АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Механизм реализации норм административного права»
На правах рукописи
'/ -
г/
Каверина Ксения Сергеевна
МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ НОРМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Специальность 12.00.14 - Административное право; административный
процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
гДВГ 2015
005561617
Москва 2015
005561617
Официальные оппоненты:
Работа выполнена на кафедре административного и финансового права юридического факультета НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права».
Научный руководитель: ЮСУПОВ Виталий Андреевич,
доктор юридических наук, профессор
ЛУПАРЕВ Евгений Борисович,
заведующий кафедрой административного и финансового права ФГЪОУ ВПО «Кубанский государственный университет», доктор юридических наук, профессор
БУРАВЛЕВ Юрий Михайлович,
доцент кафедры финансового, административного права и основ правоведения ФГБОУ ВПО «Рязанский государственный университет им. С. А. Есенина»,
кандидат юридических наук, доцент
ФГБОУ ВПО «Московский государственный институт экономики, статистики и информатики»
Защита состоится «27» октября 2015 г. в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.03 для рассмотрения докторских и кандидатских диссертаций при Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119571, Москва, проспект Вернадского, д. 82, учебный корпус 6, ауд. 2076.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Автореферат разослан « »августа 2015 г.
Ведущая организация
Ученый секретарь
диссертационного совета доктор юридических наук, доцент
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРЫ
М. А. Егорова АБОТЫ
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Глобальное реформирование общественной жизни в нашей стране на рубеже ХХ-ХХ1 веков затронуло в первую очередь сферу административного законодательства. В условиях становления рыночных отношений серьезной трансформации подверглась жизнь каждого российского гражданина, резко изменился уровень доходов, занятости населения, материального и духовного благополучия, обострились противоречия в сферах молодежной, пенсионной, профессионально-демографической, семейно-бытовой, культурной политики государства. Особое негативное влияние эпоха «рыночного радикализма» оказала на процессы миграции населения, воспитания несовершеннолетних, трудоустройства и роста преступности. Несогласованность действующего законодательства и потребностей, законных интересов граждан, главным образом в сфере функционирования государственного управления, привела к росту правового нигилизма и массовой деформации правосознания населения, отторжению граждан от участия в процессе функционирования исполнительной власти. В связи с необходимостью правового обеспечения проводимых реформ, надежного гарантирования административно-правового статуса граждан, организаций в данных условиях существенно повысилась роль государственного регулирования, контроля и надзора. Это, в свою очередь, выявило новые аспекты традиционной проблемы взаимоотношений государства и личности в процессе осуществления исполнительной власти. После принятия 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации в утверждаемых программах, концепциях развития законодательства, планах законопроектных работ постепенно акцент стал смещаться с доминирования исключительно государственных интересов в процессе управленческой деятельности в сторону приоритета и защиты прав личности.
По мнению Президента Российской Федерации В. В. Путина, «Конституция соединила два базовых приоритета - высочайший статус прав, свобод граждан и сильное государство, подчеркнув их взаимную обязанность
уважать и защищать друг друга. Убежден: конституционный каркас должен быть стабильным, и прежде всего это касается второй главы Конституции, которая определяет права и свободы человека и гражданина. Эти положения Основного закона незыблемы»1.
Острота и злободневность данных проблем актуализировали научный интерес к проблеме существования определенного механизма реализации административно-правовых норм, поскольку от формирования коллективной (государственной) управленческой воли, ее закрепления в нормах административного права до их правильного практического воплощения в жизнь зачастую должно пройти достаточно длительное время. Успешное решение стоящих перед органами исполнительной власти задач в значительной степени зависит от точного определения порядка реализации властных требований в сфере государственного управления. Следует отметить, что властная реализация норм административного права традиционно осуществляется в рамках управленческой деятельности. Однако цели и задачи государственного (публичного) управления эффективно должны и могут достигаться (решаться) на уровне невластной реализации административно-правовых норм гражданами и организациями. Отсюда назрела потребность в доктринальной аргументации взаимодействия теории административной правореализации и теории управления с помощью использования такого важного понятия, как механизм реализации норм административного права.
Следует указать, что определенный объем научных знаний, накопленный отечественной и зарубежной наукой административного права, позволял ученым частично решать данные вопросы в рамках изучения общего понятия и функций управления, его эффективности, процедур и стадий осуществления, общих закономерностей возникновения и функционирования управленческой
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2014 год, посвященное 20-летию принятия Конституции Российской Федерации // Президент России. URL: http://www.kremlin.ru
деятельности, механизма правоприменения, форм управленческой деятельности и т. п. В свою очередь, незнание, неуважение, непонимание или постоянное игнорирование в практической деятельности требований административно-правовых норм объясняются отсутствием четкого представления об алгоритме, порядке или механизме реализации таких юридических требований и в конечном итоге формируют негативную привычку широкого круга российских граждан решать жизненные проблемы вне рамок административно-правового регулирования.
Изучение механизма реализации норм административного права создает условия для расширения научных представлений о путях и способах совершенствования управленческой деятельности, оптимизации форм и методов организационного и материально-технического обеспечения процесса государственного управления. Такое понятие, как механизм административной правореализации, дает возможность связать в единое целое различные атрибуты бытия административного права: пространство, время, цель, содержание, форму, движение и развитие. В рамки данного понятия эффективно интегрируются и общечеловеческие ценности, ограничивающие усмотрение субъектов административной власти: права и свободы человека и гражданина, социальный прогресс, справедливость, гуманизм, творчество, ответственность, административное правосознание', что соответствует целям административной реформы: защите прав личности и укреплению правовых основ функционирования исполнительной власти.
