Механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России

Арутюнян, Давид Абрамович

Механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД Россиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.11 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России»

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

□□3474688

На правах рукописи

АРУТЮНЯН Давид Абрамович

МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ В СИСТЕМЕ МВД РОССИИ (организационные и правовые вопросы)

Специальность 12.00.11 -судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

1 6 ИЮЛ 2009

Москва -2009

003474688

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

АРУТЮНЯН Давид Абрамович

Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва • 2009

Диссертация выполнена на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России.

Научный руководитель - профессор

Ипакян Александр Павлович.

Научный консультант - профессор

Колесников Иван Иванович.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Малков Вадим Дмитриевич;

Ведущая организация -Российская правовая академия

Министерства юстиции Российской Федерации.

заседании диссертационного совета Д 203.002.03 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, в

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России (Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8).

кандидат юридических наук Хадисов Газиявдибир Хадисович.

Защита состоится

мин., на

ауд. №

7----л---

Автореферат разослан « 2009 г.

Учёный секретарь

диссертационного совета Д 203.002.03 доктор юридических наук

А.Г. Елагин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Развитие органов предварительного следствия (Далее - ОПС, если не оговаривается особо. - Прим. авт.) России в условиях глубокого реформирования политических, социальных, духовных и организационных основ общественной и государственной жизни, становления институтов гражданского общества характеризуется стремлением к формированию принципиально новой социально ориентированной модели их организации, что обусловлено целями формирования системы уголовного судопроизводства, отвечающего требованиям демократического правового государства.

Существующая в Российской Федерации организация системы органов досудебного производства не позволяет успешно осуществлять важнейшую государственную правоохранительную функцию уголовного судопроизводства. Особую роль в совершенствовании следственных органов, приведении их деятельности в соответствие с требованиями правового государства играет система контроля, состоящая из подсистем государственного и общественного контроля. Свыше 90 % респондентов, участвовавших в исследовании, считают, что эффективность ОПС зависит от состояния механизма госконтроля за их деятельностью.

При отсутствии надлежащего контроля появляется потенциальная угроза превращения ОПС в "инструмент" удовлетворения интересов коррумпированных участников правоотношений. В этом смысле контроль призван служить одним из важных средств противодействия коррупции, которая, как справедливо отмечено, является врагом "номер один" для свободного, демократического и справедливого общества1. Только совместные совокупные усилия государственного и общественного контроля способны в полной мере обеспечить достижение соответствия деятельности следственных органов их подлинному назначению.

Проблемы здесь связаны, прежде всего, с тем, что становление гражданского общества в России происходит медленно. В целях ускорения этого процесса, государство достаточно активно участвует в формировании институтов гражданского общества, в частности создана Общественная палата Российской Федерации, образованы аналогичные общественные объединения при МВД и других правоохранительных органах. В сложившихся условиях существенно возрастает роль государственного контроля, призванного в определённом смысле восполнить вакуум, который образовывается по причине пока что слабости гражданского общества.

Совершенствование контрольных механизмов является одним из приоритетных направлений деятельности Российского государства на современном этапе его развития. Государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе - обязательный элемент любой жизнеспособной феде-

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. // Рос. газета. 2008. 6 ноября. № 230.

рации1.

Действующая система государственного контроля за деятельностью ОПС не обеспечивает в должной мере реализацию назначения уголовного судопроизводства. Это связано с рядом причин, в том числе: организационными и функциональными деформациями, дисбалансом полномочий между субъектами контроля, дублированием контрольных функций, неоправданной многоступенчатостью системы контроля и др.

Повышенное внимание исследователей к вопросам государственного контроля за деятельностью ОПС в современных условиях обусловлено тем, что как деятельность ОПС, так и система контроля за ней не отвечают целям правоохранительной реформы, не удовлетворяют обоснованные потребности общества в реальном обеспечении конституционных прав и свобод. Построение эффективного механизма государственного контроля невозможно без серьёзных, глубоких изменений в организации самой системы предварительного расследования в России, которая в основных своих чертах сложилась в середине прошлого века и была рассчитана для совсем иных экономических, политических, социальных условий. Достижение провозглашённых государством целей судебной и административной реформ представляется затруднительным, без системных, структурных изменений, касающихся также организационных и функциональных основ следственных органов, которые достались в наследство от советской системы. Более 94 % опрошенных автором руководителей следственных органов утверждают, что система ОПС в России нуждается в совершенствовании.

Предпринимаемые в последнее время изменения в организации системы ОПС носят преимущественно поверхностный характер, к тому же в основном затрагивают следственные органы в системе прокуратуры России. Меры же общего характера, как правило, подчинены скорее решению текущих оперативных задач и вопросов, а не стратегическим целям развития.

Отдельные дополнения и уточнения, вносимые в уголовно-процессуальное законодательство не в состоянии оказать кардинального влияния на повышение социальной эффективности деятельности ОПС. Не скоординированное "точечное" нормотворчество не только не вносит ясности и не способствует последовательному реформированию следственных, судебных и иных органов уголовного судопроизводства, а, наоборот, обостряет противоречия во взглядах научных и практических работников по вопросам организационного и функционального построения органов расследования преступлений.

Таким образом, актуальность диссертационной работы обусловлена необходимостью исследования механизма государственного контроля за деятельностью ОПС: определения понятия и структуры механизма, основных направлений его совершенствования, организационных, правовых основ построения и взаимодействия субъектов и объекта контроля; уточнения кон-

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 марта1999 г. // Рос. газета. 1999. 31 марта. № 60.

трольно-надзорных функций и полномочий субъектов государственного контроля за следственными органами, относящихся к разным ветвям и институтам государственной власти, и др.

Столь широкий круг весьма серьёзных и сложных вопросов свидетельствует о необходимости комплексного исследования теоретических, организационных и правовых проблем формирования и функционирования механизма государственного контроля за деятельностью ОПС.

Степень разработанности темы. Проблемы и вопросы, связанные с исследованием механизма государственного управления и контроля, в том числе в правоохранительной сфере, привлекают внимание научных и практических работников в течение ряда десятилетий. В числе первых монографических работ, посвященных проблемам механизма государственного управления, выделяются труды В.В. Копейчикова, Ю.А. Тихомирова.

Существенный вклад в изучение структуры механизма управления внесли P.P. Алиуллов, Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьев, В.З. Весёлый, В.Б. Коробов, В.Д. Малков, А.Ф. Майдыков, A.M. Омаров, В.Ф. Сухарев, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, А.П. Ипакян, Б.Л. Хесин, Н.Д. Шелякин, Е.Ф. Яськов и другие.

Раскрытию сущности контроля, определению его места и роли в деятельности государственных органов, помимо указанных учёных, в разное время уделяли значительное внимание в своих работах Д.Н. Бахрах, В.П. Беляев, И.Л. Бочило, А.И. Гурин, A.B. Ерицян, Ю.М. Козлов, Е.А. Кочерин, К.В. Марков, Е.А. Маштакова, И.Б. Михайловская, М.С. Студеникина,

A.M. Тарасов, В.А. Тарасова, А.Н. Харитонов, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина, Ц.А. Ямпольская и другие.

Исследованию отдельных видов и форм контроля посвящены труды

B.А. Азарова, В.М. Анисимкова, В.Г. Бессарабова, М.В. Богданова,

C.Е. Вицина, В.Н. Горева, А.П. Гуськовой, С.М. Зубарев, H.H. Иванова, H.H. Ковтуна, В.Б. Козлова, Л.М. Колодкина, A.M. Кононова, И.Б. Крыловой, Н.Г. Муратовой, Г.А.Туманова, В.И. Рохлина, A.C. Сбоева, В.Ф. Сухарева, A.A. Тарасова и других.

Проблемам государственного контроля уделяется большое внимание и такими зарубежными учёными, как А. Ангелов (Болгария), М. Артцт, В. Кааль (ФРГ), Я. Мазур (Польша), Д. Грейсон, Р. Джонсон, Ф. Каст, Р. Коре, К. Киллен, Дж. Л. Моррисей, А. Ройс, Х.С. Хевенес (США), О.Ф. Андрийко (Украина), Э. Бессон, Б. Гурней (Франция) и другими.

К исследованию проблем управления ОПС обращались такие учёные, как C.B. Бажанов, В.П. Божьев, C.B. Валов, Д.А. Влезько, В.Г. Волов, Б.Я. Гаврилов, Г.Г. Зуйков, В.П. Илларионов, И.И. Колесников, Н.И. Кулагин, A.M. Кустов, В.А. Лазарева, В.А. Михайлов, В.Ф. Статкус, В.Н. Чаплыгина, С.А. Шейфер и другие.

Вопросам контроля в сфере предварительного следствия посвящены диссертационные исследования В.П. Ашитко, Г.Н. Меглицкого, Х.С. Таджиева, О.В. Химичевой и других.

Безусловно, работы названных учёных и других исследователей обогатили и расширили теоретические представления о многих сторонах и аспектах рассматриваемой проблемы. Вместе с тем их позитивные достижения нельзя признать достаточными для заметного изменения состояния механизма государственного контроля за деятельностью ОПС. Комплексного исследования данной проблемы не проводилось. Большинство исследований и прикладных разработок, связанных с контролем за деятельностью ОПС, посвящено отдельным аспектам этой проблемы, в частности некоторым видам контроля. Контроль в этих работах обычно рассматривается в отрыве от системы управления ОПС и без достаточной связи с системой уголовного судопроизводства и правоохранительной системой. Очевидно, что механизм госконтроля необходимо рассматривать как важную подсистему более крупных систем правоохранительного назначения. В настоящее время отсутствует развёрнутый теоретически обоснованный подход к определению сущности и содержания государственного контроля за деятельностью ОПС как системы и её механизма. Данное обстоятельство и обусловило выбор темы диссертационного исследования, с перспективой, что оно в определённой мере восполнит имеющиеся пробелы.

Объектом исследования являются организационно-управленческие и правовые отношения, складывающиеся в сфере государственного контроля за деятельностью ОПС в системе МВД России.

Предметом исследования выступает механизм государственного контроля за деятельностью ОПС в системе МВД России, а также вопросы совершенствования организационных и правовых основ его функционирования.

Целью исследования является определение особенностей функционирования механизма государственного контроля за деятельностью ОПС в системе МВД России, причин и условий, препятствующих достижению его целей, обоснование направлений, средств, методов совершенствования этого механизма, ориентированных на его соответствие подлинному (объективному) назначению уголовного судопроизводства в правовом государстве, а также разработка соответствующих предложений организационного и правового характера.

