АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Криминологическая характеристика и профилактика незаконной миграции в России»
На правах рукописи
Предыбайло Владислав Анатольевич
КРИМИНОЛОГИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ПРОФИЛАКТИКА НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ В РОССИИ (ОБЩЕФЕДЕРАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ)
Специальность 12.00.08 — Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
_ с~ л-
5 А^Р^ІА
Москва — 2012
005020220
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Прохорова Марина Леонидовна
Официальные оппоненты: Киреев Михаил Павлович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, Академия управления МВД России, профессор кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях;
Орлов Владислав Николаевич, кандидат юридических наук, доцент, Московская государственная юридическая академия имени О. Е. Кутафина, доцент кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права
Ведущая организация: Московский университет
МВД России
Защита диссертации состоится 26 апреля 2012 года в 1200 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 на базе Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Автореферат разослан 24 марта 2012 года.
Ученый секретарь диссертационного советэ^и,
кандидат юридических наук, доцент Л. Смирникова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В настоящее время в ходе глобализации наблюдается заметная трансформация миграционных процессов, которые приобретают новые черты, усиливают свое влияние на политическую, социально-экономическую и духовную сферы жизни общества. Среди демографических процессов миграция населения занимает особое место. Это явление, с одной стороны, моментально реагирует на социально-экономические, политические и другие изменения в обществе, а с другой — само заметно влияет не только на формирование численности, половозрастного, национального состава населения, но и на его демографическое поведение, уровень и образ жизни. От того, как будут развиваться миграционные процессы, какой они примут вектор движения, зависят политическая стабильность, территориальная целостность, социальное и экономическое развитие страны, уровень жизни населения, реализация национальных и геополитических интересов и, в конечном счете, рациональная интеграция России в мировую экономику.
В условиях, когда смертность населения превышает рождаемость, миграция может частично компенсировать естественную убыль либо усилить негативный эффект сокращения численности населения. Совокупное действие естественного и миграционного движения, приводящее в ряде местностей к депопуляции и в то же время к избирательной концентрации населения в немногих местах, влечет серьезные социально-экономические, политические и иные последствия.
В современной демографической ситуации международная миграция для России — один из возможных источников пополнения убывающего населения и трудовых ресурсов. Интенсивные, вызывающие серьезное беспокойство тенденции сокращения численности трудоспособного населения России на общем фоне увеличения спроса на рабочую силу (за исключением периода влияния на рыночную экономику всемирного экономического кризиса) продиктовали необходимость упрощения процедур легализации пребывания и трудоустройства иностранных трудовых мигрантов. Безусловно, даже по прошествии сравнительно небольшого времени, уже очевидно, что подобные меры ориентированы на то, чтобы существенно снизить количество нелегальных мигрантов на территории РФ.
В этой связи особую актуальность приобретают вопросы формирования миграционной политики в отношении временных трудовых мигрантов и незаконных мигрантов. Россия уже давно испытывает количественно и качественно увеличивающееся миграционное давление. Она занимает второе место в мире по числу мигрантов — ежегодно около 20 млн, из них легальные — лишь каждый десятый. Согласно докладу Всемирного банка, по итогам 2010 г. в Россию мигрируют примерно 12,3 млн только гастарбайтеров. По приблизительному подсчету ФМС России, сейчас в стране проживают 12,3 млн иностранцев, из них 3-3,5 млн — на нелегальном положении. По некоторым данным, в России в настоящее время нелегально работают около 5 млн иностранных граждан. Но в то же время, по сведениям ФМС России, за И месяцев 2010 г. иностранным гражданам и лицам без гражданства было выдано 209 164 412 миграционных карт, а за аналогичный период 2011 г. — 21 131 258; на учет поставлено соответственно 8 449 906 и 9 205 140 человек.
Криминогенность незаконной миграции в особых доказательствах не нуждается. Она традиционно рассматривается в отечественной криминологической доктрине как фоновое явление преступности, т. е. сама не являясь преступлением, незаконная миграция обладает способностью порождать различные виды преступности. Далеко не случайно в нашей стране на протяжении последних десяти лет наблюдается устойчивый рост преступлений, совершаемых иностранцами и лицами без гражданства. Ббльшая часть (81 %) этих преступлений совершается гражданами стран СНГ. Причем именно граждане ближнего зарубежья чаще всего становятся и жертвами преступных посягательств. Так, в 2008 г. прирост преступности среди мигрантов составил более 7,5 %, ими совершено 54 тыс. преступлений. Каждое третье преступление совершается незаконными мигрантами, а их попытки легализоваться также приводят к новым преступлениям — изготовлению и использованию поддельных документов.