Для органа исполнительной власти реализация норм административного права выступает как необходимая правовая форма управленческой деятельности и юридическое средство осуществления властных управленческих полномочий. Вместе с тем, учитывая закрепление в нормах
1 ЮсуповВ. А. Административное право: в Ют, - Т. 1: Философия и общая теория административного права. - М.: Издательство НП «Евразийская академия административных наук», 2012.-С. 13-81,184-201.
административного права прогрессивных целей общественного развития, управленческая деятельность и компетенция соответствующих органов исполнительной власти могут сами служить достаточным универсальным средством претворения в жизнь норм административного права, что подчеркивает двустороннюю связь механизмов реализации административного права и государственного (публичного) управления.
Механизм реализации норм административного права — это особая разновидность отраслевых правовых механизмов. В современных условиях остро требуется создать нормативную правовую базу, ориентированную на использование четкого и ясного перечня процедур реализации норм административного права и управленческой компетенции должностных лиц. При этом важно преодолеть как пробельность, так и «зарегулированность» общественных отношений, составляющих предмет административного права. И от того, какие процедурно-процессуальные формы и основные методы реализации этих задач выбираются в процессе законодательной деятельности, будет зависеть качество создания и эффективность функционирования соответствующих административных правореализационных механизмов.
Потребность в разработке данного понятия связана также с необходимостью научно-теоретического разграничения механизма реализации административного права и механизма административно-правового регулирования. До настоящего времени в науке административного права часто наблюдается отождествление этих двух понятий. При описании стадий и элементов механизма реализации административного права используется терминология, свойственная анализу механизма административно-правового регулирования в целом: нормы административного права, административные правоотношения, акты применения административного права, акты реализации административного права, то есть без четкого выделения тех особенностей и функциональных характеристик, которые характеризуют именно механизм
социальную необходимость, место и роль механизма административной правореализации в максимально точном и правильном достижении целей и задач государственного управления обществом.
В контексте построения учения о механизме административной правореализации обнаруживается еще один важнейший аспект научной и практической значимости этой проблемы - это повышение уровня системности имеющихся теоретических знаний в области административного права, позволяющего наиболее тесно совместить имеющуюся палитру точек зрения на то или иное понятие. Результатом всестороннего сопоставления различных взглядов на понятие и особенности бытия административного права является становление в науке административного права комплексных понятий, охватывающих все или несколько стадий административно-правового регулирования общественных отношений, к числу которых принадлежит и механизм реализации норм административного права. Отсюда следует, что данное понятие стремится приобрести самостоятельный категориальный статус в понятийном аппарате науки административного права.
Таким образом, комплексное диссертационное исследование механизма реализации норм административного права характеризуется в настоящее время высокой степенью теоретической и практической актуальности.
СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ПРОБЛЕМЫ. Общенаучная база учения о механизме реализации норм административного права включает в себя систему знаний, накопленных в течение XX века как отечественной, так и зарубежной наукой административного права.
В период с начала 50-х годов прошлого столетия до настоящего времени в нашей стране издавались монографии и защищались диссертации, которые образуют три основных уровня разработки данной проблемы: 1) исследование общего механизма правового регулирования общественных отношений; 2) анализ общего механизма реализации права; 3) анализ отраслевых механизмов реализации права, в том числе механизма реализации норм
административного права. Этим можно объяснить при анализе достаточно самостоятельного понятия механизма административной правореализации известное доминирование общетеоретических концепций механизма правового регулирования (С. С. Алексеев, С. В. Боботов, В. М. Горпгенев, В. П. Казимирчук, Л. С. Явич, Ю. А. Тихомиров и другие). При этом следует констатировать, что собственно механизмам реализации права в общей теории права посвящены довольно немногочисленные исследования, в основном, Ю. С. Решетова и В. А. Сапуна.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что предшествующими и сопутствующими избранной проблеме исследованиями выступают труды по сходным проблемам других отраслей права: это механизмы реализации отдельных правовых явлений, механизмы их обеспечения или гарантирования, механизмы контроля и осуществления определенных правовых функций, механизмы формирования юридически значимых решений и т. д.
В рамках правовой науки по тематике правовых механизмов можно отметить труды М. В. Баглая, А. С. Бурмистрова, Б. Н. Габричидзе, В. В. Гончарова, М. А. Егуповой, О. О. Зацепы, А. Д. Зражевского, О. Е. Калпинской, И. И. Пефтиева, А. С. Плетень, И. А. Стародубцевой, Д. О. Сытникова, А. А. Югова.
Процедурным вопросам и диспозитивным механизмам реализации норм права в гражданском праве и гражданском процессе посвящены работы Е. В. Вавилина, Д. X. Валеева, С. Л. Дегтярева, С. К. Загайновой, Л. А. Новоселовой, М. Ю. Челышева, а охранительную направленность и связь с соответствующими видами юридической ответственности и государственного принуждения имеют механизмы реализации права в рамках уголовного права (А. С. Литвинов), уголовного процесса (В. Ю. Мельников, С. Ф. Шумилин) и уголовно-исполнительного права (Е. Ю. Евстегнеева).
Наконец, относительно объекта исследования- механизма реализации норм административного права - следует отметить сравнительно интенсивный, чем в других отраслях права, уровень разработки проблемы.
К формулированию общего понятия такого механизма ученые подходили через рассмотрение механизма правоприменения и управленческой деятельности (А. П. Коренев, Ю. А. Тихомиров, М. Е. Труфанов, В. А. Юсупов), механизмов реализации конкретных субъективных административных прав граждан (Ю.М.Козлов, Е. Б. Лупарев, Е.В.Матвеева, Л. Л. Сакулина, В. В. Яскевич), механизмов административного правообеспечения, контроля и противодействия негативным явлениям в сфере государственного управления (Д-Н. Бахрах, В.П.Иванов, И. Н. Кошелев, Е.В.Ким, Г. Я. Чухнина), механизмов реализации полномочий, государственной политики и административно-правовых институтов (И. Ш. Килясханов, П. Б. Кокорев, М. В. Коробкин, М. В. Костенников, Б. М. Лазарев, Р. В. Нагорных, В. А. Сафронов), механизмов защиты прав личности в административном праве (Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева).