Задачи исследования:

- определить понятие, сущностные признаки и назначение государственного контроля за деятельностью ОПС;

- раскрыть содержание и структуру понятия "механизм государственного контроля за деятельностью ОПС";

- обосновать приоритетность назначения уголовного судопроизводства при определении целей государственного контроля за деятельностью ОПС;

- обосновать роль и место совершенствования механизма государственного контроля в системном реформировании ОПС;

- выявить системные признаки и свойства механизма государственного контроля за деятельностью ОПС и обосновать предложения по его формированию и совершенствованию;

- определить закономерные взаимосвязи и зависимости субъектов и объ-

екта в механизме государственного контроля за ОПС, влияющие на эффективность их функционирования;

- разработать целостную структурно-функциональную модель системы ОПС России;

- разработать правовые предложения по совершенствованию организационных основ механизма государственного контроля за деятельностью ОПС, в том числе о внесении ряда дополнений и изменений в уголовно-процессуальное законодательство, связанных с перераспределением компетенции между соответствующими субъектами контроля, введением новых субъектов уголовного процесса;

- обосновать необходимость правового оформления системных организационных и функциональных изменений в сфере предварительного следствия принятием специальных профильных законов;

- обосновать подходы к оценке эффективности государственного контроля, мерилом которой должны быть достижение целей деятельности ОПС, связанной с её объективным социальным назначением.

Гипотеза исследования включает ряд теоретических предположений:

1) государственный контроль является одним из главных факторов и средств повышения эффективности деятельности ОПС, обеспечения её соответствия своему назначению, предъявляемым требованиям, целям реформирования и объективным потребностям общества;

2) познание сущности и содержания механизма государственного контроля, закономерностей его функционирования позволит обоснованно решать задачи совершенствования системы контроля;

3) успешное реформирование следственных и органов досудебного производства не может быть проведено изолированно, вне связи с совершенствованием механизма государственного контроля, который является одной из важных составляющих реформы уголовного судопроизводства в целом, и охватывает основные субъекты этого контроля (суд, прокуратура и др.) в их взаимосвязи, а не обособленно;

4) отсутствие целостности системы ОПС в масштабах государства, приводящее к изолированному функционированию этих органов в составе различных правоохранительных ведомств, является одной из причин, препятствующих последовательному их реформированию.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили основополагающие положения ряда отраслей научного знания: теории государства и права, социологии, теории управления, теории организации, теории систем, в том числе положения отраслевых дисциплин по проблемам организации правоохранительной и судебной деятельности, позволившие целостно, во взаимосвязи различных аспектов и факторов рассмотреть проблемы целей (назначения) и эффективности механизма государственного контроля за деятельностью ОПС.

Важнейшей методологической основой исследования явился системный подход, который позволил проанализировать и выявить сущностные характе-

ристики, наиболее значимые признаки механизма государственного контроля. В процессе исследования приходилось обращаться также к структурному, функциональному, ситуационному, сравнительному анализу, положениям синергетики.

В работе, наряду с общенаучными методами анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии, сравнения и обобщения, использовались и такие частно-научные методы, как изучение документов, анализ нормативно-правовых и правоприменительных актов, статистический и сравнительно-правовой анализ, опрос.

Правовой основой исследования послужили Конституция России, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, уголовное, уголовно-процессуальное и административное законодательство, законодательство в сфере государственного строительства, законы РФ и подзаконные акты, определяющие правовой статус и регламентирующие деятельность судов, правоохранительных, в том числе следственных и контролирующих органов.

Эмпирическую базу диссертации составили результаты исследований в области организации и управления в сфере правоохранительной деятельности, судебная практика Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, Европейского суда по правам человека, результаты социологических исследований по изучению общественного мнения о деятельности правоохранительных органов, проведённых различными научными учреждениями и отдельными исследователями, данные государственной статистики о состоянии преступности, следственной работе и прокурорском надзоре, данные ведомственной отчётности МВД России, материалы печатных и электронных СМИ, а также результаты опросов 105 руководителей территориальных ОПС системы МВД России различного уровня из 27 регионов России, проведённых самим автором.

Изучены и проанализированы свыше 230 нормативно-правовых актов и ведомственных управленческих документов (аналитические справки, акты инспектирования и контрольных проверок деятельности следственных органов, материалы служебных совещаний, обзоры и др.), более 500 архивных и находящихся в производстве следователей уголовных дел, результаты эмпирических исследований, полученных другими авторами по проблемам управления ОПС.

Автором использован личный опыт работы, в том числе на руководящих должностях, в следственных органах Главного следственного управления при ГУВД по Самарской области.

Научная новизна работы заключается в том, что впервые проведено комплексное исследование механизма государственного контроля за деятельностью ОПС, исходя из приоритетности его целей, которые обусловливаются назначением уголовного судопроизводства в условиях формирования демократического правового государства. В процессе реализации цели диссертационного исследования и связанных с ней задач были получены следующие результаты, имеющие научную новизну:

- выявлены сущностные характеристики механизма государственного контроля как целостного системного понятия теории управления, которые позволяют утверждать о необходимости модернизации традиционных подходов к осуществлению государственного контроля за органами предварительного следствия, с переносом акцентов на цели контрольной деятельности;

- обоснованы и введены в научный оборот определения понятий "государственный контроль за деятельностью органов предварительного следствия" и "механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия";

- определены структурные элементы механизма государственного контроля, сформулированы его качественные, содержательные характеристики и критерии их вычленения;

- обоснована позиция, рассматривающая механизм государственного контроля за деятельностью ОПС как результат соответствующей организации, которая обеспечивает его соответствие предъявляемым требованиям в правовом демократическом государстве;

- определены основные направления и содержание организационно-управленческого и правового совершенствования механизма государственного контроля за ОПС в соответствии с их подлинным назначением и объективными потребностями общества;

- аргументировано, что любые изменения, направленные на совершенствование механизма государственного контроля в современных условиях, неизбежно должны быть увязаны с правовыми, организационными основами деятельности как самих ОПС, так и в целом органов уголовного судопроизводства;

- обоснована целостная структурно-функциональная модель системы ОПС России;

- сформулированы обоснованные предложения о внесении ряда дополнений и изменений в уголовно-процессуальное законодательство, направленные на совершенствование механизма государственного контроля за ОПС;

- обоснованы подходы к выработке критериев оценки эффективности государственного контроля за деятельностью ОПС, которые увязаны с их объективным назначением в системе уголовного судопроизводства.

Положения, выносимые на защиту:

тельность, управленческих решений (приказов, инструкций, директив и т.д.); по предупреждению, выявлению фактов и тенденций несоблюдения соответствующих требований, причин и условий их порождающих, определению средств и методов воздействия на контролируемые органы и их деятельность, в целях устранения отклонений, препятствующих оптимальному функционированию системы органов предварительного следствия в соответствии с предъявляемыми обществом и государством требованиями, а также выявлению положительного опыта в целях его внедрения.

2. Механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия представляет целенаправленно организованное взаимодействие субъектов и объектов контроля, которое обязательно и независимо от его качества регулируется правовыми нормами, устанавливающими цели и предметы контроля, основания и порядок его осуществления, используемые средства и методы. Научно обоснованный механизм опирается при этом на научные принципы и требования, современные технологии, включение и соблюдение которых обусловливает улучшение интегративных системных свойств механизма государственного контроля, повышение его эффективности по критерию соответствия своему объективному назначению.

3. Совершенствование механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия, отвечающее назначению уголовного судопроизводства в правовом государстве, должно проводиться по двум основным направлениям исправления имеющихся организационно-правовых дисфункций: 1) поэтапное формирование целостной структурно-функциональной модели системы органов предварительного следствия, предполагающую, с одной стороны, организационную и ресурсную независимость органов предварительного следствия от правоохранительных ведомств, а с другой - сохранение и укрепление необходимых функциональных связей с соответствующими органами, уполномоченными осуществлять оперативно-розыскную деятельность; 2) устранение дисбаланса полномочий субъектов государственного контроля и усиление координационных связей между субъектами президентского, парламентского, судебного, прокурорского, ведомственного и других видов контроля.

4. Цели государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия вытекают из общего назначения уголовного судопроизводства и в этом главном смысле неразрывны от целей контролируемых объектов (органов предварительного следствия) и взаимозависимы. Различия же между ними связаны с выполняемыми задачами, функциями, используемыми средствами и методами при достижении общих целей. Для госконтроля - это средства методы выявления и реагирования на различные отклонения и нарушения.

5. Эффективность механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в конечном счёте должна находить выражение в достижении главного социального назначения уголовного процесса в досудебном производстве, закреплённого в ст. 6 УПК РФ.

Выполнение функций субъектов контрольной деятельности (превентив-

ной, пресекательной, коррекционной) должно оцениваться по степени достижения результатов, соответствующих назначению этих функций.

Государственный контроль в динамичных социально-экономических, политических и иных условиях предполагает определённую гибкость тактических установок и методических средств, адекватно отражающих адаптационные потребности совершенствования организации деятельности органов предварительного следствия.

Единство названных трёх подходов к эффективности государственного контроля и её оценки способно обеспечить получение достаточно объективных выводов, являющихся одним из важных оснований при принятии соответствующих управленческих решений.

6. Предложения по совершенствованию правовых основ механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия:

а) для повышения эффективности прокурорского надзора в досудебном производстве предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 37, 38, 146 - 148, 214 УПК РФ, наделяющие прокурора полномочиями самостоятельно возбуждать уголовное дело, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования;

б) право определения объёма процессуальных полномочий иных руководителей следственных органов, не указанных в ч. 5 ст. 39 УПК РФ, предоставлено Председателю Следственного комитета при прокуратуре РФ и руководителям следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти). Предлагается отказаться от ведомственного регулирования данного вопроса. Для этого необходимо:

- законодательно определить понятие "следственный орган", исключающее его широкое толкование и отнесение к нему любого структурного подразделения органов предварительного следствия;

в) для устранения возможности противоправного вмешательства в процессуальную деятельность следователя должностных лиц организационно-зональных и контрольно-методических подразделений органов предварительного следствия и определения их чёткого процессуального статуса предлагается ввести в УПК РФ нового субъекта уголовного судопроизводства - помощника руководителя следственного органа, наделённого вспомогательными функциями руководителя, но лишённого права принимать решения, относящиеся к исключительной компетенции руководителя следственного органа (п. 24.1 ст. 5, ст. 39.1 УПК РФ);

г) для приведения УПК РФ в соответствие с положениями ФКЗ "Об

Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предлагается ввести в уголовное судопроизводство нового субъекта - Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, с наделением процессуальными полномочиями соответствующими его правовому статусу, установленному нормами названного Закона (п. 6 ч. 1 ст. 23, пп. 3, 5 ч. 1 ст. 29).

