Муниципальные образования как субъекты бюджетного права

Чесноков, Андрей Александрович

Law Theses
Финансовое право; бюджетное право; налоговое право; банковское право; валютно-правовое регулирование; правовое регулирование выпуска и обращения ценных бумаг; правовые основы аудиторской деятельности

Муниципальные образования как субъекты бюджетного праватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.12 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Муниципальные образования как субъекты бюджетного права»

Саратовская государственная академия права

]

11а правах р_\ копией

Чесноков Андрей Александрович

Муниципальные образования как субъекты бюджетного права

Специальность: 12.00.12 - финансовое право; бюджетное право; налоговое право; банковское право; валютно-правовое регулирование; правовое регулирование выпуска и обращения ценных бумаг; правовые основы аудиторской деятельности.

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Саратов - 2000

Работа выполнена на кафедре финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.

Научный руководитель: кандидат юридических наук,

доцент Покачалова Е.В.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор Старилов Ю.Н. кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист РФ Лукашов Л.А.

Ведущая организация: Московский институт МВД России

'Защита состоится Я декабря 2000 г. в 16 часов на заседании диссертационного Совета К - 063.82.03 по присуждению ученой степени кандидата юридических наук при Саратовской государственной академии права по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, зал заседаний диссертационных советов.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке СГАП.

Автореферат разослан «/5 » ноября 2000 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета В.А. Абалдуев

Общая характеристика диссертационной работы

принадлежностью повседневной жизни всех цивилизованных стран. Вторая половина 80-х и 90-е годы нынешнего столетия ознаменовались в России весьма бурными процессами становления и развития местного самоуправления.

В настоящее время стоит задача формирования принципиально новой системы местного самоуправления. Сложность решения этой задачи усугубляется отсутствием соответствующего опыта в историческом прошлом, поскольку местное самоуправление в России традиционно рассматривалось как вид местного государственного управления.

Организация деятельности местного самоуправления является важнейшим направлением развития современной российской государственности, опорой дальнейшей демократизации общества. От эффективности деятельности муниципальных образований зависит действенность институтов государственной власти, конструктивность их сотрудничества с населением, ход социально-экономических реформ, психологическая атмосфера в обществе.

(

самоуправления препятствовала идеология построения местных органов власти на основе принципа демократического централизма и отношений руководства вышестоящих Советов народных депутатов нижестоящим. Такая система организации власти предполагала признание всех органов власти снизу доверху государственными, функционирование иерархического бюрократического механизма распределения властных полномочий и материально-финансовых ресурсов.1

В современных условиях не вызывает сомнения, что вопросы реформирования системы местного самоуправления необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи с вопросами ее финансового обеспечения, поскольку без детального их регулирования, невозможно построение действительно реально и стабильно функционирующего местного самоуправления в Российской Федерации.

Россия переживает сложный период становления системы местного самоуправления. Процессы формирования рыночного механизма, в настоящее время приобретают особое значение для местного уровня, где последствия негативных проявлений финансово-экономического кризиса поразившего Россию в 90-х годах, практически разрушившим его социально-экономическую базу, проявились особенно остро.

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления,

1 См.: Самолетова Т.В. Основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации. Государственная власть и честное самоуправление в России. Проблемно-тематический сборник. М. 1998. С. 110.

а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципальных образования.

Муниципальные бюджеты как важнейшая составляющая муниципальной собственности, является основным финансовым элементом существования и функционирования муниципальных образований. Наличие у органов местного самоуправления собственного бюджета укрепляет их экономическую самостоятельность, активизирует

хозяйственную деятельность, позволяет развивать инфраструктуру на закрепленной территории, расширять экономический потенциал. К сожалению, в настоящее время, муниципальные бюджеты являются своеобразным "довеском" к бюджетам субъектов Российской Федерации и федеральному бюджету. И хотя формально "статус" муниципальных бюджетов постепенно меняется в сторону их усиления, что нашло закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации, местные бюджеты остались слепком с советской, административной налогово-бюджетной системы, которой предназначалась - особенно для местных бюджетов -роль только лишь низшего звена для центрального бюджета как расчетно-кассового подразделения.1

Проблемы формирования финансовой базы местного самоуправления достаточно изучены в странах с развитой рыночной экономикой. Там накоплен большой практический опыт, создана серьезная законодательная база, в рамках которой они функционируют. Российский же опыт на

I См.: Подпорина И.В. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления и Российской Федерации'ТОценка эксперта. Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемно-тематический сборник. М. 1998. С. 14

современном этапе еще недостаточно глубоко изучен учеными и практиками. Поэтому в настоящее время, в условиях сложного периода практического становления рыночных отношений в России, возрастает необходимость осуществления новых научных исследований в области формирования финансовой базы социально-экономического развития местного самоуправления.

В этом аспекте исследование проблем связанных с комплексным изучением правового статуса муниципального образования как субъекта бюджетного права приобретают актуальное значение.

Следует отметить, что многие проблемы бюджетного права, как центрального звена финансового права исследованы в работах: Бесчеревных В.В., Горбуновой О.Н., Вороновой Л.К., Ермаковой Т.С., Магометова П.А., Ппскотина М.И., Ровинского Е.А., Химичевой Н.И., Цыпкина С.Д. и других. В 60-80-е годы вышли в свет работы посвященные указанным проблемам, в частности: Пискотина М.И. "Бюджетные права местных Советов депутатов грудящихся"; Ровинского Е.А., Горбуновой О.Н. "Бюджетные нрава местных Советов народных депутатов"; Лобачева Ю.Г. "Бюджетные права районных Советов депутатов трудящихся"; Кузьминой М.Н. "Правовое регулирование доходов местных бюджетов"; Химичевой Н.И. "Субъекты советского бюджетного права"; "Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся; "Бюджетные права областных (краевых) Советов"; "Бюджетные права сельского, поселкового' Совета"; "Бюджетные права районного, городского Совета" и других авторов.

Фундаментальной работой в области исследования различных аспектов касающихся статуса субъектов бюджетного права, является монография Химичевой Н.И. "Субъекты советского бюджетного права" вышедшая в 1979 году. В ней автор детально рассматривает понятие и особенности правового статуса субъекта бюджетного права, большое значение придает административно-

территориальным единицам, как субъектам бюджетного права, являющимся самой многочисленной их группой.1

Однако в настоящее время в науке финансового права явно недостаточно теоретических разработок в области регулирования бюджетных отношений на местном уровне. Проблемы бюджетного права не исследовались наукой финансового права на уровне кандидатских и докторских диссертаций уже около 20 лет.2 Все это, несомненно является сдерживающим фактором развития не только бюджетного права, но и в целом всего финансового права. Вместе с тем, в современных условиях, многие теоретические и практические вопросы бюджетного права и его отдельных институтов, нуждаются в дальнейшей разработке в свете изменений произошедших в нашем государстве в последнее десятилетие XX века.

Современное состояние российского государства характеризуется наличием многообразных форм собственности, равенством участников экономических отношений, развитием федеративных отношений, конституционным закреплением местного самоуправления -

' Химнчева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов. 1979г. С. 194

2 Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М. 1999. С. 60

псе это отразилось на содержании, структуре и роли финансового права и регулируемых им общественных (Ч ношений, претерпевших за последние годы существенные изменения. Появились новые финансово-правовые институты, расширился и стал более разнообразным круг субъектов финансового права, изменились их права, обязанности и ответственность.1 Проблемы бюджетного права в современных условиях Российской Федерации становятся весьма актуальными, требующими более летальной правовой регламентации. Это обусловлено новой концепцией бюджетной системы Российской Федерации, новыми подходами к построению межбюджетных отношений, разработкой концепции бюджетного федерализма, переходом па казначейскую систему исполнения бюджета. Свидетельством этого является принятие и вступление в законную силу Бюджетного кодекса Российской Федерации, который призван в перспективе, создать единую систему бюджетных отношений в Российской Федерации. От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения действительного (а не просто регламентированного правом) сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы, от достижения подлинного финансового равноправия всех органов власти в значительной мере зависит успех экономической стабилизации в стране. Как показывает мировой опыт, создание такого механизма -исключительно сложная задача. Тем более сложна она для Российской Федерации, объединяющей 89 субъектов и несколько десятков тысяч муниципальных образований,

' Финансовое право. Учебник. Отв. ред. Химичева Н.И. М. Юристь. 2000. С.11-12

весьма различных по территории, численности и плотности населения, по уровню созданного экономического потенциала, запасам природных ресурсов, климатическим условиям, национальным, культурным и историческим особенностям.

Исходя из этих соображений, выбранная проблематика представляется актуальной, имеющей практическое и теоретическое значение, определяет интерес диссертанта к указанной теме.

Основной целью настоящей работы является комплексное изучение правового статуса муниципальных образований как субъектов бюджетного права, анализ законодательства регулирующего финансовые аспекты деятельности муниципальных образований, разработка рекомендаций по решению проблем, стоящих перед муниципальными образованиями в области бюджетных правоотношений.

Исходя из намеченной цели, поставлены следующие основные задачи:

исследовать законодательство, регулирующее финансовые основы местного самоуправления;

определить место и значение муниципальных образований в системе субъектов бюджетного права, их особенности на современном этапе развития российского государства;

проанализировать в различных аспектах понятие, роль и значение местных бюджетов как составного элемента бюджетной системы Российской Федерации;

рассмотреть проблемы правового

регулирования доходной и расходной частей бюджетов муниципальных образований.

проанализировать опыт ведущих зарубежных стран в области правового регулирования бюджетных взаимоотношений муниципальных образований и центральной власти;

осветить различные аспекты и проблемы бюджетного процесса применительно к местному уровню. Предмет исследования составляют теоретические и практические проблемы бюджетного законодательства, регулирующего функции муниципальных образований по образованию, распределению и использованию местных бюджетов в целях реализации стоящих перед муниципальным образованием задач.

Методологическую основу диссертации составляет комплекс научных методов исследования, таких как диалектический, логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, конкретно-социологический и другие.

Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, законодательных и иных нормативно-правовых актов, как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, обобщения практики бюджетной деятельности различных муниципальных образований Российской Федерации.

При подготовке диссертационного исследования была использована научная и учебная литература по общей теории государства и права, конституционному, финансовому,

административному, муниципальному, гражданскому и другим отраслям права, труды по экономике.

При проведении исследования автор опирался на труды российских ученых-правоведов и стран СНГ: В.В. Кесчеревных, Д.В.Винницкого, JI.K. Вороновой, О.Н. Горбуновой, М.А. Гурвич, Е.Ю. Грачевой, Т.С. Ермаковой, М.В. Карасевой, M.JI. Когана, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, O.E. Кутафина, Ю.Г. Лобачева, A.B. Малько, Н.И. Матузова, С.Г. Пепеляева, Е.А. Ровинского, Э.Д. Соколовой, Ii.И. Фадеева, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других, а также ученых-экономистов: Г.Н. Алимурзаева, О.В. 1>огачевой, В.П. Волобуева, А.М Ковалевой, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, Л.И. Прониной, И.А. Пыховой, В.Е. Орлова, В.М. Родионовой, Д.Г. Черника и других.

Научная новизна диссертационной работы определяется своевременной постановкой проблемы, использованием новых тенденций в бюджетной сфере, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на дальнейшее совершенствование правовой регламентации бюджетных отношений на уровне муниципальных образований. Диссертация представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование правовых проблем муниципальных образований как субъектов бюджетного права в условиях перехода к рыночным отношениям. Данная тема как целостная постановка изучаемого вопроса о нынешнем положении муниципальных образований среди субъектов бюджетного права еще не разрабатывалась в современной российской правовой литературе.