Зарубежная наука административного права также внесла определенный вклад в дело изучения проблем государственного управления и связанных с ним процессов реализации административного права, а труды зарубежных ученых могут использоваться при разработке механизма административной правореализации (Э. Форстхоф, Г. фон Берг, О. Бэр, Ч. -Ж. Боннен, А. Вивьен, Ж. Имберт, О. Майер, Р. фон Моль, О. фон Сарвей, А. Шардон, Л. фон Штейн и т. д.).
Вместе с тем, несмотря на имеющиеся позитивные наработки по данной теме, комплексное монографическое исследование, которое было бы посвящено механизму реализации норм административного права, до настоящего времени в науке административного права отсутствует.
Между тем недостаточный уровень доктринальной разработки этой проблемы в административном праве, потребности государственной и иной управленческой практики обусловливают необходимость самостоятельного исследования этого понятия в целях повышения эффективности использования научных достижений и результативности практической деятельности в области
государственного управления. Отсутствие общего понятия и комплексной отраслевой характеристики этого своеобразного административно-правового явления определяет выбор темы настоящего исследования.
ОБЪЕКТ И ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ. Объектом исследования выступает механизм реализации норм административного права. Предметом исследования являются теоретические проблемы понятия, структуры и содержания данного механизма.
ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ. Цель исследования заключается в научно-теоретическом обосновании механизма реализации норм административного права как особой разновидности отраслевых правовых механизмов. Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
- определить концептуальные подходы к определению понятия механизма реализации норм административного права и критерии его отграничения от механизма административно-правового регулирования общественных отношений;
-установить нормативные, инструментальные, деятельностные, целевые (институциональные) компоненты как факторы интеграции общего понятия этого механизма, которые взятые только вместе в органической совокупности дают возможность наиболее полно раскрыть его сущность;
- выявить и охарактеризовать внутреннюю структуру механизма реализации административного права, описать его стадии и соответствующие им элементы, через функционирование которых раскрывается его практическое назначение;
- выделить потребности и законные интересы субъектов административного права как первооснову и конструктивный фактор административной правореализации, позволяющие в рамках уже действующих административно-правовых норм переводить общие юридические дозволения в конкретные субъективные административные права, административные
обязанности и акты их реализации в рамках конкретного административного правоотношения;
- раскрыть содержание нормативно-институциональных основ механизма административной правореализации, в рамках которых рассмотреть нормативные акты управления различных институтов административной власти: органов государственного управления, органов местного самоуправления и их должностных лиц;
- охарактеризовать акты административного нормотворчества различных органов публичной власти под углом их взаимосвязи со стратегией и тактикой общероссийской, общефедеративной административно-правовой политики;
-обозначить процедурно-процессуальный блок механизма реализации административно-правовых норм как основной «работающий» компонент этого механизма, наиболее ориентированный на решение основных задач управленческой деятельности, в содержании которого центральное место занимает применение норм административного права;
- выделить инструментальный компонент механизма административной правореализации как систему правовых средств-установлений, с помощью которых, с одной стороны, реализуются функции исполнительной власти в целом, а с другой стороны, осуществляется специальное административно-правовое воздействие на отношения, находящиеся в сфере публичного управления;
- предложить принятие новых и совершенствование ряда действующих нормативных актов, направленных на повышение эффективности функционирования механизма реализации норм административного права.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. С позиций традиционного взгляда на методологию исследования реализации права следует отметить, что понятие механизма реализации норм административного права изучается с помощью диалектического, формально-юридического, сравнительно-правового,
социологического,' системного, структурно-функционального, логического, моделирования, статистического и иных методов.
Механизм реализации норм административного права рассматривается:
1)в единстве его статических и динамических сторон (стадии и элементы);
2) через призму его содержательных блоков (нормативно-институционального, процедурно-процессуального и инструментального), имеющих законодательную форму закрепления и научное обоснование; 3) как составная часть механизма административно-правового регулирования, имеющая свою функциональную специализацию (часть и целое), что подчеркивает эвристический потенциал диалектических понятий и категорий для настоящего исследования.
Для рассмотрения механизма реализации норм административного права важнейшее значение имеет также принцип историзма. В работе исторический метод предоставляет возможность проследить эволюцию различных мнений и взглядов ученых по основным и смежным вопросам формирования этого понятия. Знание о причинах, условиях, предпосылках, формах, методах и результатах реализации норм административного права в комплексе позволит создать прочную теоретическую базу для осмысления понятия и роли механизма административной правореализации в системе научных понятий административного права и области административно-правовой практики.