Теоретическая значимость диссертационного исследования связана, прежде всего, с научной новизной сформулированных выводов и положений, которые обогащают знания по теории управления и организации в сфере правоохранительной деятельности, уголовно-процессуальному праву, административному праву и могут быть использованы в дальнейших научно-прикладных исследованиях, способствуют расширению и углублению современных представлений о проблемах механизма государственного контроля за деятельностью ОПС, позволяют привести эти представления и подходы в соответствие с изменившимися условиями, новыми требованиями и целями развития следственных органов.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при разработке концепции развития следственных органов в связи с реформированием правоохранительной системы государства. Обоснованные в работе предложения по изменению ряда норм УПК РФ и других законов представляются полезными для соответствующего нормотворчества и правоохранительной практики.

Достоверность и обоснованность результатов подтверждаются использованием фундаментальных научных положений различных отраслей знания, методологии системного подхода и идей синергетического подхода в комплексе; аргументацией обосновываемых выводов и предложений, их логичностью и непротиворечивостью, подкрепляемых также соответствующими эмпирическими материалами, данными социологических исследований.

Результаты исследования базируются на учёте объективных правоохранительных потребностей общества и политических решениях, ориентирующих на социализацию правоохранительной деятельности и её развитие в соответствии с требованиями правового государства.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные научные результаты диссертации отражены в семи научных публикациях автора общим объёмом 3,2 п.л. Теоретические выводы и положения, практические рекомендации докладывались: на международной конференции: "Стратегическое управление в правоохранительной сфере: проблемы теории и практики" (М., 2008 г.); на научно-практических конференциях и методологических семинарах: "Проблемы управления органами расследования преступлений в связи с изменением уголовно-процессуального законодательства" (М., 2008 г.); "Гражданское общество и ОВД: проблемы, противоречия, формы взаимодействия" (М., 2007 г.); "Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел" (М., 2007 г.); "Организация управленческой деятельности в аппарате МВД, ГУВД, УВД по субъекту РФ" (М., 2007 г.).

Положения диссертационного исследования внедрены и используются в

деятельности Следственного комитета при МВД России, в учебном процессе Академии управления МВД России по курсам "Теория управления", "Социология управления", "Правоохранительная система Российской Федерации", а также могут быть использованы в системе служебной подготовки личного состава ОПС.

Структура работы определена с учётом целей и задач исследования и отвечает соответствующим требованиям. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются выбор и актуальность темы диссертационного исследования, оценивается состояние её разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, указываются методологические основы и методы их решения, раскрывается научная новизна исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, характеризуется эмпирическая база, теоретическая и практическая значимость проведённого исследования, приводятся сведения об апробации его результатов.

Первая глава диссертации - "Теоретические основы механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России" - состоит из трёх параграфов.

Первый параграф посвящен рассмотрению понятия, видов, целей, функций, задач, форм государственного контроля в сфере предварительного следствия. Проводится критический анализ многочисленных точек зрения на эти управленческие понятия. В связи с рассмотрением целей контроля отмечается, что они вытекают из целей деятельности ОПС и в целом назначения уголовного судопроизводства. Обосновывается производность, обусловленность задач и функций контроля его назначением.

Дается уточнённое определение понятия "государственный контроль за деятельностью органов предварительного следствия" (положение № 1 выносимое на защиту).

Рассматривая различные виды государственного контроля, особое внимание уделяется классификации по основаниям его субъектов: президентский контроль; парламентский контроль; правительственный контроль; судебный контроль; прокурорский надзор; ведомственный контроль; контроль уполномоченного по правам человека. Кроме того, выделяются ведомственный и вневедомственный (надведомственный) контроль; процессуальный и непроцессуальный контроль. Обращается внимание на то, что законодательно регламентируется только лишь определённый блок вопросов (формы, методы, процедуры и компетенция субъектов) процессуального контроля.

В связи с дискуссиями по вопросу относительно соотношения контроля и надзора автор полагает, что применительно к деятельности ОПС надзор является разновидностью государственного контроля, одной из его форм.

Во втором параграфе определяются понятие, сущностные признаки механизма государственного контроля за деятельностью ОПС и его структурных элементов.

С позиции системного подхода выделяются и описываются свойства, черты, проявления элементов системы контроля, взаимодействие которых интегрирует их в устройство, именуемое механизмом, и образует его качественные характеристики. В связи с тем что в соответствии с методологией системного подхода те или иные элементы, входящие в механизм госконтроля, взаимодействуют друг с другом не целиком, а определёнными своими сторонами и свойствами, автор указывает на то, что сложность структуры этого механизма определяет не количество элементов, связанных между собой, а большее количество сторон и свойств этих элементов, участвующих в их взаимодействии. Поэтому в работе структура механизма госконтроля определяется не как простой набор различных его элементов, а через взаимодействие их свойств и аспектов, реально участвующих в формировании этого механизма. Такой подход позволяет увидеть не только структуру механизма и место элемента в ней, но и то, какую роль выполняет тот или иной элемент и открывает возможность совершенствовать механизм государственного контроля, воздействуя на эти свойства, изменяя их в нужном направлении.

При таком взгляде на структуру механизма государственного контроля приходит понимание того, что не сам состав элементов формирует характер и качество этого механизма, а те свойства и черты этих элементов, наполнение которых конкретным содержанием определяет главное в механизме, а именно то, как строятся, чем определяются направленность и характер взаимоотношений между субъектом и объектом контроля. Поэтому к механизму контроля отнесены те элементы, которые участвуют в этом процессе.

В структуре механизма госконтроля автором выделены ключевые (базовые) элементы (субъект, объект контроля, нормы права, устанавливающие их правовой статус, цели, основание и порядок их взаимодействия, методы и формы контрольной деятельности), которые имманентны любому механизму контроля, а также элементы, формирующие его качественные, интегративные системные свойства (закономерности, научные принципы, современные технологии и др.).

По результатам исследования данного вопроса диссертант приходит к выводу, что механизм государственного контроля представляет составную часть механизма управления и обосновывает основные черты и признаки механизма государственного контроля за деятельностью ОПС, которые изложены во втором положении, выносимом на защиту.

В связи с рассмотрением методов контроля отмечается, что применение общих методов управления в контрольной деятельности имеет свои особенности. Автор выделяет превентивные, пресекательные и коррекционные методы контроля. Не принижая роли каждого из них, особое значение придаётся методам превенции, предназначение которых в сфере предварительного следствия - не допустить нарушения охраняемых законом прав и свобод участников

уголовного судопроизводства. Методы пресечения направлены на стабилизацию, фиксацию, стимулирование и ограничение соответствующих действий участников контрольного процесса, а коррекциопиые методы контроля применяются при констатации отклонений от определённых параметров и выражаются в возможности применения мер принуждения.

В диссертации рассматривается система базовых принципов контроля, в связи с чем отмечается, что, говоря о принципе законности, речь должна идти о реальном объективном правовом наполнении этого принципа, а не о формальном его сведении только к неукоснительному соблюдению действующих нормативных правовых актов. Законность подразумевает соответствие контрольной деятельности закону, но не любому, а правовому, так как не всякий закон или отдельная его норма являются подлинно правовыми. Поэтому контрольная деятельность, формально соответствующая требованиям неправового закона, противоречит принципу законности. Так, одним из элементов механизма судебного контроля является возможность выражения судьями своей особой позиции, постановки своего рода заслона применению неправового закона или отдельной его нормы. В случае неопределённости в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ применённый, в том числе на предварительном следствии, или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности этого закона.

Принцип системности контроля в общем виде предполагает наличие полноценной системы контроля со всеми присущими ей элементами и, конечно же, эффективного механизма. Системность механизма государственного контроля за следственными органами предполагает координацию и взаимодействие всех его субъектов.

Указывается на то, что устойчивость системы госконтроля в рассматриваемой сфере обеспечивает наличие не одного, а нескольких независимых друг от друга, системообразующих субъектов процессуального контроля (руководитель следственного органа, суд, прокурор), в отличие от советской системы, в которой чуть ли не все контрольные функции были сконцентрированы в прокуратуре.

Системность подразумевает единство целей контрольной деятельности различных субъектов и является одним из условий её координированное™ на основе общей методологии контроля, информационной базы и т.д.

В третьем параграфе рассматриваются сущностные характеристики основных субъектов госконтроля в сфере предварительного следствия, проблемы их компетенции.

В системе государственного контроля за ОПС ведомственный контроль определяется как один из системообразующих. При рассмотрении ведомственного процессуального контроля обосновывается оправданность изменений уголовно-процессуального законодательства в 2007 г., в результате которых ряд надзорных полномочий прокурора за предварительным следствием был перераспределён в пользу руководителя следственного органа. В этой связи

приводятся статистические данные, которые свидетельствуют о существенном улучшении состояния законности в работе ОПС1.

Обращается внимание на проблемы, связанные с отсутствием законодательного определения перечня должностных лиц органов предварительного следствия, наделённых процессуальными полномочиями руководителя следственного органа. В связи с этим аргументируется ошибочность решения о передаче вопроса об определении "иных руководителей следственных органов и их заместителей" (ч. 5 ст. 39 УПК РФ) на ведомственный уровень, так как процессуальные полномочия одной из центральных фигур уголовного процесса - руководителя следственного органа - делегируются лицам, не указанным в законе. По сути, руководитель следственного органа наряду с судом обладает наиболее существенным объёмом уголовно-процессуальных, в том числе контрольных, полномочий по ограничению конституционных прав и свобод, поэтому неоправданное расширение перечня таких руководителей по усмотрению руководителей следственных органов федерального уровня может повлечь нарушения прав и законных интересов людей.

Справедливость указанных доводов подтверждается результатами анализа ведомственных правовых актов. Так, например, приказ Следственного комитета при прокуратуре России от 18 декабря 2007 г. № 43 (пп. 3.5, 3.6, 3.8, 3.9), в отличие от приказа Следственного комитета при МВД России от 02 марта 2009 г. № 10, предоставляет неоправданно широкие процессуальные полномочия руководителя следственного органа начальникам различных структурных подразделений (зональных, контрольно-зональных, контрольно-следственных, методико-криминалистических отделов) и их заместителям, выполняющих вспомогательные, обеспечивающие функции.