13 результате проведенного исследования на защиту

выносятся следующие новые и содержащие элементы новизны

положения:

I ) анализ исторического и современного

состояния бюджетной системы Российской Федерации, места и значения третьего уровня системы - местных бюджетов, как важнейшей основы местного самоуправления;

2) обоснование места и роли муниципальных образований в системе субъектов бюджетного права;

3) предлагается понятие муниципального образования как субъекта бюджетного права - это населенная территория, предусмотренная законодательством Российской Федерации, имеющая выборные органы местного самоуправления, муниципальную собственность, обладающая необходимым объемом юридических прав и обязанностей в отношении местного бюджета и способная участвовать в лице соответствующих органов местного самоуправления в отношениях по образованию, распределению и использованию средств местного бюджета;

4) местные бюджеты являются важнейшей составляющей самого понятия "муниципального образования";

5) административно-территориальные образования особого режима и административно-территориальные единицы, входящие в состав муниципального образования - являются самостоятельными субъектами бюджетного права;

6) право муниципального образования на включение доходов в местный бюджет и по расходованию средств местного бюджета - основная составляющая компетенции муниципального образования в области получения и использования бюджетных доходов;

7) рассмотрение сравнительно-правовых вопросов компетенции муниципальных образований в области бюджета ряда зарубежных стран с развитой рыночной экономикой;

8) бюджетный процесс на уровне муниципальных образований имеет свои специфические черты и особенности по сравнению с бюджетным процессом осуществляемом на федеральном уровне и уровне субъекта федерации.

Теоретическая и практическая значимость представленной диссертации определяется актуальностью поднятых в данном исследовании проблем и предлагаемых их решений.

Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов "Финансовое право", "Бюджетное право", спецкурсов: "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации", "Финансовые основы местного самоуправления", "Муниципальные образования как субъекты бюджетного права".

Основные теоретические предложения и выводы получили апробацию в различных формах:

чтение лекций и проведение практических (семинарских)

занятий по курсам "Финансовое право", "Налоговое право" в I осуд-арственном университете - Высшей школы экономики (г. Москва), Международной академии бизнеса и банковского дела (г. Тольятти), Самарской государственной )кономической академии; - публикация статей.

Настоящее диссертационное исследование не претендует на исчерпывающий характер. Автор считает необходимым продолжение научных разработок в области бюджетно-финансовой деятельности муниципальных образований.

Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы. Общим объемом 177 страниц.

Основное содержание работы

Во ведении обосновывается актуальность темы, показывается степень ее разработанности и новизна предмета исследования, определяются цели, задачи, предмет исследования. Формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, характеризуется научная новизна и практическая значимость исследования.

Первая глава - "Общая характеристика муниципальных образований как субъектов бюджетного права" - посвящена рассмотрению общих теоретических проблем бюджетного права.

В первом параграфе "Сущность и основное содержание бюджетного права Российской Федерации" диссертантом в целях комплексного подхода к исследованию проблематики,

связанной со статусом муниципальных образований как субъектов бюджетного права, проанализированы такие общие вопросы бюджетного права Российской Федерации как: бюджетное устройство государства, структура бюджетной системы Российской Федерации, а также место и роль в ней местных бюджетов. В ходе проведенного исследования автор пришел к выводу о том, что до провозглашения независимости Российского государства в июне 1991 года, бюджетная система бывшей РСФСР состояла из двух звеньев: республиканского бюджета РСФСР и звена нижестоящих бюджетов, что было типичным для унитарного государства, бюджетная система которого основана на принципах единства н централизма. С момента же образования в 1991 году самостоятельного суверенного российского государства начинается длительный и сложный процесс становления бюджетной системы Российской Федерации на новых федеративных, демократических началах. Па основе анализа действующего законодательства сделан вывод о том, что в настоящее время в бюджетную систему России входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. Это - федеральный бюджет; бюджеты субъектов Федерации (республиканские бюджеты республик в составе РФ; краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области и окружные бюджеты автономных округов); - местные бюджеты, к которым относятся бюджеты муниципальных образований (бюджеты районов, городов и других административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными

I I

образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Федерации). При этом дается подробная характеристика нового статуса бюджетной системы Российской Федерации, закрепленного первоначально в статье 2, Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"1 , а затем в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Учитывая, что сегодня бюджетная система России состоит из федерального бюджета, 21 республиканского бюджета республик в составе федерации, 56 краевых и областных бюджетов, включая одну автономную область, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов, к которым относятся бюджеты различных муниципальных образований.2 , делается вывод о том, что местный бюджет является необходимым атрибутом самого понятия муниципального образования, его финансовой основой, и что без наличия достаточных финансовых ресурсов невозможно полноценное функционирование системы местного самоуправления в стране. Во втором параграфе "Понятие субъекта бюджетного права" Автор рассматривает круг субъектов бюджетного права, его отличия от участников бюджетных правоотношений. В целях комплексного анализа правового статуса субъектов бюджетного права и, в особенности, правового положения муниципальных образований, автор опираясь на разработки науки теории государства и права, дает классификацию

1 Ik-домости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №11. Ст.527, 1993. №34. Ст. 1976;

" Финансы. Под ред. Ковалевой A.M. М. 1997. С. 36-37.

бюджетных правоотношений возникающих между различными субъектами. Диссертант, на основе анализа действующего законодательства присоединяется к позиции тех ученых, которые включают муниципальные образования в классификацию субъектов бюджетного права в числе территориальных субъектов, наряду с Российской

Федерацией и субъектами Федерации.'

В третьем параграфе "Муниципальные образования в системе субъектов бюджетного права" на основании проведенного исследования и выявления специфических черт и отличительных особенностей правового статуса субъектов финансового и бюджетного права, автор разрабатывает определение муниципального образования как субъекта бюджетного права, согласно которому муниципальное образование представляет собой населенную территорию, предусмотренную законодательством Российской Федерации, имеющее выборные органы местного самоуправления, муниципальную собственность, обладающее необходимым объемом юридических прав и обязанностей в отношении местного бюджета и способное участвовать в лице соответствующих органов местного самоуправления в отношениях по образованию, распределению и использованию средств местного бюджета.

Анализ действующего законодательства и финансово-правовой литературы позволяет выделить в системе субъектов бюджетного права наряду с "традиционными" муниципальными образованиями также и особые муниципальные образования. К числу которых относятся:

' См.: например: Химичева Н.И. в учебнике Финансовое право. МЮристь.2000. С.66

закрытые административно-территориальные образования и административно-территориальные образования входящие в состав муниципального образования.

lio второй главе "Компетенция муниципальных образований в области получения и использования бюджетных доходов" исследуются проблемы прав муниципальных образований по включению доходов и расходованию средств местного бюджета, рассматриваются сравнительно-правовые вопросы компетенции муниципальных образований в области бюджета ряда зарубежных стран с развитой рыночной экономикой.

В первом параграфе "Права муниципальных образований по включению доходов в местный бюджет", автор исследует деятельность муниципального образования, которая носит публичный характер и выражает интересы проживающего на его территории населения и государства в целом. Автор приходит к выводу, что к важнейшим бюджетным правам кроме права иметь собственный бюджет как основы всех бюджетных прав, следует отнести право на получение собственных закрепленных федеральным и региональным законодательством за местными бюджетами доходов, а также отчислений от регулирующих источников доходов и право самостоятельного расходования средств местных бюджетов.

Уточнив, что основные, принципиальные положения касающиеся бюджетных прав муниципальных образований, устанавливаются федеральным законодательством,

диссертант отмечает, что детальная регламентация осуществляется законотворческой деятельностью

представительных органов власти субъектов Российской Федерации, на чьей территории находятся конкретные

муниципальные образования, посредством принятия решений но вопросам бюджета на местном уровне. При этом подчеркивается, что законодательство исходит из принципов юридического равенства всех муниципальных образований в праве на самостоятельный местный бюджет.

Исследуя вопрос об источниках доходов местных бюджетов, автор, среди основных выделяет - налоги. Являясь основным источником доходов бюджетной системы, и решающим фактором в создании финансовой базы, необходимой для выполнения социально-экономических и других задач стоящих перед органами власти и управления на разных уровнях, в налогах и налоговой политике заложены возможности использования их в целях развития и совершенствования как федеративных отношений, так и местного самоуправления.'

Па основе анализа действующего бюджетного шконодательства и научной литературы посвященной бюджетным проблемам местного самоуправления, автор приходит к выводу о том, что чем полнее и детальнее будет осуществляться правовое регулирование источников доходов местных бюджетов, учитываться финансовые интересы органов местного самоуправления, тем качественнее будут строиться бюджетные отношения между органами местного самоуправления, региональными и федеральными органами власти. Четкое закрепление на местном уровне источников доходов бюджетов муниципальных образований по мнению диссертанта, является непременной основой стабильного существования и развития муниципальных образований.

1 См.: Химичева Н.И. Налоговое право. М. 1997. С. 194.

Диссертантом критически оцениваются нормы части первой Налогового кодекса Российской Федерации, ограничивающие перечень местных налогов малозначительными видами налогов, заведомо недостаточными для финансирования расходов местного бюджета.

Во втором параграфе "Права муниципального образования по расходованию средств местного бюджета" автор приходит к выводу, что для создания условий нормальной работы системы муниципальных финансов необходимо пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов. В диссертационном исследовании выявляется проблема структурного несоответствия муниципальных доходов и расходов. Необходимым условием ее разрешения, по мнению автора, является обеспечение четкого разделения муниципальных расходов на текущие и связанные с развитием. Каждой категории расходов должны соответствовать достаточные доходы.

В целях комплексного анализа расходов бюджетов муниципальных образований, автор подробно исследует основные направления расходования средств муниципальных бюджетов, к которым относятся: финансирование местного хозяйства; финансирование муниципальных программ и инвестиций; финансирование содержания социально-культурных учреждений, органов местного самоуправления, муниципальных правоохранительных органов;

финансирование расходов, связанных с выплатой разного рода пособий и компенсаций.

При этом отмечается, что основные направления расходования бюджетных средств должны закрепляться в Программе социально-экономического развития территории

муниципального образования.

В третьем параграфе "Компетенция муниципальных образований зарубежных стран в области бюджета" автор рассматривает в сравнительно-правовом аспекте вопросы бюджетной компетенции муниципальных образований ряда ¡арубежных стран с развитой рыночной экономикой.

Диссертант обосновывает необходимость анализа данной проблематики тем, что современное состояние правового регулирования указанных вопросов в России является недостаточным, и обращение к опыту ряда стран, где уже давно сложились рыночные отношения и функционирует эффективная система местного самоуправления, несомненно будет содействовать успешному решению многих бюджетных проблем стоящих перед муниципальными образованиями в России.

В третьей главе "Правовое регулирование бюджетного процесса в муниципальных образованиях" исследуются проблемы правовых основ бюджетного процесса в муниципальных образованиях, вопросы формирования и исполнения местных бюджетов.

В первом параграфе "Основы правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации" диссертантом исследуется правовой аспект понятия бюджета муниципального образования и поддерживается определение данное Н.И.Химичевой, согласно которому, местный бюджет как правовая категория, представляет собой "основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда соответствующего муниципального образования,

утверждаемого соответствующими представительными

органами местного самоуправления."1 По мнению автора в нем отражается образование и использование централизованного в масштабах муниципального образования, денежного фонда. На территории муниципальных образований порядок и условия

рассмотрения и утверждения бюджета, а также исполнения и контроля за его реализацией устанавливаются представительными органами местного самоуправления, которые принимают самостоятельные нормативно-правовые акты регулирующие бюджетный процесс на территории данных муниципальных образований. В то же время пределы их самостоятельного правового регулирования определяются федеральным законодательством и законами субъектов Федерации. Полномочия органов власти местного самоуправления по вопросам формирования и исполнения местного бюджета регулируются частью третьей Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законами РФ: от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 25 сентября 1997г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", а также законами субъектов Федерации.

В диссертационном исследовании предлагается рассматривать определение бюджетного процесса применительно к уровню местного самоуправления как регламентированную нормами процессуального бюджетного права деятельность органов местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению

1 Финансовое право. Отв. ред. Химичева Н.И.- М. 2000. С.140

бюджета муниципального образования в соответствии с бюджетной классификацией, а также составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета".

Автором отмечается, что бюджетный процесс, как и любая другая деятельность базируется на определенных принципах, и в этой связи, автор поддерживает точку зрения некоторых ученых о необходимости разделения принципов бюджетной системы и бюджетного процесса.1 По мнению диссертанта, 5ти принципы нельзя полностью отождествлять, поскольку ряд принципов в бюджетном процессе имеют свою интерпретацию. В связи с чем, наряду с принципами построения бюджетной системы предлагается законодательно закрепить в Бюджетном кодексе, принципы бюджетного процесса, что, несомненно, позволить более детально регулировать отношения в этой сфере.

Во втором параграфе "Формирование местного бюджета" автор анализирует процесс деятельности органов местного самоуправления по формированию местного бюджета, при котором реализуется право муниципальных образований на местный бюджет, а также права право представительных органов местного самоуправления по включению в него доходов и расходов.

