверждается как его генезисом, так и фактической ролью этого института в социальной действительности В ходе реформ государство именно признало некоторые фактически имевшиеся отношения и явления, существование которых в советский период отрицалось, а то и запрещалось официальной юриспруденцией (частная собственность, частное предпринимательство и т п) Однако совершенно иным было становление местного самоуправления Никаких муниципальных отношений, складывающихся независимо от воли государства и лишь признаваемых им, ни до начала реформы, ни в ее ходе не наблюдалось Трансформация местных органов государственной власти в органы местного самоуправления осуществлялась постепенно, путем изменения законодательства В диссертации показано, что этот процесс был во многом непоследователен, отражал в себе многочисленные издержки проводимых преобразований и до сих пор не вполне завершен
Другой предпосылкой конституционной реформы местной власти было стремление заимствовать положительно зарекомендовавший себя зарубежный опыт, ввести российские муниципальные институты в лоно европейской цивилизации Статья 12 Конституции РФ 1993 г отражала не признание государством «естественно возникшего» местного самоуправления, а требование статьи 2 Европейской хартии местного самоуправления о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства Российская Конституция признала демократически организованное местное самоуправление необходимым институтом народовластия, обязательным элементом государственного механизма
Взгляд на российское местное самоуправление как на самоорганизацию населения, имеющую общественную природу, привлекателен и даже романтичен Кроме того, на его основе авторы нередко формулируют конкретные юридические идеи, направленные на защиту прав местного самоуправления, его самостоятельности, демократических принципов организации муниципальной власти Однако наивно полагать, что признание местного самоуправления на уровне Конституции государства уже является достаточной гаранта-
ей муниципальной демократии, что местное самоуправление обладает в силу этого некими естественными правами, которые органы государственной власти при всем их желании не способны изъять, отменить, ограничить В диссертации показано, что Конституция РФ, по сути, содержит не сами гарантии местного самоуправления, а лишь обращенное к органам государственной власти требование создать такие гарантии и обеспечить их соблюдение Воздействие конституционных норм на социальную действительность будет реальным только тогда, когда законы будут устанавливать эффективные механизмы их реализации, когда государственные должностные лица, от воли которых зависит политика в отношении местного самоуправления, будут искать способы воплощения в жизнь демократического потенциала указанных норм, а не пути их обхода, легального преодоления конституционных предписаний
Анализируя взгляды на местное самоуправление представителей различных правовых школ, диссертант обосновывает вывод о том, что поиск у местных сообществ неких естественных прав, не проистекающих из воли государства, - это реакция общественной мысли на шатания государственной политики, на попытки отменить или выхолостить муниципальную демократию С А Авакьян верно отмечает, что идея местного самоуправления родилась как сочетание романтизма и отчаянной попытки оградить интересы местного населения от государственной бюрократии1 Доводы об общественной природе сегодняшнего российского местного самоуправления выполняют определенную идеологическую функцию, обосновывая необходимость защиты его прав, однако при этом они неизбежно ведут к разрыву между теорией и действительностью
Провозглашение в конституционной доктрине местного самоуправления самостоятельным и действующим под свою ответственность не означает отрицания его государственной природы и публично-властного характера Государство, выражающее волю народа Российской Федерации, является источником муниципальной власти, а население муниципального образования делегирует эту власть органам и должностным лицам местного самоуправления, приобретающим право выступать от лица муниципального образования Попытки государства предоставить муниципально-властные полномочия конкретным органам и должностным лицам «в обход населения» (прямое назначение должностных лиц местного самоуправления государственными должностными лицами) или ограничить свободу выбора населения или его представителей (предложение кандидатур на муниципальные должности государственными должностными лицами или по согласованию с ними и т п) - разрушают схему местного самоуправления
Основная задача отечественной муниципально-правовой науки видится диссертанту в том, чтобы предложить правовые решения, обеспечивающие
' Авакьян С А Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право - 2007 № 8 - С 5
демократическую организацию муниципальной власти В диссертации определены цели и конкретные направления принятия таких правовых решений
В § 1.2 «Местное самоуправление как вид социального самоуправления» анализируется распространенный в литературе тезис о «совпадении субъекта и объекта управления» как главном отличии местного самоуправления от государственной власти и доказывается его несостоятельность Во-первых, решение вопросов местного значения осуществляется преимущественно органами местного самоуправления, а не населением в формах прямой демократии Во-вторых, различиями между интересами населения, избранных им выборных лиц местного самоуправления и профессионального аппарата муниципальных управленцев пренебрегать никак нельзя Население муниципального образования и наделенные властными полномочиями должностные лица местного самоуправления - это разные субъекты общественных отношений Практика показывает, что их интересы могут оказываться порой диаметрально противоположными Безответственность, коррупция, беззаконие и пренебрежение правами граждан — все это пока еще достаточно часто встречается на муниципальном уровне власти Внешне красивая идея о совпадении субъекта и объекта в системе местного самоуправления на деле уводит теорию от проблемы обеспечения реальной подконтрольности муниципально-властных институтов населению Ведь допущение указанного совпадения создает опасную иллюзию, что конфликта интересов населения и муниципального управленческого аппарата не может быть в принципе
Самоуправление предполагает не совпадение субъекта и объекта управления, а возможность управляемого элемента оказывать обратное воздействие на управляющий элемент Суть самоуправления состоит в способности объекта управления (волевых действий граждан и их коллективов) влиять на субъект управления (органы и должностных лиц, их действия и решения), обеспечивая этим соответствие процесса управления интересам населения Раздельное рассмотрение субъекта и объекта управления предопределено важной задачей - выбора необходимой глубины обратной связи, т е нахождения оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное совпадение воли органов власти и интересов населения) и устойчивость самоуправляемой системы (способность с должным качеством выполнять свои функции в условиях меняющихся внешних воздействий) Принцип выборности предопределяет глубину главной обратной связи в системе муниципальной власти и задает качество самоуправления Чем большую роль играет в муниципальном образовании институт свободных демократических выборов, тем глубже обратная связь в системе, тем весомее возможность населения оказывать воздействие на муниципальное управление Однако возрастание роли указанного института непременно усложняет систему и влечет снижение запаса ее устойчивости
Специфика самоуправления на муниципальном уровне заключается в возможности использования таких инструментов демократии, как собрания и конференции граждан, публичные слушания, опросы, петиции, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление Эти демо-
кратические механизмы служат вспомогательными обратными связями в системе, позволяющими улучшить характеристики управления без риска потери устойчивости (нереализация населением соответствующих прав не препятствует нормальному функционированию органов местного самоуправления) Принципиальным моментом является то, что они не могут заменить главной обратной связи в системе самоуправления - выборного начала
Как показано в диссертации, аристократическая доктрина самоуправления уступала место своей демократической альтернативе постепенно, по ходу общественного развития Сегодня децентрализация публичной власти диктуется качественно иными причинами, чем 100 - 200 лет назад Кардинальное развитие транспорта, средств связи, информационно-коммуникационных технологий устраняет преграды, прежде делавшие принципиально невозможным управление всеми процессами в крупном государстве из центра В современных государствах местное самоуправление является не инфраструктурной потребностью механизма социального управления, а одним из обязательных условий демократической организации публичной власти Лишь демократическое местное самоуправление способно быть эффективным, т е адекватно выражать потребности населения и оптимальным образом обеспечивать их удовлетворение Анализируя проблемы институциональной организации местного самоуправления с позиций теории управления и теории устойчивости, диссертант формулирует предложения по совершенствованию действующего российского законодательства
В § 1.3 «Социальная функция местного самоуправления как детерминанта его правового статуса» показано, что конституционный принцип социального государства находит конкретное выражение в законодательно закрепляемых механизмах государственного нормирования и дотирования социальных услуг, оказываемых населению муниципалитетами В шкале конституционных ценностей указанный принцип превалирует над принципом самоуправления, о чем убедительно свидетельствуют и законодательство, и практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации1 Решение вопросов местного значения сегодня является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства При определении необходимого уровня социальных гарантий для всего населения и отдельных категорий граждан государство берет в расчет социальные услуги, предоставляемые не только федеральными и региональными государственными органами, но и органами местного самоуправления Социальная политика муниципалитетов скоординирована с социальной политикой государственной власти
Решение вопросов местного значения сегодня не может быть искусственно вычленено из общей социальной политики государства И это является общей для многих стран тенденцией Печальной особенностью Российской Федерации является несамодостаточность большинства ее территорий, что качественно усугубляет противоречие между идеями социального выравнивания
1 См , например Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г №5-П
и самоуправления Наше государство и его граждане живут за счет «проедания» стратегического потенциала, в частности, за счет экспорта энергоносителей и иных невозобновимых природных ресурсов Сегодня без полученных таким путем финансовых средств общество не может себя прокормить, обустроить территорию проживания, решить коммунальные проблемы, обеспечить каждому своему члену необходимый социальный прожиточный минимум Во многих странах центральная государственная власть стремится сократить долю собственных доходов муниципалитетов, чтобы держать под своим контролем предоставление субсидий Так, в современной Германии подобное ограничение финансовой автономии называют «политикой золотой узды» В России «узда» оказывается гораздо более крепкой значительная часть муниципальных образований, даже обладая широкой финансовой автономией, не смогла бы обеспечить свое устойчивое существование
В диссертации обосновывается вывод о том, что решать социальные проблемы российского местного самоуправления необходимо на конституционной основе, правильно разграничивая публичное и частное, предметы ведения муниципальной власти и гражданского общества, методы муниципально-властного и гражданско-правового регулирования, обеспечивая баланс принципов социального государства и самостоятельности органов местного самоуправления, опираясь на такие ценности, как единство экономического пространства, свобода экономической деятельности, народовластие, права и свободы человека и гражданина
В § 1.4 «Проблемы участия граждан в осуществлении местного самоуправления» отмечается, что активизация муниципальной демократии станет реальностью только тогда, когда у населения появится серьезная мотивация личного участия в решении вопросов местного значения Анализируются причины отказа граждан от участия в осуществлении местного самоуправления
Первая причина является социальной муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан Нередко человек вне территории муниципального образования, где он зарегистрирован по месту жительства, осуществляет трудовую или иную экономическую деятельность, дающую доход его семье и потому имеющую для него первостепенную значимость, потребляет те или иные социальные блага, проводит досуг и т д В современном мире привязка интересов гражданина к месту его жительства отличается качественно иными характеристиками, чем в общинах прошлого
Вторая причина социально-экономическая реальная роль соответствующего института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению Будут или не будут осуществлены те или иные расходы из местного бюджета - налоговое бремя, лежащее на жителях муниципального образования, от этого не изменится Как показано в диссертации, механизмы муниципальной демократии зачастую не выступают
средством нахождения баланса интересов различных слоев населения соответствующей территории
Третья причина политико-правовая дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности Развитие российского местного самоуправления, накопление опыта его организации и осуществления, по мнению диссертанта, должно было сопровождаться постепенным расширением властных прерогатив органов местного самоуправления, дополнением федерального законодательства положениями, предусматривающими новые полномочия муниципальной власти, необходимые для эффективного решения вопросов местного значения Однако этого не происходило Как верно отмечает И И Овчинников, перечень муниципальных задач зачастую не имеет отношения к власти народа, которую согласно Конституции должны осуществлять органы местного самоуправления1 В диссертации приводятся примеры из практики, демонстрирующие явную недостаточность имеющихся у органов местного самоуправления прав Безвластие органов местного самоуправления лишает население интереса к вопросам их организации, формирования и деятельности
Четвертая причина конституционно-правовая несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность Важную роль при обеспечении включенности граждан в процесс осуществления публичной власти играет качество законодательства, регулирующего формы непосредственного народовластия В диссертации даются предложения по совершенствованию нормативной основы муниципальной демократии Делается вывод о том, что если граждане почувствуют реальную заинтересованность в местном самоуправлении, если соответствующий социальный институт обретет необходимую стабильность, в том числе финансовую и компетен-ционную, то может достаточно быстро вырасти активность населения, развиться позитивный опыт его участия в осуществлении муниципальной власти
В § 1.5 «Территориальное общественное самоуправление как правовое явление» анализируется институт, занимающий особое место в системе российского местного самоуправления По мнению диссертанта, этот институт не свидетельствует о наличия в муниципальном праве частных начал и не подтверждает слияния на местном уровне публичной власти и общественной самодеятельности Территориальное общественное самоуправление (TOC) предлагается рассматривать как комплексное понятие, объединяющее деятельность по участию в публичном самоуправлении и деятельность по осуществлению гражданского самоуправления Объединяющим моментом служит то, что оба указанных вида деятельности осуществляются одними и теми же субъектами собраниями граждан, конференциями, органами TOC Эти органы являются
1 См Стенограмма Круглого стола «Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления» // Местное право - 2004 № 1 - 2 - С 34
специфической формой объединений граждан, следует приветствовать их включение в механизм осуществления местного самоуправления, реальный учет выражаемого ими мнения при принятии публично-властных решений Однако само участие гражданина в общественном самоуправлении остается делом добровольным Какие-либо права граждан не могут вопреки их воле делегироваться органам TOC
В диссертации проводится подробный анализ развития нормативной основы и практики территориального общественного самоуправления Делается вывод, что федеральное законодательство допускает возможность участия населения в осуществлении местного самоуправления через систему TOC, однако не гарантирует в полной мере эту возможность Законодатель должен был, во-первых, установить гражданско-правовой статус органа TOC, т е организационно-правовую форму юридического лица, рамки его гражданской правоспособности, особенности участия в гражданском обороте, а во-вторых, определить место данной формы объединений граждан в системе отношений муниципальной власти, т е набор механизмов, которые позволяют органу TOC реально влиять на принятие правовых решений, участвовать в осуществлении муниципальной власти Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 не смог системно и непротиворечиво решить эти вопросы, поэтому его статья 27 нуждается в коррекции
Диссертант делает вывод о том, что институт территориального общественного самоуправления должен получить возможность дальнейшего развития, причем не только за счет усилий энтузиастов-практиков на местах, но и стараниями законодателя Представляется возможным закрепление на уровне закона нескольких типовых моделей организации общественного самоуправления, а также дополнительных полномочий органов TOC в сфере взаимодействия с муниципальной властью Необходимо предусмотреть особенности участия данных органов в отношениях, связанных с исполнением муниципального заказа
Глава 2 «Муниципальное право как составная часть российского права» посвящена исследованию основных характеристик муниципального права Российской Федерации Это исследование опирается на результаты анализа, проведенного в предшествующей главе диссертации, и позволяет диссертанту предложить свое видение предмета муниципального права, его специфического режима, места в системе права
В § 2.1 «Место муниципального права в системе российского права: идеи и практика» проводится обзор различных подходов к проблеме идентификации муниципального права в системе права и дается оценка соответствия предлагаемых теоретических схем данным практики Диссертант не может признать муниципальное право фундаментальной, предметно однородной отраслью права Он также не может признать его всего лишь отраслью законодательства, механически объединяющей нормы различных отраслей права, относящиеся к местному самоуправлению
В диссертации отмечается, что идея самостоятельной комплексной отрасли муниципального права, нашедшая широкое признание среди ученых, специализирующихся в этой сфере, благотворно влияла на развитие правовых основ местного самоуправления на этапе их становления Эта идея требовала развития нормативной базы местного самоуправления и качественного расширения муниципальной демократии Однако оправданность интегрирования норм и институтов различных отраслей права в комплексную отрасль муниципального права должна доказываться практикой нормотворчества и правоприменения Пока же наличие таких доказательств неочевидно
Более того, смешение предметов и методов регулирования различных отраслей права под флагом «комплексности» иногда лишь вносит путаницу в теорию и практику Такой вывод подтверждается в диссертации многочисленными примерами Так, некорректное использование гражданско-правового метода для регулирования бюджетных (те публичных) правоотношений обосновывалось тем, что на уровне местного самоуправления нормы различных отраслей права «сливаются» во вторичное комплексное образование, что якобы оправдывает смешение методов регулирования Как справедливо указывает В И Васильев, «включение в состав муниципального права других отраслей законодательства может только навредить сложившейся и оправдавшей себя на практике российской системе права и законодательства, размывая и без того не очень четкие границы муниципального права»1
Складывающиеся на практике отношения зачастую имеют комплексный характер, т е регулируются одновременно нормами разных отраслей права Например, суд, разрешая спор по поводу земельного участка, может применить наряду с нормами земельного права также нормы гражданского права (при оценке сделки с земельным участком), семейного права (при отнесении земельного участка к имуществу супругов), муниципального права (при проверке правомерности издания акта органа местного самоуправления о выделении земельного участка) и т п Однако из этого вовсе не следует, что все соответствующие нормы права должны сливаться в некое интегрированное образование Комплексный характер возникающих правоотношений в подобных случаях не является признаком комплексности позитивного права
В деятельности органов местного самоуправления применяются нормы гражданского, административного, земельного, финансового, семейного и иных отраслей права Однако, как показано в диссертации, оправданность объединения этих норм с нормами муниципального права не находит обоснования Муниципальное право имеет свой собственный предмет регулирования, свои характеристики, а не составляется из норм различных однородных отраслей права как вторичное образование Это подтверждается специфичностью задач правового регулирования организации местного самоуправления, решаемых именно в рамках муниципального права, и содержательными особенностями этих решений
'Васильев В И Законодательная основа муниципальной реформы -М,2005 - С 38
В § 2.2 «Муниципальное право в узком и широком смысловых значениях» отмечается, что многие правоведы, поддерживающие идею самостоятельной комплексной отрасли муниципального права, вместе с тем признают допустимой постановку вопроса о муниципальном праве как подотрасли конституционного права, делят нормы муниципального права на «собственные» и производные от норм других отраслей права Диссертант делает вывод о том, что рассмотрение российского муниципального права в узком смысловом значении (т е без включения в него норм иных отраслей права) сегодня не только допустимо, но и целесообразно с позиций важной для практики задачи - четкого разграничения предметов регулирования различных отраслей права
Характерной особенностью реформы местной власти было ее осуществление «сверху» Имело место не санкционирование правом самостоятельно складывающихся муниципальных отношений, а развитие этих отношений в силу изменения законодательства Превращение отечественного государственного права в конституционное право, а также признание местного самоуправления самостоятельной формой народовластия привели к объективированию российского муниципального права Как отмечает С А Авакьян, нормы конституционного права, обращенные к местному самоуправлению, стали называть «муниципальным правом»1 Муниципальное право появилось в первую очередь как подотрасль конституционного права, а не как интегральная сумма норм многих отраслей
В системе права наряду с отраслями и входящими в них отраслевыми правовыми институтами принято выделять также межотраслевые (т н комплексные, «пограничные») правовые институты Они объединяют нормы разных отраслей права, которые «совместно» регулируют возникающие на практике отношения Существование таких правовых институтов обусловлено тем, что значительная часть реальных общественных отношений одновременно подпадает под действие норм разных предметно однородных отраслей права Как показано в диссертации, объединение муниципального права в узком смысловом значении с базовыми и локальными межотраслевыми институтами, в образовании которых оно участвует, даст нам ту самую описанную в большинстве сегодняшних учебников комплексную отрасль муниципального права (т е муниципальное право в широком смысловом значении) Вопрос о том, насколько оправданно рассмотрение муниципального права в качестве комплексной отрасли российского права, по мнению диссертанта, можно свести к другому вопросу является ли обоснованным и полезным для практики объединение муниципального права в узком смысловом значении с соответствующими межотраслевыми институтами?