Эмпирическим подтверждением теоретических выводов и положений, полученных в ходе данного исследования, является использование в работе материалов решений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, анализ действующего федерального законодательства и нормативных правовых актов некоторых субъектов Российской Федерации.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ определяется самой постановкой проблемы механизма реализации норм административного права и определением возможных путей и способов ее решения в административном праве и законодательстве современной России:
- в диссертации доказано, что построение учения о механизме административной правореализации в современный период не представляется возможным без отграничения этого понятия от категории механизма административно-правового регулирования, которые соотносятся между собой как часть и целое;
-в работе определены четыре основных подхода к формулированию понятия механизма реализации норм административного права: нормативный, институциональный (целевой), инструментальный и деятельностный;
- впервые автором выделены потребности и законные интересы граждан, организаций как мощный детерминирующий фактор реализации действующих норм административного права, благодаря чему достигается более точное и четкое понятийное оформление механизма реализации норм административного права, актуализируется его отличие от механизма административно-правового регулирования;
-диссертантом творчески переработано содержание учения о механизме административно-правового регулирования в части объединения стадий возникновения и осуществления прав и обязанностей субъектов административного права, поскольку данные стадии лишь в единстве характеризуют реализацию норм административного права как процесс (возникновение) и результат (осуществление);
-учение о механизме реализации норм административного права существенно дополняет теорию механизма административно-правового регулирования стадией контроля и надзора за реализацией норм административного права, отражающей специфику управленческой деятельности органов публичной власти, логику функционирования управленческого цикла;
-определенной степенью новизны характеризуется взгляд автора на соотношение нормативно-институциональных основ механизма
административной правореализации и административно-правовой политики Российской Федерации, в рамках которого каждому нормативному акту органа
публичного управления соответствует тот или иной стратегический или тактической уровень общефедеральной административно-правовой политики;
-диссертант обосновал необходимость выделения процедурно-процессуального блока механизма реализации норм административного права, так как представляется наиболее эффективным объединить в содержании этого блока функционально близкие идеи об организационно-правовых формах управленческой деятельности и процедурно-процессуальных формах реализации права;
- впервые в науке административного права диссертант систематизировал инструментальную часть процесса реализации административного права в две группы: всеобщих и частных методов управления, а также специальных методов административно-правового регулирования, что отражает качественное своеобразие механизма административной правореализации и способствует совершенствованию научно-практических знаний об этом феномене.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения.
1.Механизм реализации норм административного права- это система взаимосвязанных и взаимодействующих между собой нормативно-институциональных, процедурно-процессуальных и инструментальных элементов, с помощью которых осуществляется и обеспечивается многообразная управленческая деятельность органов и должностных лиц государственной (муниципальной) публичной власти, организаций, граждан в целях решения конкретных управленческих задач, с помощью возложенных на них функций, полномочий, предоставленных им прав и обязанностей.
2. Механизм реализации административно-правовых норм - это составная часть общего механизма административно-правового регулирования общественных отношений (МАПР), функционально направленная на сопровождение и (или) обеспечение практического осуществления данных норм в общественной жизни и управленческой практике. В этом состоит одновременно его основная цель и специфика.
3. Особенности механизма административной правореализации определяют необходимость выделения иных стадий и элементов по сравнению с МАПР: а) стадия формирования потребностей и законных интересов субъектов административного права, которой соответствуют такие элементы, как потребности и законные интересы; б) стадия возникновения и осуществления субъективных прав и юридических обязанностей граждан, организаций, должностных лиц и органов публичной власти в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, которой соответствуют такие элементы, как административное правоотношение и акты реализации прав и обязанностей его участников; в) стадия контроля и надзора за реализацией норм административного права, которой соответствуют такие элементы, как парламентский контроль, президентский контроль, контроль органов исполнительной власти (общий, внутриведомственный и надведомственный), институт специально уполномоченных на осуществление контрольных функций должностных лиц (уполномоченный по правам человека, омбудсмен, контрактный управляющий, арбитражный управляющий и т. д.), правосудие (административная юстиция) и прокурорский надзор.
4. Нормативно-институциональные основы механизма административной правореализации выражаются в совокупности нормативных актов, издаваемых в пределах своей компетенции публичными институтами исполнительной власти и создающих базовые условия для полноценной реализации норм административного права. В зависимости от места в системе государственного аппарата издающих их органов нормативные акты управления выражают качественно различный уровень административно-правовой политики (стратегию или тактику).
5. Административно-правовую стратегию в административном нормотворчестве реализуют в основном Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, обладающие наиболее высоким конституционно-правовым статусом и определяющие основные направления
общегосударственной политики. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства выполняют своеобразный «перевод» административно-правовой стратегии в административно-правовую тактику, осуществляют конкретизацию исходных административно-правовых норм (законодательных, президентских и правительственных) в более детальные правила поведения, приближенные к реальной жизни и потребностям административной практики. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления закрепляют в своих нормативных актах тактику общефедеральной административно-правовой политики: определяют конкретные процедуры и применяют отдельные методы решения управленческих задач.
6. Процедурно-процессуальный блок механизма реализации административно-правовых норм представляет собой основной конструктивный элемент данного механизма, отвечающий за правильное претворение в жизнь требований административно-правовой нормы и эффективное достижение в конкретной ситуации закрепленных в этой норме социально-экономических, политических и иных общегосударственных целей.
7. Разграничение форм государственного управления и форм реализации права проводится по разным основаниям. Однако именно в рамках процедурно-процессуального блока данного механизма можно оптимально совместить два концептуальных представления: об организационно-правовых формах управленческой деятельности и процедурно-процессуальных формах реализации права, поскольку реализация норм административного права осуществляется всеми его субъектами, в то время как управленческой деятельностью занимаются только органы исполнительной власти.
8. В процедурно-процессуальном элементе механизма административной правореализации наблюдается следующая комплексная внутренняя структура: а) совершение актов автономной административной правореализации
(соблюдения, исполнения и использования); б) издание индивидуальных актов управления и совершение иных юридических властных действий (актов применения норм административного права); в) заключение административных договоров; г) организационные действия; д) материально-технические операции.
9. Главная особенность инструментального блока механизма административной правореализации выражается в том, что он представляет собой известное, органическое сочетание двух групп методов: 1) всеобщих и частных методов управленческой деятельности, обусловливающих реализацию функций исполнительной власти в целом (убеждение, принуждение, экономические, административные методы и т. д.); 2) различных методов, устанавливающих административно-правовой статус граждан, организаций, органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленных на обеспечение реализации этого статуса на практике (разрешительная система, административный надзор, административно-правовые режимы, льготы, поощрение и наказание, принципы административного права и т. п.).
