АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-юрисдикционный процесс»
На правах рукописи
Комлев Сергей Витальевич
АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Р#ШИМВДРоымй
Москва-2008
Диссертационная работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель - Заслуженный юрист Российской Федерации
доктор юридических наук, профессор
Дугенец Александр Сергеевич
Официальные оппоненты: Заслуженный юрист Российской Федерации
доктор юридических наук, доцент
Степаненко Юрий Викторович
кандидат юридических наук, доцент
Демин Алексей Афанасьевич
Ведущая организация - Белгородский государственный
университет
Защита диссертации состоится 25 ноября 2008 г. в 14 м часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» по адресу: 123995, г. Москва, Г - 69 ГСП - 5, ул. Поварская, д. 25.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.
Автореферат разослан 23 октября 2008 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Кулешов Р. В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Ежегодный рост количества административных правонарушений, совершаемых в Российской Федерации, становится устойчивой тревожной тенденцией. По данным ГИАЦ МВД России, в 2007 г. только органами внутренних дел было зарегистрировано 71 846 479 административных правонарушений. Это на 2 630 484, или на 3,8% больше аналогичного показателя за 2006 г. и на 8 607 227 правонарушений больше, чем было совершено в 2005 г. (+ 13,6%). Обращает на себя внимание то, что наряду с увеличением количества совершенных административных правонарушений происходит увеличение доли наиболее опасных правонарушений в общей массе совершенных правонарушений. Так, в 2007 г. количество совершенных правонарушений в области безопасности дорожного движения по сравнению с показателем 2006 г. выросло на 8,6%. Количество зарегистрированных административных правонарушений в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции увеличилось на 9,7% по сравнению с 2006 г.; количество зарегистрированных случаев мелкого хулиганства - на 7,6%.
Ситуация усугубляется сложностью в оценке патентное™ административных правонарушений. По различным экспертным оценкам, за год в стране совершается более 100 млн. административных правонарушений. Отдельные виды административных правонарушений, своевременно не выявленные и не пресеченные, часто перерастают в преступления, приводят к причинению вреда окружающей природной среде и здоровью людей.
Обращает на себя внимание и то, что рост числа совершенных правонарушений не влечет изменения критериев оценки эффективности применения уполномоченными органами законодательства об административных правонарушениях. Одним из показателей, свидетельствующих об этом, является соотношение суммы взысканных
административных штрафов и общей суммы штрафов, наложенных за совершение административных правонарушений. По данным ГИАЦ МВД России в 2007 г. было взыскано лишь 53,3% наложенных штрафов1. Изложенное приводит к выводу о недостаточной эффективности действующего законодательства, регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях и исполнение постановлений о назначении административных наказаний.
Тенденция к росту числа административных правонарушений сохраняется несмотря на непрерывное изменение административно-деликтного законодательства и ужесточение административных наказаний. После введения в действие в 2002 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) по состоянию на 1 августа 2008 г. было принято 97 федеральных законов, изменяющих или дополняющих его нормы. Значительная часть изменений, внесенных в КоАП РФ, была призвана устранить пробелы в действующем законодательстве. Большое количество внесенных изменений и дополнений создает дополнительные трудности в правоприменении.
Профессор В. Д. Сорокин отмечал, что до вступления в силу в 1985 г. КоАП РСФСР «материальные и процессуальные административно-правовые нормы, регулирующие соответствующие стороны^ административной ответственности, представляли собой весьма хаотичную совокупность правил, содержащихся во множестве нормативных актов»2. Нельзя не отметить также, что утверждение известного ученого не потеряло актуальность и после введения в действие в 2002 г. КоАП РФ. До настоящего времени не реализовано правоустановление о единстве системы законодательства об административной ответственности, содержащееся в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ. Нормы права, устанавливающие административную ответственность, содержатся не только в КоАП РФ и
' Аналогичный показатель за 2006 г. составляет 52%, за 2005 г. - 51,5Ví.
Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002.
соответствующих законах субъектов Российской Федерации, но и в Налоговом кодексе Российской Федерации, Федеральном законе «Об исполнительном производстве» и других нормативных правовых актах.
Несмотря на это, КоАП РФ в настоящее время является основным нормативным актом в системе законодательства Российской Федерации об административной ответственности. Нормы, регламентирующие административно-юрисдикционный процесс, прошли два этапа кодификации, что дает основания говорить об административно-юрисдикционном процессе как об уже сложившемся явлении правовой действительности. Но остается необходимость реформирования административно-юрисдикционного процесса с целью преодоления несоответствия между изменившимися общественными отношениями и старыми схемами правового регулирования общественных отношений в сфере административной юрисдикции. Кроме того, есть основания констатировать наличие социальных и правовых предпосылок для более совершенной системы административно-процессуальных норм.
Примечательным свидетельством прогресса современной административной науки является то, что от общих теоретических исследований ученые-административисты переходят к исследованиям прикладного характера. Это находит отражение в правотворческих предложениях, в том числе реализуемых в КоАП РФ, региональных законах об административной ответственности, в разработке учебных программ и учебной литературы по спецкурсам. Подготовлен и опубликован проект Российского административно-процессуального кодекса3.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловливается тем, что в настоящее время милиция является одним из наиболее значимых органов административной юрисдикции в системе
Масленников М. Я. Проект Российского административно-процессуального кодекса II Вестник Евразийской академии административных наук. 2008. № 4.
органов исполнительной власти. Именно от эффективности деятельности милиции по противодействию административным правонарушениям во многом зависит и общее состояние административной деликтности в Российской Федерации.
Состояние научной разработанности темы. На основании результатов изучения юридической литературы можно сделать вывод об определенной разработанности в трудах отечественных ученых-административистов проблем институтов административной ответственности и административно-деликтного права (А. Б. Агапов, Ю. С. Адушкин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, А. А. Демин, В. В. Денисенко, Е. В. Додин, А. С. Дугенец, А. Б. Зеленцов, Л. А. Калинина, С. Д. Князев, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, Г. А. Кузьмичева, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, М. Я. Масленников, И. В. Максимов, Н. П. Мышляев, Г. И. Петров, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, Ю. В. Степаненко, М. С. Студеникина, В. Г. Татарян, 10. А. Тихомиров, С. Д. Хазанов, Н. Ю. Хаманева, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов и др.).
Но нельзя не отметить, что концепция административной юрисдикции, разработанная в 60-80-х годах прошлого века, показала свою недостаточную эффективность при разработке системы правового регулирования в условиях изменившегося характера общественных отношений. Многие исследования, посвященные проблемам административно-юрисдикционного процесса, проводились до введения в действие КоАП РФ.
В процессе подготовки диссертации использовались научные труды по гражданскому и уголовному процессу А. Т. Боннера, С. В. Курылева, М. С. Строговича, М. С. Шакарян, Д. М. Чечота и других авторов.
Результаты исследований названных специалистов показывают недостаточную комплексную разработанность теоретических, правовых и организационных проблем процессуальной деятельности.
Проводившиеся ранее исследования административно-
юрисдикционного процесса не всегда учитывали взаимосвязь административно-юрисдикционного процесса и других видов процессуальной деятельности, а также перспективы развития и совершенствования названных видов процессуальной деятельности.
Объектом диссертационного исследования является система правовых отношений, складывающихся в процессе осуществления государственными органами (их должностными лицами) административно-горисдикционного процесса.
Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты административно-юрисдикционной деятельности; научный анализ административно-юрисдикционного процесса.