Другая важная проблема ведомственного контроля, на которую обращается внимание, связана с процессуальным статусом должностных лиц организационно-зональных и контрольно-методических подразделений ОПС, которые, не обладая соответствующей компетенцией, фактически реализуют процессуальные полномочия руководителя следственного органа. Например, непосредственно проверяют материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК), составляют письменные указания в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 39 УПК, рассматривают жалобы участников уголовного судопроизводства на действия (бездействие) и решения следователя, нижестоящего руководителя следственного органа (ст. 124 УПК) и т.д. Предложение по данному вопросу содержится в п. "в" положения № 6, выносимого на защиту.

Судебный контроль в досудебном производстве рассматривается как наиболее действенное средство защиты прав и свобод участников уголовного судопроизводства, поэтому подвергается критике предложение М.К. Свиридова об исключении судебного контроля из уголовного процесса как нецелесооб-

' Сведения о следственной работе Формы 1-Е: Сводный отчёт по России - ГИАЦ МВД России, 2007. № 34/4-1-363; 2009. № 34/4-1-306.

разной меры, ограничившись судебным контролем в рамках конституционного процесса.

В диссертации обосновывается необходимость разведения функций судебного контроля и правосудия, несмотря на их общее предназначение, заключающееся в защите прав и свобод человека, обеспечении законных интересов личности при осуществлении уголовного преследования.

Подчёркивается важная специфика судебного контроля, которая выражается в том, что суд проверяет предмет контроля не только на его соответствие уголовно-процессуальному закону, но и на соответствие применённого или подлежащего применению закона (нормы закона) Конституции РФ.

Обращается внимание на правовую неопределённость круга участников уголовного процесса, которые вправе обратиться в суд в качестве заявителя с жалобой, в том числе на решения, действия (бездействие) следователя, руководителя следственного органа (ч. 1 ст. 125 УПК РФ). В связи с этим критикуется позиция некоторых авторов (В.Ю. Мельников и другие), полагающих, что любое лицо, чьи конституционные права и свободы были незаконно ограничены следователем, дознавателем или прокурором, должно обладать процессуальным правом, обжаловать данные действия (бездействие) непосредственно в суд. При буквальном понимании термина "любое лицо" следует, что и следователь вправе обжаловать в суд решение прокурора или руководителя следственного органа, либо эксперт - решение следователя. По смыслу и духу закона в качестве заявителя могут выступать участники уголовного судопроизводства со стороны защиты, некоторые участники со стороны обвинения, например потерпевший, частный обвинитель, гражданский истец, их представители и некоторые иные участники процесса (например, свидетель).

При исследовании прокурорского надзора подчёркивается, что процессуальный статус прокурора, исключающий возможность непосредственного вмешательства в деятельность по производству предварительного следствия и предусматривающий его право требовать устранения нарушений закона, допущенных при производстве предварительного следствия (ФЗ РФ №87 от 5 июня 2007 г.), в целом соответствует положениям Концепции судебной реформы и тем формам реагирования на нарушения закона, которые характерны для других отраслей прокурорского надзора, предусмотренных Федеральным законом "О прокуратуре РФ".

Вместе с тем автор, придерживаясь позиции ряда учёных (С.А. Шейфер, В.А. Михайлов), полагает неоправданным законодательное лишение прокурора права самостоятельно отменять незаконные и необоснованные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, так как такой порядок не соответствует его роли как главного органа надзора и уголовного преследования и не гармонирует с другими полномочиями прокурора (например, самостоятельно отменить незаконные и необоснованные постановления следователя о возбуждении уголовного дела). Поэтому прокурор, по мнению автора, должен обладать достаточными полномочиями, позволяющими ему самостоятельно при-

нимать процессуальные решения, с которыми непосредственно связываются начало и завершение уголовного преследования в досудебном производстве.

Обращается внимание на излишнюю, не предусмотренную законом форму прокурорского надзора, установленную ведомственными актами, осуществляемую при подписании статистических карточек на выявленное преступление (форма № 1) и о результатах расследования преступления (форма № 1.1), которая в определённой мере лишает следователя процессуальной самостоятельности, в частности, он не может приступить к предварительному следствию по уже возбуждённому уголовному делу до тех пор, пока прокурором не подписана карточка формы № 1.

В диссертации обосновывается положение, в соответствии с которым полномочия прокурора в досудебном производстве должны обеспечивать, не ущемляя гарантированную законом процессуальную самостоятельность следователя, возможность эффективного осуществления функции уголовного преследования. Вместе с тем не должны смешиваться функции надзора и руководства предварительным следствием.

В связи с рассмотрением президентского контроля за органами предварительного следствия отмечается его специфика, которая заключается в том, что Президент РФ, не подменяя функции и полномочия других субъектов контроля (ведомственного, судебного, прокурорского, парламентского и т.д.), уполномочен осуществлять контрольное воздействие на их деятельность. Процессуальная деятельность следственных органов не является предметом президентского контроля, однако глава государства осуществляет нормативно-правовое регулирование организационных отношений, оценку результатов деятельности ОПС, проводит кадровую политику путём самостоятельного назначения и внесения предложений о назначении на соответствующие должности руководителей ОПС и т.д.

Президентский контроль за деятельностью правоохранительных, в том числе следственных органов, осуществляется, в первую очередь, самим Президентом, а также специализированными структурами (Администрация Президента с входящими в неё самостоятельными подразделениями: Государственно-правовое управление Президента РФ, Контрольное управление Президента РФ, Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам и др.), которые созданы при Президенте и наделены соответствующими полномочиями на осуществление от его имени контрольных функций.

Таким образом, субъектами президентского контроля являются не только сам Президент РФ, но и специализированные структуры органов власти, их должностные лица. Вместе с тем отмечается, что контроль со стороны самого Президента и его аппарата нельзя отождествлять, так как полномочия Президента и его аппарата существенно отличаются.

Представляется, что наряду с общими полномочиями Президента РФ по ключевым вопросам правового и организационного обеспечения контроля за правоохранительной деятельностью, законодательно должны быть определены полномочия Администрации Президента РФ и её самостоятельных подразде-

лений, например Контрольного управления Президента РФ.

В связи с рассмотрением парламентского контроля, являющегося одним из основных элементов в механизме "сдержек" и "противовесов" между ветвями государственной власти, указывается на его значимость, о которой свидетельствует признание одной из государственных мер по профилактике коррупции - развитие института парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства РФ1.

Указывается на то, что парламентский контроль не ограничивается рамками законотворчества. Он выражается, например, в возможности влияния при назначении на должность и освобождении от должности ряда высших должностных лиц (Генерального прокурора РФ, Председателя СК при прокуратуре РФ и др.), а через них опосредованно влиять на формирование и реализацию политики в решении организационно-управленческих вопросов в следственных органах. Кроме того, в работе рассматриваются обладающие контрольными возможностями и такие формы парламентского контроля, как направление парламентских (депутатских) запросов, парламентское расследование, проведение "правительственного часа", проведение парламентских слушаний, ежегодные отчёты Правительства РФ и др.

В диссертации исследуются также правовые и организационные вопросы контроля за ОПС, осуществляемого Уполномоченным по правам человека в РФ (Далее - Уполномоченный). Изучение данного аспекта показало, что хотя УПК РФ, в отличие от УПК РСФСР, не предусматривает в качестве субъекта уголовного судопроизводства Уполномоченного, однако анализ его правового статуса показывает, что он обладает определёнными контрольными процессуальными полномочиями в этой сфере. Так, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 23 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ", при проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе знакомиться с уголовными делами, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращёнными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 29 того же Закона, по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи. Кроме того, отмечается, что из всех субъектов государственного контроля наряду с судом только Уполномоченный вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, применённым или подлежащим применению в конкретном деле (п. 5 ч. 1 ст. 29 Закона).

' "О противодействии коррупции": Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3. // Рос. газ. 2008. 30 декабря. № 266; Национальный план противодействия коррупции. - Утв. Указом Президента РФ от 31 июля 2008 г. № Пр-1568) // Рос. газ. 2008. 5 августа. № 164.

Вторая глава диссертации - "Основные направления совершенствования механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России" - состоит из 3-х параграфов.

В первом параграфе исследуются организационные вопросы совершенствования механизма государственного контроля, которые связываются с системными структурно-функциональными изменениями ОПС как объекта контроля. На необходимость совершенствования системы государственных органов, оптимизации и конкретизации их полномочий указывает Президент России1.

Реформирование ОПС системы МВД России, необходимость которого не подвергается сомнению, неминуемо порождает потребность в системных изменениях ОПС в целом, независимо от их ведомственной принадлежности. Система ОПС в современном их виде не обладает целостностью, которая вызвана разобщённостью, отсутствием устойчивых оргструктурных связей между следственными органами, обособленно функционирующими в нескольких самостоятельных ведомствах (прокуратура, МВД, ФСБ, ФСКН).

В этой связи рассматриваются высказанные в литературе точки зрения по поводу организационного построения предварительного следствия в России, которые при всём разнообразии в общем виде сводятся к двум основным позициям: одна склоняется к возрождению института судебного следователя; приверженцы другой предлагают разные варианты создания единого вневедомственного следственного органа.

Изучение аргументаций сторонников и противников каждой из этих позиций приводит к выводу, что их непримиримость не способствует поиску компромиссного решения. Компромисс необходим в силу того, что каждой из отстаиваемых моделей присущи как определённые достоинства, так и те или иные неприемлемые изъяны. В то же время подчёркивается недопустимость решения сложных вопросов наскоком и неприемлемость упрощённого к ним отношения.

Совершенствование организационных и правовых основ деятельности органов предварительного следствия призвано препятствовать их обособлению, самоизоляции и, наоборот, способствовать сближению и заинтересованности во взаимодействии следственных органов разной ведомственной принадлежности, усиливать функциональную связь предварительного следствия с другими, главным образом, оперативными службами, не ослабляя, а обеспечивая при этом самостоятельность и независимость следователя, которые пока ещё скорее декларируются, чем подкреплены реальными правовыми гарантиями. Парадоксальным в этой связи является сохраняющееся положение своеобразного двойного подчинения следователя: процессуально - начальнику следственного органа, а по другим вопросам - начальнику органа дознания (ОВД,

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. // Рос. газ. 2008. 6 ноября. № 230.

ФСБ, ФСКН), которому в то же время следователь вправе давать поручения по расследуемым уголовным делам.