Теоретическая значимость результатов исследования определяется тем, что достигнутые в ходе его проведения результаты вносят определенный вклад в развитие науки административного права. Они создают научную базу для интеграции достижений теории механизма административно-правового регулирования и теории механизма управления, для формирования на этой основе учения о механизме реализации норм административного права как относительно новом понятии науки административного права, которое со временем должно приобрести категориальный статус.
Сформулированное понятие и проанализированное содержание механизма реализации норм административного права могут быть использованы в процессе преподавания, разработки и обновления таких разделов административного права и административного процесса, как общая
теория управления, формы реализации административного права, организационно-правовые формы реализации управленческой компетенции, административно-правовая политика, методы осуществления исполнительной власти, административно-договорное регулирование, понятие и виды административного процесса, административная юстиция. Отдельно следует выделить значение данной концепции для непосредственного обеспечения законности и эффективности реализации административно-правовых норм в процессе их применения.
Огромную роль будет играть концепция механизма административной правореализации для углубления правовых знаний и повышения квалификации, общекультурного уровня, усиления антикоррупционной работы государственных служащих органов исполнительной власти, для соблюдения профессиональной этики должностных лиц, занимающихся применением норм административного права.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что системные научные представления о механизме реализации норм административного права будут способствовать формированию позитивных ценностных ориентаций и поведенческих установок субъектов российского административного права, гармонизации взаимоотношений личности, гражданского общества в целом с органами исполнительной власти, в том числе с теми из них, которые осуществляют административную юрисдикцию. Знание о механизме реализации административного права формирует у гражданина навыки цивилизованной защиты своих прав и законных интересов в процессе исполнения публичных управленческих функций и осуществления административного судопроизводства.
Наличие в структуре механизма реализации административного права административно-договорных инструментов, стимулирующих инициативу и самостоятельность участников рыночных отношений, создает предпосылки для сокращения в законодательстве общего количества юридических норм,
основанных на широкой дискреции для должностных лиц исполнительной власти. Законодательные нормы должны быть рассчитаны на установление наиболее важных, принципиальных основ административно-правового регулирования, а вместе с тем на осуществление эффективного контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций.
Весьма велика роль механизма реализации норм административного права для осуществления организационной деятельности и материально-технического обеспечения исполнительно-распорядительных функций государства. При повышении практической значимости того или иного неправового средства управления, закреплении возможностей и пределов его использования в нормативном акте оно включается в механизм реализации норм административного права в качестве его неотъемлемого юридического элемента. Напротив, утрата правового значения конкретным элементом соответствующего механизма влечет перевод его в группу неправовых средств управления, однако ситуация может в любое время измениться. В связи с этим механизм реализации норм административного права выполняет функцию инструмента диагностики социально-управленческих процессов на предмет административно-правовой их регламентации.
Степень достоверности и апробации результатов исследования. По проблеме механизма реализации норм административного права автором опубликовано пять научных трудов и публикаций, в том числе одна монография общим объемом 9, 7 п. л. Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе на кафедре конституционного, административного и финансового права НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права» при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплине административное право.
Теория механизма реализации норм административного права разрабатывается и обсуждается автором в процессе проводимых конференций,
круглых столов и т. д. В рамках анализа данной научной проблемы при непосредственном участии автора проведено два круглых стола, в ходе которых автор в своих докладах излагал основные положения диссертационного исследования.
По теме диссертационного исследования автором опубликовано четыре статьи в ведущих научных журналах, рекомендуемых ВАК России для опубликования основных результатов научных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из пяти параграфов, заключения и списка литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются степень ее разработанности, объект, предмет, цель и задачи исследования, характеризуются методологические и теоретические основы исследования, раскрываются ее научная новизна, выдвигаются и аргументируются основные положения и выводы, выносимые на защиту, обосновывается теоретическая и практическая значимость результатов исследования, приводятся сведения о степени достоверности и апробации полученных результатов исследования.
В первой главе диссертации «Общая характеристика механизма реализации норм административного права» рассматриваются основные подходы к формулированию понятия данного механизма, выработанные в рамках общей теории права, конституционного, административного гражданского и других отраслей российского права. Обосновывается необходимость выделения самостоятельной структуры механизма административной правореализации, исследуются проблемы содержания этого административно-правового феномена.
Целью первого параграфа «Понятие механизма реализации норм административного права» является описание юридических свойств и признаков, с помощью которых возможно формулировать общее определение понятия механизма реализации административно-правовых норм.
В диссертации отмечается, что содержание понятия «механизм реализации норм административного права», как и в целом сфера действия и пределы употребления в праве термина «механизм», еще недостаточно точны и проработаны. В частности, нередко данный термин авторами учебников, монографий и научных изданий по административному праву используется без словесного и смыслового определения, то есть без расшифровки того, что собственно должно составлять суть исследования.
Между тем такое положение дел не удовлетворяет острых потребностей науки административного права в совершенствовании его понятийного аппарата. И для этих целей применение термина «механизм» в сфере административного права требует существенного уточнения его смысла. Здесь механизм- это прежде всего: 1)система правил, определяющих порядок осуществления на практике норм административного права; 2) определенный вид, стадия, этап административного процесса.
Анализируя общесловарное значение термина «механизм», специальное употребление этого термина в различных отраслях права, диссертант приходит к выводу, что в значительном числе теоретических и отраслевых исследований механизм административной правореализации отождествляется с механизмом административно-правового регулирования общественных отношений (МАПР). Вместе с тем они соотносятся как часть и целое. Механизм реализации норм административного права представляет собой более узкий, специализированный блок (подсистему) МАПР, отвечающий за практическое осуществление административно-правовых норм и связывающий данные нормы через государственную и иную управленческую практику с социально значимыми потребностями и законными интересами граждан и организаций в сфере реализации исполнительной власти.