Формирование и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования, что обеспечивается законодательно

1 См. например. Родионова В.М. Современные требования к бюджетному законодательству. Финасы. 1998. № 7,- С. 8-12; Горбунова О.Н. в учебнике Финансовое право. Отв. ред. Химичева Н.И. М. Юристъ.2000. С. 187

2-4

закрепленными гарантиями прав органов местного самоуправления в области бюджетного процесса. Процесс формирования местных бюджетов включает в себя несколько этапов, которые совпадают со стадиями бюджетного процесса, в рамках которых реализуются полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

В третьем параграфе "Исполнение местного бюджета" диссертант обосновывает положение о том, что исполнение бюджета по доходам и расходам заключается в обеспечении поступления всех намеченных доходов в предусмотренные сроки, и своевременном финансировании запланированных статей расходов, а также выделение денежных средств из бюджета в намеченных размерах и в намеченные сроки. Автором обращается внимание на исключительно важную роль, которая принадлежит исполнению местного бюджета, поскольку на этой стадии не только реализуются решения представительных органов местного самоуправления и проверяется качество бюджетного планирования, но и решаются конкретные вопросы социально-экономического развития муниципального образования.

В работе отмечается, что важнейшей проблемой бюджетного процесса на уровне муниципальных образований является оптимизация всего цикла прохождения местного бюджета от стадии составления до практического исполнения, таким образом, чтобы обеспечить выполнение бюджетных задач стоящих перед органами местного самоуправления в целях реализации программ социально-экономического, культурного развития муниципального

образования, улучшения благосостояния граждан проживающих на его территории.

В заключении формулируется ряд выводов к которым автор пришел в результате исследования избранной темы, даются рекомендации по совершенствованию правовых основ бюджетной деятельности муниципальных образований.

Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы автором в следующих работах:

1. Чесноков A.A. К вопросу о месте и роли местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации. //Вестник СГАП 2000. № 1. - 0,5 п.л.

2. Чесноков A.A. К вопросу о понятии и роли местных бюджетов как финансовой основы деятельности органов местного самоуправления. //Человек и право на рубеже веков. 2000. Выпуск № 2. - 0,5 п.л.

3. Покачалова Е.В., Чесноков A.A. Правовое регулирование исполнения местного бюджета. //Вестник СГАП 2000. № 4. - 0,5п.л.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Чесноков, Андрей Александрович, кандидата юридических наук

Введение

Гмшшш L Общая характеристика муниципальных образований тк субъектов бюджетного права I, Сущность и основное содержание бюджетного права

Российской Федерации 2о Мэаштие субъекта бюджетного права 3, Муниципальные образованна m системе субъектов бшджетиог® иравй

Глава 2. Компетенция муниципальных образований ш области получения ш шстользо&шг- бмд^-втмых доходов I. Права муниципального образований п© включению доходов в местный бюджет

§ 2 ~ •п ава мунищинальног© образования и© расходования© са®2; — местного бюджета8© 3« Комлетеицим муниципальных образований зарубежных стран в области бюджета^

Глава 3. Правовое регулирование бюджетного процесса в муншщипшльных образованиях, 1» Основы правового регулировании бюджетного процесса в

Российской Федерации1Ш 2, Морждок формировании местного бюджета Зо Порядок исполнения местного бюджета

Заключени е

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Муниципальные образования как субъекты бюджетного права"

Местное самоуправление относится к достижению всего человечества. Усовершенствованное за сотни лет своего развития, вобравшее в себя опыт и исторические традиции, местное самоуправление стало неотъемлемой принадлежностью повседневной жизни всех цивилизованных стран. Вторая половина 80-х и 90-е годы нынешнего столетия ознаменовались в России весьма бурными процессами становления и развития местного самоуправления.

Организация деятельности органов местного самоуправления является важнейшим направлением развития современной российской государственности, опорой дальнейшей демократизации общества. О" эффективности деятельности муниципальных образований зависит действенность институтов государственной власти, конструктивность их сотрудничества с населением, ход социально-экономических реформ, психологическая атмосфера в обществе.

Процесс формирования системы местного самоуправления в современных условиях Российской Федерации имеет свои особенности, обусловленные предшествующей историей развития воссийской государственности. В период формирования советской системы развитию местного самоуправления препятствовала идеология построения местных органов власти на основе принципа демократического централизма и отношений руководства вышестоящих Советов народных депутатов нижестоящим. Такая система организации власти предполагала признание всех органов власти снизу доверху государственными, функционирование иерархического бюрократического механизма распределения властных полномочий и материально-финансовых ресурсов.1

1 Самолегова Т В. Основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации. Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемно-тематический сборник. М. 1998. С. 110.

• собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципальных образования.

• территории, расширять экономический потенциал. К сожалению, в настоящее время, муни?:ипальные бюджеты являются своеобразным "довеском" к бюджетам субъектов Российской Федерации и федеральному бюджету. И хотя формально "статус" муниципальных бюджетов постепенно меняется в сторону их усиления, что нашло закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации, местные бюджеты остались слепком с советской, административной налогово-бюджетной системы, которой предназначалась - особенно для местных бюджетов роль расчетно-кассового подразделения.1

Проблемы формирования финансовой базы местного самоуправления достаточно изучены в странах с развитой

1 Подпорина И.В. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации": Оценка эксперта. Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемно - тематический сборник. М. 1998. С. 14 рыночной экономикой. Там накоплен большой практический опыт, создана серьезная законодательная база, в рамках которой они функционируют. Российский же опыт на современном этапе еще недостаточно глубоко изучен учеными и практиками. Поэтому в настоящее время, в условиях сложного периода практического становления рыночных отношений в России, возрастает необходимое^ осуществления новых научных исследований в области формирования финансовой базы социально-экономического развития местного самоуправления.

Вопросы бюджетного права, как центрального звена финансового права исследованы в работах: Бесчеревных В.В., Горбуновой О.Н., Вороновой Л.К., Ермаковой Т.С., Магометова ~ А , Пискотина М.И., Ровинского Е.А., Химичевой Н.И., 1Гыпкина С.Д. и других. Особенно активно вопросы бюджетного права, включая вопросы правового регулирования местных бюджетов, особенностей правового статуса различных субъектов бюджетного права, их прав и обязанностей в области бюджета, бюджетного процесса на местном уровне, разрабатывались учеными в 60-80-е годы. В тот период вышли з свет работы посвященные указанным проблемам, в частности: М.И. Пискотина "Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся"; Е.А. Ровинского, О.Н. Горбуновой "Бюджетные права местных Советов народных депутатов"; Ю.Г. Лобачева "Бюджетные права районных Советов депутатов трудящихся55; М.Н. Кузьминой "Правовое регулирование доходов местных бюджетов"; Н.И. Химичевой "Субъекты советского бюджетного права"; "Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся; "Бюджетные права областных (краевых) Советов";

Бюджетные права сельского, поселкового' Совета"; "Бюджетные права районного, городского Совета'3 и других авторов,

Фундаментальной работой в области изучения различных аспектов касающихся статуса субъектов бюджетного права, является монография Химичевой Н.И. "Субъекты советского бюджетного права" вышедшая в 1979 году. В ней автор детально рассматривает понятие и особенности правового статуса субъекта бюджетного права, большое значение придает административно-территориальным единицам, как субъектам бюджетного права, являющимися самая многочисленной их группой.1

Вместе с тем, в современных условиях, многие теоретические и практические вопросы бюджетного права и его отдельных институтов, нуждаются в дальнейшей разработке в свете изменений произошедших в нашем государстве в последнее десятилетие XX века.

Современное состояние российского государства характеризуется наличием многообразных форм собственности,

1 Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов. 1979г. С. 194

2 Каресеза М.В. Финансовое право. Общая часть. М. 1999г. С.60 равенством участников экономических отношений, развитием федеративных отношений, конституционным закреплением местного самоуправления - все это отразилось на содержании, структуре и роли финансового права и регулируемых им § общественных отношений, претерпевших за последние годы существенные изменения. Появились новые финансово-правовые институты, расширился и стал более разнообразным круг субъектов финансового права, изменились их прав, обязанности и ответственность.1

Проблемы бюджетного права в современных условиях Российской Федерации становятся весьма актуальными, требующими более детальной правовой регламентации. Это обусловлено новой концепцией бюджетной системы Российской Ш Федерации, новыми подходами к построению межбюджетных отношений, разработкой концепции бюджетного федерализма, переходом на казначейскую систему исполнения бюджета. Свидетельством этого является принятие и вступление в законную силу Бюджетного кодекса Российской Федерации, который призван в перспективе, создать единую систему бюджетных отношений в Российской Федерации. От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения действительного (а не просто регламентированного Ш правом) сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы, от достижения подлинного финансового равноправия всех органов власти в значительной мере зависит успех экономической стабилизации в стране. Как показывает мировой

1 Финансовое право. Учебник. Отв. ред. Химичева Н И. М. Юристь. 2000. С. 11-12 опыт, создание такого механизма - исключительно сложная задача. Тем более сложна она для Российской Федерации, объединяющей 89 субъектов и несколько десятков тысяч муниципальных образований, весьма различных по территории, ^ численности и плотности населения, по уровню созданного экономического потенциала, запасам природных ресурсов, климатическим условиям, национальным, культурным и историческим особенностям.

Основной целью настоящей работы является комплексное 9 изучение правового статуса муниципальных образований как субъектов бюджетного права, анализ законодательства регулирующего финансовые аспекты деятельности муниципальных образований, разработка рекомендаций по решению проблем, стоящих перед муниципальными образованиями в области бюджетных правоотношений.

Исходя из намеченной цели, поставлены следующие основные задачи:

- исследовать законодательство, регулирующее финансовые 9 основы местного самоуправления; проанализировать место и значение муниципальных образований в системе субъектов бюджетного права, их особенности на современном этапе развития российского государства;

- определить в различных аспектах понятие, роль и значение местных бюджетов как составного элемента бюджетной системы Российской Федерации;

- рассмотреть проблемы правового регулирования доходной и расходной частей бюджетов муниципальных образований; с англизировать опыт ведущих зарубежных стран в области правового регулирования бюджетных взаимоотношений муниципальных образований и центральной власти;

- рассмотреть различные аспекты и проблемы бюджетного процесса применительно к местному уровню.

Предмет исследования составляют теоретические и практические проблемы бюджетного законодательства, регулирующего функции муниципальных образований по образованию, распределению и исполнению бюджетных фондов в целях реализации стоящих перед муниципальным образованием задач.

При подготовке диссертационного исследования была использована научная и учебная литература по общей теории государства и права, конституционному, финансовому, административному, муниципальному, гражданскому и другим отраслям права, труды по экономике.

При проведении исследования автор опирался на труды российских ученых-правоведов и стран СНГ: В.В. Бесчеревных, X ~ Винницкого, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, М.А. Гурвич, Е.Ю. Грачевой, Т.С. Ермаковой, М.В. Карасевой, М.Л. Когана, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, O.E. Кутафина, ЮТ. Лобачева, A.B. Малько, Н.И. Матузова, С.Г. Пепеляева, Е.А. Ровинского, Э.Д. Соколовой, В.й. Фадеева, H.H. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других, а также ученых-экономистов: Г.Н. Алимурзаева, О.В. Богачевой, В.П. Волобуева, А.М Ковалевой, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, Л.И. Прониной, И.А. Пыжовой, В.Е. Орлова, В.М. Родионовой, Д.Г. Черника и других. Научная новизна диссертационной работы определяется своевременной постановкой проблемы, использованием новых тендв в бюджетной сфере, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на дальнейшее совершенствование правовой регламентации бюджетных отношений на уровне муниципальных образований. Диссертация представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование правовых проблем муниципальных образований как субъектов бюджетного права в условиях перехода к рыночным отношениям. Данная тема как целостная постановка изучаемого вопроса о нынешнем положении муниципальных образований среди субъектов бюджетного права еще не разрабатывалась в современной российской гравовой литературе.