Внутри России остро проявляются последствия нерешенных миграционных проблем. Резкое снижение численности населения, рост нелегальной миграции, расширение теневого сектора экономики за счет неконтролируемого использования труда мигрантов, коррупция в среде чиновников миграционных служб отрицательно влияют на состояние общества. Поэтому работа по минимизации и предупреждению негативных последствий незаконной миграции
настоятельно требует постоянного всестороннего исследования данного явления, мониторинга его динамики и ее корреляции с изменениями миграционного законодательства. В настоящий период временная трудовая миграция на территории России происходит в стихийном режиме, многие находящиеся вне легального статуса мигранты работают в сфере теневой экономики. В стране в целом и в отдельных регионах не учитываются реальные потребности рынка труда и возможности социальной инфраструктуры, растет социальная напряженность, создаются условия для распространения среди российского населения идей национальной нетерпимости и ксенофобии по отношению к мигрантам разных национальностей. Сами трудовые мигранты часто не имеют регистрации, их права нарушаются, они подвергаются эксплуатации со стороны некоторых работодателей. Все сказанное обусловливает значимость противодействия нелегальной миграции в рамках реализации современной миграционной политики России и снятия напряженной криминогенной ситуации.
Особенно актуальны вопросы создания полноценного комплекса уголовно-правовых, уголовно-процессуальных основ противодействия нелегальной миграции; ужесточения экономических санкций по отношению к работодателям, нанимающим нелегальных работников; формирования единого информационного пространства и рынка труда стран СНГ; организации взаимодействия МВД России с заинтересованными ведомствами других государств по совместному выявлению и пресечению деятельности преступных групп, занимающихся организацией каналов незаконной иммиграции.
Цель диссертационного исследования — выработка концептуальных направлений общей и специально-криминологической профилактики нелегальной миграции с учетом современных тенденций миграции (таких, как преобладание трудовых мигрантов над репатриационными), существенных изменений в российском миграционном законодательстве, использования международного опыта и опыта зарубежных стран, теоретического осмысления российской правовой системы в системе международных правовых норм в сфере регламентации миграции на территории РФ.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
- изучение выработанных в научной доктрине основных подходов к определению миграции и ее видов;
- изучение международного и зарубежного опыта регулирования миграционных процессов и, в частности, профилактики нелегальной миграции;
- анализ статистически значимых данных о миграции (как легальной, так и нелегальной) на территории РФ и Ставропольского края;
- изучение норм, регулирующих миграционные процессы на федеральном и региональном уровнях, определение их соотношения;
- определение содержания современной миграционной политики Российской Федерации и перспективы ее развития;
- оценка соответствия нормативно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации новым геополитическим и демографическим реалиям;
- выработка концептуальных предложений по модернизации нормативно-правовой базы России, направленной на предупреждение незаконной миграции;
- выявление путей оптимизации деятельности ФМС России и иных органов МВД России в сфере профилактики нелегальной миграции.
Объект исследования — совокупность социально-правовых отношений в области профилактики незаконной миграции в Российской Федерации.
Предмет исследования — незаконная миграция как социальный и правовой феномен, ее криминологическая характеристика, меры профилактики незаконной миграции общесоциального и специально-криминологического характера; нормы трудового, административного, уголовного и миграционного законодательства РФ; нормы международного миграционного законодательства; нормы миграционного и уголовного законодательства отдельных зарубежных государств (Бельгии, Великобритании, Дании, Италии, Испании, США, Франции, Чехии, Японии); официальная статистика ФМС России, МВД России и Управления ФМС России по Ставропольскому краю; результаты опросов мигрантов и мониторинга мнений экспертов, специальная литература.
Степень научной разработанности темы исследования. Отечественные криминологи неоднократно обращались к исследованию отдельных аспектов нелегальной миграции, однако внесение существенных изменений в миграционное законодательст-
во в 2006-2007 гг. обусловливает необходимость изучения данной темы в свете так называемого нового миграционного законодательства. Среди наиболее значимых работ следует отметить кандидатские диссертации В. А. Берзина «Криминологическая характеристика и профилактика преступности мигрантов в условиях сверхкрупного города (1999 г.), Ю. Ю. Бышевского «Миграция как криминологическая проблема и ее специфика на Северном Кавказе» (2005 г.), Ю. И. Вьюнова «Влияние миграционных процессов на преступность в Южном федеральном округе» (2001 г.), С. Е. Метелева «Криминальная миграция: характеристика и предупреждение» (1996 г.), В. С. Свиридова «Криминальное перемещение людей (характеристика и предупреждение)» (2002 г.).