Такой подход дает соискателю основания выделить в содержании механизма административной правореализации три основных блока элементов, соответствующих признакам этого понятия: 1) нормативно-институциональный; 2) процедурно-процессуальный; 3) инструментальный. Основываясь на единстве указанных компонентов, автор подчеркивает, что каждый элемент механизма может играть основополагающую роль по сравнению с другими элементами, когда он в данный период времени наиболее востребован управленческой практикой.
Во втором параграфе «Стадии и элементы механизма реализации норм административного права» изложены вопросы структурного построения этого механизма, особенности стадий и элементов его
функционирования, не совпадающих в полной мере со стадиями, элементами механизма административно-правового регулирования общественных отношений.
По мнению диссертанта, стадии механизма реализации норм административного права должны выглядеть следующим образом: а) стадия формирования потребностей и законных интересов субъектов административного права; б) стадия возникновения и осуществления субъективных прав и юридических обязанностей граждан, организаций, должностных лиц и органов публичной власти в сфере исполнительно-распорядительной деятельности; в) стадия контроля и надзора за реализацией норм административного права.
Отмечается, что на данном этапе развития науки административного права потребности и законные интересы субъектов административного права объективно необходимо рассматривать в качестве первоосновы цивилизованной административно-правовой политики, соответствующей требованиям устойчивого развития Российского государства в XXI веке. При включении в правовую сферу потребности субъектов административного права приобретают сначала форму законных интересов («разрешено все, что не запрещено»), а затем постепенно трансформируются в субъективные административные права, закрепленные в действующем административном законодательстве и гарантированные государственной, в то.м числе судебной защитой.
Соискатель использует для анализа потребностей не только классические подходы, выработанные в марксистской философской литературе, но и теорию «пирамиды потребностей» А. Маслоу. Это объясняется тем, что в рамках теории А. Маслоу анализируются наиболее жизненно важные потребности личности, одновременно требующие в современных российских условиях активного административно-правового регулирования и защиты, что иллюстрируется в диссертации на примерах из действующего законодательства: простейшие физиологические потребности (пища, одежда,
вода, жилище и т. п.), потребность в безопасности, потребность в налаживании микро- и макросоциальных связей, потребность в завоевании определенного социального статуса и престижа, познавательные потребности человека в обладании информацией и управлении информационными процессами, эстетические потребности в сфере культуры и массовых коммуникаций, потребность человека в самораскрытии и самореализации своей личности.
В рамках механизма реализации норм административного права «нормативный» блок является автоматически включенным в процесс такой правореализации в качестве необходимого и достаточного юридического основания. Человек живет в нормативно урегулированном административно-правовом пространстве, а потребность (законный интерес) в той или иной реализации требований административного права возникает у него в связи с уже функционирующими его нормами.
Если формирование потребностей и законных интересов субъектов административного права выступает подготовительной стадией, то основной стадией, на которой происходит реализация норм административного права в собственном смысле этого термина, является стадия возникновения и осуществления субъективных прав и юридических обязанностей граждан, организаций, должностных лиц и органов публичной власти в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.
Специфика выделения данной стадии в том, что в контексте административной правореализации она фактически объединяет две традиционные ступени: возникновение прав и обязанностей субъектов административного права и их осуществление. И такой подход диссертанту представляется правильным. Механизм реализации административно-правовых норм- это составная часть общего механизма административно-правового регулирования общественных отношений (МАПР), функционально направленная на сопровождение и (или) обеспечение практического осуществления данных норм в общественной жизни и управленческой практике. Следовательно, практическая необходимость разграничения этих
стадий, свойственного МАПР, отсутствует. Особенность же реализации нормативных предписаний в административном праве наиболее точно проявляется тогда, когда возникновение и осуществление предусмотренных ими прав и обязанностей рассматриваются как единый процесс и результат
«реализации административного права».
В свете такого взгляда соискателю представляется необходимым выделить и основные, типичные для данной стадии элементы механизма реализации норм административного права: административное правоотношение и акты реализации прав и обязанностей его участников (акты использования субъективных административных прав, акты исполнения административных обязанностей, акты соблюдения административных запретов). Особую роль в функционировании административного правоотношения играют и дополнительные элементы: правосубъектность
участников, юридические факты и т. п.
Кроме того, во многих случаях существует необходимость специально обеспечить реализацию административно-правовых норм в порядке правоприменительной управленческой деятельности: 1)при наличии «препятствия» на пути добровольной их реализации, выражающегося в конфликте, споре либо деле о правонарушении; 2) в случаях невозможности или затруднительности возникновения прав и обязанностей субъектов административного права иначе, чем путем издания конкретного правоприменительного акта, например, постановления местной администрации о выделении земельного участка для индивидуального жилищного строительства (ст. 29, 30 Земельного кодекса Российской Федерации).
Соискатель полагает и доказывает, что в структуре механизма реализации норм административного права объективно существует и третья стадия контроля и надзора за реализацией норм административного права. В науке административного права анализ этой стадии связан с понятиями управленческого процесса и управленческого цикла, когда процесс государственного управления обществом приходит в завершающую фазу, на
которой осуществляется оценка достигнутых результатов, обобщаются итоги исполнительно-распорядительной деятельности по конкретным вопросам и проверяется законность, обоснованность, оперативность, эффективность, целесообразность принятия тех или иных управленческих решений. Выполнение этих задач обеспечивают парламент, глава государства, правительство, а в большей мере суды, прокуратура, правоохранительные и специальные контрольно-надзорные органы в системе исполнительной власти, чья деятельность по защите, охране и восстановлению нарушенных прав граждан и организаций повседневно заметна и актуально освещается в средствах массовой информации. Например, это могут быть вопросы защиты жилищных, пенсионных и других прав граждан в процессе прокурорского надзора и т. п.