Целью настоящего диссертационного исследования является научный анализ сложившейся доктрины административно-юрисдикционного процесса и проблем правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях, а также выработка конкретных предложений по совершенствованию способов реализации функций уполномоченных органов и должностных лиц в сфере административно-юрисдикционного процесса.
Для достижения названной цели поставлены следующие задачи:
• классифицировать основные подходы к определению понятия «административная юрисдикция», сформулировать определение понятия административной юрисдикции, раскрыть ее сущность;
• проанализировать сложившиеся концепции административного процесса с целью определения места административно-юрисдикционного процесса в системе административно-процессуальной деятельности, дать определения понятий «административный процесс» и «административно-юрисдикционный процесс» и определить их соотношение;
• разработать и предложить классификацию административно-юрисдикционных производств и определить структуру административно-юрисдикционного процесса;
• выявить закономерности формирования системы субъектов административно-юрисдикционного процесса;
• классифицировать стадии административно-юрисдикционного процесса, отметить особенности стадий и проблемы их правовой регламентации;
• разработать предложения о систематизации административно-процессуальных норм, регламентирующих административно-юрисдикционный процесс.
Методологическую основу исследования составляют фундаментальные теоретические положения общей теории права, труды советских и российских ученых-административистов, а также специалистов в смежных отраслях права.
При работе над диссертацией использовались методы формальной логики, сравнительного правоведения, классификации, системного и структурно-функционального анализа.
Нормативной правовой базой диссертационного исследования является Конституция Российской Федерации, международные договоры, ратифицированные Российской Федерацией, федеральные конституционные и федеральные законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составляют данные ГИАЦ МВД России об административной практике органов внутренних дел за 20022007 гг., а также данные судебной практики по делам об административных правонарушениях.
Изучено свыше 1500 дел об административных правонарушениях в г. Москве, Московской, Калужской, Курской, Новгородской и Саратовской
областях, 35 представлений органов прокуратуры по фактам выявленных нарушений требований действующего законодательства об административных правонарушениях. При сборе и анализе эмпирического материала применялись наблюдение, анкетирование и интервьюирование, экспертные оценки.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертационного исследования заключается в проведении комплексного анализа правовой природы и содержания административно-юрисдикционного процесса как законодательно оформившегося правового явления, а также реалий современной деликтности.
В диссертации определено понятие административно-юрисдикционного процесса и его соотношение с административным процессом; проведен анализ административно-юрисдикционного процесса в его взаимодействии с другими видами процессуальной деятельности; конкретизированы структура и стадии административно-юрисдикционного процесса; определено понятие субъекта административно-юрисдикционного процесса, раскрыты особенности и проблемы административно-процессуального регулирования правового статуса субъектов административно-юрисдикционного процесса в условиях действия норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г. и региональных законов об административной ответственности.
Автором сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
1. Авторская оценка доктринальных разработок понятия, содержания, структуры административного процесса и вывод о необоснованности «тиражирования» видов юридических процессов без учета их нормативной основы и связи с обслуживаемыми материальными нормами. Критериями конструирования самостоятельного вида юридического процесса являются: 1) совокупность процессуальных норм,
регулирующих порядок реализации определенного вида юридической ответственности; 2) особый правовой статус субъектов и участников процесса; 3) определенная законом последовательность (стадийность) процессуальных действий; 4) исчерпывающий перечень используемых в процессе доказательств и определенный порядок их применения; 5) наличие обособленной нормативной базы. Такими признаками в административном праве, по мнению диссертанта, обладает только административно-юрисдикционный процесс. Совокупности
процессуальных норм, регулирующих порядок осуществления различных управленческих действий, образуют иную правовую категорию -административные (управленческие) процедуры.
2. В концептуальном плане административно-юрисдикционный процесс - это производная правовая категория, являющаяся формой реализации административной ответственности. Как самостоятельный вид юридического процесса административно-юрисдикционный процесс представляет единство административно-процессуальных норм и регламентированными ими содержания, порядка и последовательности юридически значимых действий по возбуждению, рассмотрению дел об административных правонарушениях, принятию решения по ним и исполнению принятых решений.
3. В структурно-содержательном плане административно-юрисдикционный процесс представляет сложную правовую конструкцию. В зависимости от характера решаемых задач, следует выделять составляющие его административные производства. Процессуальные нормы, отражающие последовательность правоприменительных действий, образуют стадии административно-юрисдикционного процесса: 1) возбуждение дела об административном правонарушении; 2) рассмотрение дела об административном правонарушении; 3) пересмотр постановлений и решений по делам об административном правонарушении; 4) исполнение постановлений и решений по делам об административном
правонарушении. При таком подходе исполнение постановлений и решений по делам об административном правонарушении рассматривается как неотъемлемая часть единого административно-юрисдикционного процесса. По мнению автора, данная стадия необоснованно обособлена в нормативном плане отдельно от производства по делам об административном правонарушении.
4. Авторский анализ норм административно-юрисдикционного процесса и практики их применения, обоснование предложений по их совершенствованию, в том числе:
• реализация идеи о раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности;
• о закреплении в административно-юрисдикционном процессуальном кодексе Российской Федерации функций административно-юрисдикционного процесса: функции административного преследования и функции защиты;
• об исключении из АПК РФ норм, определяющих порядок рассмотрения судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях;
• о выделении в системе субъектов административной юрисдикции подсистем первой и второй инстанций.
5. Обоснование необходимости реформирования системы субъектов административно-юрисдикционного процесса в части значительного сокращения количества органов исполнительной власти, наделенных юрисдикционными полномочиями, и создания специализированных судебных органов, уполномоченных осуществлять функции административной юрисдикции и административной юстиции.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования состоит в выводах и предложениях, содержащихся в диссертации, которые обобщают имеющиеся знания в сфере административно-процессуального регулирования производства по делам
об административных правонарушениях. Кроме того, в работе представлен авторский подход к исследованию деятельности государственных органов и должностных лиц в сфере реализации административной ответственности.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в правоприменительной практике органов административной юрисдикции; правотворческими органами при разработке предложений по совершенствованию правовой регламентации административно-юрисдикционного процесса; при проведении служебных занятий с личным составом органов внутренних дел (милиции) на всех уровнях системы МВД России; в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право» и «Административная юрисдикция», а также при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации отражены в выходных документах, подготовленных в соответствии с Планом НИР-2007 ВНИИ МВД России; научных публикациях и в выступлениях на научных конференциях.
Отдельные положения диссертации использовались при подготовке методических рекомендаций «Особенности выявления и документирования органами внутренних дел административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 6.10; 14.16; 20.20; 20.22 КоАП РФ» (п. 6.1.7. Плана НИР-2007 ВНИИ МВД России), а также аналитического обзора с предложениями по совершенствованию деятельности «Практика организации и функционирования общественных формирований правоохранительной направленности» (п. 10.1.3. Плана НИР-2007 ВНИИ МВД России), что подтверждается соответствующими справками. Названные документы получили положительную оценку руководства МВД России и рекомендованы к использованию в практической деятельности.
Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения диссертанта изложены в 11 научных статьях, 3 из которых
опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии.
Положения диссертационного исследования используются в учебном процессе юридических факультетов Белгородского государственного университета и Современной гуманитарной академии (г. Москва) при проведении лекционных и семинарских занятий по курсу «Административное право», а также в системе служебной подготовки сотрудников ГУВД по Красноярскому краю, ГУВД по Саратовской области и УВД по Курской области.
Объем и структура диссертации Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, новизна диссертационного исследования, степень научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, методы, цель и задачи научного исследования, его методологическая и теоретическая основы, формулируются и выносятся на защиту основные положения диссертационного исследования, раскрывается теоретическая и практическая значимость диссертации, а также указываются направления апробации и внедрения полученных результатов.