Общее осмысление социально-политических аспектов проблемы миграционных процессов на постсоветском пространстве представлено в трудах таких авторов, как Г. А. Гельман, Д. Д. Гу-торин, В. И. Мукомель, М. М. Ибрагимов, Н. С. Мальцева, Ж. А. Зайонч-ковская, С.В.Рязанцев, Н.И.Кожевникова, А.Е.Шапаров, А.Б.Громов, Н. Н. Харланова. Эти исследователи показали характерные особенности миграционных потоков из стран СНГ и Балтии, а также из приграничных районов в центр России. В научной работе А.В.Демидова «Формирование современной миграционной политики РФ и сотрудничество с международными организациями» рассматривается роль международных организаций и вопросы сотрудничества с ними государственных институтов России.
Причины современной миграции исследованы в работах А. Г. Гришановой, В. А. Тишкова, О. Д. Комаровой, Н. А. Ворониной, Е. И. Филипповой. Международную миграцию и ее влияние на развитие мировых процессов в эпоху глобализации проанализировали В. А. Ионцев, Е. С. Красинец, О. И. Аршба.
Миграция в аспекте международной безопасности и урегулирования конфликтов представлена в трудах А. В. Дмитриева, Е. А. Назаровой, В. Н. Петрова, И. А. Попова и др.
При проведении данного исследования были учтены научные разработки в сфере правового регулирования вопросов миграции, осуществленные такими учеными, как С. А. Авакьян, Л. В. Андри-ченко, Е. В. Галуза, Н. X. Гулиев, Н. Н. Зинченко, Ю. А. Лялякин, А. И. Паньшин, В. Н. Петров, М. В. Петровец, В. М. Решетин, А. Н. То-рохов, Н. Н. Тоцкий, М. Л. Тюркин, С. П. Хома и др. Одним из наиболее полных и комплексных исследований современного периода
развития миграционного законодательства и правового регулирования статуса мигрантов следует признать монографическое исследование Т. Я. Хабриевой «Миграционное право России: теория и практика».
Методологическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования были использованы такие философские методы исследования, как анализ, синтез, индукция, дедукция, восхождение от абстрактного к конкретному и др. Помимо философских, применялись общенаучные методы: структурный, системный, сравнительный, исторический, диалектический. Среди частнонаучных методов исследования в основном использовались методы сравнительного правоведения и формально-юридического анализа.
Диссертационное исследование осуществлялось с учетом таких базовых исследовательских принципов, как всесторонность и комплексность.
Нормативной основой исследования являются научные труды в различных областях права. Всего проанализировано более 50 основных законодательных и нормативных правовых документов, в том числе: Конвенция относительно рабства от 25 сентября 1926 г., с изменениями, внесенными протоколом от 7 декабря 1953 г.; Дополнительная Конвенция об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством, от 7 сентября 1956 г.; Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г.; Конвенция Международной организации труда от 24 июня 1975 г. № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей обращения»; Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, принятая резолюцией 45/148 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1990 г., и др. Также теоретическую основу составили уголовное и миграционное законодательство отдельных зарубежных государств (Бельгии, Великобритании, Германии, Греции, Дании, Италии, Швейцарии и др.) и Российской Федерации.
Эмпирической основой исследования послужили данные ФМС России, Управления ФМС России по Ставропольскому краю, территориального органа Росстата по Ставропольскому краю, Министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края, Управления федеральной государственной службы занятости населения по Ставропольскому краю, Информационного центра
ГУВД Ставропольского края, администраций муниципальных районов и городских округов края. В работе также использованы материалы, содержащиеся в монографиях российских ученых, специальных периодических изданиях, а также всемирной информационной сети Интернет. Автором осуществлено анкетирование около 100 сотрудников Управления ФМС России по Ставропольскому краю. Проведен опрос трудовых мигрантов, находившихся на территории Ставрополья.
Научная новизна диссертационного исследования определяется комплексным подходом к исследованию криминологических и уголовно-правовых аспектов профилактики нелегальной миграции в Российской Федерации, осуществляемых с учетом изменений, внесенных в УК в 2003 г. и в миграционное законодательство в 2006-2007 гг.
В ходе исследования восполнен пробел, связанный с научным познанием особенностей криминологической характеристики и профилактики незаконной миграции в России в единстве двух аспектов: общефедерального и регионального. Охарактеризованы правовые основы профилактики незаконной миграции, выявлены направления оптимизации деятельности субъектов профилактики незаконной миграции на общефедеральном и региональном уровнях.