Во второй главе «Содержание механизма реализации норм административного права» соискателем продолжается анализ этого относительно нового понятия науки административного права с точки зрения его функциональных характеристик в системе административно-правового регулирования.
В первом параграфе «Нормативно-институциональные основы механизма реализации норм административного права» осуществляется формально-юридический анализ источников российского административного права, закрепляющих правовые основы функционирования данного механизма.
Все важнейшие институциональные компоненты системы публичной власти: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления,- организуют и участвуют в выполнении управленческих задач и функций публичной администрации. Каждый из указанных органов (должностных лиц) может издавать нормативные акты в сфере управления и акты применения норм административного права, но в «нормативный» блок соответствующего механизма входят только нормативные правовые акты,
издаваемые этими субъектами в пределах их компетенции. Отсюда наименование этого блока представлено в диссертации как «нормативно-институциональные основы».
Механизм реализации административно-правовых норм в части его нормативно-институциональной составляющей имеет в современной России свою специфику, проявляющуюся в том, что его функционирование в значительной степени предопределено формированием механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях административной реформы. Однако это не приводит к снижению и утрате ценности нормативно-институционального блока непосредственно для организации жизнедеятельности социальных систем и отдельной личности, о чем свидетельствуют закрепленные в действующем законодательстве формы взаимодействия гражданского общества и органов исполнительной власти: правотворческая инициатива, выборы (референдум), обращения граждан в органы публичной власти, участие в правоприменении, общественный контроль, публичные слушания и т. д.
Нормативно-институциональный блок механизма реализации норм административного права наиболее тесно связан с административно-правовой политикой, в структуре которой можно выделять стратегию и тактику. Значение этих компонентов для организации контроля (надзора) за правильностью и законностью реализации административно-правовых норм состоит в том, что их использование создаст условия для выявления в законодательстве и практике различного объема организационно-правовых возможностей, степени влияния различных иерархически построенных органов управления на правореализационные процессы в административном праве.
В диссертации на примере издания конкретных нормативных актов проанализирована роль Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления в формировании и реализации публичных управленческих функций.
Во втором параграфе «Процедурно-процессуальный элемент механизма реализации административно-правовых норм» отдельное внимание уделяется анализу основного «работающего» звена этого механизма, наиболее ориентированного на выполнение основной своей задачи: правильно претворить в жизнь требования административно-правовой нормы и эффективно достичь в конкретной ситуации закрепленных в этой норме многообразных управленческих целей.
В практике государственного управления существуют организационные и правовые формы воплощения в жизнь предписаний административно-правовых норм, объективизации на практике их юридического содержания. Они определяют последовательность действий и операций, совершаемых всеми субъектами административного права в установленных законом процессуальных формах (для властных субъектов- в организационных и юридических формах) и направленных на достижение целей административно-правового регулирования общественных отношений.
В связи с этим диссертант предлагает совместить в содержании процедурно-процессуального элемента два концептуальных представления: об организационно-правовых формах управленческой деятельности и процедурно-процессуальных формах реализации права. В результате такого сопоставления максимально полная структура процедурно-процессуального элемента этого механизма выглядит следующим образом: а) совершение актов автономной административной правореализации (соблюдения, исполнения и использования); б) издание индивидуальных актов управления и совершение иных юридических властных действий (актов применения норм административного права); в) заключение административных договоров; г) организационные действия; д) материально-технические операции.
Для автономной реализации требований административного права характерна самостоятельная активность субъектов административного права по
нахождению и пониманию норм административного права, наличие ярко выраженной потребности и (или) законного интереса гражданина, организации в реализации конкретных административно-правовых норм, заложенных в них организационных и юридических возможностей, запретов, ограничений и обязанностей, положительный социальный эффект, а также отсутствие явно выраженного социально-управленческого конфликта, не требующее вмешательства государства и его властной управленческой воли.
Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц играет ключевую роль в механизме реализации норм административного права. С одной стороны, применение норм административного права - это особая форма их реализации, и наряду с их соблюдением, исполнением и использованием она направлена на достижение такого результата, как правомерное воплощение в жизнь этих норм. С другой стороны, применение норм административного права представляет собой использование административной власти, организацию и решение конкретных управленческих дел путем создания индивидуальных, персональных прав и обязанностей участников возникающих при этом административных правоотношений. Здесь в обоих случаях можно говорить о правоприменении как особой стадии, особом процедурно-процессуальном «стержне» механизма правореализации в административном праве.
Своеобразие административного правоприменения заключается также в том, что, обладая властными полномочиями по организации практического функционирования административно-правовых норм, властные субъекты административного права обеспечивают максимально точное и ясное доведение государственной управленческой воли до сведения их адресатов с помощью разнообразных методов, средств, приемов и способов юридического и организационного характера, в том числе рассмотрение дел об административных правонарушениях. Таким образом, процесс реализации требований административного права неизбежно сопровождается своеобразными элементами «включения» в этот процесс, «диагностики»,
мониторинга, экспертизы со стороны органов исполнительной власти. Именно в таком совместном взаимодействии государства и личности в сфере исполнительной власти видится эффективное функционирование механизма реализации норм административного права.
В условиях становления и развития рыночных отношений существенно повысилась роль административного договора, использование которого в комбинации (сочетании) с административным актом позволяет наиболее четко и оптимально сбалансировать общегосударственный, корпоративный и частный интересы субъектов современного российского административного права. Диссертант предлагает принять Федеральный закон об административных договорах, обеспечив обоснованность передачи некоторых государственных функций институтам гражданского общества и законность деятельности саморегулируемых организаций.
В третьем параграфе «Инструментальный компонент механизма административной правореализации» исследуются вопросы инструментального обеспечения правореализационных процессов в административном праве.