3 результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы новизны положения:

1) рассматривается анализ исторического и современного состояния бюджетной системы Российской Федерации, места и значения третьего уровня системы - местных бюджетов, как важнейшей основы местного самоуправления;

2) обоснование места и роли муниципальных образований в системе субъектов бюджетного права;

3) предлагается понятие муниципального образования как субъекта бюджетного права;

4) среди муниципальных образований как субъектов бюджетного права выделяются, кроме "традиционных" муниципальных образований, также: административно-территориальные образования особого режима и административно-территориальные единицы, входящие в состав муниципального образования;

5) в аспекте комплексного изучения вопроса о бюджетной компетенции муниципального образования рассматриваются проблемы прав муниципального образования по включению доходов в местный бюджет, и по расходованию средств местного бюджета;

6) рассмотрение сравнительно-правовых вопросов компетенции муниципальных образований в области бюджета ряда зарубежных стран с развитой рыночной экономикой;

7) выявление особенностей бюджетного процесса на уровне муниципальных образований в свете нового бюджетного законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Федерации и нормативно-правовых актах органов местного самоуправления. Предложения по развитию правовых основ бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

Основные теоретические предложения и выводы получили апробацию в различных формах: чтение лекций и проведение практических (семинарских) занятий по курсам "Финансовое право", "Налоговое право" в Государственном университете - Высшей школы экономики (г. Москва), Международной академии бизнеса и банковского дела (г. Тольятти), Самарской государственной экономической академии; публикация статей.

Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Глава- I

Общая характеристика муниципальных образований как субъектов бюджетного права.

11.

Су щостъ и основное содержание бюджетного пршвш в Российской Федк

Для современной России характерно бурное развитие и обновление финансового права, усиление его роли в жизни общества и государства, Это обусловлено экономическими и политическими преобразованиями в стране. Финансовое право призвано сыграть ва -ую роль в развитии России. Ему свойственны новые черты, требующие глубокого анализа с позиции современных задач общества. Процесс формирования российского финансового права с новым содержанием продолжает активно развиваться. Естественно, что все это обусловливает необходимость развития науки финансового права в Российской Федерации, и его важнейшей составной части -бюджетное право2.

Использование государственного и местного бюджета обусловило необходимость в правовых нормах регулирующих возникающие при этом отношения. Важнейшая роль в данном случае принадлежит определенной части финансово-правовых норм, которые в своей совокупности представляют бюджетное право.

Правовая регламентация бюджетных отношений

1 Химичева Н.И. Рецензия на книгу: У истоков финансового права (1 том Антологии "Золотые страницы финансового права России"). Финансы. 1998. № П. С. 58. обеспечивает действенность всего бюджетного механизма, стабильность соответствующих требований, повышает уровень организации работы, вносит в нее определенность, конкретность.1 Основной задачей бюджетного права является обеспечение специфическими правовыми средствами осуществлю я единой финансовой политики, обеспечение необходимыми денежными средствами поступательного развития экономики, повышения материального благосостояния, содержания органов государственной власти и управления.

Важной ролью бюджетного права является обеспечение всех звеньев бюджетной системы, каждого отдельного бюджета самостоятельной доходной базой, необходимой для покрытия всех запланированных расходов.

В системе финансового права бюджетное право занимает место в особенной части. Такое место бюджетного права объективно обусловлено характером и содержанием регулируемых им общественных отношений. Они, как и все отношения, охватываемые предметом этой отрасли права, характеризуются не только общими, присущими всем им признакам, но и обладают спецификой, которая не свойственна другим финансовым отношениям.

Если обобщенно -"едеяить основное содержание предмета регулирования бюджетного права, то можно сказать, что им охватываются общественные отношения, возникающие при образовании и использовании общетерриториального денежного фонда. Однако участники этих отношений настолько

1 Цыпхин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М. 1983. С. 40. разнообразны и многие из них обладают такой спецификой, что это обусловило выделение регулирующих данные отношения правовых норм в особые финансово - правовые институты. Содержанием регулируемых отношений являющихся предметом бюджетного права оно отличается от других институтов финансового права. В науке финансового права отмечается1, что специфика бюджетного права состоит в том, что: оно регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти, эти отношения возникают в связи с образованием, разделением и использованием денежных фондов государственных и муниципальных образований общего назначения.

Однако это довольно общая характеристика, и в связи с тесной связью бюджетного права с другими институтами финансового права требуется конкретизация предмета бюджетного права. Автор согласен с Н.И. Химичевой, которая выделяет в бюджетном праве несколько блоков норм, а именно нормы которые закрепляют и регулируют: а) бюджетное устройство в Российской Федерации, т.е. виды бюджетов входящих в бюджетную систему Российской Федерации, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов; б) состав доходов и расходов бюджетной системы в целом, и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами;

1 См, подробнее: Финансовое право. Отв. ред. Н.И. Химичеза. М. 2000. С. 145. в) компетенцию (права) с Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета; г) бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализации бюджета, а также отчетности об исполнении бюджета.1

В научной юридической литературе содержится большое количество работ посвященных исследованию бюджетного поава. Важный вклад в разработку проблем бюджетного права внесли: Н.И. Химичева, В.В. Бесчеревных, Е.А. Ровинский, М.Н. Пискотин, С.Д. Цыпкин, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, Л.К. Воронова, М.В. Караеева и другие.

Н.й. Химичева в работе "Субъекты советского бюджетного права", отмечает, что изучение литературы посвященной исследованию бюджетного права показывает, что при наличии основных, достаточно четких общепризнанных положений о его предмете, имеются и различия во мнениях.2

Существенный вклад в разработку этого вопроса внес Е.А. Ровинский. Высказанные им положения были отражены в предложенных впоследствии конструкциях ~~едмета и понятия бюджетного права. Ранее в работах по финансовому праву бюджетное право характеризовалось как совокупность юридических норм, регулирующих отношения в процессе составления, утверждения и исполнения бюджета, т.е. не учитывалась материальная часть его предмета. Более полные понятия бюджетного права, охватывающие материальную и процессуальную его стороны, были приведены в экономической

1 Финансовое право. Указ. раб. С. 146 См.: Химичева Н.й. Субъекты советского бюджетного права. Саратов. 1979. С. 13 литературе. Ровинский Е.А. подчеркнув наличие в бюджетном праве материальных и процессуальных норм, отразил это в определениях его понятия и предмета регулирования. В предмет бюджетного права он включает закрепление бюджетного устройства, регулирование отношений по поводу распределения средств между бюджетами различных видов и их расходованием, а также порядка и сроков формирования и исполнения бюджетов.1

Большое значение по данному вопросу имеют работы В.В. Бесчеревных, в которых автор впервые рассматривает бюджетное право, исходя как из экономического, так и правового содержания самой дефиниции "бюджет". Он определяет бюджетное право как часть финансового права, р е гул грузе тую общественные отношения, возникающие в процессе распределения доходов и расходов между различными бюджетами, составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов, а также составление и утверждение отчетов об исполнении бюджетов В.В. Бесчеревных считает, что предметом регулирования бюджетного права охватываются отношения, возникающие в процессе: о установления бюджетной системы и распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами, о составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов, составление и утверждение отчетов об их исполнении.3

1 См.: Ровинский Е.А. Советское финансовое право. М. 1957. С. 66

2 См.: Бесчеоевных В.В. Развитие советского бюджетного права. - М. 1960. С. 15 См.: Советское финансовое нпазо. Отв. ред. Ровинский Ь.А. ■■ М. 1961. С. 99

В определении предмета бюджетного права в литературе встречаются некоторые различия, которые, однако, не означают отсутствия единого взгляда на его содержание.1 Так, В.В. Бесчеревных, раскрывая предмет бюджетного права, особо

-£Зл.згет отношения, возникающие в процессе составления и утверждения отчетов об исполнении бюджетов,2 а М.й. ~>схстин, характеризуя предмет бюджетного права об этом не упоминает.3 Аналогично и Е.А. Ровинский при рассмотрении понятия бюджетного права не отмечает данных отношений.4 Однако это не означает, что они исключают их из предмета регулирования бюджетного права, о чем свидетельствуют изложение вопросов бюджетного права в работах названных авторов.

В науке финансового права содержится большое количество определений бюджетного права приводимых различными учеными.5

Необходимо отметить, что существующие определения практически не имеют различий в трактовке сути понятия бюджетного права. Автор данной работы, в целом, придерживается определения бюджетного права которое приводит Н.И. Химичева6, согласно которому, бюджетное право это подотрасль финансового права, состоящая из юридических

1 См.: ХимичеваН.Й. Субъекты советского бюджетного права. Саратов. 1979. С.13

2 См.: Советское финансовое право. - М. 1974. С. 112.

3 См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. - М. 1971. С.51-52

4 См.: Финансовое право. - М. 1971. С. 103-104

5 См. например: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России. М. 1997. С.42, Савин А.Ю. Финансовое право. М. 1997. С.50; Родионова В.М. Финансы. М.

1995. С.297-298

6 Финансовое право. Отв. ред. Химичева Н.И. М. 2000г. с. 146. чсзм, регулирующих общественные отношения, хст^зые -сгжт в связи с образованием, распределением / использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных или местных бюджетах. Однако считает необходимым дополнить его "материальный аспект" правовым, указав, на отношения по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета как основного финансово-планового акта соответствующей территории.

Бюджетное право, как в целом и все финансовое право в начале 90=х годов претерпело серьезные изменения, что обусловлено экономическими, политическими и социальными переменами.

Как известно, бюджетная система любого государства определяется его государственным устройством. До провозглашения независимости Российского государства в июне 1991 года бюджетная система бывшей РСФСР состояла из двух звеньев: республиканского бюджета РСФСР и звена нижестоящих бюджетов. Это была типичная для унитарного государства бюджетная система, построенная на принципах единства и централизма. С момента образования в 199! году самостоятельного суверенного российского государства начался длительный и сложный процесс строительства бюджетной системы РФ на новых федеративных, демократических началах. В настоящее время в бюджетную систему России как федеративного государства входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации - республиканские бюджеты республик в составе РФ; краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области ж окружные бюджеты автономных округов; местные бюджеты, к которым относятся бюджеты муниципальных образований (бюджеты районов, городов и других административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями з соответствии с седеральнкм законодательством и законами субъектов Федерации^. Законодательно новый статус бюджетной системы Российской Федерации впервые был закреплен в статье 2, Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР."1 Бюджетный кодекс Российской Федесгд.'и, вступивший в силу с 1 января 2000 года, в статье 6, определяет бюджетную систему Российской Федерации "как основанную на экономических отношениях и государственном устро"^тз° Российской ©едера^и, регулируемую нормами совокупность федезаль~Э"о бюджета, бюджетов субъектов Российской Федесз vустных бюджетов и бюджетов государственных внеб од—~ых фондов".2

Сегодня бюджетная система России состоит из федерального бюджета, 21 республиканского бюджета республик в составе Федерации, 56 краевых и областных бюджетов, включая одну " - ^-омную область, городских бюджетов Москвы и Саккт= Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов, к которым относятся бюджеты

1 Ведомости СНДРФиВС РФ. 1992г. №11. Ст.527, №34. Ст. 1976; 1993г. №4. Ст. 118.

2 См.; СЗ РФ, 1998, № 31, Ст.3823; Федеральный закон № П6-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ, СЗ РФ, 2000, Ш 32, Ст. 3339 различных муниципальных образований.1 Для федератш -юго государства, каким является Российская Федерация, нал ::ого сложнее построить рациональную бюджетную систему, че\ для унитарного. Тем не менее, даже унитарные государства все шире используют принципы бюджетного федерализма.

Iе-.знтрзлизованная бюджетная система, в которой решения л лпнимаются на разных уровнях, более эффективна.2 Впервые на законодательном уровне определение местных бюджетов приводится в Федеральном Законе от 28 августа 1995т, "Об общих принципах организации мес-хого самоуправления в Российской Федерации". Согласно г-/ к местным бюджетам относятся "бюджеты муниципа --нз:х образований. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществи £ ется органами местного самоуправления".

Бюджетный кодекс Российской Федерации3 в статье 14, определяет бюджет муниципального образования (Ve-- -бюджет как "форму образования и расходования ден средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления". В научных трудах проблемы теоретического осмысления понятия бюджета (в том числе и местного), получили свое закрепление как у экономистов, так и среди правоведов.

На необходимость комплексных экономико-прав овых исследований в области бюджета указывал Е.А. Ровинский, он

1 Финансы. Под ред. Ковалевой А.М. М. 1997. С. 36-37.

Хоистенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформы межбюджетных отношений. Финансы. 1999. №2. С.5

3 Бюджетный кодекс РФ"// СЗ РФ. 1998. №31. Ст.3823 л, что "разграничение экономических и правовых асш-ггов а финансовых явлений делает еще более актуарной проблему координирования экономических и юридических исследований в области финансов, создания комплексных рзбот в этой области".1

Учеными выделяются различные аспекты бюджета. Те.х, в частности, Г.Б. Поляк2 определяет местные бюджеты "как совокупность отношений способствующих территориальному перераспределению национального дохода государства, обеспечивающих создание финансовой базы местного -г /Г.Б, Поляк отмечает, что экономическая "у-Дг-сггь местных бюджетов проявляется в их назначении. Местные бюджеты выполняют функции: формирования денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим стогнам власти.3 С точки зрения экономической категории под;с-ь:м образом определяют местные бюджеты Альвианская Л,В,4, указывая, что они представляют собой "совокупность форм организации бюджетных отношений, посредством которых часть бюджетных ресурсов государства направляется в распоряжение местных органов власти для обеспечения функций управления

5 См.: Розикский Е.А. Советское финансовое право. М. 1978. С.37

2 См.: ПолякГ.Б. Финансы местных Советов. М. 1991. С.35

3 Бюджетная система России. Под ред. Г.Б. Поляка. М. 1999. С. 75

Альвианская Н.В. Местные бюджеты: понятия, механизм функционирования.

Финансы. 1995г. № 9. С.7. местным сектором экономики", а также В.А. Рубан,1 который рассматривает местные бюджеты как "совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти".

Как правовая категория местный бюджет щзедставляет собой основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного ©онда соответствующего муниципального образования, утверждаемого соответствующими представительными органами власти. Утверждаемый в установленном законом порядке бюджет выступает как основной финансово-плановый акт местного уровня. Такой акт закрепляет юридические права и обязанности V а-—1 иков бюджетных отношений.2 роль бюджета как центра коорд> увязки всех финансовых планов на определенной территории, указывал Г.К. Шеховцев.3

В материальном аспекте местный бюджет представляет собой централизованный в масштабах муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов местного самоуправления. Подобным образом, в этом аспекте рассматривают местный бюджет и

1 Рубан В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления. - Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемно-тематический сборник. М. 1998г. с.134

1 См.: Финансовое право. Отв. ред. ХнмичеваН.И. М. 2000. С. 140 См.: Шеховцез.Г.К. Бюджет социалистического государства. М. 1983. с.32 другие ученые.1 Химжчева Н.Й. отмечает, что материальное содержание бюджета подвижно, постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений.2

Синтезированное определение понятия бюджета муниципального образования с позиции не только правового и з <о:-:смичес:<ого, но и материального аспекта приводит Крсхина Ю.А.3 Рассматривая наиболее распространенный вид муниципальных образований в Российской Федерации - город, как субъект финансовой деятельности, она определяет бюджет муниципального образования как "экономические отношения, с ~ ос зе дующие процесс образования, распределения и использования централизованного денежного фонда города как муниципального образования, предназначен-с ю для - актирования общих задач местного сссбщ^стз - и являющегося основным финансовым планом города, утверждаемым его представительным органом.

Несмотря на кардинальные преобразования бюджетной системы Российской Федерации в норл/атизных актах качала 90-х годов не содержались четкие и определеннее ответы на многие вопросы касающиеся бюджетной системы государства. Бюджетные законы периода становления новой российской государственности, к которым, прежде всего, относились: Закон РСФС? "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР!!, Закон Российской Федерации "Об основах

1 См.: например: А.М. Бабич, Л.Н. Павлова. Государственные и муниципальные финансы. М. Юнити. 1999. С. 460; Советское финансовое право. Отв. ред. Воронова Л.К., ХимичеваН.И. М. 1987. С. 152. 2

См.: Финансовое право. Указ. работа. С. 139.

3 См.: КрохянаЮ.А. Указ. работа. С. 15. бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного с , Закон Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу"1, безусловно, сыграли большую роль в начальный период становления российского бюджетного законодательства. Но, к сожалению, они не могли урегулировать многие вопросы касающиеся построения современной бюджетной системы Российской Федерации Регулирование бюджетных отношений в тот период осуществлялось, прежде всего, на основе законов о бюджете, ежегодно принимаемых на федеральном и региональном уровнях, а также указов Президента, что приводило к ежегодному изменению порядка организации взаимоотношений между бюджетами всех уровней. В то же время "пустоты" в федеральной законодательной базе заполнялись о.сомчык количеством подзаконных актов, часто подме -зп>х закон, усложнявших и запутывающих процесс фина ' о-ого регулирования.

Принятые за годы реформ законы не создали механизма гарантий месткому самоуправлению, финансовой самостоятельности и независимости, хотя все они эти принципы провозглашали и на словах гарантировали.

1 См. У:<гз. законы. Ведомости ОВД РФ и ВС РФ. 1992. №11. Ст.527; российская газета. 1993. 30 апреля; Ведомости ВС РФ. 1992. № 34. Ст. 1972. т;в юридической и экономической литературе1 отмечается, что не были решены вопросы о принципах построения бюджетной системы Российской Федерации, которые должны были отражать федеративное устройство государства в сочетании с демократизмом в управлении. Не были урегулированы проблемы обоснованного и справедливого разграничения доход ^х источников и расходов между бюджетами разных уровней, Под"<.малгсь проблема зависимости бюджетов органов местного самоуправления от бюджетов субъектов Федерации. Указывалось на проблему распределения налоговых платежей по бюджетным уровням, разграничения их налоговой компетенции, создания действенных и прозрачных механизмов перераспределения средств между бюджетами различных уровней. В литературе обращалось также внимание на наличие ряда проблем в бюджетном законодательстве, в частности, на отсутствие практической реализации принципа самостоятельности местных бюджетов, сущес-вс иг.-/.г негативной тенденции концентрации финансовых оесурсов на уровне субъектов Федерации в ущерб муниципальным образованиям.

Новое бюджетное законодательство свидетельствует о повышении уровня самостоятельности не только субъектов

См. например: Родионова В.М. "Проблемы совершенствования бюджетного законодательства РФ. Финансы. 1997. № 4. С. 3-4. Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления. Финансы. 1999. № 3. С. 5. Горбунова О.Н., Конюхова Т.В. Рассмотрены актуальные проблемы финансового права. Журнал Российского права. 1998. №7. С. 154. Караваева И.В. Местные бюджеты в системе бюджетного федерализма. Законодательство и экономика. 1997. № 23-24. С. 23-24. Богачева О.В., Амиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъектов федерации и местного самоуправления. Финансы. 1997. Х° 9. С. "9 ~ь-хсзг. Z.A. К решению проблем межбюджетных отношений на территории. Финансы. 1998. 6. С. 18

Российской Федерации -си органов местного самоуправле:- ;ля в области бюджета, оно исходит из принципа разделения вл-. стей при определении бюджетной компетенции представитель«и исполнительных органов власти. В нем проявляются ?эвые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изменение содержания бюджетных доход-: з и расходов, взаимоотношений между выше - и нижестоящими бюджетами, широкое использование кредитных средств для формирования бюджетных ресурсов и других).

Вступление в законную силу Бюджетного ксцекса Российской Федерации несомненно явилось важнейшим ша::м на пути построения действенной и эффективной се с темы бюджетного законодательства.

Действовавшее в советский период и в начальный г ?.-зиод становления российского государства, бюджетное законодательство не могло в полном объеме и долкьо меое юридически закрепить современное состояние бюд с> системы Российской Федерации. Как отмечает Конюхова 7.В., в советский период финансовое законодательство не знало многих обобщающих актов в области финансов, поскольку административно-командные методы, господствовавшие в управлении финансовой сферой, предполагали наряду с жесткой централизацией - принятием в основном, союзных актов, детальную регламентацию посредством значительного количества ведомственных актов.1

Конюхова Т.В. Проблемы систематизации финансового законодательства. Законодательство и экономика. 1998. №1. С. 15

Нормы Бюджетного кодекса Российской правовую форму бюджетов входящих в -ему

России. Так, федеральный бюджет разрабатывает; £ и утверждается в форме федерального закона. Бюджеты суб-^ктов Федерации разрабатываются и утверждаются в форме звонов субъектов Оедерацп> Местные бюджеты разрабатывает ня и утверждаются в с^ср: е правовых актов представительных с. -анов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.1

Бюджетный кодекс РФ, 'с - с-оз-ой истопник бюджетного права, сказывает воздействие - : о р - со законодательства субъектов Рос у./ ,<с~ С' дер~у ,■ - е^ь. бюджетно-правовых актов органов мерного о 1 ?у финансовой деятельности органов мстного самоуправления му„->-ц? -алъ - - х сбразсзг --~ тредг слагает создание четкой сис-е^ы за^снодселъстза в области муниципальных финансов. Ка это справедливо указывает ^ / , она п<. ет р --с- с к -елее с с ому на терт-- Роос~-кой Оссац/" у-? "-с -*czGzy) -то Сй01/-р основу :; — а~-сзс"~ деятель:-.оси рр^г-сз срсдоксгр самоуправления составляют законы и подзаконные акты. Верховенствующее г в обеспечении финансовой деятельности занимает

Бюджетный кодекс РФ. Ст. 1;

Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. Автореф. дисс. канд. юрид. к. Саратов. 1997. С. 13,14

Конституция РФ, которая в новом аспекте закгс:: цяет финансовые полномочия органов местного самоушзез1" /■я." Наиболее существенное значение среди актов самоупр^ .ния для местного регулирования финансовых вопросов имеют к -.гавы (положения) о местном самоуправлении, которые спргзс;;г.:иво называют четвертым уровнем правовых актов з зере самоуправления.1 На основе регионального законодательства органы местного самоуправления принимают нормативно правовые акты регулирующие вопросы финансовой деятел: зсти на территории муниципального образования, з том чжелг ?: по

-у вопроса?/ бюджета

Регулируя соответствую—,/с -г с-- обп'~ • иных отношений, бюджетное право определяет <•„ т участнике :- этих отношений, наделяя их юридичес^>!/и -огзг^*- *> обязаннсттями, сбссле-изг:-си .тсг гзозг? --с де-еч-нсю пэнда j з'тс"зующ°й - . „ - з с с с "зггз - - с зада-т.:/;и и с: уь кц? ями с с генов власти и с j ?.-сз ст/празлен> Это об^тс"^ -'зг.ет rixr " е такой от т / ^а^егор как -/ г: p-jr" "> г: ча- ■<=> т*" гц v " —" / v/ .„■ . . ^ . . . .

Понятие субъекта права язл> ется кгючезым для зсякой правовой науки. Поскольку субъект -~г.за зто потенциальный субъект правоотношения, который непосредственно реализует См.: Лукашов Л.А. Местное самоуправление: теория и реальность //Становление государственности и местного самоуправления. Саратов, 1997. С. 134. 2

В настоящее время проблема усовершенствования бюджетного законодательства на уровне субъектов РФ является предметом исследования ученых. См. например: Берг "" "э '/одгг -'сзспие законодательства субъектов РФ о бюджетных отношениях в v у - - \ образованиях: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов. 1999. С. 4,5 Xsv -ез" s Субъекты советского бюджетного права. Саратов. 1979. С. 39 предоставленные законом права и обязанности,5

Как справедливо отмечает Д.В. Винницкий, "проб .сема субъектов права - одна из важнейших проблем любой отрасли права и отраслей юридической науки".2 Подтверждением тому является интерес ученых-правоведов к данной проблематике.3 Фундаментальным трудом в этой области является работа Я.И. Хкмичевой "Субъекты советского бюджетного права". Несмотря на то, что данная работа была опубликована в период существования РСФСР в составе СССР, она не утратилг свое на у- -ое и практическое значение ж в настоящее время, когда

- з' <ая Федерация является независимым, суверенным государством и самостоятельно строит свою бюджетную систему. Н.Й. Химичева обращает внимание на различие в понятиях "субъект бюджетного права" и "субъект бюджетного цргзсст:-:с е:-:ия",4 указывая, что следует различать еубтектов права и субъектов правоотношений, учитывать особенности их правового состояния. Это позволит более четко формулировать и j б од^е^о-правовые проблемы, как в теоретическом, так

- з -zz* -еском аспектах. Эти понятия на взгляд Н.Й. Химичевой можно определить следующим образом. Субъек^

1 Kapacssa M.B. Финансовое право. Общая часть. М. 1999. С. 85 2

2 -« ницкий. Субъекты налогового права. М. Норма. 2000г. с.З

3 См -"¿гусь СМ. Субъекты гражданского права. М.,1950; Ямпольская Д.А. Суö^-cv советского административного права: диес. д-ра юрид. наук. М.,

958,1Уичкевич A.B. Субъекты советского права. М. 1962; Миронов О.О. Субъекты советского государственного права: дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 1969; Бойцов В.Я. Система субъе*-«.ов сог*тского государственного права. Уфа, 1972; Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979; Кооу -а С А Н>род как субъект финансового права: дисс. канд. юрид. наук.