Глава 1. «Понятие и сущность административно-юрисдикцнонного процесса и его место в системе административно-процессуальной деятельности». Состоит из трех параграфов. В ней обосновывается понятие административной юрисдикции и административно-юрисдикционного процесса как формы ее осуществления.
Первый параграф «Правовая природа и сущность административной юрисдикции» посвящен научному анализу понятия «административная юрисдикция».
Автором указывается на неоднозначность определения понятия юрисдикции в российском и зарубежном праве. В зарубежной правовой науке под юрисдикцией обычно понимается подсудность, право отправлять правосудие, решать правовые вопросы. Кроме того, юрисдикцией называлась сфера полномочий органа (в том числе и территориальные границы, в пределах которых действовали эти полномочия), власть и компетенция этого органа. В странах англосаксонской правовой семьи юрисдикция понимается как создание права в процессе рассмотрения конкретных дел. Таким образом, юрисдикция в зарубежной науке часто ассоциируется с правосудием.
В советской и российской административно-правовой литературе понятие «юрисдикция» традиционно понимается шире, чем понятие «правосудие» и не сводится лишь к полномочиям суда по разрешению конкретных дел. Из этого следует, что осуществлять юрисдикционную деятельность может не только суд, но и иные органы, имеющие в соответствии с законом полномочия по рассмотрению и разрешению дел о правовых спорах. Признаками юрисдикционной деятельности являются: спор о праве как основание юрисдикционной деятельности; разрешение конкретных юридических дел по существу; осуществление юрисдикционной деятельности специально уполномоченным на то органом или должностным лицом; наличие процессуальной формы; издание специального правоприменительного акта как итог рассмотрения дела. Назначение наказания не является самоцелью и обязательным итогом юрисдикционной деятельности. Применение мер принуждения и наказания - всего лишь средство для достижения желаемого состояния в обществе.
Функции юрисдикционной деятельности как социального явления носят производный характер от функций российского права и
государственного управления. В то же время содержание каждой функции определяется спецификой юрисдикционной деятельности, что и позволяет нам говорить о юрисдикции как о самостоятельном явлении. В функциях юрисдикции, равно как и в ее признаках, проявляются такие ее свойства, которые указывают на качественную самостоятельность юрисдикции как социального явления.
Юрисдикционная деятельность выполняет в обществе регулятивную и охранительную функции. В регулятивной функции проявляется подзаконный характер юрисдикции. Охранительная функция указывает на правоохранительный характер юрисдикционной деятельности. Важно то, что юрисдикция оказывает достаточно слабое влияние на причины, способствующие проявлениям административной деликтности, или условия, в которых она проявляется. Охранительная функция юрисдикции заключается в предупреждении рецидива и в профилактическом воздействии на правонарушителей и лиц, склонных к совершению правонарушений.
Названные признаки, функции и особенности юрисдикции характерны также и для административной юрисдикции, поскольку последняя является одним из видов юрисдикции.
В отечественной правовой науке доминируют два подхода к определению административной юрисдикции. Основанием для их выделения является так называемый субъектный критерий. Использование субъектного критерия позволяет выделить «узкий» («управленческий») и «широкий» («многосубъектный») подходы.
Сторонники «узкого» подхода рассматривают административную юрисдикцию в основном как деятельность органов исполнительной власти, осуществляемую во внесудебном порядке. В рамках данного подхода отрицается возможность осуществления административной юрисдикции судебными органами. Полисубъектный подход к пониманию административной юрисдикции предполагает необходимость признания
деятельности судов по рассмотрению административно-правовых споров в качестве административно-юрисдикционной.
Автор находит устаревшей точку зрения, согласно которой рассмотрение административно-правовых споров является деятельностью, несвойственной для судов. Несмотря на отсутствие в России системы административных судов, действующее законодательство и судебная практика показывают, что судебные органы в настоящее время осуществляют административно-юрисдикционную деятельность.
Не единообразный подход к пониманию сущности административной юрисдикции обусловил отсутствие в научной литературе единого мнения о предмете административно-юрисдикционной деятельности. В одних случаях предмет административной юрисдикции сводится к административно-правовым спорам или правонарушениям, в других ученые дополняют его применением мер принуждения и восстановлением нарушенного права.
Учитывая признаки юрисдикционной деятельности, автор приходит к выводу, что применение мер -принуждения и восстановление нарушенного права не происходят сами по себе. Возможность применения мер административного принуждения, порядок, объем и пределы применения этих мер, а также способ восстановления нарушенного права устанавливаются при осуществлении административной юрисдикции. Однако поводом к началу юрисдикционной деятельности и ее смысловой основой является именно разрешение спора о нарушении права. Применение мер принуждения и восстановление нарушенного права носят вторичный характер по отношению к рассмотрению спора о праве. Более того, детальный анализ показывает, что основанием для возникновения спора о праве является нарушение права, имеющегося у одной из сторон. Все это позволяет автору взять в качестве первичной смысловой единицы при характеристике предмета административной юрисдикции административное правонарушение.
На основании анализа приведенных выше теоретических положений, автор определяет административную юрисдикцию как особый вид государственной правоприменительной правоохранительной деятельности, которая носит процессуальный характер, осуществляется специально уполномоченными на то органами в судебном и внесудебном порядке и состоит в рассмотрении дел об административных правонарушениях и принятии решений по ним, а также в исполнении принятых решений.
Во втором параграфе «Понятие административного процесса» определяется природа и сущность административного процесса.
Административный процесс является разновидностью юридического процесса, который в свою очередь является разновидностью социальных процессов. Ключевыми признаками любого юридического процесса являются связь с государством (процесс - это способ осуществления государственной власти; процесс всегда носит публичный характер); осуществление в строгой правовой форме. Юридический процесс также характеризуется рациональностью (направленностью на достижение конкретной цели при минимальной затрате ресурсов) и стадийностью.
Понимание процесса как формы осуществления государственной власти, а также анализ подходов к определению юридического процесса приводит автора к выводу о том, что государственная реакция на совершаемые нарушения права и государственная защита нарушенного права всегда осуществляются в процессуальной форме.
До середины XX в. формирование научных представлений о сущности процесса как одной из основных правовых категорий происходило под знаком анализа реально существовавших и признанных тогда процессов - уголовного и гражданского. При характеристике названных процессов на первый план выдвигалась их юрисдикционная природа, связанная с разрешением спора о праве и применением мер государственного принуждения. Административный процесс рассматривался как явление, сложившееся под влиянием уголовного и
гражданского процессов и обладающее в равной мере сходными чертами, как с уголовным, так и с гражданским процессом. Автор выступает против понимания административного процесса как синтетического явления. Логика становления и развития административного процесса, может объясняться только с точки зрения развития предмета и метода регулирования, то есть с точки зрения необходимости выработки наиболее эффективного порядка рассмотрения юридических дел и реформирования административно-процессуального законодательства. А сходство административного процесса с уголовным и гражданским может быть объяснено как сущностью процесса как социального и правового явления, так и тем, что все виды юридического процесса объединены общей для них юрисдикционной природой и являются средством регулирующего воздействия со стороны государства на общественные отношения.
Административный процесс можно определить как урегулированную административно-процессуальными нормами последовательную (стадийную) деятельность уполномоченных органов по рассмотрению споров о праве в сфере-исполнительной власти, принятия решений по результатам рассмотрения этих споров и исполнения принятых решений.