На основе понимания того, что система - есть множество связанных между собой элементов, упорядоченное по отношениям, обладающим вполне определёнными свойствами, взаимодействие которых порождает новые инте-гративные (системные) качества, не свойственные в отдельности образующим её элементам, автор предлагает аргументированное видение реформирования организационного построения системы органов предварительного следствия. Исходя, с одной стороны, из нецелесообразности на данном этапе радикального предложения о создании единого следственного ведомства, которое с большой вероятностью не только не будет способствовать укреплению устойчивости системы, но и скорее всего приведёт к существенному ослаблению её функциональных связей с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, с другой стороны, необходимости придания свойства целостности системе ОПС, обеспечения скоординированное™ их деятельности и проведения единой уголовной политики, общих требований и критериев оценки, обосновывается компромиссный подход, способный удовлетворить названным условиям придания свойства целостности и самостоятельности ОПС при одновременном сохранении необходимых функциональных связей с соответствующими ведомствами. Необходимо также учитывать объективные предпосылки и реальные ресурсные возможности для успешного претворения соответствующих изменений, половинчатость, необеспеченная декларативность которых вместо желаемых может повлечь достаточно серьёзные негативные последствия.

Суть предложения заключается в построении следующей организационной модели системы органов предварительного следствия России:

а) на федеральном уровне - Следственный комитет Российской Федерации (Далее - Следственный комитет), являющийся федеральным органом исполнительной власти, возглавляющим ОПС, обеспечивающим и осуществляющим в пределах своих полномочий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере исполнения законодательства об уголовном судопроизводстве, а также координацию и контроль деятельности следственных органов и их взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам, связанным с предупреждением, выявлением, раскрытием и расследованием преступлений;

б) на окружном уровне - следственные управления Следственного комитета по федеральным округам;

в) на межрегиональном уровне - следственные органы (управления, отделы) Следственного комитета на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах;

г) на региональном уровне - следственные органы (Главные управления, управления) Следственного комитета при органах МВД, ФСБ, ФСКН по субъектам РФ и приравненные к ним специализированные следственные органы, в

том числе военные следственные управления по военным округам, флотам;

д) на районном уровне - следственные органы (управления, отделы, отделения, группы) Следственного комитета при органах МВД, ФСБ, ФСКН по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям и приравненные к ним специализированные следственные подразделения Следственного комитета, в том числе военные следственные подразделения Следственного комитета по объединениям, соединениям, гарнизонам.

Указанная модель предполагает качественно новый тип отношений как в самой системе ОПС, так и между ОПС и другими правоохранительными органами, централизованную систему вертикального подчинения территориальных органов предварительного следствия единому самостоятельному федеральному органу - Следственному комитету, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ. Наличие такой системы, по мнению автора, сохранит и усилит необходимые горизонтальные функциональные связи территориальных следственных органов со смежными правоохранительными органами. Территориальные ОПС, будучи организационно выведенными из структур соответствующих правоохранительных органов, будут иметь независимое от них ресурсное обеспечение, но при этом функционально сохранят с ними тесную взаимосвязь, основанную на специализации в соответствии с подведомственностью преступлений, отнесённых к компетенции этих правоохранительных органов. Следственный аппарат прокуратуры предлагается упразднить.

В связи с тем что такого рода организационные изменения порождают необходимость изменений такой крупной многосложной системы государства, как правоохранительной, состоящей из большого числа подсистем, включая ОПС, сложным образом взаимодействующих между собой, в исследовании обосновывается тезис о том, что наряду с традиционно применяемым системным подходом целесообразно обратиться также к положениям синергетики. Потому что попытки придать системе ОПС необходимое оптимальное состояние путём радикальной ломки могут повлечь достаточно опасные социальные последствия, а искусственно "навязывать" этой системе требуемые характеристики весьма сложно. Гораздо разумнее действовать, опираясь на знание внутренних свойств правоохранительной системы, заложить организационные основы для адаптации ОПС, способствующей самоорганизации, формированию упорядоченности и эволюционному развитию.

При рассмотрении организационных аспектов совершенствования контрольной деятельности субъектов государственного контроля за деятельностью ОПС указывается на необходимость создания механизмов координации этой деятельности. Координирующая роль отводится Президенту РФ и прокуратуре, так как в силу их правового статуса именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), а Генеральный прокурор и подчинённые ему прокуроры призваны координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ч. 1 ст. 8 ФЗ "О Прокуратуре РФ").

Второй параграф посвящен исследованию правовых основ совершенствования механизма государственного контроля за деятельностью ОПС.

Оценивая реальные шаги реформирования правовых основ уголовного судопроизводства, к которым, главным образом, относится принятие УПК РФ, констатируется, что при всей прогрессивности и достоинствах данного закона, он практически не коснулся сколько-нибудь серьёзно вопросов организации предварительного следствия, сохраняющаяся модель которой сложилась в иных социально-экономических, политических условиях прошлого века. Бессистемное "точечное" нормотворчество только обостряет теоретические дискуссии и не способствует достижению серьёзных практических сдвигов, которые предполагают системные организационные изменения и соответствующее их правовое обеспечение.

К прогрессивным изменениям диссертант относит законодательное разведение функций государственного обвинения и руководства предварительным следствием, а также определённое ограничение неоправданно широких функций прокурорского надзора за предварительным следствием, восполняемого усилением судебного и ведомственного контроля.

В целях оптимизации функциональной структуры контрольно-надзорных полномочий субъектов госконтроля за деятельностью следственных органов, обосновываются практические предложения по внесению ряда изменений и дополнений в УПК РФ и другие законы. Их аргументирование даётся в диссертации, а краткое содержание основных из них изложено в положении № 6, выносимом на защиту.

Подвергаются сомнению взгляды, полагающие, что все проблемы совершенствования правовых основ досудебного производства могут быть решены за счёт внесения соответствующих изменений и дополнений в уголовно-процессуальное законодательство. Признавая значимость и роль УПК РФ в совершенствовании рассматриваемых правовых вопросов, вместе с тем в работе обосновывается необходимость комплексного подхода, предполагающего межотраслевой характер решения широкого спектра вопросов организации правового обеспечения путём принятия новых законов, а не только внесения изменений в действующие. В этой связи в целях комплексного правового решения вопросов оргструктурного и функционального построения ОПС и закрепления правового статуса следователя предлагается принять специальные федеральные законы "О следственных органах" и "О статусе следователя".

В третьем параграфе исследуются проблемы оценки эффективности государственного контроля за ОПС, рассмотрение и решение которых связывается с оценкой состояния и совершенствованием его механизма. Эффективный контроль предполагает недопущение отклонений от определённых требований и стандартов, а при их выявлении - способность своевременно устранять как сами эти отклонения, так и причины, их порождающие. Учитывая, что практически не существует абсолютно идеально функционирующих организационных систем, то при оценке эффективности госконтроля за деятельностью ОПС должны учитываться относительно допустимые масштабы отклонений. В слу-

чае если фактические результаты вписываются в установленные стандарты, не превышают допустимых отклонений, то, видимо, какие-либо серьёзные организационно-управленческие и иные воздействия не требуются. Если же выявленные отклонения носят значительный и устойчивый характер, то появляется необходимость установления причин их возникновения и определения мер устранения препятствий на пути оптимального функционирования ОПС.

Если, несмотря на целенаправленные корректирующие воздействия, отклонения продолжают носить устойчивый характер, то возникает необходимость оценки действенности принятых мер, а при определённых условиях даже пересмотра тех или иных стандартов (норм, правил и т.д.), которые могут быть неоправданно завышенными. Возможность пересмотра стандартов не исключена и тогда, когда они неоправданно занижены, что также не способствует достижению подлинных целей деятельности ОПС.

В диссертации последовательно проводится идея о том, что критерии оценки эффективности механизма государственного контроля, в первую очередь, должны быть подчинены его целям, органично связанным с назначением уголовного судопроизводства. При этом обращается внимание на различное отношение к содержанию этих целей, с одной стороны, как определяемых только нормативно-правовыми актами (формально), которые в силу несовершенства далеко не всегда совпадают с объективным содержанием права и даже могут вступать с ним в противоречие, а с другой - как обусловливаемых объективными потребностями общества, удовлетворение которых представляет истинное предназначение следственных органов. При первом (формальном) подходе, если цель ошибочна, не адекватна интересам и потребностям общества, возникает вероятность получения результата, влекущего отрицательную социальную эффективность по критерию назначения уголовного судопроизводства.

В исследовании обосновывается сомнительность подхода к оценке эффективности правоохранительной деятельности по количественно-качественным характеристикам конечных результатов труда и мерой их соответствия произведённым для этого затратам.

В основе оценки деятельности ОПС и эффективности госконтроля за ними должны лежать, по мнению автора, не столько данные соответствующей ведомственной статистической отчётности, а тем более не затратные показатели, сколько социальные цели и критерии, выражающие соответствие содержания, качества и законности оцениваемой деятельности назначению уголовного судопроизводства и интересам людей в защите их прав. Мерой эффективности при этом должна быть степень достижения соответствующих целей.

Связь между эффективностью государственного контроля за деятельностью ОПС и эффективностью самой этой деятельности в том, что их связывает общность цели, обусловливаемая назначением уголовного судопроизводства. Однако при достижении этой цели они выполняют разные функции и используют отличающиеся средства и методы. Диалектика связи между ними выражается в том, что контроль, с одной стороны, вторичен по отношению к пред-

метлой деятельности ОПС, а с другой - первичен как одна из основных функций управления, от которого в определяющей мере зависит эффективность функционирования следственных органов.

Не подвергая сомнению устойчивый характер основополагающих целей, критериев оценки эффективности деятельности ОПС, в работе обосновывается необходимость использования при оценке и гибких подходов.

В заключении диссертационного исследования сформулированы некоторые выводы и предложения, не вошедшие в положения, выносимые на защиту, но имеющие значение для дальнейшей разработки организационных и правовых проблем государственного контроля за ОПС:

1. Многоаспектность проблем повышения эффективности механизма государственного контроля за деятельностью ОПС обусловливает необходимость расширения и углубления исследований, связанных с: а) определением правовой природы и социального назначения (цели, функции, задачи) государственного контроля; б) реформированием системы ОПС; в) совершенствованием механизма госконтроля, формирующим его обоснованность и эффективность; г) использованием знаний об особенностях государственного контроля в этой сфере в передовых зарубежных странах; д) оптимизацией функциональной структуры контрольно-надзорных полномочий субъектов процессуального контроля; е) созданием системного институционального законодательства о следственных органах и о статусе следователей; ж) предложениями об изменении уголовно-процессуального законодательства, законодательства о прокуратуре.

2. Совершенствование механизма госконтроля в сфере предварительного следствия должно связываться с соответствующей его организацией, обеспечивающей соответствие требованиям правового демократического государства, системными правовыми изменениями ключевых элементов механизма государственного контроля (объекта и субъектов), направленных на оптимизацию их организационно-структурного и функционального построения и механизмов взаимодействия.