I,99/ " шценко В.В. Гражданин как субъект налогового права в ссс сидерации. Воронеж, 1997.

4 - ' Указ. раб. С. 39=42 бюджетного права - это носитель бюджетных —:зв и обязанностей в сфере образования и использования - мясного фонда соответствующей территории.

Права и обязанности принадлежат им в силу действия & бюджетно-правовых норм, независимо от участия йх в сгктет-ых правоотношениях, ^'з реализации своих прав и обязанностей они вступают в ^са четные иравсо 4ношения в I качестве субъектов правоотношений.

§2, По -лг^.хе субъекта бюджетного права

Круг субъектов бюджетных правоотношений достаточно Р широк. При этом для любого субъекта бюджетного правоотношения характерно, что каждый из них либо принимает участие в распределении доходов и расходов между бюд^- а у/ различного уровня (например, Федеральное собрг; ' Федерации); либо участв /ет в качестве стороны на одной из стад?й бюджетного процесса (например, Министерство финансов Федерации); либо связан с бюджетом по линии получения из него соответствующей суммы денежных средств в форме бюджетного финансирования, субсидии или субвенции.1 ^ Некоторые из субъектов бюджетных правоотношений обладают не одним, а двумя и даже тремя названными признаками одновременно.

Следует заметить, что круг субъектов финансовых - зшений более широк по сравнению с кругом участников Ск.: Сазин А.Ю. Указ. раб. С. 51 бюджетных правоотношений, и что субъектами бюджетных правоотношений в отличие от других видов финансовых правоотношений (налоговых, кредитных), не являются негосударственные предприятия, учреждения, организации и I граждане. Они не участвуют в процессе распределения доходов и расходов между бюджетами. Не принимают непосредственного участия в бюджетном процессе, и не финансируются непосредственно из бюджета. Взаимоотношения указа«:ных организаций и граждан с бюджетом опосредуются по форме налоговых и неналоговых платежей, которые они отчисляют в бюджет.

Бюджетные правоотношения имеют характерную особенность, присущую не всем финансовым правоотношениям. Ока Р заключается в том, что любое бюджетное правоотношение не может длиться свыше одного года и обычно прекращается в конце соответствующего года. Это связано с тем, что каждый бюджет принимается только на один год. Но данное обстоятельство, на наш взгляд, не исключает того, что бюджетные правоотношение носят, как правило, систематический, непрерывный характер. Причем, эта точка зрения актуальна не только в настоящее время, как справедливо отмечал еще в 1954 году М. А. Гурвич, "бюджетные • правоотношения возобновляются между большинством субъектов в очередном бюджетном году".1

Субъект бюджетного права - понятие более широкое, чем субъект правоотношения. В данный момент носители бюджетных прав и обязанностей могут еще не вступить в конкретные

1 См.: Гуозкч М.А. Советское финансовое право. М.1954. С. 119 правоотношения, Кром& того, в правоотношениях могут быть реализованы не все бюджетные права и обязанности.

Субъекты бюджетного права настолько многочисленны и разнообразны, что требуется их классификация, объединение по Ь однородным признакам в определенные группы. Классификация имеет серьезное значение для более глубокого выявления особенностей статуса субъектов бюджетного права.

На наш взгляд круг субъектов бюджетного права можно очертить исходя из его предмета. Соответственно определившейся системе финансового права, бюджетное право регулирует отношения между:

- Российской федерацией и субъектами федерации по поводу распределения межу ними средств федерального бюджета;

- субъектами федерации и муниципальными образованиями,

-гходущимися на территории субъектов, по поводу распределения средств бюджета субъекта федерации;

- Российской федерацией и муниципальными образованиями в г'т"у-гс участия органов государственной власти в решении -с ^сов организации местных Финансов; федеральными финансовыми органами и финансовыми ! органами субъектов РФ муниципальных образований по поводу составления и исполнения консолидированного бюджета РФ; ) - сЬинансовыми органами субъекта РФ и финансовыми органами муниципального образования по поводу составления и исполнения консолидированного бюджета субъекта РФ;

- субъектами РФ и муниципальными образованиями по поводу распределения денежных средств, образуемых в бюджете суб-эе<~г "О для оказаний финансовой помощи муниципальным об „"зозгл'Я^; органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу получения субвенций, т.е. дененяых средств, выделяемых на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета; органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу ~рсдстз по взаимным расчетам, т.е. сумм поступавших в мест^^е бюджеты или передаваемые из местных бюджетов в бюджеты субъектов Российской Федерации в связи с изменениями в доходах и расходах местных бюджетов, возникающими в результате решений принятых органами государственной власти не учтенных при утверждении соответствующих бюджетов;

- органами местного самоуправления и финансово-кредитными организациями по поводу организации местных финансов; органами местного самоуправления и территориальными органами Министерства налогов и сборов Российской Федерации, по поводу осуществления контроля за своевременным и полным поступлением в соответствующие бюджеты налоговых платежей всех видов;

- органами местного самоуправления и территориальными органами Главного управления Федерального Казначейства по обслуживанию исполнения местных бюджетов.

Представляется необходимым обращение к теории права относительно классификации основных видов субъектов права. Различные ученые по-разному подходят к определению основных видов субъектов права. Так, Леушин В.И. выделяет следующие группы субъектов права: Индивиды;

Социальные общности; о Организации.

Каждая из групп в свою очередь делится на несколько подвидов.1 Матузов Н.И дает более детальную классификацию субъектов права, подразделяя их на две большие группы: -^ индивидуальные и ■= коллективные. Разделяя те и другие на несколько видов. Не касаясь индивидуальных субъектов права, поскольку они не относятся к субъектам бюджетного права, остановимся на коллективных субъектах права. К ним Матузов Н.И. относит: государство, государственные органы и учреждения, административно-территориальные единицы (муниципальные образования), субъекты Федерации, избирательные округа, религиозные организации, промышленные предприятия, иностранные фирмы, специальные субъекты w (ювидические лица). Из приведенного перечня коллективных субъектов права, субъектами бюджетного права являются не все, а лишь: - государство, субъекты Федерации, административно-территориальные единицы (муниципальные образования). Матузов H.H. справедливо характеризует субъект права как "более или менее значительные, устойчивые, постоянные образования, которые характеризуются единством воли и цели, а также определенной внутренне:/ организацией. Это не случайные и не временные соединения граждан или каких-то структур".' ^ Иную классификацию субъектов права приводит Комаров

С.А,3 подразделяя их на три большие группы:

1 см. Теория государства и права. Учебник. Под ред. Корельекого В.М., Перевалова

В.Д. М. 1998. С. 345," 348-349

2 См.: Теория государства и права. Курс лекций. Под ред. МатузоваН.И., Малько A.B. -М. 1997. С. 483-484

3 См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М. 1997. С. 295-296 физические (частные) лица; юридические лица, государство,

В современной науке финансового права 1 отмечается, что в состав субъектов бюджетного права входят: Государственные и муниципальные образования. а) Российская Федерация в целом; б) субъекты РФ = республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; в) муниципальные образования; г) захоытые административно-территориальные образования Органы государственной и местной власти. а) представительные органы государственной власти и местного самоуправления; б) исполнительные органы власти и местного самоуправления. Безусловно, следует согласиться с Химичевой Н.И., которая выделяет закрытые административно-территориальные сб .з отдельную группу субъектов бюджетного права. з t сдже~ах закрытых административно-территориальных образований чрезвычайно слаба собственная доходная база и они практически полностью зависят от дотаций из федерального бюджета. Формирование бюджета закрытого административно территориального образования осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, с учетом

1 См., например: Финансовое право. Отв. ред. Н.И. Химичева. М.2000. С. 148.

2 См. например: Финансовое право. Отв. ред. Химичева Н.И. М. 2000г. с.66, 148 следующих особенностей: в доходы бюджета закрытого административно-территориального образования зачисляются все налоги и другие поступления с его территории; дефицит бюджета закрытого административно-территориального образования покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными статьями.

Решение о перераспределении планируемого превышения доходов бюджета закрытого административно-территориального образования над его расходами принимается по представлению Правительства Российской Федерации при принятии федерального закона о федеральном бюджете на очередной год. С учетом установленной для данного образования бюджетной обеспеченности населения. Средства превышения доходов бюджета над его расходами направляются на финансирование государственных и региональных экологических и социальных программ по преодолению последствий деятельности предприятий и объектов. Перераспределению не подлежат средства превышения доходов бюджета над его расходами, полученные дополнительно в ходе исполнения бюджета в результате перевыполнения доходов или экономии расходов.1 см. Федеральный Закон РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" (в ред. Федерального Закона от 28.11.96. № 144-ФЗ). Ст. 5. Положение об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации. Утв. Пост. Правительства РФ от 26 июня 1998г. № 655 //СЗ = Р 1998. №27. Ст. 3180

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает особенности при формировании бюджета закрытого административно-территориального образования:1 в доходы бюджета закрытого административно) территориального образования в полном объеме направляются все виды федеральных, региональных и местных налогов и иные поступления, аккумулируемые на его территории;

- недостаточности собственных и регулируемых доходов бюджету закрытого административно-территориального вания выделяются из федерального бюджета дотация на жирование расходов, связанных с функционированием органов местного самоуправления. Размер указанных дотаций утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

- превышение доходов над расходами бюджета закрытого административно-территориального образования не подлежит изъятию в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Объем прав органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования существенно меньше, чем у органов местного самоуправления муниципального образования не относящегося к данной категории. Так, органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования не имеют права прекращать действие или изменять ставки, а также устанавливать иные виды льгот по налогам и сборам, находящимся в ведении Бюджетный кодекс РФ. Ст. 142

Федеральных органов государственной власти, и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации и налоговым законодательством субъекта Российской I Федерации, на территории которого находится закрытое административно-территориальное образование. Все это позволяет выделить закрытые административно-территориальные образования в отдельную группу субъектов бюджетного права.

Автор поддерживает позицию Химичевой Н.И., которая включает в состав субъектов и такое территориальное образование, как !®адмжнистративно-террито|:/--х = =с образования, входящие в состав муниципального образоваг я Статья б Закона РФ от 28 августа 1995г. № 154 "Об I принципах организации местного самоуправления в Росс» ско"

Федерации" содержит положение, предполагающее с -б -статус муниципального образования, находящегося "в границах территории" другого муниципального образования. В ней указано, что в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются доугие муниципальные образования, то предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов Р разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований уставом города. При этом закон содержит положение о том, что подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. К сожалению, недостаточное правовое

1 См.: ХимхчгваН.И. Указ. раб. С. 66 регулирование муниципальных образований, входящих в состав другого муниципального образования, отсутствие положений, конкретизирующих содержание бюджетных полномочий органов местного самоуправления и взаимоотношений между органами власти в субъекте Федерации приводит к неоднозначным последствиям. Во многих субъектах Федерации ликвидированы местные органы власти на уровне ниже районов. При этом города с :ого значения, наряду с другими более мелкими селенными пунктами потеряли право на собственный бюджет и были переведены на сметное бюджетное финансирование. образом, перечень территориальных субъектов бюджетного права на наш взгляд включает, наряду с Российской Федерацией и субъектами Федерации, также три самостоятельных субъекта муниципального уровня, к которым относятся: муниципальные образования = городские, сельские поселения и иные территории; закрытые административно-территориальные образования; административно-территориальные единицы, входящие в состав муниципального образования.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что бюджетное право как подотрасль финансового права, состоящая из юридических норм, охватывает правовым регулированием бюджетное устройство в Российской Федерации, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, бюджетного процесса. Анализ недавнего исторического гт)сг0"0 бюджетного устройства РСФСР и состоя я бюджетной системы Российской

Федерации свидетельствует о том, что третий уровень бюджетной системы = местные бюджеты, являясь важнейшим финансовым источником существования и функционирования муниципальных образований, занимает в настоящее время чрезвычайно важное место в ее структуре. Уяснение сущности муниципальных образований как субъектов бюджетного права требует анализа содержания их понятия, а также выявления их существенных признаков, которым посвящен следующий параграф главы.