Одной из серьезных проблем современной российской науки административного процесса, по мнению диссертанта, является не только отсутствие единой и непротиворечивой доктрины административного процесса, которая позволила бы ясно определить сущность административного процесса, предмет административно-процессуального регулирования и структуру административного процесса. Серьезной проблемой, препятствующей развитию административно-процессуального права, является недостаточно полное использование научных разработок при осуществлении правотворческой деятельности.
Третий параграф «Понятие и содержание административно-юрисдикционного процесса» посвящен обоснованию необходимости
выделения в российском административном праве такого явления, как административно-юрисдикционный процесс.
По мнению автора, попытка разработки единого механизма процессуального регулирования всех правоотношений, возникающих в сфере исполнительной власти, является серьезным заблуждением. Соединение позитивной управленческой и административно-юрисдикционной деятельности не будет способствовать становлению единого российского процессуального законодательства, а также противоречит уже сложившемуся пониманию процессуальной деятельности. Позитивная управленческая и административно-юрисдикционная деятельность осуществляются в разных формах, по отношению к разному кругу лиц и в разном порядке, поэтому разработка и внедрение единого порядка осуществления названных видов деятельности неизбежно подорвет эффективность всей исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти.
Логика развития гражданского, уголовного и административного процессов, а также развитие административно-деликтного права на современном этапе показывают, что единственным видом деятельности в сфере исполнительной власти, которая носит процессуальный характер, является административно-юрисдикционный процесс, который можно определить как единство административно-процессуальных норм и регламентированной ими строгой последовательности юридически значимых действий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, принятию решений по ним и исполнению принятых решений.
Административно-юрисдикционный процесс, являясь одним из видов юридического процесса, не является правоприменительной деятельностью, в отличие от административной юрисдикции. В ходе административно-юрисдикционного процесса решается вопрос не о применении нормы права. Предмет любого юридического процесса - спор
о возможности и правомерности применения нормы права. Важно и то, что административная юрисдикция - деятельность, в процессе которой права возникают только у субъектов административной юрисдикции, в то время как административно-юрисдикционный процесс предполагает наличие прав и полномочий у всех его участников, в том числе и тех, которые не являются субъектами административной юрисдикции.
Главные черты, позволяющие выделить административно-юрисдикционный процесс из числа других видов деятельности в сфере исполнительной власти, - это самостоятельность и правовая обособленность. Свидетельство этому - два этапа кодификации норм об административной ответственности и административно-юрисдикционном процессе.
При выделении административно-юрисдикционного процесса особую значимость приобретает необходимость различения процессуальных и процедурных форм деятельности в сфере исполнительной власти. Все многообразие деятельности по упорядоченному применению правовых норм в сфере государственного управления не может быть сведено к единому административному процессу. Процесс предполагает строго определенный единый порядок совершения юридически-значимых действий, стадийность, единое процессуальное оформление данных действий. В отличие от процесса, управленческие процедуры имеют совершенно разные формы осуществления, отсутствует единый порядок совершения управленческих действий. Управленческие процедуры имеют различное назначение. Кроме того, процессом можно назвать деятельность, основанную на нормах процессуального права. Организационные и технические правила являются основой не процесса, а управленческих процедур,
В параграфе делается вывод, что управленческие процедуры в силу их особенностей не могут входить в структуру административно-юрисдикционного процесса, равно как и деятельность по рассмотрению
дел об административных правонарушениях, принятию решений по ним и исполнению принятых решений не может называться процедурной.
По мнению диссертанта, для создания непротиворечивой системы административного процесса необходимо решить проблему его внутренней структуры. В связи с этим большую важность приобретает вопрос о соотношении понятий «административный процесс» и «административное производство». В параграфе делается вывод, что административное производство является структурным элементом административно-юрисдикционного процесса.
Глава 2. «Прикладное значение административно-юрисдикционного процесса». Состоит из трех параграфов. Глава посвящена научному осмыслению особенностей процессуального регулирования рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Первый параграф «Структура административно-юрисдикционного процесса» посвящен обоснованию включения тех или иных производств в структуру административно-юрисдикционного процесса.
Автором развивается вывод, сделанный в предыдущем параграфе о том, что структурным элементом административно-юрисдикционного процесса является административное производство, которое может рассматриваться в двух аспектах:
• как правовой институт, т. е. как совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность субъектов административно-юрисдикционного процесса;
• как действия субъектов административно-юрисдикционного процесса по осуществлению административной юрисдикции.
Главным фактором, определяющим точку зрения того или иного ученого на структуру административно-юрисдикционного процесса, является позиция этого ученого в вопросе об объеме и содержании административной юрисдикции в целом. Исходя из этого, в научном
сообществе сложились два подхода к структуре административно-юрисдикционного процесса. Сторонники «узкого» понимания административной юрисдикции фактически отождествляли ее с производством по делам об административных правонарушениях. Ученые, являющиеся сторонниками «широкого» подхода, включали в структуру административно-юрисдикционного процесса, помимо производства по делам об административных правонарушениях, еще и другие производства по разрешению правовых споров, такие как согласительное производство, производство по жалобам, дисциплинарное производство и так далее. Автором делается вывод о том, что названные производства не осуществляются в процессуальное форме, поэтому они не могут входить в структуру административно-юрисдикционного процесса.
По мнению диссертанта, при отнесении того или иного производства к административно-юрисдикционном процессу особое значение имеет не сфера общественных отношений, в которой совершено нарушение права, а процессуальные особенности рассмотрения дела об административном правонарушении и правовой статус субъектов административно-юрисдикционного процесса. Исходя из этого, в структуру административно-юрисдикционного процесса входят следующие производства:
1. Административно-юрисдикционное производство в первой инстанции. Его разновидностями являются обычное административно-юрисдикционное производство; ускоренное административно-юрисдикционное производство (рассмотрение дела об административном правонарушении в порядке ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ); особое административно-юрисдикционное производство (производство, осуществляемое в отношении несовершеннолетних лиц, привлекаемых к ответственности комиссиями по делам несовершеннолетних); производство по делам об административных правонарушениях, за совершение которых может быть назначено административное наказание в
виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, а также по делам о нарушениях законодательства о выборах и референдуме; рассмотрение дел об административных правонарушениях и назначение административного наказания на месте без составления протокола об административном правонарушении.
2. Административно-юрисдикционное производство во второй инстанции. Разновидностями этого производства являются обычное производство (рассмотрение жалобы на постановление по делу или протеста прокурора) и особое производство (пересмотр постановлений судей и начальников органов внутренних дел по некоторым составам административных правонарушений соответственно председателями вышестоящих судов и начальниками вышестоящих органов внутренних дел).
Во втором параграфе «Субъекты административно-юрисдикционного процесса» определяется понятие субъекта административно-юрисдикционного процесса и освещаются вопросы системы субъектов административно-юрисдикционного процесса.
В параграфе указывается, что понятие «субъект административно-юрисдикционного процесса» является видовым по отношению к родовым понятиям «субъект административного права» и «субъект права». Специфической особенностью административно-юрисдикционного процесса является множественность субъектов процесса, обладающих разным статусом: производство по одному и тому же делу об административном правонарушении может осуществляться с участием нескольких различных органов (должностных лиц), каждый из которых совершает определенные процессуальные действия.
В диссертации поднимается вопрос о соотношении понятий «субъект административной юрисдикции» и «субъект административно-юрисдикционного процесса». Понятие «субъект административно-
юрисдикдионного процесса» шире понятия «субъект административной юрисдикции». Субъектами административной юрисдикции являются органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с законодательством рассматривать дела об административных правонарушениях, принимать по ним решения и исполнять принятые решения. В числе субъектов административно-юрисдикционного процесса есть такие, у которых отсутствуют какие-либо властные полномочия. При этом процессуальный характер деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях требует юридического закрепления обязанностей и прав этих субъектов.