3. Повышение эффективности системы государственного контроля должно обусловливаться разработкой мер, направленных на укрепление и расширение связей субъектов и объекта контроля с институтами гражданского общества, способных посредством соответствующих демократических механизмов "корректировать" деятельность как самих следственных органов, так и субъектов государственного контроля за ними.

4. Разрешение проблем информационного обеспечения системы оценки государственного контроля за деятельностью ОПС не может ограничиваться рамками традиционных источников, а должно быть ориентировано на использование всех доступных источников, позволяющих выявить организационно-управленческие причины, прямо или опосредованно порождающие отклонения в деятельности подконтрольных органов от её объективного социального назначения. Для этого должны быть разработаны методики и процедуры мониторинга публикаций и трансляций в СМИ, информации, распространяемой на

официальных сайтах в сети Интернет, жалоб и писем граждан, докладов общественных организаций.

Основные положения диссертации опубликованы в семи работах общим объемом 3,2 пл.:

Научные статьи, опубликованные в изданиях, включённых в Перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:

1. Арутюнян Д.Л. Проблемы организации деятельности органов предварительного следствия в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. - М., 2008. № 1. - 0,2 п.л.;

2. Арутюнян ДА. Роль государственного контроля в механизме реформирования следственных органов // Актуальные проблемы российского права. -М, 2008. №3.-0,2 п.л.;

Иные научные статьи и публикации:

3. Арутюнян ДА. Проблема распределения функций в механизме государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Тезисы выступлений и докладов адъюнктов и соискателей на научно-практической конференции 20 апреля 2007 г. - М.: Московский университет МВД России, 2007. - 0,2 п.л.;

4. Арутюнян Д.А. Проблемы организации контроля институтов гражданского общества за деятельностью органов предварительного следствия // Гражданское общество и органы внутренних дел: проблемы, противоречия, формы взаимодействия: Материалы Всероссийской научно-практической конференции 15 ноября 2007 г. - М.: Академия управления МВД России, 2008. - 0,2 п.л.;

5. Арутюнян Д.А. Проблемы контроля в механизме реформирования органов предварительного следствия // Проблемы управления органами расследования преступлений в связи с изменением уголовно-процессуального законодательства: Материалы межвузовской научно-практической конференции 10 апреля 2008 г.: В 2-х ч. - М.: Академия управления МВД России, 2008. Ч. 1. -0,2 п.л.;

6. Арутюнян ДА., Ипакян А.П. Механизм государственного контроля в системе стратегического управления в правоохранительной сфере // Стратегическое управление в правоохранительной сфере: проблемы теории и практики: Материалы Международной научно-практической конференции 31 октября 2008 г. - М.: Академия управления МВД России, 2008. (авторство не разделено)-0,7 п.л.;

7. Арутюнян Д.А. Механизм контроля за деятельностью органов внутренних дел (теоретический аспект): Лекция. - М.: Академия управления МВД России, 2009.- 1,5 п.л.

АРУТЮНЯН Давид Абрамович

Подписано в печать 16.06.2009 г. Усл.-печ. л. 1,6. Зак. 347. Тираж 120 экз.

Издательство РГАУ - МСХА имени К.А. Тимирязева 127550, Москва, ул. Тимирязевская, 44 Тел.:977-00-12, 977-40-64

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Арутюнян, Давид Абрамович, кандидата юридических наук

Глава I. Теоретические основы механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России.

§ 1. Понятие, цели, функции, виды государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия.

§ 2. Понятие и структура механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия.

§ 3. Основные субъекты государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия и особенности их компетенции.

Глава II. Основные направления совершенствования механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России.

§ 1. Совершенствование организационных основ механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия.

§ 2. Совершенствование нормативно-правовых основ механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия.

§ 3. Оценка эффективности государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России"

Актуальность темы исследования. Развитие органов предварительного следствия России в условиях глубокого реформирования политических, социальных, духовных и организационных основ общественной и государственной жизни, становления институтов гражданского общества, характеризуется стремлением к формированию принципиально новой социально ориентированной модели их организации, что обусловлено целями формирования системы уголовного судопроизводства, отвечающего требованиям демократического правового государства.

Общество хочет видеть в правоохранительной системе инструмент защиты своих прав и законных интересов и, в связи с этим, обоснованно предъявляет новые повышенные требования реального обеспечения конституционных прав и свобод граждан, эффективной защиты законных интересов личности и интересов общества от преступных посягательств, а также защиты личности от незаконного и необоснованного уголовного преследования.

В последние годы общественное мнение свидетельствует, что правоохранительная и судебная системы не обеспечивают действенную защиту прав и интересов лиц, вовлечённых в орбиту деятельности соответствующих органов. Правоприменительные механизмы, в том числе связанные с досудебным производством по уголовным делам в определённой степени не способствуют, а порой и препятствуют эффективной реализации положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации констатирует: "Ежегодно жертвами преступлений становятся до 4 миллионов человек. . Между тем, по оценкам экспертов, на одно зарегистрированное преступление в России приходится четыре незарегистрированных.

Проводимые в стране опросы общественного мнения регулярно свидетельствуют о том, что около 60 процентов лиц, пострадавших от разного рода преступлений, предпочитают не обращаться в правоохранительные органы, будучи уверены в том, что защиты от них не получат. Не менее показательно и то, что до половины лиц, признанных потерпевшими в ходе уголовного судопроизводства, не захотели предъявлять гражданский иск. Четвертая часть потерпевших по тем или иным причинам отказалась от своих показаний в процессе судебного разбирательства. Примерно столько же не явились в суд вообще"1.

Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью (утверждена Резолюцией Генеральной ассамблеи ООН 40/34 от 29.11.1985) предусматривает, что лицам, которым в результате преступного деяния.причинён вред, . имеют право на доступ к механизмам правосудия и скорейшую компенсацию за нанесённый им ущерб . (п. 4); государства — члены ООН должны содействовать тому, чтобы судебные и административные процедуры в большей степени отвечали интересам защиты жертв преступлений . (подпункты "Ь", "с" пункта 6).

Интересы потерпевшего в уголовном судопроизводстве не могут быть сведены исключительно к возмещению причинённого ему вреда — оии в значительной степени связаны также с разрешением вопросов доказанное ги обвинения, его объёме2.

Существующая в Российской Федерации организация системы органов досудебного производства по уголовным делам не позволяет успешно осуществлять важнейшую государственную правоохранительную функцию уголовного судопроизводства. В деятельности следователей имеют место нару

1 "Проблемы защиты прав потерпевших от преступлений": Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 27.05.2008. Раздел 4 // Российская газета (далее РГ), 04.06.2008. № 4676.

2 "По делу о проверке конституционности положений статей 125, 219, 227, 229, 236, 237, 239, 246, 254, 271, 378, 405 и 408, а также глав 35 и 39 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами судов общей юрисдикции и жалобами граждан": Постановление Конституционного Суда РФ от 08.12.2003 № 18-П // Собрание законодательства РФ (далее СЗ РФ), 22.12.2003. № 51. Ст. 5026. шения законности, факты совершения преступлений, грубое, неуважительное отношение к гражданам, порождающие недоверие и подозрительность со стороны общества и подрывающие саму основу правопорядка.

Особую роль в совершенствовании органов предварительного следствия, приведении их деятельности в соответствие с требованиями правового демократического государства играет система социального контроля, состоящая из подсистем общественного и государственного контроля. Свыше 90 % респондентов, участвовавших в исследовании, считают, что эффективность органов предварительного следствия зависит от состояния механизма госконтроля за их деятельностью.

При отсутствии надлежащего контроля появляется потенциальная угроза превращения органов предварительного следствия в "инструмент" удовлетворения интересов коррумпированных участников правоотношений. В этом смысле контроль призван служить одним из важных средств противодействия коррупции, которая, как справедливо отмечено, является врагом "номер один" для свободного, демократического и справедливого общества — это коррупция1.

Только совместные совокупные усилия государственного и общественного контроля способны в полной мере обеспечить достижение соответствия деятельности следственных органов их подлинному назначению. Ошибочна точка зрения, принижающая значение общественного контроля в этой сфере.

Проблемы здесь обусловлены, прежде всего, тем, что становление гражданского общества в России, происходит медленно. В целях ускорения этого процесса, государство достаточно активно участвует в формировании институтов гражданского общества, в частности создана Общественная палата Российской Федерации, образованы аналогичные общественные объединения при МВД и других правоохранительных органах.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 05.11.2008 // РГ, 06.11.2008. № 230.

Контроль институтов гражданского общества призван стать одним из главных препятствий на пути отчуждения органов предварительного следствия от потребностей общества, различных злоупотреблений в процессе расследования уголовных дел. Отсутствие надлежащего общественного контроля приводит к обособлению следственных органов от общества, что неизбежно влечёт должностные злоупотребления, использование отдельными должностными лицами своего служебного положения в личных целях.

В сложившихся условиях существенно возрастает роль государственного контроля, призванного в определённом смысле восполнить вакуум, который образовывается по причине пока что слабости гражданского общества.

Совершенствование контрольных механизмов является одним из приоритетных направлений деятельности Российского государства на современ- ') ном этапе его развития. Государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе — обязательный элемент любой жизнеспособной федерации'.

Действующая система государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия не обеспечивает в должной мере реализацию назначения уголовного судопроизводства. Это связано с рядом причин, в том числе: организационными и функциональными деформациями, дисбалансом полномочий между субъектами контроля, дублированием контрольных функций, неоправданной многоступенчатостью системы контроля и др.

Повышенное внимание исследователей к вопросам государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в современных условиях обусловлено тем, что как деятельность этих органов, так и система контроля за ней не отвечают целям правоохранительной реформы, не удовлетворяют обоснованные потребности общества в реальном обеспечении

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.03.1999 // РГ, 31.03.1999. № 60. конституционных прав и свобод. Построение эффективного механизма государственного контроля невозможно без серьёзных, глубоких изменений в организации самой системы предварительного расследования в России, которая в основных своих чертах сложилась в середине прошлого века и была рассчитана для совсем иных экономических, политических, социальных условий. Достижение провозглашённых государством целей судебной и административной реформ представляется затруднительным, без системных, структурных изменений, касающихся также организационных и функциональных основ следственных органов, которые достались в наследство от советской системы. Более 94 % опрошенных автором руководителей следственных органов утверждают, что система органов предварительного следствия в России нуждается в совершенствовании.