Как отмечает С В Поленина, «"пограничный" правовой институт может развиваться в нескольких направлениях Возможен вариант, когда он будет развиваться преимущественно как институт "материнской" отрасли права В этом случае привнесенные черты другой смежной однородной отрасли права
1 Авакьян С А Конституционное право России -М,2005 -Т 1 -С 51-52
будут занимать все меньший удельный вес в регламентации данных отношений и постепенно институт утратит свой комплексный характер Возможно и прямо противоположное явление, когда по мере развития "пограничного" отношения число заимствованных черт будет неуклонно увеличиваться, а сам институт начнет "специализироваться" в качестве института смежной отрасли»1 Идея самостоятельной комплексной отрасли российского муниципального права - считает диссертант - появилась на основе предположения о том, что по мере развития местного самоуправления совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих его организацию, будет «притягивать» к себе смежные межотраслевые институты, нормы муниципального права будут играть в этих институтах решающее значение, интегрированные в муниципальное право нормы различных однородных отраслей права приобретут особые качества, своего рода «муниципальную окраску» Осознанно или интуитивно, но именно эта гипотеза легла в основу концепции, взятой на вооружение пра-воведами-муниципалистами Сделать вывод о том, в какой степени она выдерживает проверку временем, насколько соответствует потребностям практики, сегодня можно не путем дедуктивных рассуждений, а посредством конкретно-юридического анализа примыкающих к муниципальному праву межотраслевых институтов
Проведенный в диссертации анализ межотраслевых институтов, включающих в себя нормы муниципального права, (муниципальная собственность, местный бюджет, муниципальный заказ, муниципальная служба и др) показал, что тенденция их поглощения муниципальным правом сегодня отсутствует Более того, отчетливо видна противоположная тенденция нормы муниципального права играют все менее значимую роль в этих институтах, они не накладывают существенного отпечатка на нормы смежных отраслей права Нормы гражданского, финансового, административного, земельного права, входящие в соответствующие межотраслевые институты, не претерпевают качественных изменений, не приобретают «муниципальной окраски»
Делается вывод о том, что рассматривать российское муниципальное право в широком смысловом значении (как комплексное образование) целесообразно лишь в рамках соответствующей учебной дисциплины Такой подход будет давать комплексные знания о местном самоуправлении, его организации, компетенции, проблемах В тех же случаях, когда муниципальное право рассматривается как элемент системы российского права, когда значимыми вопросами являются разграничение предметов регулирования различных отраслей права, выбор методологии правового регулирования, определение иерархии норм и разрешение коллизий, целесообразно рассматривать муниципальное право в узком смысловом значении, т е без включения в него норм иных отраслей права и межотраслевых институтов Далее в работе муниципальное право рассматривается только в узком смысловом значении
1 Поленяна С В Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России//Государство и право - 1999 №9 -С 7
В § 2.3 «Предмет регулирования муниципального права» рассматриваются различные подходы к проблеме определения соответствующего предмета регулирования Отмечается, что в научной и учебной литературе основанием для выделения муниципального права в системе права зачастую служит не предмет или метод регулирования, а субъект правоотношений Муници-пально-правовыми отношениями считают все отношения с участием тех или иных субъектов местного самоуправления Между тем такой подход, подменяющий основания правовой классификации, неприемлем даже для комплексных отраслей права Так, например, предположение о том, что должностные лица местного самоуправления являются субъектами «только муниципалъно-правовых отношений» приведет к выводу, что рассмотрение судом уголовного дела по обвинению соответствующего лица в получении взятки осуществляется в рамках муниципально-правовых отношений, а Уголовный кодекс является источником муниципального права Выделение круга субъектов «только муниципально-правовых отношений» доводит идею широкого понимания предмета муниципального права до абсурда При подобном подходе все отношения с участием государства или его органов следовало бы считать только «государственно-правовыми отношениями», но не бюджетными, налоговыми, административными, гражданскими, уголовными и др
По мнению диссертанта, актуальной задачей является нахождение основной характеристики предмета регулирования муниципального права, т е того обобщенного критерия, который позволяет отнести общественное отношение к числу муниципальных правоотношений В качестве такой характеристики предлагается устройство публичной власти на муниципальном уровне Именно эта характеристика задает специфику муниципально-правового режима и обусловливает обособление муниципально-правовых отношений от смежных отношений Устройство муниципальной власти является именно тем конкретным, юридически определенным критерием, который не позволяет увлечься непомерным расширением предмета регулирования муниципального права и утратить объективные основания разграничения муниципально-правовых и смежных отношений
Муниципальное право является публичным правом, поэтому оно регулирует лишь публичное самоуправление, т е осуществление населением публичной власти, народовластие на местном уровне Отдельные элементы гражданского самоуправления могут относиться к предмету регулирования муниципального права лишь в той мере, в какой они связаны с организацией местного самоуправления Население муниципального образования участвует в муниципально-правовых отношениях в тех случаях, когда оно непосредственно осуществляет местное самоуправление на муниципальных выборах, местном референдуме или наделенном властными полномочиями сходе Гражданская самодеятельность жителей относится к предмету регулирования муниципального права лишь в тех случаях, когда ее можно рассматривать как форму участия граждан в осуществлении местной власти, т е как элемент муниципальной демократии
Процесс принятия органами и должностными лицами местного самоуправления публично-властных решений регулируется муниципальным правом, при этом содержательная часть их деятельности по принятию и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов, распоряжению муниципальным имуществом, решению иных вопросов местного значения может регулироваться бюджетным, налоговым, гражданским, административным и иными отраслями права, которым незачем сливаться с муниципальным правом или поглощаться им
Диссертант соглашается с А Н Кокотовым в том, что компетенция муниципальных образований в различных сферах жизнедеятельности имеет межотраслевой статус1 При этом он обосновывает свой вывод о том, что в соответствующих межотраслевых институтах к муниципальному праву следует относить лишь те правовые нормы, которые определяют властные полномочия органов местного самоуправления, т е затрагивают конституционно-правовые вопросы разграничения компетенции различных уровней публичной власти в Российской Федерации
Проведенный в диссертации анализ позволил сформулировать перечень отношений, составляющих предмет регулирования отечественного муниципального права Это отношения 1) территориальной организации местного самоуправления, 2) его институциональной организации, 3) по определению компетенции муниципальных образований, 4) по формированию органов местного самоуправления и наделения властными полномочиями должностных лиц местного самоуправления, 5) по поводу непосредственного решения населением вопросов местного значения и участия граждан в процессе осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления властной деятельности, 6) связанные с изданием муниципальных правовых актов, 7) возникающие между органами и должностными лицами местного самоуправления в процессе их муниципально-властной деятельности, а также отношения межмуниципального сотрудничества, 8) возникающие в процессе государственного регулирования местного самоуправления, а также взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления В диссертации дается развернутая характеристика каждой группе отношений и указываются критерии их отграничения от предметов регулирования иных структурных элементов системы российского права
В § 2.4 «Муниципально-правовой режим» делается вывод о том, что этот правовой режим произволен от режима конституционного права и может рассматриваться в качестве его составной части, используемой при регулировании организации публичной власти на местном уровне Муниципально-правовой режим не является механической суммой элементов, заимствованных из различных отраслевых режимов, он имеет свои специфические черты
' См Кокотов А Н Муниципальное право в российском праве понятие, назначение и структура // Известия вузов Правоведение - 2004 № 3 - С 57
Главное место в характеристике муниципально-правового режима занимают основные принципы муниципального права, они оказывают определяющее влияние на иные элементы этого режима Отступление от принципов муниципального права при конструировании отдельных институтов, используемых для регулирования местного самоуправления, приводит к грубым искажениям муниципально-правового режима Так, например, в диссертации показано, что внедрение в российское законодательство понятия «муниципальный орган, не входящий в структуру органов местного самоуправления» приводит к неопределенности юридического статуса соответствующих органов и деформирует основы конституционного строя Российской Федерации
Положение субъектов муниципально-правовых отношений характеризуется в основном предоставлением жителям социальных прав и возложением на органы местного самоуправления корреспондирующих им обязанностей, относительной самостоятельностью органов местного самоуправления в системе публичной власти и государственными гарантиями местного самоуправления Сложные взаимоотношения указанных субъектов имеют конституционно-правовой характер и не могут подменяться административной субординацией или сводиться к частно-правовой координации Правовой статус местного самоуправления характеризуется наличием конституционно гарантированных зон автономии, в которых действует принцип разрешено все, что не запрещает закон В диссертации на конкретных примерах показано, что игнорирование указанных зон автономии, непонимание специфики муниципально-правового режима приводит к ошибкам в судебной и иной правоприменительной практике
Муниципальному праву присущи диспозитивные начала, однако они не заимствуются из гражданского права, а являются следствием автономии местного самоуправления в государственном механизме В свое время Г Еллинек отмечал «сущность диспозитивного права исследована до сих пор почти исключительно лишь по отношению к гражданскому праву Но не подлежит сомнению, что оно существует и в областях публичного права Только в публичном праве обыкновенно речь идет не о толковании воли частного лица, а о нормировке того, что полезно для всего общества Во многих случаях решить этот вопрос возможно лишь сообразуясь с индивидуальными условиями Поэтому публичное право предоставляет часто государственным органам, публичным союзам, союзным государствам полномочия также и в том направлении, что им разрешаются отступления от определенных юридических правил»1 Как показано в диссертации, особенности муниципально-правового режима отмечаются в делении норм по степени категоричности правовых предписаний, по этому основанию в муниципальном праве можно выделить нормы 1) императивные, 2) императивно-вариативные, 3) диспозитивные, 4) рекомендательные Наблюдаемая в последние годы тенденция изменения в законодательстве соотношения норм, имеющих разную степень категорично-
1 Еллинек Г Конституции, их изменения и преобразования - СПб, 1907 - С 37
сти предписания, свидетельствует об изменении режима муниципального права
Использование федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных правовых актов муниципальных образований для регулирования одних и тех же общественных отношений - специфическая черта муниципаль-но-правового режима Нормы муниципальных правовых актов зачас тую развивают нормы законов, конкретизируют их, образуя с ними единую логическую цепь Законы, как правило, оставляют муниципальным образованиям определенную свободу в адаптации их положений к местным условиям Мутация муниципально-правового режима проявляется в нестабильности разграничения предметов регулирования различных источников муниципального права
Муниципально-правовой режим имеет как содержательные, так и специально-юридические характеристики Одной из них является понятийный аппарат муниципального права Наличие собственных понятий и терминов характерно не только для самостоятельных отраслей права, но и для крупных подотраслей Специфичность понятийного аппарата является свидетельством наличия оригинального правового режима, выражает особенности правового регулирования Как показано в диссертации, строгость и точность использования понятий, выражающих основные категории местного самоуправления, является необходимым условием соблюдения муниципально-правового режима
Глава 3 «Муниципальное право и иные структурные элементы системы права» посвящена исследованию разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей системы российского права
В § 3.1 «Муниципальное право и конституционное право» диссертант обосновывает вывод о том, что муниципальное право сегодня следует рассматривать в качестве крупной подотрасли конституционного права Российской Федерации Доказывается отсутствие объективных оснований для качественного обособления всей системы муниципально-властных отношений от предмета регулирования конституционного права Нормы муниципального права берут исток в конституционном праве и тесно переплетаются с иными -специализированными - нормами и институтами конституционного права Источники муниципального права обычно рассматриваются и в качестве источников конституционного права1 Объективно проявляющееся единство целей, функций и методов осуществления государственной и муниципальной власти диктует общие подходы к правовому регулированию соответствующих отношений, что не умаляет значения местного самоуправления и не отрицает его специфики
В диссертации анализируются перспективы выделения муниципального права в самостоятельную специальную отрасль права Делается вывод, что для этого необходим ряд условий Спектр отношений, регулируемых муниципаль-
1 См Кутафин О Е Источники конституционного права Российской Федерации -М, 2002 -С 284-285
ным правом, должен реально стать шире рамок подотрасли Арсенал средств муниципально-правового регулирования не должен охватываться традиционными приемами конституционного права Качественные отличия государственной власти и местного самоуправления должны найти убедительные подтверждения не только в теории, но и на практике Пока муниципальное право, рассматриваемое обособленно от смежных норм иных отраслей права, не достигло такой зрелости
Как показывается в диссертации, используемые сегодня в муниципальном праве санкции подтверждают его вхождение в состав конституционного права, этим не исключается некоторая специфика применения конституционно-правовых санкций в муниципальном праве Конституционный Суд РФ предложил свое видение такой специфики и одновременно подтвердил концептуально общий подход к правовому регулированию отзыва выборных лиц государственной власти и выборных лиц местного самоуправления1 Провозглашение местного самоуправления властью, наиболее приближенной к населению, не приводит на практике к доминированию прямой демократии в арсенале ее средств, решающую роль продолжают играть институты представительной демократии
В § 3.2 «Муниципальное право и административное право» отмечается, что местное самоуправление как разновидность публичного управления неизбежно подпадает под регулирование административного права, однако это не предполагает слияния муниципального права и административного права Муниципальным правом определяются основные параметры местной власти, ее институциональная организация, отношения с государством, обществом, гражданами Взаимоотношения представительного органа муниципального образования и местной администрации, разграничение их полномочий, система сдержек и противовесов, механизм замещения должности главы и иных должностных лиц местной администрации, вопросы подконтрольности муни-ципально-властной деятельности населению и его представителям - предмет муниципального права Вместе с тем в процессе осуществления местного самоуправления возникают и административно-правовые отношения Исполняя принятые решения, местная администрации осуществляет планирование деятельности своих подразделений, выявляет оперативные задачи и средства их решения, издает распоряжения, руководит деятельностью муниципальных служб и обеспечивает ее координацию, осуществляет контроль, оценивает эффективность результатов работы и т д
Как отмечает В Е Чиркин, и государственное, и муниципальное управление имеют общие причины возникновения2 Это предопределяет схожесть отношений с участием государственных органов и органов местного самоуправления, составляющих предмет регулирования административного права Соответствующие отношения строятся на основе власти и подчинения, отра-
1 См Постановление от 2 апреля 2002 г № 7-П
2 См Чиркин В Е Государственное и муниципальное управление - М , 2003 - С 25
жают объективные задачи и закономерности исполнительно-распорядительной деятельности
Разграничение муниципальных и административных правоотношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, является важной практической задачей Ее решение не может быть простым, поскольку эти отношения имеют тесную связь Тем не менее используемые при их регулировании правовые режимы должны качественно различаться Приемы административного права не могут подменять собой методы конституционно-правового регулирования Сложная система отношений между гражданами, органами местного самоуправления и государством не может сводиться лишь к исполнительно-распорядительной деятельности Вывод о том, что муниципально-правовые и административно-правовые отношения сливаются в некий комплексный предмет регулирования, не будет способствовать защите прав местного самоуправления В диссертации показано, что все последние годы наблюдались попытки государственных органов подчинить себе органы местного самоуправления, урезать их самостоятельность, директивными методами руководить их деятельностью
Отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, возникающие при передаче и исполнении отдельных государственных полномочий, нельзя свести к административным правоотношениям Они имеют в первую очередь конституционно-правовой характер, что проявляется в особых требованиях к их построению и в установленных для органов местного самоуправления конституционных гарантиях Административное право может принимать лишь субсидиарное участие в регулировании этих отношений - вместе с муниципальным правом и при его ведущей роли На конкретных примерах диссертант показывает, что федеральное законодательство все более активно использует приемы административного права для регулирования муниципальных отношений Зачастую это не имеет достаточных оснований и ведет к умалению конституционных принципов организации местного самоуправления