Под субъектом административно-юрисдикционного процесса, по мнению диссертанта, следует понимать определенный административно-целиктным законодательством орган или должностное лицо, обладающее юридическими обязанностями, правами и ответственностью в связи с осуществлением производства по делу об административном правонарушении, исполнением принятого по данному делу решения или участием в административно-юрисдикционном процессе (вступлением в административно-процессуальные отношения).
Круг субъектов административно-юрисдикционного процесса гораздо шире круга субъектов административной юрисдикции. Исходя из этого, к числу субъектов административно-юрисдикционного процесса можно отнести не только указанных в гл. 23 КоАП РФ субъектов административной юрисдикции, но и субъектов, чье участие в административно-юрисдикционном процессе предусмотрено ст. ст. 25.1 -25.11 КоАП РФ.
Для наделения лица статусом участника административно-юрисдикционного процесса в каждой конкретной ситуации необходимо наличие фактических и юридических оснований.
В настоящее время в российской науке административного права отсутствует единый подход к классификации субъектов административно-
юрисдикционного процесса. Причиной этому, по мнению автора, является непоследовательное, не допускающее однозначного толкования правовое регулирование вопроса о статусе субъектов административно юрисдикционного процесса. Обычно научные исследования посвящены рассмотрению статуса субъектов административной юрисдикции, а не административно-юрисдикционного процесса в целом. В параграфе делается вывод о необходимости внесения изменений в действующее законодательство с целью конкретизации статуса субъектов административно-юрисдикционного процесса, в особенности тех субъектов, у которых отсутствуют властные полномочия.
Особое значение в системе субъектов административно-юрисдикционного процесса имеет суд общей юрисдикции. К достоинствам административного судопроизводства можно отнести отсутствие у суда какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, а также процессуальную форму осуществления судопроизводства. Несомненным достоинством судебного корпуса также является профессионализм судей. Характер дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судами, а также процессуальный порядок рассмотрения этих дел позволяет считать правосудием деятельность суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
В диссертации сформулированы предложения по внесению изменений в законодательство, направленных на сокращение числа субъектов административной юрисдикции и на увеличение роли суда в административно-юрисдикционном процессе. Конечной целью такой реформы должно стать создание системы административных судов, которые должны иметь полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Создание административных судов позволит в полной мере реализовать нормы, содержащиеся в ст. 118 Конституции Российской Федерации и в ст. 26 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 31 декабря 1996 г. №
1-ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации», регулирующие осуществление судебной власти посредством административного судопроизводства и возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел. Создание в Российской Федерации системы административных судов, в которых будет возможно рассмотрение каждого дела об административных правонарушениях, также позволит решить проблему несоответствия нормам Конституции РФ и международного права практики наложения административных наказаний имущественного характера несудебными органами. Административное судопроизводство в России может выполнять функцию не только административной юрисдикции, но и административной юстиции, то есть функцию рассмотрения споров между органами исполнительной власти и физическими или юридическими лицами.
В третьем параграфе «Стадии административно-юрисдикционного процесса» отмечается, что стадийность является неотъемлемым признаком любого вида юридической процессуальной деятельности. Тезис о единстве всех видов процессуальной деятельности в государстве требует единообразного, четкого и однозначно трактуемого определения понятия «стадия процесса», одинаково справедливого для всех видов юридического процесса.
Под стадией процесса понимается установленный законом порядок движения дела, совокупность процессуальных действий или процессуальных отношений, объединенных ближайшей целью.
Основными признаками стадий процесса являются наличие у каждой из стадий непосредственных задач; наличие определенного круга участников, наделенных определенным процессуальным статусом; завершение каждой стадии особым процессуальным решением, создающим правовую основу для начала следующей стадии процесса; ограниченность во времени каждой стадии процесса.
В соответствии с КоАП РФ стадиями административно-юрисдикционного процесса являются:
1) возбуждение дела об административном правонарушении;
2) рассмотрение дела об административном правонарушении;
3) пересмотр постановлений и решений по делам об
административных правонарушениях;
4) исполнение постановлений и решений по делам об
административных правонарушениях.
В диссертации подчеркивается особое значение стадии исполнения постановлений и решений по делам об административных правонарушениях для всего административно-юрисдикционного процесса. Рассмотрение административно-юрисдикционного процесса как рационального явления обусловливает необходимость включения в число его стадий стадии исполнения постановлений, несмотря на то, что правовые отношения по исполнению решений не относятся к процессуальным, а имеют свой обособленный предмет регулирования.
В заключении изложены основные выводы диссертационного исследования, сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства, а также изложены возможные направления дальнейших исследований в сфере административной юрисдикции и административно-юрисдикционного процесса.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
1. Некоторые доводы в пользу создания в Российской Федерации системы административных судов // Российский судья, 2008. № 4. - 0,3 п. л.
2. История развития представлений об административном процессе в советской и российской административно-правовой науке // Общество и право, 2008. №4-0,3 п.л.
3. Российское законодательство об информации, находящейся в ограниченном обороте // Российский следователь, 2005. № 5. - 0,5 п. л.
4. Профилактическая роль административного штрафа // Профилактическая деятельность государства как одно из средств сдерживания преступности в стране: Материалы международной конференции. Ч. 1. - Алматы: ООНИиРИР Академия МВД Республики Казахстан, 2006. - 0,3 п. л.;
5. О необходимости разработки и проведения в Российской Федерации административно-деликтной политики // Административное право и процесс, 2006. № 2. - 0,2 п. л.;
6. Правовое регулирование охраны и защиты коммерческой и иной охраняемой законом тайны в гражданском обороте // Некоторые вопросы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях: Сб. тр. адъюнктов и соискателей. - М.: ВНИИ МВД России, 2005.-0,5 пл.;
7. Контроль участковых уполномоченных милиции над иностранной рабочей силой на территории Российской Федерации // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: Сборник № 13. - М.: ДООП МВД России; ВНИИ МВД России, 2006. - 0,3 п. л.;
8. Некоторые вопросы охраны и защиты прав и свобод человека при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в условиях чрезвычайного положения // Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в особых условиях: Сборник научных трудов. М.: ВНИИ МВД России, 2006. - 0,3 п. л.;
9. Некоторые проблемы, связанные с регулированием отношений собственности в административном праве // Научные труды. Российская Академия Юридических Наук. Выпуск 6. В трех томах. Том 2. М., 2006. -0,3 п. л.;
10.Некоторые проблемы производства по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации II Административная реформа и наука административного права: Сборник научных трудов, посвященный 80-летию со дня рождения Ю. М. Козлова. М.: МГЮА, 2007.-0,1 п. л.;
11. К вопросу о структуре административно-юрисдикционного процесса // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И. И. Веремеенко / Отв. ред. А. С. Дугенец, В. И. Майоров. М.: ВНИИ МВД России, ЮУрГУ, 2008. - 0,4 п.л.
Подписало в печать__200_г. Формат 60x84 1/16 Заказ №
Тираж 80 экз._Печ. л. 1_
Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Комлев, Сергей Витальевич, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ АДМИНИСГРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОГО ПРОЦЕССА И ЕГО МЕСТО В СИСТЕМЕ АДМИНИС1РАТИВНО-ПЮЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.
§ 1. Правовая природа и сущность административной юрисдикции.
§ 2. Понятие административного процесса.
§ 3. Понятие и содержание админисгративно-юрисдикционного процесса.