Уточнены и развиты современные доктринальные представления о предупредительных возможностях уголовного закона в деле противодействия незаконной миграции. Разработаны законопроектные модели уголовно-правовых средств регулирования общественных отношений, связанных с миграционными процессами и характеризующими их новыми тенденциями.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Определение незаконной (внешней) миграции как социально-правового явления, представляющего собой въезд в определенную страну, пребывание на ее территории и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда названных лиц; произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории страны, а также выезд с территории страны ее граждан с нарушением законодательства, регулирующего порядок их выезда.
2. Формулирование основанного на результатах проведенного исследования (с использованием метода экспертных оценок, опроса мигрантов, задействованных главным образом в сферах строительства и оптово-розничной торговли и др.) вывода о том, что в ближайшем будущем доля нелегальных мигрантов в Российской Федерации может превысить 10 % населения страны, создавая серьезную угрозу государственной безопасности и экономической стабильности.
3. Обоснование положения, что современная государственная миграционная политика РФ должна носить дуалистический характер и включать реализацию мер, направленных:
а) на поддержку и развитие легальной трудовой миграции путем дальнейшего формирования условий доступности приобретения статуса легальными мигрантами: выполнение гарантийных обязательств, установленных российским законодательством в отношении мигрантов; максимальное снижение уровня бюрократизации процесса получения документов для легального пребывания на территории РФ; осуществление миграционных амнистий в целях снижения латентной доли находящихся на территории РФ трудовых мигрантов; создание при отделениях ФМС России отделов бесплатной юридической помощи для мигрантов и др.;
б) противодействие тенденции роста масштабов связанной с негативными социально-экономическими и другими последствиями незаконной миграции путем создания оптимальных правовых (включая уголовно-правовые) механизмов регулирования миграционных отношений.
4. Аргументация вывода, что эффективная профилактика незаконной миграции предполагает практическую реализацию мер правового и организационного характера.
В числе правовых мер профилактики незаконной миграции предлагается рассматривать: устранение противоречий между федеральным и региональным законодательством, регламентирующим миграционные процессы, создание в отдаленной перспективе единого миграционного законодательства, а в ближайшей перспективе — восстановление миграционной программы на определенный период в списке федеральных программ Правительства РФ и отнесение ее к числу приоритетных, а также принятие федерального закона о трудовой миграции на территорию РФ.
Среди организационных механизмов профилактики незаконной миграции выделены и обоснованы следующие меры: внедрение в пунктах пропуска государственной границы РФ программы «Иммигрант» как единой базы, предусматривающей сверку документов въезжающих на территорию РФ иностранных граждан с досье на террористов и разыскиваемых лиц; создание Единой межведомственной базы данных по выдворенным с территории РФ иностранным гражданам; проведение на территории РФ специальных комплексных оперативно-профилактических мероприятий по выявлению нелегальных мигрантов, иностранных эмиссаров, миссионеров и представителей экстремистских и террористических организаций; создание целевой системы, позволяющей взимать с въезжающих в Российскую Федерацию иностранных граждан на счета региональных подразделений ФМС России средства, позволяющие в случае необходимости оплачивать расходы этих подразделений, связанные с принудительным выдворением иностранных граждан; создание единого миграционного координационного органа; организация системы миграционных инспекций, охватывающих всю территорию РФ.
5. Обоснование вывода о том, что в системе правового регулирования миграционных процессов особое место занимают размещенные в ст. 292.1, 322, 322.1, 324 и 327 УК уголовно-правовые нормы, образующие институт ответственности за преступления, совершаемые в сфере миграционных отношений. Эффективное функционирование этого института предполагает необходимость дальнейшей оптимизации его предписаний путем:
а) дальнейшей дифференциации уголовной ответственности за подделку, изготовление или сбыт поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей, бланков за счет выделения в качестве квалифицированного состава в ст. 327 УК подделки удостоверения или иного официального документа, совершенной в целях сбыта;
б) усиления уголовной ответственности за подделку, изготовление или сбыт поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей, бланков и организацию незаконной миграции посредством дополнения ст. 322.1 и ст. 327 УК новым квалифицирующим признаком «совершение преступления лицом с использованием своего служебного положения».