В § 3.3 «Муниципальное право и бюджетное право» показано, что бюджетно-правовые отношения играют при осуществлении местного самоуправления собственную, исключительно важную роль и не сливаются с му-ниципально-правовыми отношениями Универсальность норм бюджетного права - единых для бюджетов всех уровней - отрицает оправданность их инкорпорации в состав муниципального права Бюджетные отношения в муниципалитетах не могут быть искусственно вырваны из общей системы бюджетных отношений в Российской Федерации и отнесены к предмету муниципаль-но-правового регулирования Как показано в диссертации, идея значительного влияния норм муниципального права на бюджетные отношения, которая закладывалась в Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации», не нашла поддержки в юридической практике
Законодательство и правоприменение свидетельствуют о том, что это влияние минимально Региональная государственная власть и местное самоуправление согласно Конституции РФ имеют качественные различия, при этом органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом (БК) РФ имеют практически одинаковый объем бюджетных полномочий
Между тем влияние бюджетного права на муниципальное право следует признать существенным Местное самоуправление, т е деятельность по решению вопросов местного значения, в последние годы рассматривается в первую очередь сквозь призму исполнения возложенных на муниципальные образования «расходных обязательств» (понятие бюджетного права) Разграничение компетенции самостоятельных уровней публичной власти сводится к разграничению федеральным законодателем расходных обязательств, исполнение которых подробно регламентировано нормами бюджетного права Проведенный в диссертации анализ свидетельствует о том, что многочисленные условия предоставления межбюджетных трансфертов фактически устанавливают обязанности и ограничения для муниципальной власти, существенно модифицирующие принципы организации российского местного самоуправления
Муниципальное право и бюджетное право совместно образуют комплексный институт местного бюджета и многочисленные комплексные пединституты, их характерной особенностью является ведущая роль бюджетного права и вспомогательная, дополняющая роль муниципального права Например, муниципальное право требует обязательного проведения публичных слушаний по проекту местного бюджета и отчету о его исполнении с участием жителей муниципального образования, этим механизмом дополняются нормативные основы бюджетных отношений БК РФ устанавливает приоритет его норм при регулировании бюджетных правоотношений по отношению к нормам иных федеральных законов, на практике это влечет приоритет норм бюджетного права в межотраслевых институтах, образуемых им совместно с муниципальным правом
Идеология бюджетного детерминизма проявляется в придании нормам бюджетного права не присущего их природе приоритета над иными правовыми нормами, в замещении конституционно-правового регулирования общественных отношений бюджетно-правовым регулированием Культивирование указанной идеологии имеет объективные причины Однако, признавая существенную роль бюджетных отношений, следует, тем не менее, обеспечивать их точное соответствие конституционным принципам, в частности определяющим статус российского местного самоуправления Лишение местного самоуправления самостоятельности путем бюджетно-правового регулирования, сковывающего всякую свободу в планировании и расходовании местных финансов, следует считать ревизией Конституции
Правовой институт осуществления бюджетных полномочий органов местного самоуправления временной финансовой администрацией диссертант называет апофеозом бюджетного детерминизма Просроченная задолженность
муниципального образования по исполнению долговых или бюджетных обязательств, по странной логике, будет являться не основанием ответственности конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления, а поводом для передачи полномочий по решению вопросов местного значения органам исполнительной власти субъекта Федерации, что не согласуется с положениями Конституции РФ Идеология бюджетного детерминизма часто прикрывается лозунгом о необходимости сбережения финансовых средств, относящихся к народному достоянию Однако вряд ли будет верным предположение о том, что из Центра всегда виднее, как более рачительно использовать местные финансы в каждом уголке России Не будет панацеей введение все новых финансовых ограничений и ужесточение наказаний за нарушение бюджетной дисциплины Парадокс заключается в том, что задача эффективного использования бюджетных ресурсов не может быть решена только методами бюджетно-правового регулирования Глобально эта задача решается лишь на основе реализации идей народовластия, посредством конституционно-правового регулирования, обеспечивающего демократическое устройство публичной власти каждого уровня
В § 3.4 «Муниципальное право и налоговое право» делается вывод о том, что местные налоги являются институтом преимущественно налогового, а не муниципального права Налоговое регулирование является неотъемлемой частью государственного суверенитета, поэтому оно осуществляется в первую очередь центральной государственной властью и лишь в определенных ею границах - региональными и местными властями В диссертации показано, что это характерно для всех современных государств Там, где декларируется фискальная автономия местного самоуправления, законодательство обязательно устанавливает многочисленные требования и условия, урезающие ее основное содержание
Налоговые правоотношения на муниципальном уровне основываются в первую очередь на общих принципах налогообложения, берущих начало в Конституции РФ, а не на особенностях устройства этого уровня публичной власти Правовые акты органов местного самоуправления, являющиеся в соответствии с Налоговым кодексом РФ источниками налогового права, практически не содержат норм муниципального права Налоговое право не поглощается муниципальным правом, имеет на уровне местного самоуправления свой обособленный предмет регулирования
В диссертации подробно рассматривается правовой институт самообложения граждан Ошибочна позиция отдельных исследователей, относящих его к налоговому праву, соответствующие платежи не имеют налогового характера Механизм аккумулирования органами местного самоуправления добровольных взносов граждан, предназначенных для коллективного решения конкретной социально-хозяйственной проблемы, в сегодняшних условиях, несомненно, востребован в российских муниципалитетах Однако данный институт в том виде, в каком он закреплен в действующем законодательстве, не находит использования на практике, поскольку несет в себе эклектическое сочетание
приемов гражданского права (платежи в порядке самообложения являются добровольными, механизм взыскания налоговой недоимки на них не распространяется), бюджетного права (платежи должны зачисляться в бюджет и расходоваться по целевому назначению) и муниципального права (эти добровольные платежи вводятся муниципально-властным решением референдума или схода граждан) На практике проведение местного референдума требует значительных бюджетных расходов, они могут превысить доходы, полученные от самообложения Диссертант считает правильным распространение на средства самообложения режима гражданско-правовых платежей, предполагающего их добровольность и возмездность
В § 3.5 «Муниципальное право и гражданское право» показано, что разграничение муниципальных и гражданских правоотношений при осуществлении местного самоуправления - важная задача юридической теории, от решения которой зависит правильный выбор публично-правовых или частноправовых методов регулирования имущественных и денежных отношений Отношения между государством и муниципалитетами, возникающие в процессе перераспределения социальных обязанностей различных уровней публичной власти и имущества, необходимого для исполнения соответствующих обязанностей, являются публичными правоотношениями и не должны регулироваться гражданским правом Взимание органами местного самоуправления арендной платы за пользование государственными органами и учреждениями имуществом, которое оказалось в муниципальной собственности, но служит выполнению государственных задач, нельзя признать приемлемым
В диссертации подробно анализируются проблемы разграничения государственной и муниципальной собственности Делается вывод, что нормы законодательства, предусматривающие согласительный механизм принятия соответствующих решений, несут в себе элементы диспозитивности Однако эта диспозитивнось не заимствуется из гражданского права, соответствующее регулирование остается публично-правовым и основано на принципах демократической децентрализации публичной власти в России
Выбор формы юридического лица для органа местного самоуправления нельзя рассматривать как его уравнивание с организациями, не имеющими властных полномочий Такой выбор, если он не влечет изменения материального содержания властных полномочий указанного органа, не может умалять его публично-правой статус Во всяком случае правоприменительная практика не должна трактовать положения законодательства, предусматривающие для органа местного самоуправления гражданско-правовой статус учреждения, как влияющие на публично-властные характеристики этого органа При регулировании участия органов власти в гражданском обороте необходимо четко разделять их публично-правовой статус и гражданско-правовой статус, ни в коем случае не смешивая властные полномочия и гражданские права
Как показано в диссертации, статус юридического лица является важной мерой обеспечения реальной возможности органа власти осуществлять свои публично-властные полномочия Практика наглядно показала, что не имевшие
такого статуса представительные органы местного самоуправления попадали в полную зависимость от местных администраций, осуществлявших организационное и материально-финансовое обеспечение их деятельности Именно поэтому Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ своей императивной нормой наделил представительные органы муниципальных образований этим статусом Диссертант предлагает пути решения ряда актуальных проблем правового регулирования участия органов местного самоуправления в гражданском обороте
Глава 4 «Источники муниципального права Российской Федерации» посвящена исследованию основных характеристик источников муниципального права, анализу разграничения предметов регулирования этих источников В ходе анализа диссертант формулирует и обосновывает предложения по совершенствованию правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации
В § 4.1 «Международное право и отечественное муниципальное право» показывается, что акты международного права, затрагивающие вопросы организации местной власти, могут являться источниками муниципального права в юридическом значении этого понятия Однако этим не исчерпывается их влияние на отечественное местное самоуправление Доктрина организации местной власти, избранная в России на современном этапе, формировалась под значительным влиянием международного права Общепризнанные в демократических государствах правовые стандарты еще до их официального включения в отечественную правовую систему стали важнейшей составной частью правовой идеологии В начале 1990-х годов Парламентская Ассамблея и Комитет Министров Совета Европы заявили, что новые кандидаты на вступление в Совет Европы должны взять на себя обязательство подписать и ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления одновременно с рядом других ключевых конвенций Российская Федерация при вступлении в Совет Европы взяла на себя обязательство ратифицировать указанную Хартию
Вместе с тем не следует считать, что правовые основы российского местного самоуправления были навязаны из-за рубежа, строились исключительно по шаблонам Совета Европы Как показано в диссертации, российская правовая модель местного самоуправления не воспроизвела заложенные в Европейскую хартию местного самоуправления принципы механически, а творчески переосмыслила их, по некоторым параметрам существенно подняв планку муниципальной демократии Сохранив дух данного акта международного права, отечественное конституционное законодательство с достаточной степенью оригинальности спроецировало его на российскую действительность
Международные стандарты муниципальной демократии могут являться в сегодняшней России не только ориентиром развития, но и сдерживающим фактором, препятствующим свертыванию местного самоуправления, отказу правящей элиты от демократических форм организации власти на местном уровне Конечно, инструменты международного права не способны оказывать глубокое влияние на содержание российского законодательства Так, Конгресс
местных и региональных властей Совета Европы обычно весьма осторожен и дипломатичен в адресованных конкретным государствам рекомендациях по поводу устройства местного самоуправления (и это правильный подход) Здесь также могут наблюдаться двойные стандарты в понимании демократии, политическая ангажированность и т п Тем не менее приходится признать, что положения международных договоров, к которым присоединилась Российская Федерация, сегодня являются более стабильной правовой материей, чем внутреннее российское право
В диссертации подробно анализируются проблемы реализации актов международного права как источников российского муниципального права в юридическом значении этого понятия, предлагаются пути решения указанных проблем
В § 4.2 «Конституция РФ и акты Конституционного Суда РФ как источники муниципального права» делается вывод о том, что многоаспектная регламентация местного самоуправления в Конституции РФ отражает генезис этого социального института - введенного «сверху», конструируемого с использованием международных правовых стандартов Прямое действие норм Конституции проявляется в деятельности Конституционного Суда РФ, контролирующего в рамках установленной процедуры соблюдение законодателями этих норм
В научной литературе можно встретить диаметрально противоположные мнения по поводу допустимости признания актов Конституционного Суда РФ источниками современного российского права, эта дискуссия имеет глубокие исторические и теоретические корни Однако практика явочным порядком ут-верждаст такое признание Правовые позиции Конституционного Суда воспроизводятся в текстах федеральных законов, по ним равняются законы субъектов Федерации, на их основе принимаются решения другими судами, иными правоприменительными органами Прокуратура при осуществлении надзора за законностью ссылается на указанные позиции и требует от правотворческих органов их соблюдения Юридическая практика неразрывно связывает конституционную норму и ее судебную интерпретацию
В диссертации на конкретных примерах анализируется специфика практического применения правовых позиций Конституционного Суда Делается вывод о том, что, с одной стороны, эти правовые позиции подобны нормам права, с другой стороны, они не отвечают в полной мере требованиям формальной определенности, предъявляемым к правовым нормам, поскольку Конституционный Суд в рамках конкретного дела не может с необходимой подробностью очертить их действие во времени и по кругу лиц Гипотезы этих квазинорм зачастую размыты, поскольку Суд не вправе описывать условия применения формулируемого им правила для других возможных казусов, если это не имеет отношения к рассматриваемому делу Лишь в рамках нового дела порядок применения правила, а также его содержание могут уточняться и конкретизироваться Как отмечает М Н Марченко, в отличие от парламентского правотворчества, судебное правотворчество «не самостоятельно» в том смыс-
ле, что «привязано» к основной функции судебной власти - осуществлению правосудия1
Диссертант отмечает существенный вклад актов Конституционного Суда РФ в формирование правовой основы современного отечественного местного самоуправления, определение основных параметров муниципальной власти Правовые позиции Конституционного Суда предлагается классифицировать по выполняемой ими функции интерпретация положения Конституции РФ, т е собственно толкование конституционной нормы, выявление конституционного смысла нормы закона или подзаконного акта, т е фактически толкование законодательства, установление нового самостоятельного правила, т е судебное правотворчество По степени определенности формулируемого нового правила условно можно выделить обобщенные правовые принципы и конкретизированные предписания Такая градация условна, поскольку степень конкретности правовой позиции Конституционного Суда в каждом случае зависит от множества факторов Как отмечает Н С Бондарь, решения Конституционного Суда воплощают в себе единство нормативных и доктринальных начал2 Устанавливаемые Судом квазинормы, как и традиционные нормы права, можно разделить по форме выражения предписания Присущая суду функция нормоконтроля предопределяет преобладание в его правовых позициях запретов, встречаются также позитивные обязывания и подтверждения прав
6 § 4.3 «Роль федерального законодательства в установлении правовых основ местного самоуправления» делается вывод о том, что Конституция РФ задает желаемый вектор развития местного самоуправления, а наполнение этого института реальным содержанием осуществляется текущим законодательством И это характерно не только для Российской Федерации Самостоятельность местного самоуправления и его широкие права, закрепленные на конституционном уровне, всегда и везде уточняются, ставятся в зависимость от объективно существующих условий в ходе конкретной нормативно-правовой регламентации Поскольку понятие «общие принципы организации местного самоуправления» не раскрыто в Конституции РФ, федеральный законодатель вправе по своему усмотрению, исходя из реальных потребностей практики, определять его объем Законодательное регулирование местного самоуправления не может исчерпываться лишь установлением отраслевых принципов права Центральный закон о местной власти, каким бы ни было его наименование, несет основную нагрузку в правовой регламентации устройства, полномочий и механизма деятельности этой власти
Проведенный в диссертации подробный анализ развития федерального законодательства о местном самоуправлении показывает, что именно реальная социальная функция местного самоуправления диктовала изменение подходов к его регулированию В условиях неоднозначных экономических реформ ме-
1 Марченко М Н Источники права - М, 2005 - С 395
2 См Бондарь Н С Нормативно-доктринальная природа решений Конституционного Суда РФ как источников права // Журнал российского права - 2007 № 4 - С 78
стное самоуправление оказалось в первую очередь элементом единой социальной политики государства, инструментом распределения государственных финансов для решения коммунальных проблем Фактически главным побудительным мотивом разработки Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ было разграничение компетенции различных уровней публичной власти, упорядочение и унификация межбюджетных отношений Однако авторы проекта, используя имеющиеся наработки муниципально-правовой науки, попытались осуществить глубокую реформу всей системы российского местного самоуправления