ГЛАВА 2. ПРИКЛАДНОЕ ЗНАЧЕНИЕ АДМИНИСГРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОГО ПРОЦЕССА.
§ 1. Структура а/1Д1ши(лрагавнсьюрисдикидошого процесса.
§ 2. Субъекты aд^шшcтpaтивнo-юpиcдикLщoннoro процесса.
§ 3. Стадии админислратив1 го-юрисдикционного процесса.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-юрисдикционный процесс"
Актуальность темы исследования.
Ежегодный рост количества административных правонарушений, совершаемых в Российской Федерации, становится устойчивой тревожной тенденцией. По данным ГИАЦ МВД России, в 2007 г. только органами внутренних дел было зарегистрировано 71 846 479 административных правонарушений. Это на 2 630 484, или на 3,8% больше аналогичного показателя за 2006 г. и на 8 607 227 правонарушений больше, чем было совершено в 2005 г. (+ 13,6%). Обращает на себя внимание то, что наряду с увеличением количества совершенных административных правонарушений происходит увеличение доли наиболее опасных правонарушений в общей массе совершенных правонарушений. Так, в 2007 г. количество совершенных правонарушений в области безопасности дорожного движения по сравнению с показателем 2006 г. выросло на 8,6%. Количество зарегистрированных административных правонарушений в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции увеличилось на 9,7% по сравнению с 2006 г.; количество зарегистрированных случаев мелкого хулиганства - на 7,6%.
Ситуация усугубляется сложностью в оценке латентности административных правонарушений. По различным экспертным оценкам, за год в стране совершается более 100 млн. административных правонарушений. Отдельные виды административных правонарушений, своевременно не выявленные и не пресеченные, часто перерастают в преступления, приводят к причинению вреда окружающей природной среде и здоровью людей.
Обращает на себя внимание и то, что рост числа совершенных правонарушений не влечет изменения критериев оценки эффективности применения уполномоченными органами законодательства об административных правонарушениях. Одним из показателей, свидетельствующих об этом, является соотношение суммы взысканных административных штрафов и общей суммы штрафов, наложенных за совершение административных правонарушений. По данным ГИАЦ МВД России в 2007 г. было взыскано лишь 53,3% наложенных штрафов1. Изложенное приводит к выводу о недостаточной эффективности действующего законодательства, регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях и исполнение постановлений о назначении административных наказаний.
Тенденция к росту числа административных правонарушений сохраняется, несмотря на непрерывное изменение административно-деликтного законодательства и ужесточение административных наказаний. После введения в действие в 2002 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) по состоянию на 1 августа 2008 г. было принято 97 федеральных законов, изменяющих или дополняющих его нормы. Значительная часть изменений, внесенных в КоАП РФ, была призвана устранить пробелы в действующем законодательстве. Большое количество внесенных изменений и дополнений создает дополнительные трудности в правоприменении.
Профессор В. Д. Сорокин отмечал, что до вступления в силу в 1985 г. КоАП РСФСР «материальные и процессуальные административно-правовые нормы, регулирующие соответствующие стороны административной ответственности, представляли собой весьма хаотичную совокупность правил, содержащихся во множестве нормативных актов»2. Нельзя не отметить также, что утверждение известного ученого не потеряло актуальность и после введения в действие в 2002 г. КоАП РФ. До настоящего времени не реализовано правоустановление о единстве системы законодательства об административной ответственности, содержащееся в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ. Нормы права, устанавливающие
1 Аналогичный показатель за 2006 г. составляет 52%, за 2005 г. - 51,5%.
Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. административную ответственность, содержатся не только в КоАП РФ и соответствующих законах субъектов Российской Федерации, но и в Налоговом кодексе Российской Федерации, Федеральном законе «Об исполнительном производстве» и других нормативных правовых актах.
Несмотря на это, КоАП РФ в настоящее время является основным нормативным актом в системе законодательства Российской Федерации об административной ответственности. Нормы, регламентирующие административно-юрисдикционный процесс, прошли два этапа кодификации, что дает основания говорить об административно-юрисдикционном процессе как об уже сложившемся явлении правовой действительности. Но остается необходимость реформирования административно-юрисдикционного процесса с целью преодоления несоответствия между изменившимися общественными отношениями и старыми схемами правового регулирования общественных отношений в сфере административной юрисдикции. Кроме того, есть основания констатировать наличие социальных и правовых предпосылок для более совершенной системы административно-процессуальных норм.
Примечательным свидетельством прогресса современной административной науки является то, что от общих теоретических исследований ученые-административисты переходят к исследованиям прикладного характера. Это находит отражение в правотворческих предложениях, в том числе реализуемых в КоАП РФ, региональных законах об административной ответственности, в разработке учебных программ и учебной литературы по спецкурсам. Подготовлен и опубликован проект Российского административно-процессуального кодекса1.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловливается тем, что в настоящее время милиция является одним из
Масленников М. Я. Проект Российского административно-процессуального кодекса // Вестник Евразийской академии административных наук. 2008. № 4.
-наиболее значимых органов административной юрисдикции в системе органов исполнительной власти. Именно от эффективности деятельности милиции по противодействию административным правонарушениям во многом зависит и общее состояние административной деликтности в Российской Федерации.
Состояние научной разработанности темы.
На основании результатов изучения юридической литературы можно сделать вывод об определенной разработанности в трудах отечественных ученых-административистов проблем институтов административной ответственности и административно-деликтного права (А. Б. Агапов, Ю. С. Адушкин, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, А. А. Демин, В. В. Денисенко, Е. В. Додин, А. С. Дугенец, А. Б. Зеленцов, Л. А. Калинина, С. Д. Князев, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, Г. А. Кузьмичева, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, М. Я. Масленников, И. В. Максимов, Н. П. Мышляев, Г. И. Петров, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, Ю. В. Степаненко, М. С. Студеникина, В. Г. Татарян, Ю. А. Тихомиров, С. Д. Хазанов, Н. Ю. Хаманева, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов и др.).
Но нельзя не отметить, что концепция административной юрисдикции, разработанная в 60-80-х годах прошлого века, показала свою I недостаточную эффективность при разработке системы правового регулирования в условиях изменившегося характера общественных отношений. Многие исследования, посвященные проблемам административно-юрисдикционного процесса, проводились до введения в действие КоАП РФ.
В процессе подготовки диссертации использовались научные труды по гражданскому и уголовному процессу А. Т. Боннера, С. В. Курылева, М. С. Строговича, М. С. Шакарян, Д. М. Чечота и других авторов.
Результаты исследований названных специалистов показывают недостаточную комплексную разработанность теоретических, правовых и организационных проблем процессуальной деятельности.
Проводившиеся ранее исследования административноюрисдикционного процесса не всегда учитывали взаимосвязь административно-юрисдикционного процесса и других видов процессуальной деятельности, а также перспективы развития и совершенствования названных видов процессуальной деятельности.
Объектом диссертационного исследования является система правовых отношений, складывающихся в процессе осуществления государственными органами (их должностными лицами) административно-юрисдикционного процесса.
Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты административно-юрисдикционной деятельности; научный анализ административно-юрисдикционного процесса.
Целью диссертационного исследования является научный анализ сложившейся доктрины административно-юрисдикционного процесса и проблем правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях, а также выработка конкретных предложений по совершенствованию способов реализации функций уполномоченных органов и должностных лиц в сфере административно-юрисдикционного процесса.