Предпринимаемые в последнее время изменения в организации системы органов предварительного следствия носят преимущественно поверхностный характер, к тому же в основном затрагивают следственные органы системы прокуратуры России. Меры же общего характера, как правило, подчинены скорее решению текущих оперативных задач и вопросов, а не стратегическим целям развития.

Отдельные дополнения и уточнения, вносимые в уголовно-процессуальное законодательство не в состоянии оказать кардинального влияния на повышение социальной эффективности деятельности органов предварительного следствия. Не скоординированное "точечное" нормотворчество не только не вносит ясности и не способствует последовательному реформированию следственных, судебных и иных органов уголовного судопроизводства, а, наоборот, обостряет противоречия во взглядах научных и практических работников по вопросам организационного и функционального построения органов расследования преступлений.

Таким образом, актуальность диссертационной работы обусловлена необходимостью исследования механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия: определения понятия и структуры механизма, основных направлений его совершенствования, организационных, правовых основ построения и взаимодействия субъектов и объекта контроля; уточнения контрольно-надзорных функций и полномочий субъектов государственного контроля за следственными органами, относящихся к разным ветвям и институтам государственной власти, и др.

1 Копейчиков В.В. Механизм советского государства. — М., 1968; Его же, Механизм государства в советской федерации. - М., 1973; Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе.-М., 1978.

Е.А. Кочерин, К.В. Марков, Е.А. Маштакова, И.Б. Михайловская, М.С. Студеникина, A.M. Тарасов, В.А. Тарасова, А.Н. Харитонов, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина, Ц.А. Ямпольская и другие.

Исследованию отдельных видов и форм контроля посвящены труды

B.А. Азарова, В.М. Анисимкова, В.Г. Бессарабова, М.В. Богданова,

C.Е. Вицина, В.Н. Горева, А.П. Гуськовой, С.М. Зубарева, Н.Н. Иванова, И.Н. Ковтуна, В.Б. Козлова, JI.M. Колодкина, A.M. Кононова, И.Б. Крыловой, Н.Г. Муратовой, Г.А.Туманова, В.И. Рохлина, А.С. Сбоева, В.Ф. Сухарева,

A.А. Тарасова и других.

Проблемам государственного контроля уделяется большое внимание и такими зарубежными учёными, как А. Ангелов (Болгария), М. Артцт,

B. Кааль (ФРГ), Я. Мазур (Польша), Д. Грейсон, Р. Джонсон,' Ф. Каст, Р. Коре, К. Киллен, Дж. J1. Моррисей, А. Ройс, Х.С. Хевенес (США), О.Ф. Андрийко (Украина), Э. Бессон, Б. Гурней (Франция) и другими.

К исследованию проблем управления ОПС обращались такие учёные, как С.В. Бажанов, В.П. Божьев, С.В. Валов, Д.А. Влезько, В.Г. Волов, Б.Я. Гаврилов, Г.Г. Зуйков, В.П. Илларионов, И.И. Колесников, Н.И. Кулагин, A.M. Кустов, В.А. Лазарева, В.А. Михайлов, В.Ф. Статкус, В.Н. Чаплыгина, С.А. Шейфер и другие.

Вопросам контроля в сфере предварительного следствия посвящены диссертационные исследования В.П. Ашитко, Г.Н. Меглицкого, Х.С. Таджиева, О.В. Химичевой и других1.

Безусловно, работы названных учёных и других исследователей обога

1 Ашитко В.П. Функция контроля начальника следственного управления в уголовном судопроизводстве: Дисс. . канд. юрид. наук. — М., 1996; Меглгщкгш Г.Н. Совершенствование системы контроля в следственном аппарате органов внутренних дел: Дисс. . канд. юрид. наук. - М., 1984; Тад.жиее Х.С. Прокурорский надзор и ведомственный контроль за предварительным следствием в ОВД: Дисс. . канд. юрид. наук. — М., 1979; Хшшчева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: Дисс. . док. юрид. наук. - М., 2004. тили и расширили теоретические представления о многих сторонах и аспектах рассматриваемой проблемы. Вместе с тем их позитивные достижения нельзя признать достаточными для заметного изменения состояния механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия. Комплексного исследования данной проблемы не проводилось. Большинство исследований и прикладных разработок, связанных с контролем за деятельностью органов предварительного следствия, посвящено отдельным аспектам этой проблемы, в частности некоторым видам контроля. Контроль в этих работах обычно рассматривается в отрыве от системы управления органами предварительного следствия и без достаточной связи с системой уголовного судопроизводства и правоохранительной системой. Очевидно, что механизм госконтроля необходимо рассматривать как важную подсистему более крупных систем правоохранительного назначения. В настоящее время отсутствует развёрнутый теоретически обоснованный подход к определению сущности и содержания государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия как системы и её механизма. Данное обстоятельство и обусловило выбор темы диссертационного исследования, с перспективой, что оно в определённой мере восполнит имеющиеся пробелы.

Объектом исследования являются организационно-управленческие и правовые отношения, складывающиеся в сфере государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России.

Предметом исследования выступает механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России, а также вопросы совершенствования организационных и правовых основ его функционирования.

Целью исследования является определение особенностей функционирования механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России, причин и условий, препятствующих достижению его целей, обоснование направлений, средств, методов совершенствования этого механизма, ориентированных на его соответствие подлинному (объективному) назначению уголовного судопроизводства в правовом государстве, а также разработка соответствующих предложений организационного и правового характера.

Задачи исследования:

- определить понятие, сущностные признаки и назначение государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия;

- раскрыть содержание и структуру понятия "механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия";

- обосновать приоритетность назначения уголовного судопроизводства при определении целей государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия;

- обосновать роль и место совершенствования механизма государственного контроля в системном реформировании органов предварительного следствия;

- выявить системные признаки и свойства механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия и обосновать предложения по его формированию и совершенствованию;

- определить закономерные взаимосвязи и зависимости субъектов и объекта в механизме государственного контроля за органами предварительного следствия, влияющие на эффективность их функционирования;

- разработать целостную структурно-функциональную модель системы органов предварительного следствия России;

- разработать правовые предложения по совершенствованию организационных основ механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия, в том числе о внесении ряда дополнений и изменений в уголовно-процессуальное законодательство, связанных с перераспределением компетенции между соответствующими субъектами контроля, введением новых субъектов уголовного процесса;

- обосновать подходы к оценке эффективности государственного контроля, мерилом которой должны быть достижение целей деятельности органов предварительного следствия, связанной с её объективным социальным назначением.

Гипотеза исследования включает ряд теоретических предположений:

1) государственный контроль является одним из главных факторов и средств повышения эффективности деятельности органов предварительного следствия, обеспечения её соответствия своему назначению, предъявляемым требованиям, целям реформирования и объективным потребностям общества;

4) отсутствие целостности системы органов предварительного следствия в масштабах государства, приводящее к изолированному функционированию этих органов в составе различных правоохранительных ведомств, является одной из причин, препятствующих последовательному их реформированию.

Важнейшей методологической основой исследования явился системный подход, который позволил проанализировать и выявить сущностные характеристики, наиболее значимые признаки механизма государственного контроля. В процессе исследования приходилось обращаться также к структурному, функциональному, ситуационному, сравнительному анализу, положениям синергетики.

В работе, наряду с общенаучными методами анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии, сравнения и обобщения, использовались и такие частнонаучные методы, как изучение документов, анализ нормативно-правовых и правоприменительных актов, статистический и сравнительно-правовой анализ, опрос.

Европейского суда по правам человека, результаты социологических исследований по изучению общественного мнения о деятельности правоохранительных органов, проведённых различными научными учреждениями и отдельными исследователями, данные государственной статистики о состоянии преступности, следственной работе и прокурорском надзоре, данные ведомственной отчётности МВД России, материалы печатных и электронных средств массовой информации, а также результаты опросов 105 руководителей территориальных органов предварительного следствия системы МВД России различного уровня из 27 регионов России, проведённых самим автором.

Изучены и проанализированы свыше 230 нормативно-правовых актов и ведомственных управленческих документов (аналитические справки, акты -инспектирования и контрольных проверок деятельности следственных органов, материалы служебных совещаний, обзоры и др.), более 500 архивных и находящихся в производстве следователей уголовных дел, результаты эмпирических исследований, полученных другими авторами по проблемам управления органами предварительного следствия.

Научная новизна работы заключается в том, что впервые проведено комплексное исследование механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия, исходя из приоритетности его целей, которые обусловливаются назначением уголовного судопроизводства в условиях формирования демократического правового государства. В процессе реализации цели диссертационного исследования и связанных с ней задач были получены следующие результаты, имеющие научную новизну:

- обоснована позиция, рассматривающая механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия как резуль- * тат соответствующей организации, которая обеспечивает его соответствие предъявляемым требованиям в правовом демократическом государстве;

- определены основные направления и содержание организационно-управленческого и правового совершенствования механизма государственного контроля за органов предварительного следствия в соответствии с пх подлинным назначением и объективными потребностями общества;

- аргументировано, что любые изменения, направленные на совершенствование механизма государственного контроля в современных условиях, неизбежно должны быть увязаны с правовыми, организационными основами деятельности как самих органов предварительного следствия, так и в целом органов уголовного судопроизводства;

- обоснована целостная структурно-функциональная модель системы органов предварительного следствия России;

- обоснованы подходы к выработке критериев оценки эффективности государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия, которые увязаны с их объективным назначением в системе уголовного судопроизводства.

Положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение понятия "государственный контроль за деятельностью органов предварительного следствия", под которым понимается регламентированная нормативно-правовыми актами деятельность уполномоченных федеральных органов государственной власти, органов управления, должностных лиц (субъектов контроля): по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования органов предварительного следствия, подразделений и их должностных лиц {объектов контроля) требованиям Конституции и законов Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих их деятельность, управленческих решений (приказов, инструкций, директив и т.д.); по предупреждению, выявлению фактов и тенденций несоблюдения соответствующих требований, причин и условий их порождающих, определению средств и методов воздействия на контролируемые органы и их деятельность, в целях устранения отклонений, препятствующих оптимальному функционированию системы органов предварительного следствия в соответствии с предъявляемыми обществом и государством требованиями, а также выявлению положительного опыта в целях его внедрения.

4. Цели государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия вытекают из общего назначения уголовного судопроизводства и в этом главном смысле неразрывны от целей контролируемых объектов (органов предварительного следствия) и взаимозависимы. Различия же между ними связаны с выполняемыми задачами, функциями, используемыми средствами и методами при достижении общих целей. Для госконтроля — это средства методы выявления и реагирования на различные отклонения и нарушения.