По мнению диссертанта, в устранении разрыва между доктриной муниципальной власти и практикой были допущены перехлесты, что привело к снижению демократического потенциала местного самоуправления В этом можно усмотреть проявление двух тенденций Во-первых, за два последних десятилетия не удалось обеспечить разгосударствление местного самоуправления, провозглашенного в доктрине Это объясняется объективными причинами и не может восприниматься как крах муниципальной идеи Во-вторых, мы наблюдаем тенденцию отступление от конституционного принципа децентрализации публичной власти на демократической основе, что выражается в бюрократизации местной власти и снижении возможности населения влиять на нее Диссертант считает, что озабоченность юристов должна вызывать вторая тенденция, а вовсе не тот факт, что практика не подтверждает негосударственный характер российского местного самоуправления
Как показано в диссертации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выполняет функцию системообразующего источника муниципального права задает его структуру, вводит основные институты, которые должны получать развитие в иных законодательных актах на уровне Федерации и ее субъектов, а также в муниципальных правовых актах Данный Закон разграничивает предметы регулирования иных источников муниципального права и устанавливает соответствующий понятийный аппарат Он имеет кодифицирующий характер, что подтверждается как универсальностью Закона, полным охватом муниципаль-но-правовых отношений, ведущей ролью в закреплении статуса муниципальной власти, так и исключительностью предмета регулирования, а также присущей кодексам юридической силой его норм Вместе с тем данный Федеральный закон не является источником только муниципального права, он может включать в себя также нормы иных структурных элементов системы права
В § 4.4 «Регулирование муниципальных отношений законами субъектов Федерации» показано, что существенное ограничение Федеральным законом от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 круга вопросов организации местного самоуправления, которые могут регулироваться законами субъектов Федерации, остается системной проблемой Этим в определенной мере достигаются цели унификации местного самоуправления и защиты его самостоятельности Однако в федеративном государстве, которым является Россия, именно законы
субъектов Федерации призваны учесть региональные условия и особенности в организации местного самоуправления и одновременно гарантировать стабильную нормативную базу деятельности местных властей В практике последних лет законы субъектов Федерации составляли важный элемент системы источников муниципального права Утрата этого элемента, лишение регионального законодателя необходимых правотворческих полномочий оборачивается негативной стороной для местного самоуправления
В диссертации подробно анализируются проблемы, сопряженные с регулированием различных аспектов организации и осуществления местного самоуправления законами субъектов Федерации В отдельных регионах имели место факты грубых нарушений прав местного самоуправления, что делало актуальной проблему ответственности за соблюдение федерального законодательства, но при этом не свидетельствовало о необходимости ограничения законотворческих полномочий субъектов Федерации По мнению диссертанта, вывод о том, что региональное регулирование местного самоуправления возможно только в указанных федеральным законом случаях, не согласуется с конституционным статусом субъектов Федерации Реализация указанного права не должна ставиться в зависимость от наличия в федеральном законе отсылочных норм Методологически верное правило можно вывести из Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г № 19-П по делу о проверке конституционности Закона «О муниципальной службе Ивановской области» Суд признал правомерным регулирование региональным законом вопросов, неурегулированных на федеральном уровне, при отсутствии в федеральном законе указания на возможность такого регулирования, поскольку региональный закон не нарушал требования федеральных законов и не влек ограничения конституционных прав граждан
Если федеральный законодатель будет нацелен на учет регионального опыта и увидит в законодателях субъектов Федерации своих коллег, союзников, советчиков, а не подчиненных исполнителей, то реформа местного самоуправления, несомненно, пойдет с меньшими издержками Складывающаяся практика реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 подтверждает необходимость дополнить его отдельные положения отсылками к законам субъектов Федерации, которые способны развить и детализировать федеральное регулирование, расширить гарантии муниципальной демократии, учесть накопленный в регионах позитивный опыт, повысить качество правовых основ российского местного самоуправления Диссертант формулирует соответствующие конкретные предложения
В § 4.5. «Правовые акты муниципальных образований как источники муниципального права» анализируется природа соответствующих правовых актов Выводы о том, что правовые акты органов местного самоуправления якобы несут в себе двойственную характеристику, обладают чертами и правовых актов, и общественных, корпоративных актов, не находят подтверждений на практике Корпоративный акт действует лишь по кругу лиц, добровольно вошедших в состав соответствующей корпорации Однако юрисдикция
органов местного самоуправления ограничена территорией муниципального образования, но отнюдь не кругом лиц, входящих в «местное сообщество» При этом положение органов местного самоуправления в системе публичной власти определяет специфические особенности издаваемых ими актов Источниками муниципального права являются те муниципальные нормативные правовые акты, которые регулируют организацию муниципальной власти, включая участие населения в осуществлении этой власти В диссертации анализируются вопросы классификации муниципальных правовых актов, их иерархии, разграничения предметов регулирования
Делается вывод о том, что запрет на принятие местной администрацией правовых актов нормативного характера мог бы обеспечить качественное повышение роли представительных органов в осуществлении местного самоуправления и подконтрольность им местных исполнительных органов При этом на практике такой запрет не создаст препятствий для оперативной деятельности местной администрации, поскольку оперативность необходима при издании индивидуально-определенных правовых актов, а не общеобязательных правил Безусловно, такое строгое разграничение правотворческих функций органов местного самоуправления усложнит работу исполнительно-распорядительного органа Тем не менее указанный запрет, от установления которого воздержался федеральный законодатель, может вводиться уставом муниципального образования
Оценка устава муниципального образования как акта учредительного характера подчеркивала важность и особую роль этого юридического документа Однако, как показано в диссертации, уставы вовсе не учреждали муниципальные образования как субъекты права Правосубъектность муниципального образования основывается не на решении местного сообщества, а на воле государства, закрепленной в Конституции и законах На практике не оправдались надежды на то, что устав муниципального образования сможет выполнять кодифицирующую функцию, т е будет объединять всю совокупность норм, регулирующих организацию местного самоуправления Также не подтвердилось, что уставы будут устанавливать оригинальные механизмы участия населения в осуществлении местного самоуправления, учитывающие специфику территории, местные традиции и тп Фактически российское местное самоуправление оказалось в гораздо большей степени унифицированным, чем предполагала конституционная доктрина
В коррекции правового института устава муниципального образования диссертант усматривает две противоположные тенденции Первая тенденция формально предполагает повышение значимости уставов в системе источников права, что выражается в новых требованиях к процедуре их принятия и провозглашении высшей юридической силы устава в системе муниципальных правовых актов Однако реальная роль устава муниципального образования определяется не тезисами о его учредительном или кодифицирующем характере, а перечнем вопросов, составляющих исключительный предмет его регулирования Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЭ сократил ука-
занный перечень и, таким образом, снизил значение устава в системе источников муниципального права, в этом проявляется вторая тенденция - сущностная, а не формальная
Реалистичный взгляд на уставы муниципальных образований не умаляет их значения как правового явления Задача совершенствования соответствующего правового института, повышения качества уставов, принимаемых в российских муниципалитетах, остается актуальной Уставы муниципальных образований должны системно, конкретно и полно решать вопросы, отнесенные законом к их предмету регулирования Воспроизведение в уставе положений законов оправданно лишь в том случае, если норма закона конкретизируется применительно к данному муниципальному образованию или развивается и дополняется, образуя с оригинальной нормой устава единую логическую цепь Диссертант предлагает общие методологические подходы к построению уставов муниципальных образований, а также анализирует проблемы их государственной регистрации, контроля за законностью муниципального правотворчества
В Заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы и предложения
НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
I. Монографии, комментарий
1 Сергеев А А Система правовых основ местного самоуправления - Воронеж Академия естественнонаучного и гуманитарного образования 1999 -174 с - 10,5 п л
2 Федеральное законодательство о местном самоуправлении научно-практический комментарий / Отв ред А А Сергеев - М Вузовская книга, 2002 —568 с -35,5пл (авторский текст Сергеева А А -17пл)
3 Сергеев А А Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия — М Юриспруденция, 2005 -256 с -16пл
4 Сергеев А А Местное самоуправление в Российской Федерации проблемы правового регулирования - М Изд-во Проспект, 2006 - 432 с -27 п л
II. Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов докторских диссертаций в области права
5 Сергеев А А , Скрынников Б М Законы субъектов РФ в системе правовых основ местного самоуправления // Журнал российского права - 1999 №9 -С 69-77 -0,6 пл
6 Сергеев А А Не все проблемы будут решены // Журнал российского права - 2000 № 9 - С 35-39 - 0,3 п л
7 Розенфельд В Г , Сергеев А А Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Известия вузов Правоведение -2000 № 6 - С 69-78 - 0,5 п л
8 Сергеев А А Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права -2002 №7 -С 27-35 -0,6пл
9 Сергеев А А, Розенфельд В Г Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право - 2002 № 12 - С 25 - 30 - 0,5 п л
10 Сергеев А А Судебный механизм приостановления действия решений органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский судья - 2003 № 7 - С 9 - 10 - 0,3 п л
11 Сергеев А А Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления // Известия вузов Правоведение - 2003 № 3 - С 55-65 - 0,8 п л
12 Сергеев А А Об особенностях применения дефинитивных правовых норм//Закон -2003 №11 -С 118-120 -0,3 п л
13 Сергеев А Приостановление действия актов органов местного самоуправления//Законность -2003 №10 - С 55-57 -0,3пл
14 Сергеев А К новому пониманию конституционной модели российского местного самоуправления // Закон и право - 2004 №5 - С 14-17 -0,6 п л
15 Сергеев А Развитие конституционных и законодательных основ российского местного самоуправления // Федерализм - 2004 № 1(33) — С 161 -180 -1,1 п л
16 Сергеев А А Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления (отчет о «круглом столе») // Государство и право - 2004 № 3 - С 36-40 - 0,6 п л
17 Сергеев А А О порядке формирования представительных органов муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право - 2004 №2 -С 27-30 - 0,6 п л
18 Сергеев А А Территориальное общественное самоуправление как форма муниципальной демократии // Известия вузов Правоведение - 2004 № 5 - С 27-34 - 0,7 п л
19 Сергеев А А Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов мифы и реальность // Федерализм - 2005 № 2 - С 107-132 -1,3 п л
20 Сергеев А А Российское законодательство о местном самоуправлении в свете конституционных принципов и норм международного права // Сравнительное конституционное обозрение (Конституционное право восточноевропейское обозрение) -2005 №2 (51) - С 91-96 -0,7пл
21 Сергеев А А Разграничение налоговых и неналоговых платежей конституционно-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право - 2006 № 1 - С 40-45 - 0,7 п л
22 Сергеев А Судебная защита прав местного самоуправления // Законность - 2006 № 2 - С 45-48 - 0,3 п л
23 Сергеев А А Местное самоуправление как разновидность социального самоуправления//Федерализм -2006 №3 -С 95-114 -1,1пл
24 Сергеев А А К вопросу об интегрирующем характере российского муниципального права // Конституционное и муниципальное право - 2006 № 10 - С 39 - 44 - 0,7 п л
25 Сергеев А А Соотношение муниципального и административного права // Современное право - 2007 № 1 - С 88 - 92 (принята к печати до 31 декабря 2006 г ) - 0,5 п л
26 Сергеев А А Об участии граждан в осуществлении местного самоуправления // Российский юридический журнал - 2007 № 4 (56) - С 93-98 - 0,6 п л
27 Сергеев А А Судебная практика законодательство муниципальной реформы // Российский судья - 2007 № 7 - С 5-7 - 0,4 п л
28 Сергеев А А О новеллах бюджетного законодательства и их влиянии на правовой статус российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право - 2007 № 14 - С 32-36 - 0,5 п л
III. Иные научные статьи и публикации
29 Сергеев А На чужом поле то и дело оказываются муниципальная власть и региональная // Российская Федерация сегодня - 1999 № 22 - С 35 -0,1 п л
30 Рудаков С И , Сергеев А А Государственная власть и местное самоуправление проблемы разграничения компетенции (тезисы доклада) // Материалы международной конференции «К новой концепции взаимоотношений Центра, регионов и местного самоуправления» - Воронеж Издательство ВГУ
1999 - С 34-36 -0,1 п л
31 Сергеев А Проблемы временного правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления // Муниципальное право -
2000 №2(10) -С 6-11 -0,6 пл
32 Сергеев А Проблемы законодательного регулирования муниципальной службы в субъекте Российской Федерации // Муниципальная служба -2000 №2 -С 24-26 -0,3 п л
33 Сергеев А А Государственная власть и местное самоуправление проблема разграничения компетенции // Центр Регионы Местное самоуправление к новой концепции взаимоотношений - М Формула права 2000 -С 127-133 -0,3 п л
34 Розенфельд В Г, Сергеев А А Проблемы административного контроля за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Юридические записки № 12 - Воронеж Издательство ВГУ 2000 - С 194 — 209 - 0,8 п л
35 Сергеев А А , Рудаков С И Местное самоуправление территориальный аспект//Местное право -2000 №7 - С 41-45 - 0,4 п л
36 Сергеев А А Закон как гарантия эффективности местного самоуправления//Муниципальная власть -2000 №6 - С 19-22 -0,4 п л
37 Сергеев А Об ограничении пассивного избирательного права в законодательстве Российской Федерации // Выборы Законодательство и технологии 2001 №3 С 11-14 -0,4 п л
38 Сергеев А А Территориальные основы местного самоуправления проблемы и пути их решения // Проблемы современного правового развития №2 - Воронеж Издательство ВГУ 2001 -С 171 - 180 -0,5 п л
39 Сергеев А Честную власть - по честным правилам // Российская Федерация сегодня -2001 №3 -С 16-17 -0,2пл
40 Сергеев А Оправдаются ли надежды"? // Выборы Законодательство и технологии - 2001 № 6 - С 10-13 - 0,4 п л
41 Сергеев А Все начинается с закона // Выборы Законодательство и технологии - 2001 № 9 - 10 - С 11 - 14 - 0,5 п л
42 Сергеев А А Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании // Местное право - 2001 № 10 -11 -С 3-15 -0,8 п л
43 Сергеев А А Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность проблемы России, опыт зарубежных стран - М Изд-во МГУ 2001 -С 359-365 - 0,4 п л
44 Сергеев А Путаница вокруг права на самоуправление // Выборы Законодательство и технологии - 2002 № 2 - С 48-52 - 0,3 п л
45 Сергеев А А Проблемы законодательного регулирования территориальных основ местного самоуправления // Муниципальное право - 2002 № 1 -С 2-5 -0,5 п л
46 Сергеев А Законы не могут препятствовать местному самоуправлению // Выборы Законодательство и технологии - 2002 № 4 - С 50 - 56 -0,5 п л
47 Сергеев А По поводу правовой позиции Постановления Конституционного Суда РФ от И июня 2002 г № 10-П // Выборы Законодательство и технологии - 2002 № 6 - 7 - С 50-53 - 0,3 п л
48 Сергеев А А Проблемы демократизации законодательного процесса // Парламентские процедуры проблемы России и зарубежный опыт - М Изд-во МГУ 2003 -С 316-321 -0,4 п л
49 Сергеев А А Местное самоуправление конституционная модель и проблемы законодательного регулирования // Конституция как символ эпохи - М Изд-во МГУ 2004 - Т 2 - С 140- 145 - 0,3 п л
50 Сергеев А А Выступление на Круглом столе «Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления» // Местное право - 2004 № 1 - 2 - С 42-46 - 0,3 п л
51 Сергеев А А Местное самоуправление в Российской Федерации правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации Сборник научных трудов - М • Юриспруденция 2004 - С 41-156 -6,7пл
52 Сергеев А А Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление -2004 №2 -С. 15-20 -0,7пл
53 Сергеев А А Местное самоуправление как элемент современной российской модели народовластия // Российское народовластие развитие, современные тенденции и противоречия. - М Новое издательство 2005 -С 174-224 -2,8 п л
54 Сергеев А А Новое понимание конституционных принципов российского местного самоуправления // Научные труды РАЮН - М Издательская группа «Юрист» 2005 - Т 1 - С 474 - 476 - 0,3 п л
55 Сергеев А Формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления // Муниципалитет - 2005 №3-5 —С 39- 46 — 2,9 п л
56 Сергеев А А Судебная защита прав местного самоуправления // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления - М «Типография Момент», 2006 - С 145 - 147 - 0,3 п л
57 Сергеев А А Доступ к правосудию как гарантия прав местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление - 2006 № 2 - С 36-38 - 0,3 п л
58 Сергеев А А Децентрализация публичной власти как конституционное условие ее демократического устройства // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве конституционно-правовые вопросы Материалы международной научной конференции - М, 2006 - С 112 -115 -0,2 п л
59 Сергеев А А Местный референдум // Местное самоуправление -2007 №1 -С 12 -0,2пл
60. Сергеев А А Метод регулирования в муниципальном праве // Аграрное и земельное право - 2007 № 6 (30) - С 112 - 117 - 0,6 п л
Принято к исполнению 01/10/2007 Заказ №1003
Исполнено 02/10/2007 Бумага офсетная
Пл 2,5 Формат 60x84/16 Тираж 100 экз
ООО «СМСА» ИНН 7725533680 Москва, 2й Кожевнический пер , 12 +7(495)255-7060 www cherrypie ru
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Сергеев, Алексей Аронович, доктора юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ И ОБЪЕКТ ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ.
§ 1Л. "О правовой природе современного российского местного самоуправления.
§ 1.2. Местное самоуправление как вид социального самоуправления.
§1.3. Социальная функция местного самоуправления как детерминанта его правового статуса.
§ 1.4. Проблемы участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
§1.5. Территориальное общественное самоуправление как правовое явление.
ГЛАВА 2. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК СОСТАВНАЯ
ЧАСТЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА.
§2.1. Место муниципального права в системе российского права: идеи и практика.
§2.2. Муниципальное право в узком и широком смысловых значениях.