Мушшцшпшлъп&е оёразтанше ш системе субъекте* 6юёжетп<вге тршш.

Муниципальные образования занимают в настоящее время в системе субъектов бюджетного права исключительно важную роль. Это связано, прежде всего, с теми изменениями в политической и экономической системе, которые произошли в Российской Федерации: в начале 90-х годов. Несмотря на то, что административно-территориальное деление Российской

Федерации с момента обретения самостоятельности не претерпело кардинальных изменений "удельный вес" муниципальных образований перед административно территориальными единицами существовавшими ранее, несоизмеримо выше.

Термин "муниципальное образование" отсутствует в Конституции Российской Федерации. Однако значение его зег^о, так как он играет ключевую роль при регламентации зс—'оса территориальной организации местного самоуправления.

Термин "муниципальное образование" был введен в юридическую практику Гражданским кодексом Российской Федерация/ а определение его изложено в глоссарии Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в I Российской Федерации", где указывается: "Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим федеральным законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления".

Данное определение сформулировано исходя из норм Ъ Конституции Российской Федерации: "Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций" (часть 1 статьи 131); "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью" (часть 1 статьи 130); "Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого р волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления" (часть 2 статьи 130); "Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Формируют, утверждают и исполняют местный бюджет" (часть 1 статьи 132). Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3302

Следует согласиться с A.A. Замотаевым,1 который выделяет в определении муниципального образования две составные части. Во-первых, установление исчерпывающего перечня квалифицирующих признаков муниципального образования: население соответствующей территории и обязательное наличие; муниципальной собственности; местного бюджета; выборных органов местного самоуправления.

Во-вторых, изложение перечня видов территориальных объектов, допустимых к конституированию в качестве муниципальных образований: городское поселение; сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией;

часть поселения.

Вопрос отнесения отдельных поселений и территорий к муниципальным образованиям затрагивается в п.1 статьи 12 Федерального Закона №> 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где изложен открытый перечень возможных муниципальных образований, включающий в себя город, поселок, станицу, цайон(уезд), сельский округ(волость, сельсовет) и т.п. Указанные нормы конкретизируют использование в Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 13!) понятие других территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

1 См. Замотаев A.A. Местное самоуправление как элемент государственного устройства: основные понятия и термины. Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемно-тематический сборник. М. 1998. С. 66-67

Но эта конкретизация не исчерпывающая, поскольку пер* -возможных муниципальных образований, изложен з настоящем определении и в пункте 1 статьи 12 Федерального Закона, открыты.

I Принимая во внимание изложенное, автором предлагается следующее определение муниципального образования как субъекта бюджетного права - "это населенная территория, предусмотренная законодательством РФ, имеющая выборные органы местного самоуправления, муниципальную собственность, обладающее необходимым объемом юридических тгзав и обязанностей в отношении местного бюджета и способное участвовать в лице соответствующих органов местного самоуправления в отношениях по образованию, распределению и Щ использованию средств местного бюджета". Данное определение акцентирует внимание на "территориальном аспекте", исходя из того, что в нем не конкретизируются виды муниципальных образований, поскольку, как уже было отмечено, за/сдателъстэом не установлен их закрытый перечень, а также на "бюджетно-правовом", позволяя определить статус муниципального образования, именно как, субъекта бюджетного права.

Следует согласиться с Карасевой М.В., которая, говоря о ^ муниципальном образовании - как субъекте финансового права применительно к отношениям по правам муниципального образования в области формирования и исполнения местного бюджета - субъекте бюджетного права), имеет в виду население той территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Это обосновано Карасевой М.В. тем, что согласно Федеральному Закону "Об общих г;/ - <. "ах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальное образование это население определенной территории (города, села, нескольких поселений, иной территории), в пределах которой осуществляется местное самоуправление, которое выступает в бюджетных правоотношениях в л^це представительных и соответствующих исполнительных органов местного самоуправления.1

При характеристике статуса муниципального образования следует также иметь в виду, что вопрос организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В советский период развития российская государственность административно - территориальными единицами выступали: края, области (они получили статус субъектов РФ в 1992 году после подписания Федеративного договора), районы, города, городские районы, поселки, территории сельских советов. Вопросы административно территориального устройства РФ относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно - территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного

1 См.: ХарасеваМ.В. Финансовое право. Общая часть. М. 1999. С. 91-92

Совета РСФСР от 17,08.82 года.1

Местное самоуправление - это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но, вместе с тем, как справедливо отмечают O.E. Кутафин, В.К. Фадеев "органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления."2

Необходимо отметить, что процесс реформирования межбюджетных отношений сдерживается отсутствием четкого законодательного определения статуса муниципальных образований как субъектов бюджетного права. Представляется, что в теоретическом плаке существенным является дальнейшая разработка понятия субъекта муниципального образования его социальных признаков, внутренних связей, границ, статуса.3

В современных условиях правовому регулированию деятельности органов местного самоуправления придается большое значение. Такое внимание объясняется той релью, которую играют муниципальные образования в современной российской действительности.

Конституция Российской Федерации закрепила усиливающееся значение местного самоуправления в

1 Ведомости Верховного Совгга РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271

2 См.: Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М. 1997. С. 190-193

3 См.: Мельников А.Н. Особенности становления местного самоуправления в РФ. Автореф. дисс. . канд. полит, наук. Саратов. 1997. современных условиях функционирования государства. Органы местного самоуправления решают на своей территории все вопросы местного значения, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и ^ исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги я сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также вешают иные вопросы местного значения. Полномочия муниципального образования распространяются на всю его территорию, которая включает земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого ^ назначения.

Общепризнанным считается, что основой успешного развития и функционирования муниципальных образований является законодательное закрепление за этими образованиями собственных материально-финансовых, денежных средств. Необходимо отметить, что право на местный бюджет принадлежит именно муниципальному образованию, а не органам местного самоуправления, как справедливо указывает Химичева "Т 7., "это выражает принцип народовластия, закрепленный в ^ Конституции Российской Федерации".1 В настоящее время ведущей оказывается роль местных финансов, поскольку формирование и использование муниципальных бюджетов как составляющей муниципальных финансов, непосредственно связано с решением основных задач социально-экономических

1 Финансовое право. Отв. ред. Химичева Н.И. М. Юристь. 2000. С.67 преобразований. Вопрос об объеме, источниках формирования Финансовых ресурсов, выборе эффективных направлений их использования, приобрел первостепенное значение, так шк, от решения этих вопросов, в первую очередь зависит финансовое ^ обеспечение деятельности органов местного самоуправления по комплексному развитию территории муниципальных образований.

Финансовые ресурсы муниципальных образований это денежные средства, находящиеся в распоряжении органов местного самоуправления и используемые на удовлетворение <.2т sFC-зкономических потребностей муниципальных образований. Федеральный закон № 126 от 25.09.97 г. " О финансовых основах местного самоуправления в Российской ^ Федерации",1 определяет местные финансы как "совокупность де^е^ьых средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления и другие финансовые средства".

Говоря о составе финансовых ресурсов, нельзя не отметить отсутствие единообразия их определения разными законодательными актами. В частности, вышеуказанный закон, в * состав финансовых ресурсов включает средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги принадлежащие органам местного самоуправления, а также другие финансовые средства. Автор согласен с Поляковой O.A.,2

1 См.: Указ. Закон. СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464

2 См.: Полякова O.A. Состав финансовых ресурсов органов местного самоуправления. Финансы и кредит. 1999. Ш 4. котооая считает, что с таким определением состава финансовых ресурсов согласиться нельзя. Во-первых, в состав финансовых ресурсов неправомерно включать денные бумаги, так как финансовые ресурсы муниципальных образований всегда I выступают в денежной форме. Ценные бумаги принадлежащие органу местного самоуправления, это скорее разновидность имущественных прав, нежели часть финансовых ресурсов. Ими ;¿crv" быть, например, долевые ценные бумаги, закрепляющие Laso их владельца (в данном случае органа местного самоуправления) на получение части прибыли акционерного общества в виде дивидендов, которые поступают в бюджет или внебюджетные фонды. Во-вторых, согласно названному Федеральному закону "О финансовых основах местного I самоуправления в Российской Федерации", в состав местных иненсовых ресурсов не включены средства внебюджетных :;рндсз, что противоречит ранее принятому Федеральному Закону № 154 от 28.08.95г., "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",1 в котором говорится, что представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях установленных законодательством Российской Федерации. & Термин "финансовые ресурсы" широко используется в уставах муниципальных образований при определении состава и структуры денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления.

Так, согласно Уставу Москвы,2 финансовые ресурсы города

1 См.: Указ. Закон СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. №> 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500 ¿ См.: Ведомости Московской Думы. 1995. № 4 состоят из средств бюджета города, средств внебюджетных и валютного фондов города, иных финансовых активов предусмотренных законодательством.

Необходимо отметить, что город Москва имеет особый статус. Статьей 6 Устава определено, что Москва имеет двойной статус представительных и исполнительных органов власти города, котовые являются и органами городского (местного самоуправления) и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Двойной статус местных органов власти характерен для крупных городов Европы. Так, город Париж с 1964 года стал именоваться "территориальным коллективом с особым статусом, обладающим компетенцией государственной и муниципальной природы". По реформе 1982 года, Париж сохранил двойной статус - муниципалитета и департамента. Копенгаген и Фридриксберг в Дании являются муниципалитетами и государственными округами одновременно. Двойной статус ■юродских органов власти особенно характерен для крупных городов в федеративных государствах Западной Европы. В частности, Вена является городом и одновременно землей в составе федеративного Австрийского государства. Берлин, Времен, Гамбург - города-государства Германии, где государственные и коммунальные структуры управления также объединены между собой.

Двойной статус Москвы обеспечивает конституционные права жителей столицы на местное самоуправление без создания раздельных городских органов власти - органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Двойной статус позволяет обеспечить гарантии целостности города, эффективно осуществлять столичные функции Москвы.1

Вся финансовая база столицы формируется 'под прямым воздействием бюджета. Через городской бюджет складываются определенные взаимоотношения представительных и исполнительных органов власти Москвы с предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории города. В бюджете города наиболее полно отражаются все экономические и политические процессы, происходящие как в стране, так и в столице. Так, с 1991 года в Москве начала ¿ормиюозаться новая система организации городской власти. Было г ^ - ятс решение о централизации управления на уровне города с созданием крупных территориальных подразделений - 10 административных округов (вместо 33 районов, в каждом из которых был самостоятельный бюджет).2

Изменение структуры городской власти обусловило изменения в финансовой системе города. Уставом Москвы предусмотрен единый бюджет города.

Фактическое отсутствие в Москве нижестоящих бюджетов по отношению к московскому городскому бюджету не означает отсутствия других бюджетных прав органов Москвы, административных округов и районов города. В этом заключается своеобразие бюджетного устройства столицы.

Уставом Москвы определены основные положения о формировании финансовых ресурсов районов. Так, прежде всего,

1 См.: Самолетова Т.В. Основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в РФ. Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемно-тематический сборник. М. 1998. С. 119-121

2 См.: Коростелев Ю.В. Финансовая система крупного города: теория, опыт, перспективы. Финансы. 1999. № 1. С. 8 эти ресурсы выделяются в бюджете города. Они могут включать в себя также средства районных внебюджетных фондов, заемные и иные средства, полученные из законных источников которые не ^ включаются в бюджет.

По представлению мэра Московская городская дума может принимать решения отдельно по каждому району о формировании самостоятельного бюджета района. В этом случае должно приниматься решение о передаче району прав на самостоятельный сбор и использование части городских налогов, пошлин, сборов, штрафов и иных платежей.1

Главной задачей органов местного самоуправления в настоящее время становится мобилизация достаточного объема ¥ финансовых ресурсов и их рациональное использование, и в первую очередь для развития производственной и социальной инфраструктуры. Для этого необходимо расширить материальные ✓ ? - зовые возможности органов местного самоуправления и реализовать их полномочия в осуществлении социального и экономического развития территории муниципального образования, а также обеспечить эффективное распределение и использование финансовых ресурсов.