Выполнение функций субъектов контрольной деятельности (превентивной, пресекательной, коррекционной) должно оцениваться по степени достижения результатов, соответствующих назначению этих функций.

6. Предложения по совершенствованию правовых основ механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия: а) для повышения эффективности прокурорского надзора в досудебном производстве предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 37, 38, 146 - 148, 214 УПК РФ, наделяющие прокурора полномочиями самостоятельно возбуждать уголовное дело, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования; б) право определения объёма процессуальных полномочий иных руководителей следственных органов, не указанных в ч. 5 ст. 39 УПК РФ, предоставлено Председателю Следственного комитета при прокуратуре РФ и руководителям следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти). Предлагается отказаться от ведомственного регулирования данного вопроса. Для этого необходимо:

- законодательно, а не ведомственными нормативно-правовыми актами, установить перечень соответствующих должностных лиц, отнесённых к иным, помимо указанных в ч. 5 ст. 39 УПК РФ, руководителям следственных органов и предоставляемые им процессуальные полномочия, предусмотренные ст. 39 УПК РФ; в) для устранения возможности противоправного вмешательства в процессуальную деятельность следователя должностных лиц организационно-зональных и контрольно-методических подразделений органов предварительного следствия и определения их чёткого процессуального статуса предлагается ввести в УПК РФ нового субъекта уголовного судопроизводства — помощника руководителя следственного органа, наделённого вспомогательными функциями руководителя, но лишённого права принимать решения, относящиеся к исключительной компетенции руководителя следственного органа (п. 24.1 ст. 5, ст. 39.1 УПК РФ); г) для приведения УПК РФ в соответствие с положениями ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предлагается ввести в уголовное судопроизводство нового субъекта — Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, с наделением процессуальными полномочиями соответствующими его правовому статусу, установленному нормами названного Закона (п. 6 ч. 1 ст. 23, пп. 3, 5 ч. 1 ст. 29).

Теоретическая значимость диссертационного исследования связана, прежде всего, с научной новизной сформулированных выводов и положений, которые обогащают знания по теории управления и организации в сфере правоохранительной деятельности, уголовно-процессуальному праву, административному праву и могут быть использованы в дальнейших научно-прикладных исследованиях, способствуют расширению и углублению современных представлений о проблемах механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия, позволяют привести эти представления и подходы в соответствие с изменившимися условиями, новыми требованиями и целями развития следственных органов.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при разработке концепции развития следственных органов в.связи с реформированием правоохранительной системы государства. Обоснованные в работе предложения по изменению ряда норм УПК РФ и других законов представляются полезными для соответствующего нормотворчества и правоохранительной практики.

Положения диссертационного исследования внедрены и используются в деятельности Следственного комитета при МВД России, в учебном процессе Академии управления МВД России по курсам "Теория управления", "Социология управления", "Правоохранительная система Российской Федерации", а также могут быть использованы в системе служебной подготовки личного состава органов предварительного следствия.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Арутюнян, Давид Абрамович, Москва

Выводы диссертационного исследования свидетельствуют, что существующая в России организация предварительного следствия не позволяет успешно осуществлять важнейшую государственную правоохранительную функцию уголовного судопроизводства. Особую роль в приведении деятельности органов предварительного следствия в соответствие с требованиями правового государства отводится государственному контролю. Совершенствование механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия - устройства, приводящего систему этого контроля в действие предполагает, главным образом, формирование у элементов механизма: объекта (органов предварительного следствия), субъектов президентского, парламентского, судебного, ведомственного и других видов контроля, норм, средств, методов и их взаимодействий новых необходимых черт и качеств, из которых складывается интегративное свойство системы контроля, соответствующее интересам укрепления и развития правоохранительных институтов общества и государства.

Организационные и правовые проблемы государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия требуют дальнейшего исследования, в целях которых представляется необходимым сформулировать следующие рекомендации:

1. Многоаспектность проблем повышения эффективности механизма государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия обусловливает необходимость расширения и углубления исследований, связанных с: а) определением правовой природы и социального назначения (цели, функции, задачи) государственного контроля; б) реформированием системы органов предварительного следствия; в) совершенствованием механизма госконтроля, формирующим его обоснованность и эффективность; . г) использованием знаний об особенностях государственного контроля в этой сфере в передовых зарубежных странах; д) оптимизацией функциональной структуры контрольно-надзорных полномочий субъектов процессуального контроля; е) созданием системного институционального законодательства о следственных органах и о статусе следователей, так как достижение целей реформирования органов предварительного следствия посредством одних лишь изменений уголовно-процессуального законодательства представляется затруднительным. Такого рода изменения носят комплексный межотраслевой характер, поэтому не могут быть разрешены в рамках одной лишь отрасли уголовно-процессуального права; ж) предложениями об изменении уголовно-процессуального законодательства, законодательства о прокуратуре.

3. Необходимость организационных и правовых изменений в сфере предварительного следствия связывается, с одной стороны, с обеспечением реальной самостоятельности, независимости следователя, а с другой стороны, с такой организацией деятельности территориальных следственных подразделений, чтобы они не изолировались от соответствующих правоохранительных органов, специальных служб (МВД, ФСБ, ФСКН и пр.).

В целях реализации преобразований в сфере предварительного следствия представляется необходимым принять на государственном уровне Копцепцию реформирования органов предварительного следствия, в которой сформулировать его цели, приоритеты, основные задачи, способы, направления, этапы и т.д.

4. Повышение эффективности системы государственного контроля должно обусловливаться разработкой мер, направленных на укрепление и расширение связей субъектов и объекта контроля с институтами гражданского общества, способных посредством соответствующих демократических механизмов "корректировать" деятельность, как самих следственных органов, так и субъектов государственного контроля за ними.

Проблема повышения эффективности государственного контроля за органами предварительного следствия связана с некоторыми реально существующими противоречиями, вызванными проблемой эффективности деятельности самих следственных органов. Содержание этой проблемы можно определить как противоречие между постановкой целей и возможностями их реализации, в частности:

- публично провозглашённые цели, исходящие из назначения уголовного судопроизводства и требования, предъявляемые к органам предварительного следствия ни организационно, ни нормативно, ни ресурсно не обеспечены в должной мере;

- меры, направленные на повышение эффективности деятельности органов предварительного следствия с точки зрения их назначения порождают не столько её изменение в соответствии с целями реформирования, сколько становятся факторами, тормозящими развитие в нужном направлении;

- результаты оценки деятельности органов предварительного следствия, основывающиеся на формально-количественных показателях, не соответствуют её реальному состоянию, которое подтверждается неудовлетворительной оценкой их деятельности со стороны населения.

Разрешение противоречий между целями реформирования органов предварительного следствия и возможностями их достижения представляется, с одной стороны, через определение целей их деятельности и целей государственного контроля, обусловливаемых назначением уголовного судопроизводства, а также исходя из объективного правоохранительного содержания и соответствующего ему социального назначения этих органов, реально обеспечиваемого правовыми и ресурсными средствами, с другой стороны, подчинение достижению этих целей всех организационно-управленческих механизмов (в том числе механизма контроля), их приведение в полное соответствие с ними, включая и механизмы оценки.

Приоритетным направлением оценки деятельности органов предварительного следствия должны быть не только ставшие традиционными результаты их следственной работы, но и оценка управления и организации выполняемых функций.

5. Разрешение проблем информационного обеспечения системы оценки государственного контроля за ОПС не может ограничиваться рамками традиционных источников, а должно быть ориентировано на использование всех доступных источников, позволяющих выявить организационно-управленческие причины, прямо или опосредованно порождающие отютоне--пия в деятельности подконтрольных органов от её объективного социального назначения. Для этого должны быть разработаны методики и процедуры мониторинга публикаций и трансляций в СМИ, информации, распространяемой на официальных сайтах в сети Интернет, жалоб и писем граждан, докладов общественных организаций.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России»

1. Официальные документы и нормативные акты Международные правовые акты

2. Всеобщая декларация прав человека (Принята Генеральной ассамблеей ООН 10.12.1948) // Справочная правовая система (далее СПС) "Консул ьтантПл юс".

3. Декларация о преступности и общественной безопасности (Принята Резолюцией 51/60 Генеральной ассамблеи ООН от 12.12.1996) // СПС "КонсультантПлюс".

4. Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью (Утверждена Резолюцией 40/34 Генеральной ассамблеи ООН от 29.11.1985) // СПС "КонсультантПлюс".

5. Европейская конвенция о передаче судопроизводства по уголовным делам (Заключена в г. Страсбурге 15.05.1972. Подписана Россией 11.12.2000) // СПС "КонсультантПлюс".

6. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Принят Резолюцией 34/ 169 Генеральной ассамблеи ООН от 17.12.1979) // Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. -М.: Юрид. лит., 1990. С. 319-325.

7. Конвенция ООН против коррупции (Принята Резолюцией 58/4 Генеральной ассамблеи ООН от 31.10.2003) // СЗ РФ, 26.06.2006. № 26. Ст. 2780.

8. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (Принята Резолюцией 55/25 Генеральной ассамблеи ООН от 15.11.2000)//СЗ РФ, 04.10.2004. №40. Ст. 3882.

9. Лимская Декларация руководящих принципов контроля (Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (INTOSAI) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году) // Официальный сайт Счётной палата РФ (http://www.ach.gov.ru/).

10. Международный кодекс* поведения государственных должностных лиц (Принят Резолюцией 51/59 Генеральной ассамблеи ООН от 12.12.1996) // СПС "КонсультантПлюс".

11. Основные принципы независимости судебных органов (Приняты в г. Милане 26.08.1985-06.09.1985 и одобрены Резолюцией 40/146 Генеральной ассамблеи ООН от 13.12.1985) // СПС "КонсультантПлюс".

12. Руководящие принципы для эффективного осуществления кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Приняты Резолюцией 1989/61 Экономического и Социального Совета ООН от 24.05.1989) // СПС "КонсультантПлюс".

13. Типовой договор о передаче уголовного судопроизводства (Принят Ре- " золюцией 45/118 Генеральной ассамблеи ООН от 14.12.1990) // СПС "КонсультантПлюс".

14. Нормативные правовые акты и иные официальные документы1. Российской Федерации

Автор: Арутюнян, Давид Абрамович
Город: Москва
Год: 2009
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.11

Диссертация

Механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Арутюнян, Давид Абрамович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Арутюнян, Давид Абрамович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Механизм государственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России»