§ 2.3. Предмет регулирования муниципального права.
§ 2.4. Муниципально-правовой режим.
ГЛАВА 3. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО И ИНЫЕ
СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ ПРАВА
§3.1. Муниципальное право и конституционное право.
§ 3.2. Муниципальное право и административное право.
§3.3. Муниципальное право и бюджетное право.
§ 3.4. Муниципальное право и налоговое право.
§3.5. Муниципальное право и гражданское право.
ГЛАВА 4. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
§4.1. Международное право и отечественное муниципальное право.
§ 4.2. Конституция РФ и акты Конституционного Суда РФ как источники муниципального права.
§ 4.3. Роль федерального законодательства в установлении правовых основ местного самоуправления.
§ 4.4. Регулирование муниципальных отношений законами субъектов Федерации.
§4.5. Правовые акты муниципальных образований как источники муниципального права.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации"
Первое десятилетие XXI века ознаменовалось новым этапом реформы российского местного самоуправления - к этому времени уже основанного на общепризнанных демократических принципах, имевшего солидную теоретическую базу и сложившуюся практику. Вначале опиравшаяся на наработки правовой науки и эволюционные методы, реформа законодательства со временем всё более утрачивала планомерность и предсказуемость. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал примером нестабильной правовой материи, находящейся в состоянии непрерывной коррекции.
Отдельные положения Закона приобрели на практике смысл, не имеющий ничего общего с первоначальными замыслами авторов концепции реформы. Так, например, временные нормы, рассчитанные на применение исключительно во вновь образованных муниципалитетах, т.е. на территориях, до реформы не обладавших статусом муниципального образования, практика распространила на уже существовавшие муниципальные образования, имевшие собственную правовую базу, выборные органы, достаточный опыт работы. Следствием этого стали ограничения прав местного самоуправления, зачастую не имевшие разумного оправдания. При этом ранее выработанные правовые подходы, в том числе сформулированные в актах Конституционного Суда РФ, игнорировались или объявлялись устаревшими, не вписывающимися в новую модель организации местного самоуправления, неприменимыми в «переходный период» и т.п. Множественные судебные споры, возникшие на этой почве, не внесли необходимой ясности, пока не смогли сформировать логически непротиворечивую судебную практику.
Более того, в условиях нечеткости и нестабильности законодательства правосудие не смогло обеспечивать эффективную защиту интересов субъектов местного самоуправления, оперативно разрешать возникающие коллизии. В различных регионах России суды общей юрисдикции стали принимать диаметрально противоположные решения по сходным делам, что не получало должной оценки со стороны вышестоящих судов'.
Происходящее не могло не привести к частичной утрате ориентиров в теории муниципального права, растерянности среди специалистов. Доктри-нальные основы местного самоуправления как будто потеряли отчетливость очертаний. Стало возникать ощущение, что правовая база российского местного самоуправления зависит лишь от произвольного усмотрения политиков. Некоторые эксперты повели речь о провале муниципальной реформы и кризисе идеи местного самоуправления в России2. Другая часть экспертов указывала на необходимость пережить переходный период, «смутное время» в теории и практике местного самоуправления.
В сегодняшних условиях крайне важно понять, что именно происходит с муниципальным правом, в чем суть и причины его мутации? Где объективные социальные предпосылки происходящего, а где субъективизм и ошибки законодателя? Почему реформа межбюджетных отношений приводит к новому толкованию конституционных принципов устройства местной власти? В какой мере развитие правовых основ местного самоуправления детерминировано провозглашенной муниципально-правовой доктриной, а в какой - реальной функцией этого института в государстве и обществе? Представляется, что дать верные, научно-обоснованные ответы на эти вопросы можно только на основе комплексного и системного анализа конституционно-правового статуса современного российского местного самоуправления. Иной подход - локальное исследование лишь реформы нескольких последних лет и упор на выяснение мо
1 См., например, Определение Верховного Суда РФ от 2 августа 2006 г. № 33-Г06-12, подтвердившее, что город Гатчину можно признать вновь образованным муниципальным образованием, и Определение Верховного Суда РФ от 9 августа 2006 г. № 77-Г06-3, подтвердившее при аналогичных правовых условиях, что город Елец нельзя признать вновь образованным муниципальным образованием.
2 См., например: Стенограмма экспертного совещания 6 марта 2007 г. «Изменения Закона № 131-ФЗ - тенденция или хаос?». М.: Институт экономики города. тивов конкретных политиков - не способен дать глубокие и содержательные выводы.
Необходимо, отделив тенденции от частных деталей, с подлинно научной объективностью проанализировать такие аспекты, как: реальные границы самостоятельности местного самоуправления, пределы усмотрения государственной власти при его регулировании, возможность и условия ограничений прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Следует разобраться, в какой мере практика требует разнообразия форм местного самоуправления, а в какой - его унификации; от этого зависит правильное разграничение "предметов регулирования различных источников муниципального права. И только найдя верные подходы к решению указанных проблем, можно сделать выводы о предмете регулирования современного российского муниципального права и сущностных характеристиках соответствующего юридического режима.
Значительная часть специалистов оценила идеологию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как огосударствление местного самоуправления. На наш взгляд, возможна и иная оценка. В целом процессы последних Двух десятилетий можно охарактеризовать как незавершенную и непоследовательную попытку разгосударствления системы местной власти.
Можно ли вообще именовать самоуправлением сегодняшнюю организацию власти в российских муниципалитетах? Способствуют ли идеи, взятые на вооружение наукой муниципального права, оптимизации социального управления в городских, сельских поселениях и на других территориях? Эти вопросы пока остаются предметом дискуссий. Сама доктрина местного самоуправления, основанная на европейских правовых стандартах и нашедшая закрепление в Конституции РФ 1993 г., пока не получила единодушных оценок.
Все последние годы новая конституционная модель российского местного самоуправления была предметом жарких споров правоведов и практиков.
Ее сторонники указывали на перспективы качественного развития муниципальной демократии, широкого участия населения в решении вопросов местного значения. Они считали, что построенное на демократических принципах законодательство позволит России в короткий срок повысить эффективность муниципального управления на своих территориях до уровня, достигнутого в развитых странах. Оппоненты этой точки зрения утверждали, что обособление местного самоуправления от государственной власти является серьезной ошибкой, создает угрозу целостности системы публичной власти, ведет к безответственности местного чиновничества, ослабляет гарантии социальных и иных прав граждан. По их мнению, европейские принципы не могут браться за основу построения отечественного местного самоуправления, а актуальной для сегодняшней России задачей является централизация власти и бюджетных ресурсов, а не повышение самостоятельности муниципалитетов.
Споры о стратегии муниципального развития в России в значительной степени предопределялись реальными проблемами местной власти: острой нехваткой финансов, необходимых для решения социальных задач, кризисным состоянием сферы коммунального хозяйства, резкими различиями в бюджетной обеспеченности территорий, политической борьбой региональных и муниципальных лидеров за властные полномочия и т.д. Субъективные факторы накладывали значительный отпечаток на процессы реформирования законодательства о местном самоуправлении.
Последний этап проводимых муниципальных реформ, основной вехой которого стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ, в очередной раз был реализован «сверху», вопреки сопротивлению значительной части представителей регионов и муниципалитетов. Безусловно, его задачами было решение реальных проблем организации местного самоуправления и в первую очередь разграничение полномочий различных уровней публичной власти и создание новой системы межбюджетных отношений. Разработчики Закона хотели совместить конституционную доктрину местного самоуправления с peaлиями социально-экономического развития российских муниципалитетов, устранить разрыв между идеей и практикой ее реализации. Найти верные решения с первой попытки не удалось, начался затяжной процесс многократных итераций, зачастую болезненный для муниципалитетов.
Однако следует обратить внимание на тот факт, что за редкими исключениями гр'аждане России остаются безучастными к проводимым муниципальным реформам. Их интересуют размеры коммунальных платежей, гаран-тированность предоставления минимального перечня муниципальных услуг и т.п., гораздо реже они проявляют внимание к механизмам осуществления местного самоуправления. Это нельзя объяснить только апатией или низким уровнем политической культуры населения, хотя задача повышения этого уровня остается весьма важной.
Несмотря на разноречивые оценки последствий экономических реформ двух последних десятилетий, нельзя не признать, что они разбудили инициативу значительной части россиян, заставили граждан становиться активными, заинтересованными субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности, искать пути реализации своих сил и способностей. В отличие от этого, муниципальные реформы не вовлекли по-настоящему население в решение задач организации и осуществления местного самоуправления. Закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления и Конституции РФ принципы муниципальной демократии продолжают оставаться неизвестными большинству россиян, невостребованными в повседневной жизни. И причиной этого является вовсе не Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Экономическая реформа сопровождалась не только изменением текста гражданского законодательства, но и качественным обновлением содержания соответствующих отношений, изменением идеологии гражданского оборота, мотивации его участников. Частная собственность и личная заинтересованность предпринимателей, пришедшие на смену плановой социалистической экономике, изменили сущность соответствующих общественных отношений. Иное мы наблюдаем в сфере организации местной власти. Законодательная основа соответствующих отношений качественно изменилась, но сами отношения как будто не поменяли своей сути. Население продолжает видеть в органах местного самоуправления государственные институты, элементы единой системы социального обеспечения, но никак не «свои органы самоуправления». Граждане не желают признавать принципиальной разницы между советским райисполкомом и сегодняшней районной администрацией. Различия в их правовом статусе интересны специалистам, но не большинству населения. Участие граждан в муниципальной политике зачастую сводится к акту голосования на выборах и различным формам протеста против повышения стоимости коммунальных услуг.
Такая ситуация еще не является доказательством ошибочности избранной доктрины местного самоуправления или бесплодности муниципально-правовой теории. Просто мы видим разрыв между правовой идеологией и действительностью. Он характерен не только для Российской Федерации, но и для многих других стран. Идея местного самоуправления зачастую не приводит к * доминированию населения в муниципальных отношениях. Кроме того, отечественное местное самоуправление пока не обрело необходимой стабильности и устойчивости, не стало по-настоящему зрелым.
В начале 1990-х годов прогрессивность и ценность муниципальной доктрины виделись в том, что она должна побуждать общество к демократизации. К сожалению, далеко не все элементы этой доктрины, отвечавшие указанному требованию, прошли проверку временем, доказали свое соответствие объективным потребностям практики. Актуальная задача сегодняшнего времени -переосмысление ряда позиций, сформулированных теорией муниципального права, преодоление возникшего разрыва между доктриной и практикой. При этом неизбежен отказ от некоторых «романтических» идей - привлекательных и уже ставших привычными - в пользу более реалистичных подходов - не столь красивых, но адекватно отражающих действительность. Необходимо уточнить фактическое место муниципально-правовых отношений в общей системе общественных отношений, правильно понять их социальное содержание.
Указанные обстоятельства определили выбор темы, постановку цели и задач, структуру и основные направления диссертационного исследования. Диссертант убежден в том, что исследование конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, развитие науки муниципального права следует основывать на диалектическом методе отрицания отрицания, предполагающем не отказ от ранее полученный теоретических наработок, не объявление их ошибкой, а развитие и видоизменение накопленных знаний на основе данных практики. Диссертант также убежден, что корректировка муниципально-правовой доктрины, ее согласование с жизненными реалиями возможны без снижения демократического потенциала указанной доктрины. Расставание с иллюзиями и постановка прагматических задач не должны приводить к отказу от идей народовластия. Осознание правовой природы муниципальной власти, ее реальной социальной функции, обоснование необходимости четкой и подробной законодательной регламентации местного самоуправления - должны обеспечивать выбор адекватных средств правового воздействия на муниципальные отношения, но при этом не могут служить оправданием для свертывания муниципальной демократии.
Степень разработанности темы. Проблемы правовой природы местного самоуправления, принципы его нормативного регулирования анализировались выдающимися зарубежными и отечественными теоретиками прошлых лет: В.П. Безобразовым, Л.А. Велиховым, Р. Гнейстом, А.Д. Градовским, Г. Еллинеком, Н.М. Коркуновым, П. Лабандом, Н.И. Лазаревским, Б.Э. Ноль-де, М.И. Свешниковым, А. Токвилем, Б.Н. Чичериным, Л. Штейном и др.
В современный период вопросы конституционно-правового статуса отечественного местного самоуправления исследовались в работах С.А. Авакьяна,
A.A. Акмаловой, A.C. Автономова, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Р.В. Бабуна, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, О.В. Берга, H.A. Богдановой, *
Н.С. Бондаря, Н.В. Бутусовой, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, J1.B. Гильченко, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриева,
B.Б. Евдокимова, H.A. Емельянова, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, A.A. Замотае-ва, С.Д. Князева, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, J1.E. Лаптевой, М.И. Либора-киной, В.Л. Лютцера, В.А. Максимова, Э. Маркварта, Е.В. Мирошниченко, Т.Н. Михеевой, B.C. Мокрого, O.A. Мотяковой, Е.Е. Некрасова, Л.А. Нуднен-ко, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пы-лина, Л.А. Ревенко, В.Н. Руденко, A.C. Саломаткина, В.А. Сивицкого, А.Я. Сливы, С.Г. Соловьева, Я.Ю. Старцева, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, A.A. Уварова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, А.И. Черкасова, H.H. Черногора, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют работы указанных ученых, а также посвященные проблемам теории права и конституционного права труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, A.A. Безуглова, Л.Д. Воеводина, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, В.А. Кряжкова, О.Э. Лейста, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, C.B. Полениной, Ф.М. Рудинского, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Б.С. Эбзеева и др. Значительное влияние на позицию диссертанта оказали работы по социальной философии, экономической теории и политологии таких зарубежных ученых, как: М. Вебер, Ж. Ведель, Л. Даймонд, Р. Даль, Л. Дюги, Р. Неф, В. Остром, О. Оффердал, К. Пейтмэн, А. Пшеворский, И. Шапиро, Й. Шумпетер.
Несмотря на то, что правовые основы российского местного самоуправления всесторонне проанализированы в научной литературе, задача продолжения соответствующих исследований остается актуальной. Практика ставит новые доктринальные и конкретно-юридические вопросы, требует более глубокого изучения выдвигаемых на передний план конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в ходе организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Внимание диссертанта при этом сосредоточено на отграничении отношений, регулируемых муниципальным правом, от смежных общественных отношений.
Предметом исследования являются проблемы конституционно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.
Целью исследования является определение принципов и закономерностей нормативного правового регулирования местного самоуправления как института, относящегося к основам конституционного строя России. В рамках поставленной цели в диссертационной работе решаются следующие задачи: проанализировать конституционную природу российского местного самоуправления и его место в системе механизмов социального самоуправления; выявить реальную функцию местного самоуправления в сегодняшнем российском обществе и степень влияния этой функции на правовой статус местного самоуправления; исследовать проблему активизации гражданского участия в решении вопросов местного значения и определить основные причины отказа граждан от реализации-своего права на участие в осуществлении местного самоуправления; определить правовое содержание деятельности, именуемой территориальным общественным самоуправлением, и предложить общие подходы к правовому регулированию этой деятельности; с на основе предшествующего анализа социальных характеристик местного самоуправления выявить круг общественных отношений, составляющих предмет регулирования муниципального права Российской Федерации; предложить систему характеристик юридического режима муниципального права и проанализировать тенденции его изменения; исследовать место муниципального права в системе права и проблему разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей российского права; проанализировать структуру источников муниципального права и осо-« бенности каждого вида источников, дать рекомендации по разграничению предметов регулирования источников муниципального права; сформулировать предложения, направленные на совершенствование правовой базы российского местного самоуправления, согласование доктрины, нормативной основы и практики местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили методы, общепринятые в общественных науках, в частности, диалектический метод, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, систем* ный, функциональный методы, а также специальные методы правовой науки: формально-юридического, структурного и сравнительно-правового анализа, сопоставления доктрины, нормы права и практики правоприменения. Диссертантом использованы данные социологической науки, а также некоторые приемы точных наук, в частности, отдельные положения теории автоматического управления и теории устойчивости. Эмпирическую и источниковедческую базу исследования составили Конституция РФ, акты законодательства и правоприменения, судебная практика, а также источники международного и зарубежного права. *
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является комплексным исследованием общетеоретических и практических проблем организации и осуществления российского местного самоуправления, раскрывающим основные черты его конституционно-правового статуса в сегодняшней действительности. На основе выработанных диссертантом подходов, выявленных критериев и условий в работе предложена новационная целостная система характеристик муниципального права Российской Федерации. Указанная система выведена не столько дедуктивно - из более общей доктрины или правовой догмы, сколько индуктивно - на основе анализа реально складывающихся общественных отношений, практики их нормативного правового регулирования, тенденций развития позитивного права и правоприменения.
Диссертантом впервые проведен подробный анализ разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей системы российского права, позволивший уточнить методологию регулирования различных общественных отношений, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления. В результате исследования системы источников муниципального права сделан ряд научных выводов, имеющих значение для теории и практики российского местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Местное самоуправление обладает собственными полномочиями, в пределах которых оно действует самостоятельно, не в силу каких-либо естественных (суверенных) прав, а в силу провозглашения государством соответствующего конституционного принципа. Вместе с тем закрепление принципов местного самоуправления на уровне федеральной Конституции должно играть роль самоограничения для суверенной государственной власти, поскольку эти принципы не должны изменяться иначе как путем внесения изменений в Конституцию.