Учитывая имеющиеся в юридической науке трактовки правовых средств как инструментов (установлений) и деяний (технологий), средства-деяния (технологии) занимают свое место в рамках процедурно-процессуального компонента, в котором особую роль играет применение норм административного права. Следовательно, под инструментальной составляющей данного механизма диссертант понимает, как правило, средства-установления: собственно сами инструменты общеуправленческого и специального административно-правового воздействия, которые в ходе реализации административно-правовых норм находятся между собой в известном, органическом сочетании.
В системе методов управленческой деятельности традиционными и универсальными методами воздействия на сознание и поведение управляемых
объектов, подчиненных лиц являются убеждение, принуждение, экономические, административные методы и т. п.
Взаимное сочетание общих и частных методов управления позволяет оптимально согласовать публичные и частные интересы, потребности при осуществлении функций исполнительной власти, а также корректировать соотношение принуждения и свободы в нормативных актах управления и далее в процессе реализации норм административного права.
Диссертант указывает, что в числе специальных административно-правовых методов регулирования, активно используемых в законодательстве и правоприменении, можно выделить разрешительную систему, административный надзор и административно-правовые режимы.
Практическая роль разрешительной системы в обеспечении административной правореализации многопланова. В частности, это часть административно-правонаделительного процесса, связанная с регламентацией позитивной (неюрисдикционной) деятельности широкого круга органов исполнительной власти по выдаче соответствующих разрешений всем заинтересованным субъектам, организационное средство обеспечения законности в сфере государственного управления, способ обеспечения национальной безопасности и т. д.
Внешне цели и задачи административного надзора сходны с целями и задачами разрешительной системы, однако между ними все-таки имеются некоторые различия. Административный надзор помимо охраны прав граждан, собственности и безопасности направлен на предупреждение, выявление и пресечение допущенных физическими и юридическими лицами правонарушений в поднадзорной сфере, оказание индивидуального профилактического воздействия на таких лиц, соблюдение планов надзорных (контрольных) мероприятий, нормирование показателей, характеристик и факторов деятельности и их влияния на человека, поддержание стабильности функционирования и эффективное оазвитие отпаслей управления.
специальных прав, 'административный надзор в большей степени ориентирован на проверку полноты и своевременности, правильности исполнения административных обязанностей и соблюдения соответствующих запретов.
Сочетание общих и специальных административно-правовых режимов в государственном (публичном) управлении предоставляет возможность максимально приблизить исходные условия реализации административно-правовых норм к специфике конкретной сферы общественных управленческих отношений, конкретной пространственно-временной ситуации с участием тех или иных общих и особых субъектов административного права (режим предпринимательской деятельности, пребывания иностранных граждан, государственной тайны, чрезвычайной ситуации и др.). Поэтому административно-правовой режим- это сложный юридический инструмент, отражающий искусство публичной власти находить современный, экономичный, высокопрофессиональный способ претворения в жизнь государственной (управленческой) воли, что, в свою очередь, обеспечивает положительный социальный эффект реализации административного права.
В заключении подводятся итоги подготовленной автором диссертации по проблеме механизма реализации административно-правовых норм и намечаются перспективы дальнейшего исследования этой темы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Механизм реализации норм административного права представляет собой самостоятельное комплексное понятие административного права, направленное на обеспечение практического осуществления норм административного права. Он включает в себя три блока: нормативно-институциональный, процедурно-процессуальный и инструментальный, ведущим из которых является нормативно-институциональный, характеризующий определенный
стратегический уровень осуществления административно-правовой политики государства. Процедурно-процессуальный блок механизма реализации административно-правовых норм наиболее ориентирован на законное претворение в жизнь административно-правовых норм и реализацию общесоциальных целей управления. Содержание инструментального блока механизма административной правореализации образует две группы методов: 1) всеобщих и частных методов управленческой деятельности; 2) специальных методов административно-правового воздействия: разрешительная система, административный надзор и административно-правовые режимы.
Разрешительная система устанавливает особый порядок использования специальных прав. Административный надзор, направлен на предупреждение, выявление и пресечение допущенных физическими и юридическими лицами правонарушений в поднадзорной сфере и ориентирован на проверку полноты и своевременности, правильности исполнения административных обязанностей и соблюдения соответствующих запретов. Общие и специальные административно-правовые режимы в государственном управлении способствуют реализации административно-правовых норм в конкретных управленческих отношениях, согласованию публичных и частных интересов.
СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ АВТОРОМ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ:
I. Научные монографии:
1. Каверина К С. Механизм реализации норм административного права. Волгоград, Изд-во ВИЭСП, 2014. 8 п.л.
II. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, входящих в перечень ВАК Минобрнауки РФ, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени кандидата наук:
Х.Каверина КС. Механизм реализации норм административного права // Вестник Евразийской академии административных наук. 2014. № 1 (26). 0,4 пл.
2. Каверина КС. Процедурно-процессуальный элемент механизма реализации административно-правовых норм // Вестник Евразийской академии административных наук. 2014. № 2 (27). 0,4 п.л.
3. Каверина К. С. Нормативно-институциональные основы механизма реализации норм административного права // Вестник Евразийской академии административных наук. 2015. № 1 (30). 0,4 пл.
4. Каверина КС. Инструментальный компонент механизма административной правореализации // Философия социальных коммуникаций. 2015. № 1 (30). 0,5 пл.
По теме диссертационного исследования опубликовано 5 научных публикаций общий объем 9,7 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Каверина Ксения Сергеевна
Механизм реализации норм административного права
Научный руководитель: Доктор юридических наук, профессор Юсупов Виталий Андреевич
Изготовление оригинал-макета Каверина Ксения Сергеевна
Подписано в печать 30.06.2015. Тираж 150 экз. Усл. п.л. 1.5 Отпечатано. Заказ №_
ООО «НИКО-ПРИНТ»: 400011 г. Волгоград, пр. Университетский, д. 64