6. Обоснование тезиса о том, что в целях усиления борьбы с незаконной миграцией необходимо расширение возможностей
уголовно-правовых инструментов противодействия негативным тенденциям в сфере миграционных процессов в Российской Федерации за счет криминализации таких общественно опасных и получивших широкое распространение деяний как предоставление работы и использование труда нелегальных мигрантов. В этой связи предлагается включить указанные деяния в качестве самостоятельного состава преступления в УК и установить за них ответственность в ст. 322.2 «Предоставление работы или использование труда нелегальных мигрантов» УК.
7. В рамках оптимизации деятельности субъектов профилактики незаконной миграции обосновывается предложение о внесении изменений в ст. 151 УПК посредством расширения подследственности по ч. 1 ст. 322 УК, в результате чего она должна стать альтернативной для дознания или следствия территориальных органов ФСБ России по аналогии с ч. 2 указанной статьи.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой одно из немногих комплексных монографических исследований криминологических аспектов предупреждения незаконной миграции, проведенных после изменений в российском миграционном законодательстве 2006-2007 гг.
Предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, повышению эффективности взаимодействия различных ведомств, осуществляющих свою деятельность в области миграционных процессов, улучшению понятийного аппарата в этой области должны способствовать дальнейшему развитию теоретических и практических основ предупреждения незаконной миграции.
Результаты исследования могут быть положены в основу дальнейшего совершенствования федерального миграционного, уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Выводы диссертанта могут быть учтены при формировании основ региональной миграционной политики.
Разработанные предложения могут быть внедрены в практическую деятельность правоохранительных и специальных органов. Материалы диссертации можно использовать при разработке нормативных правовых актов в сфере регулирования миграционных процессов и профилактики незаконной миграции, подготовке учебных курсов «Криминология» и «Предупреждение преступлений» в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, а также в системе профессиональной подготовки со-
трудников органов внутренних дел, миграционной службы и органов безопасности.
Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются использованием научных апробированных методологических подходов и средств исследования, применением современных научных методов, использованием результатов, полученных в ходе практической деятельности субъектов правоохранительной деятельности в области миграции, в том числе лично диссертантом при контрразведывательном обеспечении миграционных процессов, и имеющейся практикой в области выявления, предупреждения и пресечения незаконной миграции.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения работы, выводы автора и сформулированные в диссертации предложения по совершенствованию законодательства РФ в части регламентации ответственности за деяния, связанные с организацией и осуществлением незаконной миграции, изложены в шести научных статьях, одна из которых опубликована в издании, включенном в перечень ВАК.
Научные статьи обсуждались на кафедре уголовного права и процесса Пятигорского государственного гуманитарно-технологического университета, а также на научно-практических конференциях:
- на международной научно-практической конференции «Миграционные процессы в условиях глобализации общества» (г. Ставрополь, Ставропольский филиал Краснодарского университета МВД России, 6-7 июня 2007 г.);
- ведомственной научно-практической конференции «Борьба с разведывательно-подрывной деятельностью иностранных спецслужб и организаций» (г. Нижний Новгород, Институт ФСБ России, 16-17 июля 2008 г.);
- международной научно-практической конференции «Российское общество: цивилизационные горизонты трансформации» (г. Саратов, Саратовский институт социального образования Российского государственного социального университета, 11 декабря 2008 г.);
- международной научно-практической конференции «Уголовно-правовая защита конституционных прав человека (к 15-летию Конституции России)» (г. Санкт-Петербург, Балтийский институт экологии, политики и права, 26-27 мая 2009 г.);
- международном научно-практическом семинаре «Российское образование в общемировом образовательном пространстве» (г. Цюрих, Цюрихский университет, 9 декабря 2011 г.).
Результаты исследования используются в учебном процессе в ходе преподавания Особенной части уголовного права РФ и криминологии в Пятигорском государственном гуманитарно-технологическом университете, спецдисциплины № 2 в Институте ФСБ России (г. Нижний Новгород), Орловском юридическом институте МВД России и других образовательных учреждениях, в также в практической деятельности управлений ФСБ России по Ставропольскому краю и Карачаево-Черкесской Республике.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показываются степень научной разработанности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрываются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.
Первая глава «Незаконная миграция как объект криминологической профилактики в Российской Федерации» состоит из двух параграфов, посвященных анализу этого явления как такового с теоретической и практической точек зрения.
В первом параграфе «Криминологическая характеристика незаконной миграции: понятие, основные показатели и тенденции развития» анализируется категориальный аппарат, позволяющий осуществлять криминологический анализ незаконной миграции, предлагается авторское определение термина «незаконная миграция».