2. В правовой системе Российской Федерации необходимо закрепить механизмы, которые обеспечат: устойчивость и стабильность муниципальной власти; её эффективность (т.е. способность качественно и своевременно исполнять социальные обязанности); формирование этой власти путем свободного и осознанного волеизъявления населения; максимально возможное совпадение интересов муниципальной власти и интересов большинства населения; реальную подконтрольность муниципальной власти населению и невоз-* можность злоупотребления этой властью в ущерб населению; информационную открытость действий и решений муниципальной власти, понятность для населения их содержания.
3. Местное самоуправление может рассматриваться как публичное социальное самоуправление. Суть этого самоуправления состоит не в совпадении субъекта и объекта управления, а в способности объекта управления (волевых действий граждан и их коллективов) влиять на субъект управления (органы и должностных лиц, их действия и решения), обеспечивая этим соответствие процесса управления интересам населения. Раздельное рассмотрение субъекта * и объекта управления предопределено важнейшей задачей - выбора необходимой глубины обратной связи, т.е. нахождения оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное совпадение воли органов власти и интересов населения) и устойчивость самоуправляемой системы (способность надлежащим образом выполнять свои функции в условиях меняющихся внешних воздействий).
4. По объективным причинам эгалитаристская идея социального выравнивания сегодня в гораздо большей степени востребована российским населением, чем либеральные концепции самоуправления. Реальная функция рос сийского местного самоуправления состоит в предоставлении местными органами власти необходимых населению социальных услуг, нормируемых и дотируемых центральной государственной властью. Деятельность органов местного самоуправления является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства, на практике решение вопросов местного значения не может быть искусственно вырвано из этой единой политики. Социальная функция муниципальной власти неизбежно становится важнейшей детерми-нантой правового статуса местного самоуправления в Российской Федерации.
5. Активизация муниципальной демократии станет реальностью только тогда, когда у населения появится серьезная мотивация личного участия в решении вопросов местного значения. Выделяются четыре причины отказа граждан от участия в осуществлении местного самоуправления: а) социальная: муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан; б) социально-экономическая: реальная роль соответствующего института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению; в) политико-правовая: дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности; г) конституционно-правовая: несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность.
6. Территориальное общественное самоуправление - это комплексное понятие, объединяющее деятельность по участию в публичном самоуправлении и деятельность по осуществлению гражданского самоуправления. Объединяющим моментом служит то, что оба указанных вида деятельности осуществляются одними и теми же субъектами: собраниями граждан, конференциями, органами территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление в России не получило качественной и стабильной правовой базы, поэтому, несмотря на усилия энтузиастов, оно остается недостаточно эффективным. Необходимо более точно определить, во-первых, гражданско-правовой статус органа территориального общественного самоуправления, а во-вторых, место данной формы объединений граждан в системе отношений муниципальной власти.
7. Допустимо говорить о муниципальном праве в узком и широком смысловых значениях. Муниципальное право в узком смысловом значении (собственно муниципальное право) - это совокупность конституционно-правовых * норм, регулирующих организацию местного самоуправления. Муниципальное право в широком смысловом значении (так называемая комплексная отрасль муниципального права) - это объединение муниципального права, понимаемого в узком значении, с базовыми и локальными межотраслевыми институтами. Вопрос о правомерности выделения в системе российского права указанной комплексной отрасли можно свести к проблеме целесообразности объединения собственно муниципального права с межотраслевыми институтами.
8. Рассматривать российское муниципальное право в широком смысловом значении (как комплексное образование) целесообразно лишь в рамках соответствующей учебной дисциплины в целях получения комплексных знаний о правовых положениях, регулирующих деятельность по решению вопросов местного значения. В тех же случаях, когда муниципальное право рассматривается как элемент системы российского права, когда значимыми вопросами являются разграничение предметов регулирования различных отраслей права, выбор методологии правового регулирования, определение иерархии норм и разрешение возникающих коллизий, целесообразно рассматривать муниципальное право в узком смысловом значении, т.е. без включения в него норм иных отраслей права и межотраслевых институтов.
9. Основной характеристикой предмета регулирования муниципального права является устройство публичной власти на местном уровне. Именно эта характеристика задает специфику муниципально-правового режима и обусловливает обособление муниципально-правовых отношений от смежных общественных отношений. Муниципально-правовые отношения - это отношения по поводу осуществления муниципальной власти и некоторые другие, тесно связанные с ними отношения. Сформулированы восемь групп отношений, составляющих предмет регулирования отечественного муниципального права.
10. Развитие местного самоуправления сопровождается формированием специфического муниципально-правового режима, включающего в себя основные принципы регулирования, а также содержательные и специально-юридические характеристики воздействия на муниципальные правоотношения. Этот режим не заимствуется из иных структурных частей права, он имеет конституционно-правовую природу и отражает особое положение местного самоуправления в системе публично-властных отношений.
11. Разграничение муниципальных и административных правоотношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, является важной практической задачей. Ее решение не может быть простым, поскольку эти отношения имеют тесную связь. Тем не менее используемые при их регулировании правовые режимы должны качественно различаться. Характерной особенностью административных правоотношений в процессе муниципального управления является их производность от муниципальных правоотношений, вторичность по отношению к ним.
Отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, возникающие при передаче и исполнении отдельных государственных полномочий, нельзя свести лишь к административным правоотношениям. Они имеют в первую очередь конституционно-правовой характер, что проявляется в особых требованиях к их построению и в установленных для органов местного самоуправления конституционных гарантиях.
12. Бюджетно-правовые отношения играют при осуществлении местного самоуправления собственную исключительную роль и не сливаются с муни-ципально-правовыми отношениями. Разграничение норм муниципального права и норм бюджетного права на практике выступает необходимым условием определения иерархии правовых норм и разрешения коллизий.
Идеология бюджетного детерминизма проявляется в придании нормам бюджетного права не присущего их природе приоритета над иными правовыми нормами. Между тем задача эффективного использования бюджетных ресурсов не может быть решена исключительно методами бюджетно-правового регулирования. Глобально эта задача решается на основе реализации идей народовластия, посредством конституционно-правового регулирования, обеспечивающего демократическое устройство публичной власти каждого уровня.
13. Налоговые полномочия органов местного самоуправления производ-ны от налоговых полномочий государства. Налоговые правоотношения являются обеспечительными по отношению к муниципальным правоотношениям, поскольку они служат обеспечению финансовой базы местного самоуправления. Вместе с тем налоговые правоотношения, возникающие в системе местного самоуправления, не производны от муниципальных отношений, их содержание определяется в первую очередь общими конституционными принципами налогообложения.
Институт самообложения граждан в том виде, в каком он закреплен в действующем федеральном законодательстве, не находит применения на практике, поскольку несет в себе эклектическое сочетание приемов гражданского, бюджетного и муниципального права.
14. Разграничение муниципальных и гражданских правоотношений при осуществлении местного самоуправления - задача юридической теории, от решения которой зависит правильный выбор публично-правовых или частноправовых методов регулирования имущественных и денежных отношений. При регулировании участия органов местного самоуправления в гражданском обороте необходимо четко разделять их публично-правовой и гражданско-правовой статусы, не смешивая властные полномочия и гражданские права. Выбор формы юридического лица для органа местного самоуправления не затрагивает материального содержания его властных полномочий и поэтому не должен изменять его муниципально-правовую характеристику. «
15. Международное право выполняет сегодня две функции по отношению к российскому местному самоуправлению: а) международные соглашения могут являться источниками муниципального права в юридическом значении этого понятия; б) международные стандарты муниципальной демократии могут служить ориентиром для правовой идеологии и сдерживающим фактором, препятствующим свертыванию местного самоуправления, отказу государственной элиты от демократических форм организации местной власти.
16. Многоаспектная регламентация местного самоуправления в Конституции РФ отражает генезис этого социального института - введенного «сверху», конструируемого с использованием международных правовых стандартов. Однако, как и в других современных государствах, именно законы должны наполнить понятие «местное самоуправление» реальным содержанием через определение прав и обязанностей муниципальной власти в конкретных сферах общественных отношений, четко очертить границы соответствующей властной деятельности.
17. Акты Конституционного Суда РФ занимают особое место в системе источников муниципального права. Правовые позиции Конституционного Суда можно классифицировать по выполняемой ими функции: интерпретация положений Конституции РФ, выявление конституционного смысла норм законов, судебное правотворчество. Формулируемые Судом новые правовые предписания в свою очередь можно классифицировать по степени определенности формулируемого правила: обобщенные правовые принципы и конкретизированные предписания; по форме выражения предписания: запреты, позитивные обязывания, подтверждения прав.
18. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является главным по значению, комплексным, системообразующим источником муниципального права России и имеет кодифицирующий характер, что выражается, в частности, в исключительности его предмета регулирования. Вместе с тем данный Федеральный закон не является источником только муниципального права, он может включать в себя также нормы иных структурных элементов системы права.
19. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» крайне сузил предметы регулирования законов субъектов Федерации в соответствующей сфере, фактически лишил региональных законодателей возможности влиять на организацию муниципальной власти. При этом в ряде случаев указанный Федеральный закон допускает необоснованную подмену органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации. Такой подход отражает непоследовательность центральной власти, отход от конституционной доктрины местного самоуправления.
20. В коррекции правового института устава муниципального образования можно усмотреть две тенденции противоположного содержания. Первая тенденция формально предполагает повышение значимости уставов в системе источников права, что выражается в новых требованиях к процедуре их принятия и провозглашении высшей юридической силы устава в системе муниципальных правовых актов. Однако реальная роль устава муниципального образования определяется не тезисами о его учредительном или кодифицирующем характере, а перечнем вопросов, составляющих исключительный предмет его регулирования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сократил указанный перечень и, таким образом, снизил значение устава в системе источников муниципального права, в этом проявляется вторая тенденция - сущностная, а не формальная.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит « в получении новых научных знаний о конституционно-правовом статусе местного самоуправления в Российской Федерации. В диссертации выявлены и обобщены на теоретическом уровне важные аспекты практики отечественного муниципального строительства. Предложенные научные подходы углубляют и уточняют роль муниципального права в регулировании общественных отношений, его реальное место в российской правовой системе. Наряду с общими положениями, в диссертации сформулирован ряд конкретных предложений и выводов, имеющих значение для совершенствования отдельных институтов муниципального права России.
Практическая значимость диссертационного исследования, апробация и внедрение его результатов. Положения и выводы диссертации предназначены для решения научно-практических проблем нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, могут использоваться законодательными и правоприменительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Кроме того, результаты диссертации могут найти применение в учебном процессе.
Подготовка диссертации имела тесную связь с практической работой автора в соответствующей сфере: сделанные выводы в определенной части опираются на личный опыт работы автора, в то же время некоторые результаты выполненной им научной работы нашли внедрение в юридической практике. Отдельные результаты исследования докладывались автором на парламентских слушаниях и научно-практических совещаниях, проводимых в 2002 -2007 годах .профильными Комитетами Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В 2005 году автор входил в качестве эксперта в состав рабочей группы Президиума Госсовета РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, был одним из разработчиков Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
В 199.7 - 2006 годах автор участвовал в разработке ряда законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы организации и осуществления местного самоуправления, готовил концепции реформирования соответствующего законодательства субъектов Федерации, выступал на нескольких десятках научно-практических совещаний в регионах России. В 2003 - 2006 годах диссертантом в рамках методической работы по заказу Минэкономразвития России и Минрегиона России было разработано три модельных закона субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, рекомендованных региональным законодателям, два модельных положения муниципального образования, рекомендованных органам местного самоуправления, а также научно-практический комментарий к ряду статей Федерального закона от 6 октября
2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В 2002 - 2006 годах по заказу Правительства Москвы автор подготовил несколько законопроектов, а также научно-методических и аналитических документов, предусмотренных Городской целевой программой государственной поддержки развития местного самоуправления.
Предложенные автором научные подходы и формулировки использовались органами государственной власти при подготовке отдельных подзаконных актов и рекомендаций, в частности, в 2005 году - рекомендаций Минюста России, касающихся государственной регистрации уставов муниципальных образований. В 2002 году автор приглашался в качестве эксперта в заседание Конституционного Суда РФ, в 2001 - 2005 годах - участвовал в рассмотрении судами разного уровня дел, касающихся защиты прав местного самоуправления.
Предложения автора по совершенствованию правовой базы местного самоуправления высказывались им на сессиях Конгресса муниципальных образований РФ, собраниях Ассоциации малых и средних городов России. В
2004 - 2007 годах автором читались учебные курсы в рамках программы интенсивного обучения глав муниципальных образований, депутатов и муниципальных служащих. Полученные автором научные результаты использовались им при разработке проектов уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований.
Основные результаты диссертации отражены более чем в 50 научных публикациях автора общим объемом более 100 печатных листов. В их число входят: три индивидуальные монографии, комментарий законодательства о
24 местном самоуправлении (в соавторстве, под редакцией автора), более 20 статей в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК для опубликования результатов докторских диссертаций по праву. Результаты исследования докладывались диссертантом на ежегодных научных конференциях, проводимых на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова в 2001 - 2007 годах, а также на иных научных совещаниях. Диссертация прошла обсуждение и рецензирование на кафедре конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих девятнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации»
1. Морщакова Т.Г. Применение международно-правовых норм о правах человека в конституционном правосудии // Конституционное правосудие на рубеже веков. Материалы международной конференции. М.: Норма, 2002. - С. 184, 188.
2. Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.
3. См: Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - С. 34.
4. Витрук Н.В. О некоторых особенностях использования решений Европейского Суда по правам человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации и иных судов // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1. - С. 83.
5. Определение от 5 февраля 1998 г. № 22-0.
6. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: Юнити-Дана, 2002. - С. 536.
7. См.: Постановления от 10 июня 1998 г. № 17-П, от 11 июня 2002 г. № 10-П; Определения от 6 ноября 1998 г. № 151-0, от 15 ноября 2001 г. № 277-0, от 24 мая 2005 г. № 250-0, от 12 июля 2005 г. № 309-0 и др.
8. См.: Постановление от 3 ноября 1997 г. № 15-П; Определения от 14 января 2000 г. № 2-0, от 21 апреля 2005 г. № 154-0 и др.
9. См.: Определения от 19 марта 1997 г. № 20-0, от 22 мая 1997 г. № 71-0, от 5 февраля 1998 г. № 22-0, от 15 февраля 2005 г. № 58-0, от 12 апреля 2005 г. № 142-0 и др.
10. См., например: Постановление от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке Закона «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике».
11. См. правовые позиции, выраженные по этому поводу Конституционным Судом РФ в Определениях от 20 ноября 1995 г. № 77-0, от 7 декабря 2001 г. № 216-0 и др.
12. Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус российского государства. М.: Изд-воМГУ, 2006.-С. 180.
13. См.: Замотаев A.A. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М.: Муниципальная власть, 1999. - С. 79 - 85; Мотякова O.A. К вопросу о регистрации уставов муниципальных образований // Местное право. - 2001. № 12. - С. 3 - 8 и др.
14. Нормативные акты и иные официальные материалы
15. Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993. — 60 с.
16. Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ, 1998, № 36, ст. 4466.
17. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ, 1994, № 13,ст. 1447; 2001, № 7, ст. 607; 2005, № 15, ст. 1273; 2007, № 7, ст. 829.
18. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2007, № 10, ст. 1152.
19. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // СЗ РФ, 2005, № 30, ст. 3108.
20. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ, 2007, № 1, ст. 21.
21. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ, 2005, № 1, ст. 16; 2006, № 1, ст. 10, 21; № 31, ст. 3442; № 52, ст. 5498; 2007, № 1, ст. 21, № 21, ст. 2455.
22. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // СЗ РФ, 2005, № 1, ст. 14; 2006, № 52, ст. 5498; 2007, № 1, ст. 14.
23. Трудовой кодекс Российской Федерации // СЗ РФ, 2002, № 1, ст. 3; №30, ст. 3014, 3033; 2003, № 27, ст. 2700; 2004, № 18, ст. 1690; 2005, № 1, ст. 27; № 19, ст. 1752; 2006, № 27, ст. 2878; № 52, ст. 5498; 2007, № 1, ст. 34.
24. Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» // СЗ РФ, 1999, № 15, ст. 1750; 2004, № 35, ст. 3607.
25. Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» // ВСНД и ВС РФ, 1992, № 33, ст. 1915; СЗ РФ, 1996, № 49, ст. 5503; 2004, № 35, ст. 3607; 2006, № 3, ст. 282; 2007, № 7, ст. 834; №27, ст. 3213.
26. Закон РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // ВСНД и ВС РФ, 1991, № 29, ст. 1010; 1992, № 46, ст. 2618; СЗ РФ, 2002, № 12, ст. 1093; 2003, № 40, ст. 3822; 2006, № 17, ст. 1782.
27. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // ВВС СССР, 1990, № 16, ст. 267.
28. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. № 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса РФ // СЗ РФ, 2004, № 30, ст. 3214.
29. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» // СЗ РФ, 2003, №52, ст. 5101.
30. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области // СЗ РФ, 2000, № 50, ст. 4943.
31. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ, 1998, № 25. ст. 3004.
32. Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П по делу о проверке положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ, 1998, № 25. ст. 3002.
33. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики КоМи и Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // СЗ РФ, 1998. № 4. ст. 532.
34. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗРФ, 1997, №5, ст. 708.
35. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области // СЗ РФ, 1996, № 7, ст. 700.
36. Определение Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. № 105-0 по запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности ряда статей Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми» // СЗ РФ, 1999, № 31, ст. 4037.
37. Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 168-0 по запросу администрации Московской области о проверке конституционности части первой пункта 1 и пункта 2 статьи 1015 Гражданского кодекса Российской Федерации // ВКС РФ, 1999, № 1.
38. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» // СЗ РФ, 2005, № 24, ст. 2370.
39. Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 903 «Об утверждении Правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления» // СЗ РФ, 2005, № 2, ст. 161; № 32, ст. 3325.
40. Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» // СЗ РФ, 1996, № 27, ст. 3282.
41. Закон Новосибирской области от 16 марта 2006 г. № З-ОЗ «О наименованиях органов местного самоуправления в Новосибирской области» // Советская Сибирь, 2006, 28 марта.
42. Закон Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 г. № 260-з «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан» // Республика Башкортостан, 2005, 29 декабря.
43. Закон Пермской области от 30 ноября 2005 г. № 2694-601 «О порядке ведения opfaнaми местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма» // Пермские новости, 2005, 9 декабря.
44. Закон Нижегородской области от 25 марта 2005 г. № 27-3 «О формировании органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в Нижегородской области» // Нижегородские новости, 2005, 30 марта, 31 мая, 30 июля.
45. Областной закон от 23 сентября 2004 г. № 259-внеоч.-03 «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления» // Волна, 2004, 8 октября.
46. Закон Астраханской области от 7 июля 2004 г. № 38/2004-03 «Об отдельных вопросах правового регулирования местного самоуправления в Астраханской области» // Астраханские известия, 2004, 29 июля.
47. Закон Тюменской области от 20 февраля 1996 г. № 26 «О порядке осуществления права законодательной инициативы в Тюменской областной Думе представительными органами местного самоуправления» // Тюменские известия, 2000, 2 марта.
48. Устав муниципального образования город Мурманск от 10 марта 2006 г. // Вечерний Мурманск, 2006, 10 ноября.
49. Устав Павлово-Посадского муниципального района Московской области от 7 июля 2006 г. // Павлово-Посадские известия, 2006, 3 августа.
50. Устав города Чехова Чеховского муниципального района Московской области от 20 апреля 2006 г. // Чехов сегодня, 2006, 16 мая.
51. Устав муниципального района «Город Старый Оскол и Староосколь-ский район» от 15 декабря 2005 г. // Зори, 2006, 14 января.
52. Устав муниципального образования г. Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области от 29 ноября 2005 г. // Наше слово, 2006, 14 января.
53. Устав города Железногорска Курской области от 31 августа 2005 г. // Железногорские новости, 2005, 3 ноября.
54. Устав муниципального образования «Усть-Илимский район» от 16 июня 2005 г. // Вечерний Усть-Илим, 2005, 12 июля.
55. Устав муниципального образования городского округа города Барнаула от 10«июня 2005 г. // Вечерний Барнаул, 2005, 11 - 18 августа.
56. Устав муниципального образования городского округа город Кострома от 26 мая 2005 г. // Костромские ведомости, 2005, 26 июля.
57. Устав города Томска от 22 марта 2005 г. // Томский вестник, 2005,7 мая.
58. Устав муниципального образования городской округ «Город Чита» от 30 сентября 2004 г. // Читинское обозрение, 2004.
59. Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. -М.: Прогресс, 1985, 430 с.
60. Испания. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1982,-352 с.
61. Италия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1988,- 392 с.
62. США. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1993,767 с.
63. Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991. - 469 с.
64. Французская Республика. Конституция и законодательные акты. -М.: Прогресс, 1989, 448 с.
65. Швеция. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1983,- 360 с.
66. Конституции государств Европы: в 3 т. М.: Норма. - 2001. - 816 с.
67. Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого океана. -М.: Иностранная литература, 1960. 738 с.
68. Конституции государств Американского континента. М.: Иностранная литература, 1959. - 523 с.И. Монографии, статьи, иная научная литература
69. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов: Конституционные основы, теория, практика. -М.: Изд-во МГУ, 1980. 175 с.
70. Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. -М.: Политиздат, 1991. -288 с.
71. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М: РЮИД, «Сашко», 2000. - 528 с.
72. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебно-методическое пособие. М.: Городец, 2004. - 112 с.
73. Авакьян С.А. Общество как объект конституционно-правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 2. - С. 4 - 7.
74. Авакьян С.А. Конституция как символ эпохи // Конституция как символ эпохи. Т. 1. М.: Изд-во МГУ, 2004. - С. 5 - 20.
75. Авакьян С.А. Методы конституционно-правового регулирования и их специфика // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. - С. 2 - 6.
76. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8. - С. 2 - 7.
77. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс в 2 т. -М.: Юристъ, 2005. Т. 1. 719 е., Т. 2. - 749 с.
78. Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения// Конституционное и муниципальное право. -2007. № 8. С.З -12.
79. Автономов A.C. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М.: Инфограф, 1999. - 384 с.
80. Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления (очерки). М.: Формула права, 2002. - 80 с.
81. Автономов A.C. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: МЗ ПРЕСС, 2002. - 79 с.
82. Акмалова A.A. Муниципальное право России: Учебник. М.: Экмос, 2002. - 342 с.
83. Акмалова A.A. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Прометей, 2003. - 227 с.
84. Акмалова A.A. Особенности организации местного самоуправления как проблема муниципальной теории // Право и государство: теория и практика.-2005. № 4.-С. 29-37.
85. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. 59 с.
86. Алексеев С.С. Право: азбука теория - философия. - М.: Статут, 1999. -712 с.
87. Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. М.: Изд-во РАГС, 1999.-363 с.
88. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М.: Восточный рубеж, 2000. - 208 с.
89. Бабичев И.В. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Местное право. 2003. № 1-2. - С. 3 - 34.
90. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учеб. пособие. -Новокузнецк: Новокузнец. фил.-ин-т КемГу, 1999. 156 с.
91. Баглай M.B. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма - Инфра, 2001. - 800 с.
92. Байтин М.И., Петров Д.Е. Система права: к продолжению дискуссии // Государство и право. 2003. № 1. - С. 25 - 34.
93. Байтин М.И., Петров Д.Е. Метод регулирования в системе права: виды и структура // Журнал российского права. 2006. № 2. - С. 84 - 95.
94. Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. 1994. № 5 - С. 126 - 134.
95. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд-во МГУ, 1996.352 с.
96. Барабашев Г.В., Старовойтов Н.Г., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М.: Юрид. лит., 1987. -366 с.
97. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство: Учебник. -М.: Юрид. лит., 1988. 559 с.
98. Баранов В.М., Леонтенков О.В. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права. Нижний Новгород: Нижегородская акад. МВД России, 2006, - 432 с.
99. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и сервис, 2000. - 240 с.
100. Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. -М.: Проспект, 2005. 192 с.
101. Баранчиков В.А. Конституционно-правовая природа местного самоуправления в современной России // Закон. 2005. № 7. - С. 103 - 109.
102. Бегунов Ю.К., Лукашев A.B., Пониделко A.B. 13 теорий демократии. СПб.: Бизнес-Пресса, 2002. - 235 с.
103. Безобразов В.П. Государство и общество. СПб: Тип. В. Безобразо-ва, 1882.-737 с.
104. Безобразов В.П. Избранные труды. -М.: Наука, 2001. 278 с.
105. Безуглов A.A., Беломестных JI.JI. Конституционное право России: Учебник. М.: АЭФП, 2004. - 1023 с.
106. Бёлльман Ф. Последние изменения в области местного самоуправления в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 3. -С. 135-141.
107. Беркович Е.Ф. Законность и местное самоуправление в Российской Федерации. М.: Ось-89, 2005. - 239 с.
108. Берг О.В. Теоретические вопросы организации государственной власти и местного самоуправления. Воронеж: Академия естественнонаучного и гуманитарного образования, 1999. - 214 с.
109. Берг О.В. Совершенствование взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России // Государственная власть и местное самоуправление. -2003. №5. С. 17-21.
110. Боброва H.A. Реформа власти и перспективы развития авторитарных элементов российской Конституции // Конституционное и муниципальное право.-2005. № 1.-C. 10-12.
111. Богданова H.A. Система науки конституционного права. М.: Юристъ, 2001.-256 с.
112. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 1998. - 382 с.
113. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М.: Городец, 2004. -352 с.
114. Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: Защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. -М.: Юстицинформ, 2005. 592 с.
115. Бондарь Н.С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М.: Викор-Медиа, 2006. - 224 с.
116. Бондарь Н.С. Нормативно-доктринальная природа решений Конституционного. Суда РФ как источников права // Журнал российского права. -2007. №4.-С. 75-85.
117. Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус российского государства. М.: Изд-во МГУ, 2006. - 376 с.
118. Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. №10. - С. 44 - 52.
119. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. 56 с.
120. Васильев В.И. Демократический централизм в системе Советов М.: Юрид. лит., 1973.-231 с.
121. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 1999. - 453 с.
122. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права. 2001. №8.-С.7 -16.
123. Васильев В.И. По форме и по существу // Выборы: законодательство и технологии. 2001. № 11. - С. 8 - 13.
124. Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского права. 2001. № 12. - С. 18 - 26.
125. Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3. - С. 8 - 17.
126. Васильев В.И. Закон о местном самоуправлении требует многих поправок // Российская Федерация сегодня. 2003. № 7. - С. 39-41.
127. Васильев В.И. Конституция: изменять или преобразовывать? // Российская Федерация сегодня. 2003. № 14. - С. 58 - 59.
128. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1. - С. 5 - 14.
129. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. -М.: Формула права, 2005. 336 с.
130. Васильев В.И. О полноте статуса муниципального выборного лица //Журнал российского права. 2005. № 12. - С. 127 - 135.
131. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 3. - С. 3 - 11.
132. Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. № 5. - С. 23 - 35.
133. Васильев В.И. «Вертикаль» и «горизонталь». Правовые вопросы организации власти. М.: Юрист, 2006. - 363 с.
134. Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 7. - С. 13-23.
135. Васильев В.И. Муниципальное право: Учебник. М.: Юстицинформ, 2007. - 848 с.
136. Васильчиков А.И. О самоуправлении: В 3 т. СПб.: Тип. Г. Мюллера, 1864-1872.
137. Вебер М. История хозяйства: Город. М.: Канон-Пресс-Ц, 2001.576 с.
138. Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. -512с.
139. Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. Обнинск: Библиотека приложений к журналу «Городское управление», 1996. - 261 с.
140. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник. М.: Омега-JI, 2005. - 607 с.
141. Верещагин А.Н. Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты). -М.: Международные отношения, 2002. 192 с.
142. Виталь Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М.: Посольство Франции в России, 1996. - 152 с.
143. Воеводин Л.Д. Конституция Российской Федерации и правовые отрасли: проблемы соотношения // Вестник Московского университета. Право. -1994. №5.-С. 31 -37.
144. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности: Учебное пособие / Отв. ред. H.A. Богданова. М.: Изд-во Моск. гос. ун-та, 1997. - 300 с.
145. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Дис. . д-ра юрид. наук. Екатеринбург. 1998. 276 с.
146. Выдрин И. Незаслуженные упреки // Выборы: законодательство и технологии. 2002. № 3. - С. 2 - 4.
147. Выдрин И.В. Местное самоуправление в РФ: современные проблемы // Российский юридический журнал. 2003. № 1. - С. 105 - 108.
148. Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. - 320 с.
149. Гизевиус В. Политика местного самоуправления в ФРГ. Бонн.: Фонд Фридриха Эберта, 1995. - 144 с.
150. Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. М.: Издание Московского общественного научного фонда, 1998. - 109 с.
151. Гильченко Л.В., Замотаев А.А., Пашенцев В.В., Лазебная Н.В. Актуальные проблемы совершенствования законодательства РФ в сфере местного самоуправления. Доклад // Местное право. 2001. № 2-3 - С. 83 - 120.
152. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М.: Славянский диалог, 1996. -224 с.
153. Гнейст Р. Правовое государство и административные суды в Германии. СПб.: Тип. В. Безобразова, 1896. - 370 с.
154. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М.: Муниципальная власть, 1999.-322 с.
155. Голубцов В.Г. Гражданско-правовой статус государственных и муниципальных органов // Журнал российского права. 2006. № 6. - С. 58 - 68.
156. Государственная власть и местное самоуправление в Москве: Учебное пособие / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. - 320 с.
157. Градовский А.Д. Сочинения. СПб.: Наука, 2001. - 512 с.
158. Градовский А.Д. Начала русского государственного права / Под ред. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2006. - Т. 1. - 448 с.
159. Григорян Л.А. Советы органы власти и народного самоуправления. - М.: Юрид. лит., 1965. - 236 с.
160. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. -Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. 443 с.
161. Даль Р. О демократии. М.: Аспект Пресс, 2000. - 204 с.
162. Даль Р. Демократия и ее критики. М.: РОССПЭН, 2003. - 576 с.
163. Дементьев А. Проблемы реформирования территориальной организации местного самоуправления // Федерализм. 2005. № 1. - С. 93 - 116.
164. Демин А.А. Государственная служба. М.: Книгодел, 2005. - 128 с.
165. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: ЭКСМО, 2006. - 269 с.
166. Дмитриев Ю.А., Тарасов О.Ю. Европейская Хартия местного самоуправления и муниципальное право Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1998.-77 с.
167. Дорохин C.B. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2002. 25 с.
168. Дьюи Д. Общество и его проблемы. М.: Идея-Пресс, 2002. - 159 с.
169. Дюги JI. Социальное право, индивидуальное право и преобразова-*ние государства. М.: Издание H.H. Юючкова, 1909. - 148 с.
170. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. - 251 с.
171. Ежевский Д.О. Местное самоуправление в общеевропейском контексте // Политика и общество. 2006. № 5. - С. 57 - 70.
172. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Издание товарищества «Общественная польза», 1903. - 750 с.
173. Еллинек Г. Конституции, их изменения и преобразования. СПб.: Изд. Юрид. кн. склада Право, 1907. - 95 с.
174. Еремин A.P. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003. - 277 с.
175. Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности // Право и политика. 2006. № 5. - С. 62 - 71.
176. Замотаев A.A. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М.: Муниципальная власть, 1999. - 400 с.
177. Замотаев A.A., Лазебная Н.В. О судебной защите местного самоуправления в Российской Федерации // Местное право. 2000. № 6. - С. 4 - 21.
178. Замотаев A.A., Маркварт Э., Клименко О.Г. Комментарий законодательства Российской Федерации о территориальной организации местного самоуправления // Местное право. 2002. № 7-8. - С. 3 - 46.
179. Захаров В.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права. М.: Юрлитинформ, 2005. - 242 с.
180. Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. М.: Городец, 2003. - 480 с.
181. Зтндентоп Л. Демократия в Европе. М.: Логос, 2001. - 311 с.
182. Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке: Взгляд с Ильинки. -М.: Норма, 2007. -399 с.
183. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М.: Наука, 1995. - 302 с.
184. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебник. М.: Новый Юрист, 1998.-228 с.
185. Калинин А.Ю., Соловьева О.В., Сорокин С.П. Местное самоуправление в современной России: вопросы истории, теории, практики. СПб.: Изд-во Юрид. ин-та, 2005. - 345 с.
186. Князев С.Д. Российское муниципальное право: Учеб. пособие. -Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1997. 343 с.
187. Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве // Журнал российского права. 2005. № 6. - С. 81 - 88.
188. Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. М.: Олита, 2003.-375 с.
189. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Норма, 2002. - 272 с.
190. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2000. - 520 с.
191. Кокин И. О мифах и реалиях новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Муниципальное право. -2004. № 1. С. 2 - 5.
192. Кокотов А.Н. Муниципальное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Известия вузов. Правоведение. 2004. № 3. - С. 54 -62.
193. Кокотов А.Н., Саломаткин A.C. Муниципальное право России: Учебник. -М.: Юристъ, 2005. 383 с.
194. Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. 1997. № 9. - С. 77 - 84.
195. Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. М.:Городец, 2006.-416 с. *
196. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 1999. - 382 с.
197. Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. М.: Норма, 2007. - 544 с.
198. Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: Сборник докладов. М.: Центр конституционных исследований, 1999. - 250 с.
199. Конституционное правосудие на рубеже веков. Материалы международной конференции. М.: Норма, 2002. - 272 с.
200. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов. М.: Юриспруденция, 2004.-304 с.
201. Конституция, закон, подзаконный акт / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. -М.: Юрид. лит., 1994. 136 с.