Для достижения названной цели поставлены следующие задачи:
• классифицировать основные подходы к определению понятия «административная юрисдикция», сформулировать определение понятия административной юрисдикции, раскрыть ее сущность;
• проанализировать сложившиеся концепции административного процесса с целью определения места административно-юрисдикционного процесса в системе административно-процессуальной деятельности, дать определения понятий «административный процесс» и «административно-юрисдикционный процесс» и определить их соотношение;
• разработать и предложить классификацию административно-юрисдикционных производств и определить структуру административно-юрисдикционного процесса;
• выявить закономерности формирования системы субъектов административно-юрисдикционного процесса;
• классифицировать стадии административно-юрисдикционного процесса, отметить особенности стадий и проблемы их правовой регламентации;
• разработать предложения о систематизации административно-процессуальных норм, регламентирующих административно-юрисдикционный процесс.
Методологическую основу исследования составляют фундаментальные теоретические положения общей теории права, труды советских и российских ученых-административистов, а также специалистов в смежных отраслях права.
При работе над диссертацией использовались методы формальной логики, сравнительного правоведения, классификации, системного и структурно-функционального анализа.
Нормативной правовой базой диссертационного исследования является Конституция Российской Федерации, международные договоры, ратифицированные Российской Федерацией, федеральные конституционные и федеральные законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составляют данные ГИАЦ МВД России об административной практике органов внутренних дел за 20022007 гг., а также данные судебной практики по делам об административных правонарушениях.
Изучено свыше 1500 дел об административных правонарушениях в г. Москве, Московской, Калужской, Курской, Новгородской и Саратовской областях, 35 представлений органов прокуратуры по фактам выявленных нарушений требований действующего законодательства об административных правонарушениях.
При сборе и анализе эмпирического материала применялись наблюдение, анкетирование и интервьюирование, экспертные оценки.
Научная новизна диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в проведении комплексного анализа правовой природы и содержания административно-юрисдикционного процесса как законодательно оформившегося правового явления, а также реалий современной деликтности.
В диссертации определено понятие административно-юрисдикционного процесса и его соотношение с административным процессом; проведен анализ административно-юрисдикционного процесса в его взаимодействии с другими видами процессуальной деятельности; конкретизированы структура и стадии административно-юрисдикционного процесса; определено понятие субъекта административно-юрисдикционного процесса, раскрыты особенности и проблемы административно-процессуального регулирования правового статуса субъектов административно-юрисдикционного процесса в условиях действия норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г. и региональных законов об административной ответственности.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. Авторская оценка доктринальных разработок понятия, содержания, структуры административного процесса и вывод о необоснованности «тиражирования» видов юридических процессов без учета их нормативной основы и связи с обслуживаемыми материальными нормами. Критериями конструирования самостоятельного вида юридического процесса являются: 1) совокупность процессуальных норм, регулирующих порядок реализации определенного вида юридической ответственности; 2) особый правовой статус субъектов и участников процесса; 3) определенная законом последовательность (стадийность) процессуальных действий; 4) исчерпывающий перечень используемых в процессе доказательств и определенный порядок их применения; 5) наличие обособленной нормативной базы. Такими признаками в административном праве, по мнению диссертанта, обладает только административно-юрисдикционный процесс. Совокупности процессуальных норм, регулирующих порядок осуществления различных управленческих действий, образуют иную правовую категорию -административные (управленческие) процедуры.
2. В концептуальном плане административно-юрисдикционный процесс - это производная правовая категория, являющаяся формой реализации административной ответственности. Как самостоятельный вид юридического процесса административно-юрисдикционный процесс представляет единство административно-процессуальных норм и регламентированными ими содержания, порядка и последовательности юридически значимых действий по возбуждению, рассмотрению дел об административных правонарушениях, принятию решения по ним и исполнению принятых решений.
3. В структурно-содержательном плане административно-юрисдикционный процесс представляет сложную правовую конструкцию. В зависимости от характера решаемых задач, следует выделять составляющие его административные производства. Процессуальные нормы, отражающие последовательность правоприменительных действий, образуют стадии административно-юрисдикционного процесса: 1) возбуждение дела об административном правонарушении; 2) рассмотрение дела об административном правонарушении; 3) пересмотр постановлений и решений по делам об административном правонарушении; 4) исполнение постановлений и решений по делам об административном правонарушении. При таком подходе исполнение постановлений и решений по делам об административном правонарушении рассматривается как неотъемлемая часть единого административно-юрисдикционного процесса. По мнению автора, данная стадия необоснованно обособлена в нормативном плане отдельно от производства по делам об административном правонарушении.
4. Авторский анализ норм административно-юрисдикционного процесса и практики их применения, обоснование предложений по их совершенствованию, в том числе:
• реализация идеи о раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности;
• о закреплении в административно-юрисдикционном процессуальном кодексе Российской Федерации функций административно-юрисдикционного процесса: функции административного преследования и функции защиты;
• об исключении из АПК РФ норм, определяющих порядок рассмотрения судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях;
• о выделении в системе субъектов административной юрисдикции подсистем первой и второй инстанций.
5. Обоснование необходимости реформирования системы субъектов административно-юрисдикционного процесса в части значительного сокращения количества органов исполнительной власти, наделенных юрисдикционными полномочиями, и создания специализированных судебных органов, уполномоченных осуществлять функции административной юрисдикции и административной юстиции.
Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, обобщают знания в сфере административно-процессуального регулирования производства по делам об административных правонарушениях. В работе представлен авторский подход к исследованию деятельности государственных органов и должностных лиц в сфере реализации административной ответственности.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в правоприменительной практике органов административной юрисдикции; правотворческими органами при разработке предложений по совершенствованию правовой регламентации административно-юрисдикционного процесса; при проведении служебных занятий с личным составом органов внутренних дел (милиции) на всех уровнях системы МВД России; в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право» и «Административная юрисдикция», а также при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена во Всероссийском научно-исследовательском институте Министерства внутренних дел Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации отражены в выходных документах, подготовленных в соответствии с Планом НИР-2007 ВНИИ МВД России; научных публикациях и в выступлениях на научных конференциях.
Отдельные положения диссертации использовались при подготовке методических рекомендаций «Особенности выявления и документирования органами внутренних дел административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 6.10; 14.16; 20.20; 20.22 КоАП РФ» (п. 6.1.7. Плана НИР-2007 ВНИИ МВД России), а также аналитического обзора с предложениями по совершенствованию деятельности «Практика организации и функционирования общественных формирований правоохранительной направленности» (п. 10.1.3. Плана НИР-2007 ВНИИ МВД России), что подтверждается соответствующими справками. Названные документы получили положительную оценку руководства МВД России и рекомендованы к использованию в практической деятельности.
Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения диссертанта изложены в 11 научных статьях, 3 из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии.
Положения диссертационного исследования используются в учебном процессе юридических факультетов Белгородского государственного университета и Современной гуманитарной академии (г. Москва) при проведении лекционных и семинарских занятий по курсу «Административное право», а также в системе служебной подготовки сотрудников ГУВД по Красноярскому краю, ГУВД по Саратовской области и УВД по Курской области.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Комлев, Сергей Витальевич, Москва
Заключение
Анализ доктрины административно-юрисдикционного процесса и правовых основ осуществления административно-юрисдикционного процесса в Российской Федерации позволяет говорить о необходимости развития административно-юрисдикционного процесса в следующих направлениях.
Для совершенствования административно-юрисдикционного процесса необходимо создание непротиворечивой теоретической базы и понятийного аппарата. Необходимо выработка четкого подхода к определению таких понятий как:
- «административная юрисдикция»;
- «административный процесс»;
- «административно-юрисдикционный процесс»;
- «административная процедура»;
- «административно-юрисдикционное производство»;
- «стадия административно-юрисдикционного процесса».