Обосновываются криминогенная сущность незаконной миграции и значимость криминологической профилактики данного феномена в современных внешнеполитических и внутрисоциальных условиях развития России. В рамках анализа состояния и тенденций незаконной миграции в Российской Федерации констатируется, что такие регионы, как Южный и Северо-Кавказский федеральные округа, принимают на себя значительное количество мигрантов при достаточно высокой плотности населения, обосновывается целесообразность параллельного изучения криминогенного влияния незаконной миграции на общефедеральном и региональном (на примере Ставропольского края) уровне.
Незаконная миграция в России оценивается как достаточно актуальная проблема, стоящая на грани решения вопросов обеспечения национальной безопасности и экономической стабильности страны.
Во втором параграфе «Анализ детерминационного комплекса незаконной миграции: общефедеральный и региональный аспекты» отмечается, что незаконная миграция есть результат влияния огромного количества факторов различного характера, приводится ряд предпринятых в научной литературе классификаций причин
и условий незаконной миграции. Среди основных общефедеральных причин незаконной миграции в России указываются следующие: отсутствие единого миграционного законодательства, пробелы и несовершенство действующей правовой базы, регламентирующей данную сферу; спрос теневой экономики и легального бизнеса на дешевый труд незаконных мигрантов и низкую социальную ответственность бизнеса; слабость государственного управления и контрольных механизмов; коррупцию власти, сращивание ее с криминалом; толерантность общества к эксплуатации человека и нарушениям его прав; низкий уровень правосознания как мигрантов, так и граждан России.
Рассматриваются детерминанты регионального значения, сформулированы основные причины широкого распространения нелегальной миграции в Ставропольском крае.
Вторая глава «Международное и зарубежное законодательство в сфере профилактики незаконной миграции» состоит из двух параграфов, в которых последовательно рассматриваются международные и зарубежные правовые основы противодействия незаконной миграции.
В первом параграфе «Международно-правовые основы профилактики незаконной миграции» оценивается значимость проблем трудовой и нелегальной миграции в мировых масштабах, рассматриваются вопросы решения дефинитивных проблем на уровне международного сотрудничества. Выделяются и характеризуются нормативные основы, выработанные за весь период становления международного правового регулирования миграции.
Как начало унификации международного уголовного законодательства в области противодействия нелегальной иммиграции в ЕС автором оценивается принятие Директивы Совета ЕС № 2002/90/ЕС от 28 ноября 2002 г. «Об определении помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию», а также Рамочного решения Совета ЕС 2002/946/ПВД от 28 ноября 2002 г. «О повышении стандартов уголовной ответственности в целях наказания за помощь незаконному въезду, транзиту и пребыванию».
Проведенный анализ теоретической базы международно-правового значения и практической реализации мер противодействия незаконной миграции международными специализированными органами и организациями позволил сформулировать вывод о том, что, несмотря на значимость сделанных Россией шагов по междуна-
родному сотрудничеству в области правового регулирования проблем миграции и, в частности, незаконной миграции, часть ее внутренних нормативных актов не соответствует принятым международным обязательствам.
Второй параграф «Зарубежное законодательство в сфере профилактики незаконной миграции» основан на том, что миграция как проблема государственной национальной политики актуальна практически для всех стран Европы и Северной Америки. Высокая доля иностранных рабочих отмечается в Люксембурге, Австралии, Швейцарии, США, Австрии, ФРГ, Франции и др. Констатируется стабильный рост иностранных рабочих в ряде стран Европы.
Проведено исследование миграционной политики и практики противодействия незаконной миграции во Франции, ФРГ, Великобритании, Италии, Испании, Японии и США. Сделан вывод о том, что в целом Россия идет общеевропейским путем формирования миграционной политики, который, как показало исследование, к настоящему времени не принес ожидаемых результатов в деле противодействия незаконной миграции.
Выявлены некоторые направления профилактики незаконной миграции, используемые в некоторых странах, заимствование которых могло бы быть полезным для России, в том числе: детальная правовая регламентация пребывания мигрантов; широкая сеть мер по реадаптации и репатриации (особенность нашей страны в том, что в круге репатриантов — соотечественники); общенациональный мониторинг ситуации на рынке труда; курс на максимальное соблюдение прав и свобод легальных мигрантов; политика легализации незаконных мигрантов, развитая система составов преступлений в УК.