202. Коркунов Н.М. Русское государственное право. 7-е изд. - СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича. Т. 2: Часть особенная, 1913. - 739 с.
203. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. - 428 с.
204. Костюков А.Н. Принципы местного самоуправления // Местное право. 2002. № 3-4. - С. 25 - 46.
205. Костюков А.Н. Система муниципального права как отрасль российского права // Местное право. 2002. № 5-6. - С. 35-52.
206. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. - 304 с.
207. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М.: Бек, 1998. - 440 с.
208. Кузнецова Т. Местное самоуправление как форма организации территориальных сообществ: парадоксы российского подхода // Федерализм. -2004. №3.- С. 73-86.
209. Курманов Э.Р. Некоторые предпосылки для реализации права на участие в местном самоуправлении в условиях построения правового государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. - С. 17 - 18.
210. Кутафин O.E. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001.-444 с.
211. Кутафин O.E. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. - 348 с.
212. Кутафин O.E. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. -2007. № 1.-С. 46-54.
213. Кутафин O.E. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М.: Проспект, 2007. -336 с.
214. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Проспект, 2006. - 672 с.
215. Кутафин O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.: Юрид. лит.," 1986.-223 с.
216. Лапаева В.В. Критерии ограничения прав человека с позиций ли-бертарной концепции правопонимания // Журнал российского права. 2006. № 4. - С. 103-115.
217. Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права. -М.: Зерцало-М, 2002.-288 с.
218. Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М.: Фонд «Либеральная миссия», Фонд «Институт экономики города», 2003. - 224 с.
219. Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти: Некоторые вопросы истории, теории и практики. -М.: Юрид. лит., 1978. 352 с.
220. Лукьянова Е. А. Российская государственность и конституционное законодательство в России, 1917 1993. - M.: Изд-во МГУ, 2000. - 192 с.
221. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: Юнити-Дана, 2002. - 687 с.
222. Лучин В.О., Мазуров A.B. Толкование Конституции РоссийскойФедерации // Право и власть. 2001. № 1. - С. 84 - 104. «
223. Лучин В.О., Петрова A.B. Конституционные основы социальной политики России // Современное право. 2003. № 2. - С. 2 - 4.
224. Лютцер В.Л. Государственная власть и местное самоуправление в Москве: четыре года спустя // Законодательство. 2000. № 9. - С. 58 - 66.
225. Лютцер В.Л. Конституция как источник проблем местного самоуправления в России // Конституция как символ эпохи. М.: Изд-во МГУ, 2004. Т. 2.-С. 111-120.
226. Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М.: Городец, 2004. - 380 с.
227. Максимов В.А. Проблемы местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. М.: Издание Московского общественного научного фонда, 1999. - 239 с.
228. Малько A.B., Субочев В.В. Проявление законных интересов на муниципальном уровне правовой жизни // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11. - С. 40 - 44.
229. Маркварт Э. Реформирование и развитие муниципального хозяйства. Концептуальные походы. М.: OST-EURO, 2003. - 132 с.
230. Мартынов М.Ю. Местное сообщество и социально-экономическая основа местного самоуправления // СОЦИС: Социологические исследования. -2003. №8.-С. 50-53.
231. Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России: теоретико-прикладной анализ: Автореф. дис. . д-ра полит, наук. М.,2003.-48 с.
232. Марченко М.Н. Источники права: учебное пособие. М.: Проспект, 2005.-760 с.
233. Марченко О.В. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург,2004.- 19 с.
234. Масловская Т.С. Правотворчество в области местного самоуправления. -М.: Спутник, 2004. 338 с.
235. Меняясь сам, изменял мир к лучшему: Материалы научной конференции, посвященной памяти Г.В. Барабашева / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2005. - 160 с.
236. Мерсиянова И.В. Власть и общественность: инновационные формы взаимодействия. Новосибирск: Сиб. акад. гос. службы, 2005. - 240 с.
237. Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден-Вюртемберг). М.: Де юре, 1996. - 198 с.
238. Местное самоуправление во Франции. -М.: Сканрус, 2006. 63 с.
239. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861 1917 гг.). - М.: Издание Московского общественного научного фонда, выпуск 4, 1998. - 300 с.
240. Местное самоуправление в России: состояние и проблемы развития (Общественное мнение о местном самоуправлении 1999 2002). - М.: Центр политической Конъюнктуры России, 2002. - 37 с.
241. Местное самоуправление в системе публичной власти: российский и мировой опыт. Сборник научных трудов. Саратов: Поволжская академия гос. службы, 2004. - 202 с.
242. Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад / А.Г. Воронин, А.Ф. Мурашко, О.И. Генисаретский и др. М.: Издание Московского общественного научного фонда, 1998. - 240 с.
243. Местное самоуправление в Швеции: Традиции и реформы / С. Хэг-грут, К. Крунваль, К. Рибердаль, К. Рюдебек. Стокгольм, 2000. - 120 с.
244. Местное самоуправление (опыт Дании) / Отв. ред. X. Пиндт М.: Национальная ассоциация местных властей Дании, 1995. - 439 с.
245. Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. Материалы стенографического отчета научно-практической конференции 2-3 апреля 1998 г. — М.: Издание Московского общественного научного фонда, выпуск 3, 1998.-204 с.
246. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М.: Академический правовой университет при ИГП РАН, 1998. - 217 с.
247. Мирошниченко Е.В. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития // Законодательство. 2005. № 4. -С. 50-61.
248. Митюков М.А. Конституция РФ 1993 г. и развитие полномочий Конституционного Суда России // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 6. - С. 36 - 41.•
249. Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Йошкар-Ола: Map. гос. ун-т, 2002. - 274 с.
250. Мозолин В.П. Система российского права // Государство и право. -2003. № 1.-С. 107-113.
251. Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара: Изд-во Самар. науч. центра РАН, 2003. - 351 с.
252. Мотякова O.A. К вопросу о регистрации уставов муниципальных образований // Местное право. 2001. № 12. - С. 3 - 8.
253. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. -М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. 559 с.
254. Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации: немецко-российский проект / Под ред. Г.В. Витткэмпера. -М.: Кн. дом Ун-т, 2006. 454 с.
255. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. -М.: Спарк, 2001. 670 с.
256. Невинский В.В. Централизация правового регулирования местного самоуправления в России: природа, значение // Российский юридический журнал.-2005. № 1.-С. 61-64.
257. Некрасов Е.Е Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 1999.-51 с.
258. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М.: Норма, 2002. - 539 с.
259. Неф Р. Да здравствует нонцентрализм! М.: Фонд Фридриха Нау-манна, 2002. - 93 с.
260. Николаева Е.Г. Трансформация норм международного права о местном самоуправлении в правовую систему Российской Федерации. Новосибирск: Сиб.'акад. гос. службы, 2001. - 139 с.
261. Новокрещенов A.B. Самоорганизация территориальных общностей и местное самоуправление. Новосибирск: Наука, 2002. - 480 с.
262. Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. № 9. - С. 14 - 26.
263. Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб.: Тип. Правда, 1911.-554 с.
264. Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. Сборник статей. Нижний Новгород: Институт «Открытое общество», 2002. - 298 с.
265. Нудненко JI.A. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул: Изд-во Алт. гос. ун-та, 2000. - 300 с.
266. Нудненко JI.A. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. № 3. -С. 28-36.
267. Общая теория государства и права. Академический курс в 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. Том 2. Теория права. -М.: Зерцало, 1998. 656 с.
268. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. -М.: ИГП РАН, 1999. 329 с.
269. Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2000. -48 с.
270. Овчинников И.И. Финансы местного самоуправления // Гражданин и право. 2003. № 4. - С. 42 - 47, № 5. - С. 50 - 58.
271. О проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Стенограмма парламентских слушаний 3 апреля 2003 г. // Местное право. 2003. № 5-6. - С. 3 - 960.
272. Основин В. С. Советская представительная система: вопросы теории и перестройки. Воронеж: ВГУ, 1991. - 128 с.
273. Остром В. Смысл американского федерализма: что такое самоуправляющееся общество. М.: Арена, 1993. - 320 с.
274. Пертцик В.А. Реализация законодательства местными Советами. -М.: Юрид. лит., 1985.- 127 с.
275. Пешин H.J1. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.-461 с.
276. Поленина C.B. Законотворчество в Российской Федерации. М.: ИГПРАН, 1996.-145 с.
277. Поленина C.B. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. № 9. - С. 5 - 12.
278. Поляков A.B. Общая теория права: Феноменолого-коммуникативный подход: Курс лекций. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. -843 с.
279. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М.: Новый Юрист, 1998.-350 с.
280. Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2001. 42 с.
281. Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сборник статей. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2005. - 302 с.
282. Проблемы законодательства в области местного самоуправления. Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе 19 января 2001 г. М.: Издание Государственной Думы, 2001. - 176 с.
283. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления. Стенограмма «Круглого стола» 5 ноября 2003 г. // Местное право. 2004. № 1-2. - С. 3 - 46.
284. Проект федерального закона «Об основных гарантиях прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления» // Местное право. -2000. № 2. С. 45 - 50.
285. Прудников A.C., Еремян В.В. Муниципальное право России: Учеб. пособие. М.: Книжный мир, 2005. - 243 с.
286. Пылин В.В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления России: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 1999.-44 с.
287. Ревенко JI.A. Институт местного самоуправления: десять лет спустя // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 4. -С. 132- 139.
288. Рекомендации по формированию экономических и финансовых основ местного самоуправления / Под общ. ред. Э. Маркварта. М.: OST-TURO, 2004. - 110 с.
289. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: итоги муниципальных выборов в 2004 2005 годах. Сборник / Под общ. ред. Л.Ф. Демьянченко. - М.: ЦИК РФ, 2006. - 488 с.
290. Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы: Сборник / Отв. ред. В.В. Маклаков. М.: ИНИОН РАН, 1993.- 125 с.
291. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2005. - 336 с.
292. Ромашко Е.А. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно-правовых отношений: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Архангельск, 2006. 30 с.
293. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: Уро РАН, 2003. - 476 с.
294. Р,удинский Ф.М. Наука прав человека и проблемы конституционного права: труды разных лет. М., 2006. - 1234 с.
295. Савин В.И., Медолазов К.Л. К вопросу о соотношении норм конституционного и гражданского права в российском законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. - С. 39-42
296. Салов О. А. Зарубежный опыт местного самоуправления. М.: ИПК РУДН, 2006. - 130 с.
297. Саначев И.Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и Западной Европе. Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2004. - 196 с.
298. Сборник материалов XIII (расширенной) Сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. М.: Агентство информационного обеспечения местного самоуправления, 2003. - 108 с.
299. Свирин Ю.А. Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в России. М.: Манускрипт, 2004. - 192 с.
300. Сивицкий В.А. Требования к региональному законодательству в новых условиях // Муниципальная власть. 2003. № 5. - С. 29 - 32.
301. Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. A.C. Пиголкина. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. - 380 с.
302. Ситникова Е.Ю. Развитие правовых институтов местного самоуправления на современном этапе. М., 2005. - 144 с.
303. Слива А .Я. Тезисы о местном самоуправлении // Законодательство и экономика. 2004. № 8. - С. 4 - 6.
304. Сологуб В.А. Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение организационных принципов социального строительства: Автореф. дис. . д-ра социол. наук. Ростов н/Д, 2001. 44 с.
305. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. - 659 с.
306. Соловьев С.Г. Федеральное вмешательство (интервенция) в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы // Современное право 2005. № 2. - С. 40 - 43.
307. Соловьева О.В. Нормотворчество органов муниципальной власти (вопросы теории и практики): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2005. -24 с.
308. Социальная политика в муниципальных образованиях: Учебник / Под ред. H.A. Волгина и др. М.: Альфа-Пресс, 2006. - 566 с.
309. Социально-ориентированное местное самоуправление: Опыт городов Германии для России. СПб.: Наука, 1999. - 388 с.
310. Становление конституционной демократии в России на современном этапе: Аналит. докл. / Подготовлен Г.А. Гаджиевым и др. М.: Ин-т права и публ. полйтики, 2002. - 61 с.
311. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Издание Московского общественного научного фонда, выпуск 12, 1999. -378 с.
312. Страшун Б.А. К вопросу о понятии конституционного права // Журнал российского права. 2006. № 10. - С. 115 - 123.
313. Стукалова O.A. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъекта РФ // Закон и право. 2006. № 9. - С. 32 -36.
314. Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. М: Юстицин-форм, 2004. - 704 с.
315. Таболин В.В. Право муниципального управления. М.: Элиг, 1997.- 151 с.
316. Таболин В.В., Черногор H.H. Место и роль муниципального права в системе российского права // Местное право. 2002. № 3-4. - С. 9 - 12.
317. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Матузова Н.И., Малько A.B. М.: Юристъ, 1997. - 672 с.
318. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Ко-рельского и В.Д. Перевалова. -М.: Норма, 2002. 616 с.
319. Теория и практика демократии: Избранные тексты / Под ред.: B.JI. Иноземцева, Б.Г. Капустина. М.: Ладомир, 2006. - 462 с.
320. Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности. М.: Издание Московского общественного научного фонда, 1999. - 134 с.
321. Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть. Сборник трудов Третьей ежегодной Всероссийской конференции.- М.: Международный университет (в Москве), 2002. 208 с.
322. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений: История и современность. Опыт России -М.: Изд-во МГУ, 2005. 170 с.
323. Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. - С. 44 - 52.
324. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. М.: Мысль, 1984.- 224 с.
325. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. - 496 с.
326. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Юринформцентр, 2001.-354 с.
327. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. - 484 с.
328. Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2. - С. 99 - 105.
329. Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс - Литера, 1994.554 с.
330. Толстой Ю.К. Проблемы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере законодательной деятельности // Журнал российского права. 2005. № 12. - С. 66 - 69.
331. Уваров A.A. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2002. 37 с.
332. Уваров A.A. Отраслевые признаки и особенности муниципального права Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. -2003. №6.-С. 13-15.
333. Уваров A.A. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005.304 с.
334. Уваров A.A. Законодательные новеллы реформы местного самоуправления в России // Аграрное и земельное право. 2005. № 6. - С. 4 - 10.
335. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994.168 с.
336. Фадеев В.И. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление в России. Сборник докладов. -М.: Прима-Пресс, 2001. С. 205 - 216.
337. Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Норма, 2006. - 367 с.
338. Федерализм, региональное управление и местное самоуправление / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: ИНИОН РАН, 2000. - 198 с.
339. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении / Л.В. Гильченко, A.A. Замотаев, В.В. Пашенцев и др. М.: Издание Московского общественного научного фонда, выпуск 25, 2000. - 491 с.
340. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправлениеЖурнал российского права. 2005. № 4. - С. 10-18 «
341. Ходаковский Д.В. Историко-правовые и теоретические проблемы инкорпорации положений Европейской хартии местного самоуправления в российскую правовую систему. // Государство и право. 2005. № 4. - С. 67-77.
342. Холлис Г. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. Брюссель: Та-сис, 1995. -327 с.
343. Холодная Е.В. Территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации: правовые основы организации и деятельности: Авто-реф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2003. -26 с.
344. Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: ТК Велби, 2006. - 432 с.
345. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2003.-393 с.
346. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика-М.: Форум, 1998.- 158 с.
347. Черногор H.H. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2007. 46 с.
348. Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001.-412с.
349. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Юристъ, 2003. - 320 с.
350. Чиркин В.Е. О публичной власти // Государство и право. 2003. № 10.-С. 8-15.
351. Чиркин В.Е. Понятие юридического лица и орган государства // Конституционное и муниципальное право. 2006. №5. - С. 12-15.
352. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.-352 с.
353. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М.: Тип. И.Д. Сытина, 1899.-812 с.
354. Чичерин Б.Н. Избранные труды. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1997.-555 с.
355. Чичерин Б.Н. Философия права. СПб.: Наука, 1998. - 655 с.
356. Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.: Изд-во МГУ, 1968.- 167 с.
357. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М.: Академический правовой университет при ИГП РАН, 1998. - С. 3 - 38.
358. Шлихтер A.A. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России. М.: ИМЭМО РАН, 2002. - 186 с.
359. Шрейдер В.Ф. Местное самоуправление как институт социальной политики М.: Независимый ин-т гражд. о-ва, 2005. - 189 с.
360. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск: Сиб. акад. гос. службы, 1997. - 109 с.
361. Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. М.: Проспект, 2004. - 656 с.
362. Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муници-пально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. - С. 34
363. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. -М.: Юрид. лит., 2005. 574 с.
364. Ясин Е.Г. Приживется ли демократия в России. М.: Новое издательство, 2005. - 384 с.
365. Local government act. London: HMSO, 1996. - 196 p.
366. Local Government Constitution: Legal texts. Bonn: Inter Nations, 1997. - 103 p.
367. Lorch R.S. State and local politics: the great entanglement. Englewood Cliffs(NJ): Prentice Hall, 1995. - 343 p.
368. Przeworski A., Limongi F. Modernization: theories and facts // World Politics. 1997. № 49. P. 155 - 183.
369. Saffell D. C. State and local government. Politics and public policies. 4th ed. Ohio: Northen University, 1990. - 317 p.