Должен быть однозначно решен вопрос о соотношении этих понятий и о структуре административно-юрисдикционного процесса. Необходимо на теоретическом уровне однозначно разделить административный процесс и административные процедуры. Нерешенность этой проблемы до настоящего времени приводит к принятию правовых актов с уже заложенными в них противоречиями. Разработка ясной и непротиворечивой теоретической концепции административно-юрисдикционного процесса является залогом успешного реформирования административного законодательства.
Нельзя не отметить, что наличие понятного и адекватного текущему состоянию общества административного законодательства не является достаточным условием для эффективного противодействия административной деликтности. Практика применения КоАП РФ показывает несогласованность его норм с нормами других федеральных законов1. Постоянное развитие административного законодательства, его взаимосвязь с другими отраслями права, усложнение механизма реализации делает необходимым целенаправленное развитие теории применения юрисдикционного законодательства. Определяющим моментом в данном развитии должны служить задачи, для достижения которых необходима разработка соответствующего теоретического инструментария. В свою очередь постановка подобных задач невозможна без ясного понимания направления развития системы сдерживания административной деликтности и осознания результата, которого необходимо добиться. Для осуществления преобразований в системе сдерживания административной деликтности необходим особый комплекс мер, программа действий, иными словами то, что в научной литературе принято называть административно-деликтная или административно-наказательная политика2, под которой понимается программа действий, система мер, направленных на сдерживание административных правонарушений на социально приемлемом уровне.
Формирование административно-деликтной политики общими усилиями представителей научного сообщества, судебных и правоприменительных органов, гражданского общества позволит устранить большинство противоречий и недостатков в правовом регулировании еще на стадии разработки нормативных актов. Кроме того, единый подход к сдерживанию административной деликтности будет способствовать созданию единой системы мониторинга административно
1 См.: В. Ф. Ломакина. Проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Сборник научных трудов. М., 2004. С. 31-31; М. С. Студеникина. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в системе действующих федеральных кодексов // Там же. С. 17-24.
2 См.: Шергин А. П. О концепции административно-деликтной политики // Материалы научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права». Московский университет МВД России. 2003; Дугенец А. С. Административная деликтность в России: состояние, динамика, средства противодействия // Административное право и процесс. 2004. № 1; Якимов А. Ю. Формирование административно-наказательной политики (концептуальная основа) // Административное право и процесс. 2006. № 2.
179 юрисдикционной практики, отсутствие которой делает невозможным проведение полноценных научных исследований проблем применения правовых норм, устанавливающих административную ответственность. Отсутствие единой системы учета и мониторинга административной практики также затрудняет выработку и применение среднесрочных и долгосрочных мер в области профилактики административных правонарушений. В подобной ситуации единственным предусмотренным на федеральном уровне средством профилактики административных правонарушений является лишь система административных наказаний. Всероссийская система мониторинга административно-юрисдикционной практики позволит корректировать деятельность субъектов административной юрисдикции в зависимости от соответствующих изменений в динамике и структуре административной деликтности.
Практика осуществления административно-юрисдикционного процесса и развитие административно-деликтного законодательства указывает на необходимость совершенствования правовых основ административно-юрисдикционного процесса. Работа по изменению законодательства в сфере административно-юрисдикционного процесса административно-юрисдикционного процесса должна быть направлена на достижение следующих целей.
1. Статья 118 Конституции Российской Федерации закрепляет административное судопроизводство как самостоятельную форму осуществления судебной власти. Главным направлением реформирования административно-юрисдикционного законодательства и системы субъектов административно-юрисдикционного процесса должно стать создание в Российской Федерации системы административных судов. Созданные административные суды должны стать органом, уполномоченным рассматривать все дела об административных правонарушениях в случае, если у одной из сторон есть заинтересованность в судебном рассмотрении дела. Помимо этого административные суды должны осуществлять функцию административной юстиции. Создание системы административных судов немыслимо без принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, где должен найти свое четкое закрепление порядок судебного рассмотрения всех видов административных дел.
2. При разработке административно-деликтного процессуального законодательства и законодательства в сфере административной юстиции необходимо учитывать особый характер правовых отношений сторон в ходе рассмотрения административных дел, а именно - неравноправное положение участников дела. В этой связи разрабатываемое законодательство должно содержать более содержательные гарантии прав и интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности, и лиц, обжалующих действия или решения должностных лиц органов исполнительной власти.
3. Развитие законодательства в сфере административно-юрисдикционного процесса должно осуществляться с учетом изменений, происходящих в уголовно-процессуальном и гражданско-процессуальном законодательстве.
4. Необходимо принятие Федерального закона «Об административных процедурах», который нормативно оформит разделение и различные сферы действия административно-процессуальных и административно-процедурных правовых норм. Принципиально важным представляется отнесение к административным процедурам дисциплинарного производства и производства по жалобам.
По нашему мнению, главным условием полноценного изучения и успешного развития административно-юрисдикционного процессуального законодательства является необходимость его рассмотрения во взаимодействии с материальным административно-деликтным правом, а также со смежными отраслями российского процессуального права.
Принимая во внимание увеличение количества административных правонарушений, их увеличивающуюся общественную опасность, а также необходимость создания правовых гарантий по обеспечению прав и законных интересов граждан и юридических лиц, можно сделать вывод, что непрерывное изучение и совершенствование административно-юрисдикционного процесса имеет практическую значимость в России.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-юрисдикционный процесс»
1. Конституция Российской Федерации. Принята сенародным голосованием 12 декабря 1993 г;
2. Федеральный конституционный Закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № и. Ст. 1447;
3. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1;
4. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. // ВВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909; Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 № 63-Ф3 // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954;
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823;
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1;
7. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012;
8. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. №22. Ст. 2063;
9. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 06 июня 1996г. № 810 // СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868;
10. Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. № 25 «Об обращениях граждан» // Вестник мэрии Москвы. 1997. №25
11. Закон г. Москвы от 18 декабря 2002 г. № 66 «О коллегиальных органах по рассмотрению дел об административных правонарушениях в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 7. 29 января 2003 г.;
12. Постановление Правительства Москвы от 06 мая 2003 г. № 3221111 «Об административных комиссиях по делам об административных правонарушениях в городе Москве» // «Вестник Мэра и Правительства Москвы». № 28. 21 мая 2003 г.1. СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
13. Пункт 57 Решения Европейского Суда по правам человека от 25августа 1987 г. по делу «Лутц (Lutz) против Федеративной Республики Германия» // Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. Т. 1. М., 2000.
14. НАУЧНАЯ И УЧЕБНАЯ ЛИТЕРАТУРА
15. Абрамов С. Н. Советский гражданский процесс. М., 1952;
16. Абрамова А. И., Губаева Т. В., Мицкевич А. В. и др. Законотворчество в Российской Федерации. Научно-практическое и учебное пособие. М., 2000;
17. Агапов А. Б. Административная ответственность. М., 2000;
18. Агапов А.Б. Учебник административного права. М., 1999;
19. Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2005;
20. Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л.Попова. М., 2001;
21. Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1973.
22. Административное право: Учебник // Под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова. М., 1999;
23. Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И. Ш. Килясханова. М., 2004;
24. Адушкин Ю. С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов, 1986;
25. Адушкин Ю. С. Новый КоАП Российской Федерации все ли учтено? // Журнал российского права. 2000. № 11;
26. Александров Н. Г. Применение норм советского социалистического права. М., 1958;39,40,41,42,43,44,45,46