Отмечается, что определенный интерес для построения отечественной миграционной политики представляют продуманная система сочетания жесткого контроля в отношении нелегальной миграции и применение мер социальной адаптации и реадаптации мигрантов. Перспективными можно считать: создание системы организованного найма на территории страны «трудового донора»; организация целевого трудового найма; выдача въездных документов с указанием рабочего места и нанимателя; заключение договоров о возвращении в страну гражданства после завершения срока трудового контракта; обязательное медицинское освидетельствование лиц, въезжающих в страну для осуществления трудовой деятельности; контроль над выполнением
работодателем мер по обеспечению мигранта социальным пакетом (проживание, своевременная выплата зарплаты, медицинское обслуживание).
Третья глава «Профилактика незаконной миграции в Российской Федерации» включает в себя четыре параграфа, посвященных комплексному анализу и разработке направлений криминологической профилактики незаконной миграции на общефедеральном и региональном уровне.
В первом параграфе «Миграционная политика РФ: состояние и перспективы развития» проведен общий анализ отечественной миграционной политики. Обосновывается положение о том, что сегодняшняя, во многом ситуативная, российская миграционная политика, являющаяся следствием слабого реагирования на изменения миграционной обстановки в стране, постепенно трансформируется в политику активных действий, обеспечивающую не только предсказуемость миграционных процессов, но и их направление в нужное для страны русло.
Современная государственная миграционная политика РФ должна носить дуалистический характер:
1) легальная трудовая миграция должна входить в современную стратегию экономического развития Российской Федерации. В этой связи следует продолжать курс на ее либерализацию за счет дальнейшего формирования условий доступности приобретения статуса легальными мигрантами, проведения «миграционных амнистий»;
2) эффективное противодействие нелегальной миграции является одним из оснований успешной реализации стратегии социально-экономического развития страны, поскольку масштабы нелегальной миграции угрожают государственной безопасности: незаконные мигранты поддерживают теневой сектор экономики, что неблагоприятно отражается на состоянии национального рынка труда, экономическом и трудовом потенциале регионов страны, способствует криминализации хозяйственных отношений, формирует высокий уровень криминальной напряженности в стране, детерминирует повышение уровня коррупции среди сотрудников и чиновников, ответственных за соблюдение миграционного законодательства.
Второй параграф «Правовые основы профилактики незаконной миграции» посвящен общему анализу действующей совокупности нормативных правовых актов, регламентирующих миграционную политику и составляющих основу противодействия незаконной миграции.
Констатируется противоречивость существующей правовой базы, неясность некоторых положений миграционного законодательства РФ. Обращается внимание на полное отсутствие в Конституции норм, имеющих отношение к миграции, в том числе и посвященных вопросам разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Автором отмечена ведущая роль административного и уголовного законодательства в сфере профилактики незаконной миграции, и в то же время указано на наличие значительного количества действующих подзаконных актов, которые носят бессистемный и изменчивый характер. В связи с этим предлагается создание комплексной отрасли — миграционного права, которая должна основываться в первую очередь на законах, и уж затем — на подзаконных нормативных актах.
По мнению диссертанта, упорядочению и урегулированию различных форм миграции способствовало бы принятие федерального закона о миграции в Российской Федерации.
В третьем параграфе «Уголовно-правовые основы противодействия незаконной миграции» последовательно анализируются возможности действующего уголовного закона в сфере противодействия незаконной миграции. С учетом установленных автором тенденций исследуемого криминогенного явления предлагается внести в УК ряд поправок, которые могли бы способствовать реализации более эффективной политики противодействия незаконной миграции.
В качестве направлений оптимизации норм уголовного законодательства выделяются: 1) совершенствование содержания уже действующих статей УК; 2) криминализация новых деяний, представляющих высокую общественную опасность в сфере миграционных отношений.
В ракурсе первого направления важно осуществить следующие корректировки действующего законодательства:
1) статью 327 УК изложить следующим образом:
1. Подделка удостоверения или иного официального документа, предоставляющего права или освобождающего от обязанностей в целях его использования, а равно изготовление в тех же целях поддельных государственных наград РФ, РСФСР, СССР, штампов, печатей, бланков.
2. Подделка удостоверения или иного официального документа, предоставляющего права или освобождающего от обязанностей
в целях сбыта либо сбыт, а равно сбыт поддельных государственных наград РФ, РСФСР, СССР, штампов, печатей, бланков.
3. Те же деяния, совершенные лицом с использованием своего служебного положения.
4. Те же деяния, совершенные с целью скрыть другое преступление или облегчить его совершение.
5. Незаконное приобретение удостоверения или иного официального документа, предоставляющего права или освобождающего от обязанностей.
6. Использование заведомо подложного документа;
2) статью 324 исключить из УК;
3) в силу высокой доли коррупционных проявлений в сфере нелегальной миграции ст. 322.1 УК дополнить квалифицирующим признаком «совершение преступления с использованием своего служебного положения».
В рамках второго направления необходимо криминализовать такое деяние, как предоставление работы и использование труда нелегальных мигрантов, посредством включения в УК ст. 322.2 «Предоставление работы и использование труда нелегальных мигрантов».
В четвертом параграфе «Основные направления оптимизации деятельности субъектов профилактики незаконной миграции» анализируются задачи, функции, полномочия органов, реализующих миграционное законодательство России.
Отмечается особая роль ФМС России в системе этих органов. Между тем обращается внимание на то, что в гл. 23 КоАП законодатель не определил ни одного состава административного правонарушения, подведомственного территориальным органам ФМС России, уполномоченным на осуществление контрольно-надзорных функций в сфере миграции населения. В этой связи предлагается расширить полномочия органов ФМС России, внеся соответствующие изменения в КоАП.
Кроме того, в среде нелегальных мигрантов, незаконно въехавших в Россию, достаточно широко распространено деяние, предусмотренное ч. 1 ст. 322 УК. Но зачастую лицо, совершившее его, выявляется вдали от места совершения преступления, т. е. конкретного участка границы — во внутренних областях России, где отсутствуют не только подразделения дознания, но и вообще Пограничные органы, исключительной компетенцией которых является про-
ведение дознания по преступлениям, предусмотренным ч. 1 ст. 322 УК (согласно ст. 151 УПК). В связи с этим предлагается внести изменения в ст. 151 УПК, расширив подследственность по ч. 1 ст. 322 УК, сделав ее альтернативной для дознания или следствия территориальных органов ФСБ России, по аналогии с ч. 2 указанной статьи УК.
На основании анализа экспериментального опыта по созданию иммиграционных инспекций в структуре подразделений по делам миграции главных управлений МВД Москвы, Московской области и Краснодарского края сделан вывод о целесообразности повсеместного создания иммиграционных инспекций.
Помимо непосредственных предложений по модернизации российского законодательства предложен ряд мер специально-криминологической профилактики, ориентированных на оптимизацию деятельности субъектов предупреждения незаконной миграции.
В заключении обобщаются выводы, полученные в процессе диссертационного исследования, и намечены проблемы, нуждающиеся в дальнейшем, более глубоком изучении.
В приложениях содержатся результаты авторских исследований, представленные в виде таблиц и диаграмм, анкеты, по которым был собран необходимый для исследования материал.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Незаконная миграция как объект профилактического воздействия / В. А. Предыбайло // Рос. юстиция. — 2009. — № 12. — 0,3 п. л.
Другие публикации
2. Неправомерное приобретение незаконными мигрантами паспортов граждан РФ: является ли паспорт официальным документом? / В. А. Предыбайло // Научный вестник Южного федерального округа. — 2008. — № 4 (8). — 0,3 п. л.
3. Учет европейского опыта законодательной регламентации миграции в деятельности по предупреждению незаконной миграции /
В. А. Предыбайло // Уголовно-правовая защита конституционных прав человека (к 15-летию Конституции России) : сб. материалов меж-дунар. науч.-практ. конф. 26-27 мая 2009 г. — СПб., 2009. — 0,3 п. л.
4. О классификации незаконных мигрантов / В. А. Предыбайло // Российское общество: цивилизационные горизонты трансформации: Материалы международной научно-практической конференции : сб. науч. тр. — Вып. 6. — Ч. 2. — Саратов, 2009. — 0,3 п. л.
5. Практика работы федеральных органов безопасности по противодействию незаконной миграции, связанной с незаконной легализацией иностранных граждан на территории России / В. А. Предыбайло // Борьба с разведывательно-подрывной деятельностью иностранных спецслужб и организаций : сб. Ин-та ФСБ России г. Нижний Новгород. — Н. Новгород, 2008. — № 5 (76/2). Эл. ф. 658.- 1,6 п. л.
6. Актуальные вопросы формирования миграционной политики России в свете новых реалий европейской производственно-экономической интеграции и глобальной транснационализации производства / В. А. Предыбайло // Российское образование в общемировом образовательном пространстве : сб. тр. науч.-практ. семинара «Перспективы развития европейского образования в условиях глобализации рынка труда (на примере высшей школы России, Италии и Швейцарии)». Декабрь 2011. Москва — Милан — Цюрих. — Вып. 9. — М., 2011. — 0,3 п. л.
Подписано в печать 19.03.2012. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз.
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