Важность четкого определения места местных бюджетов в * бюджетной системе Российской Федерации, источников их формирования, обусловлено прежде всего тем, что органы местного самоуправления обладают фактической властью лишь пои наличии финансовых средств, которыми они могут

1 См.: Конюхова Т. Бюджетные права представительных и исполнительных органов города Москвы. Право и экономика. 1998. № 7. С. 78 L См.: Полякова O.A. Указ. раб. С. 12 самостоятельно распоряжаться. Органы власти и самоуправления посредством бюджета осуществляют финансовое планирование и координацию деятельности хозяйствующих субъектов.1

Местные бюджеты непосредственно связаны с движением и ра^-зедетением той части создаваемого в материальном про ззодстве национального дохода, которая, будучи выражена в денежной форме направляется по каналам бюджетов на удовлетворение социально-культурных и коммунально-бытовых потребностей человека. Просвещение, культура, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство - это неполный перечень отраслей финансируемых из местных бюджетов.

Наличие у каждого муниципального образования местного бюджета укрепляет его экономическую самостоятельность, активизирует хозяйственную деятельность, позволяет развивать инфраструктуру на подведомственной территории, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов.2

Без материально-финансовой базы местное самоупргзлвн> - не может функционировать как независимая самоупсавля екая система. Успешное развитие местных органов власти и в целом ->^темы местного самоуправления неразрывно связано с укреплением ее финансовой основы, складывающейся: из совокупности финансовых ресурсов направленных на содержание и развитие местного хозяйства. Это теоретическое положение,

1 См. подробнее: Старилов Ю.Н. Государственное управление: понятие, признаки, основные задачи к функции //Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 1998. Вьш.9.

2 Овчинников И. Финансы местного самоуправления: проблемы укрепления доходной базы. Хозяйство и право. 1998. № 10. поддерживаемое представителями как науки финансового праза, а также иных отраслей права, основано на нормах, закрепленных как в российском, так и в международном законодательстве,1 Можно выделить следующие основные требования к Формированию бюджетных средств: достаточность финансовых ресурсов и стабильность источников доходов.

Суть требования достаточности зафиксирована в Европейской Хартии местного самоуправления," в которой установлено, что финансовые ресурсы местных сообществ должны быть соразмерны полномочиям предусмотренным Конституцией или законом. Под понятием "достаточности", следует подразумевать, что финансово-экономическая основа местного самоуправления должна быть достаточной для реализации полномочий местных представительных и исполнительных органов власти. Обеспечение этого требования не может быть осуществлено только путем принятия правовых норм, необходимы и организационные меры по их реализации на государственном и местном уровне. Уровень достаточности определяется также практикой деятельности органов местного самоуправления. Принцип стабильности означает правовое закрепление источников доходов органов местного самоуправления. Тем самым, стабильной признается такая финансово-экономическая база местного самоуправления, объекты и источники которой закреплены законодательно в силу Таболин В.В. Право муниципального управления. - М. С. 110-117

2 Европейская Хартия местного самоуправления. Русская версия. Страсбург. Совет

Ззропк. Отдел изданий и документов. № 92-87=0804-8. Май. 1990. Мастное самоуправление в зарубежных странах. М. 1994. Ст. 9 их относительной стабильности как формы урегулирования общественных отношений.

В этой связи представляется важным рассмотрение вопросов связанных с компетенцией муниципальных образований в области получения и использования бюджетных доходов.

Компетенция муниципальных образований в области получения ш тасмолъзоваммм бюджетных доходов.

§1. Права мутшщишшлъиого образования по включению д(рх®д@ё & местный бюджет.

Среди большого количества разнообразных прав, которыми законодательство наделяет органы местного самоуправления имеется особая группа - бюджетные права. Под которыми понимают, полномочия по получению, распределению и использованию бюджетных доходов в связи с выполнением своих задач по управлению делами местного значения, реализуемые в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения местного бюджета.

Значение бюджетных прав в современной действительности постсоветской России чрезвычайно велико. Вопросы бюджетных прав в современных условиях приобретают огромное теоретическое и практическое значение. Те, политические и экономические изменения которые произошли в 90-х годах, самостоятельное вне рамок СССР существование Российской Федерации, затяжной экономический и финансовый кризис, усиление роли субъектов федерации, трудное становление реального, а не декларированного местного самоуправления, и, как следствие, мучительный процесс поиска финансовой устойчивости муниципальных образований в нестабильной социально-экономической обстановке России, возрастающая роль местных бюджетов - как финансовой основы местного самоуправления. Все это предопределяет важнейшее значение вопроса бюджетных прав. Всем ходом исторического развития общества доказано, что решение всех задач на местном уровне невозможно из центра, и, что одним из вариантов решения проблемы является обретение реальной финансовой самостоятельности муниципальных образований на местах.

Вопросы бюджетных прав и обязанностей муниципальных образований исследованы в работах: В.В.Бесчеревных, Л.К.Вороновой, О Н.Горбуновой, Т.С.Ермаковой,

Т.В.Конюховой, М.В.Карасевой, Ю.А. Крохнной, Ю.Г.Лобачева, У-.?!.скотина, Е.А.Ровинского, Н.И.Хкмичевой и других.

Объем или совокупность бюджетных прав и обязанностей субъектов бюджетных правоотношений установлен законодательством и зависит от места данного субъекта в системе других органов власти и управления Российской Федерации.

Юридическое значение вкладываемые в этот термин, тире его названия, так как охватывает не только совокупности бюджетных прав этих субъектов, но и их обязанности в области бюджета. Как отмечает В.В.Бесчеревных, анализ соответствующего нормативного материала позволяет сделать вывод о том, что термин "бюджетные права" носит условный характер. Этим термином охватываются не только "права", но и широкий круг "бюджетных обязанностей".1 о мнению Т.О. Ермаковой, при анализе бюджетных правомочий наиболее спорными в литературе являются

См.: Бесчеревных В.В. Указ. раб. С. 43 определения таких понятий, как "бюджетные права" и "бюджетное право55, так как неточности некоторых из них приводят к нивелированию указанных понятий. Вопрос о соотношении бюджетного права и бюджетных прав, может быть решен с позиции общей теории соотношения объективного и субъективного права. Объективное и субъективное право - это две стороны собственно права, которые нельзя отождествлять, но которые вместе с тем находятся между собой в тесном единстве. Это теоретическое положение подтверждается нормами конституционного и бюджетного законодательства, из которых видно, что хотя поведение субъектов бюджетных правоотношений реализующих свои правомочия определяется в общем виде нормами права, но более конкретно во многом зависит от объективных условий и воли субъекта, т.е. от тех обстоятельств в которые он поставлен. Таким образом, термины "бюджетное право" и "бюджетные права" следует применять в литературе и нормативных материалах с учетом их связи и различия.1

Как отмечает Химкчева Н.Н.,2 чтобы охарактеризовать правовой статус муниципальных образований - как субъектов бюджетного права, необходимо выяснить юридические особенности охватываемых ими прав и обязанностей, а также определить совокупность этих прав и обязанностей, их содержание.

Содержание и особенности прав и обязанностей входящих в

См.: Ермакова Т.С. Бюджетные права местных Советов в системе советского финансового права. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ленинград. 1978.

2 См.: Финансовое право. Указ. раб. С. 133-136 статус субъекта бюджетного права, определяются прежде всего их деятельностью по образованию и использованию территориального денежного фонда.

Автор разделяет взгляды Химичевой Н.Н., которая включает в бюджетно-правовой статус муниципальных образоьаний осзо<г-огз следующих прав: Оц-а-ь местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты, осуществляют контроль за их исполнением. В местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территории, не являющихся муниципальными образованиями.

2. В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации. Финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

3. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. В доходной и расходной части местных бюджетов раздельно предусматривается финансирования решения вопросов местного

Ь значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.

5. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления доходных источников на дсчгозземенной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации. В случае, если доходная часть I минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы ) государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации, при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

6. Органы местного самоуп^авлег- ш обеспечивают удовлетворение основных, жизненных потребностей населения з сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от Федеральных налогов и налогов субъектов Российской

7. Показатели финансовой и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органами государственной статистики в установленном порядке.

8. Для осуществления финансирования отдельных государственных полномочий дополнительные расходы органов местного самоуправления, финансовые средства ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации.

9. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного сдксулр? 31 ения, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решение.

10. Местные налоги и сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются и вводятся представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

11. Разовые добровольнее внесения жителями средств, для финансирования вопросов местного значения местные органы самоуправления могут осуществить только с учетом мнения населения данной местности (непосредственно) или путем местного референдума, путем проведения собраний, сходов граждан.

Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации.

3 стань: местного самоуправления в соответствии с законодательством -сссийской Федерации вправе выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.1

К важнейшим бюджетным правам, кроме права иметь собственный бюджет как основы всех бюджетных прав, следует отнести право на получение собственных закрепленных Федеральным и региональным законодательством за местными бюджетами доходов, а также отчислений от регулирующих источников доходов и право самостоятельного расходования средств местных бюджетов.

Основные, принципиальные положения, касающиеся бюд^ет'-ых "раз муниципальных образований, устанавливаются федеральным. законодательством. Детальная регламентация осуществляется законотворческой деятельностью представительных органов власти субъектов Российской Федерации, на чьей территории находятся конкретные р у - ^^сальлые образования, посредством принятия решений по вопросам бюджета на местном уровне.

Законодательство исходит из принципов юридического равенства всех муниципальных образований в праве на

1 См.: Финансовое право. Под, ред. Горбуновой О.Н. М. 1996, С. 133-136 самостоятельный местный бюджет, утверждаемый л ^едстав^тел^ -:км органом местного самоуправления, зб их правах на получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных доходов.

В силу целого ряда причин в Российской Федерации имеются значительные различия в показателях социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности территорий, а на местном уровне эти различия выражены еще в большей степени. Специфические особенности имеют бюджеты районов крупных городов. По объему они соизмеримы с бюджетами кру~~ых городов и даже, некоторых областей, В ~ одного города структура доходов и расходов бюджетов городских районов существенно отличается из-за демографических показателей, отраслевой структуры производства, культурного потенциала и других.1

Место каждого муниципального образования в системе административно-территориального деления влияет на конкретный перечень принадлежащих им бюджетных прав. Естественно, что районные органы местного самоуправления и городские (городов с районным делением) обладают более широким кругом бюджетных прав, поскольку они вступают во взаимоотношения не только с выше- но и нижестоящими органами власти относительно соответствующих бюджетов. Поэтому ряд прав отсутствует у низового звена органов местного самоуправления (сельских, поселковых, городских районного подчинения, городских районов), например, права по

1 См.: Баранова Л.Г., Врублевская О.В., Косарева Т.Е., Юринова Л.А. Бюджетный процесс в РФ. Учебное пособие. М. 1998. С. 16 распределению доходов между бюджетами, по надзору за исполнением нижестоящих бюджетов, что характеризует их особенность соответствующую компетенции органов власти соответствующего уровня. | Функционирование любого бюджета, в том числе и местного, происходит посредством особых экономических форм - доходов и расходов, выражающих последовательные этапы перераспределения стоимости общественного продукта. Доходы и расходы бюджета - это объективно обусловленные категории, каждая из которых имеет специфическое общественное значение: доходы служат финансовой базой деятельности государства, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, расходы удовлетворению общественных потребностей.1 9 Бюджетный кодекс Российской Федерации, в статье б определяет доходы и расходы следующим образом:

Доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, расходы бюджета - это денежные средства, Р направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государственного и местного самоуправления.

В соответствии со статьей 60 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от

1 См.: Савин А.Ю. Указ. раб. С. 42 федеральных и региональных регулирующих налогов и сборйз.

К собственным доходам местных бюджетов, согласно нормам статей 41,47 Бюджетного кодекса РФ относятся: предусмотренные налоговым законодательством РФ местные налоги и сборы, а также пени и штрафы, а также иные суммы принудительного изъятия (в соответствии со статьей 46 Бюджетного кодекса); неналоговые доходы; иные неналоговые доходы; безвсзмезд ~ е перечисления

На рз-ляд систематизация доходов местных бюджетов нуждается в более четком и определенном, закреплении. В главе 9 Бюджетного кодекса РФ посвященного законодательному закреплению видов доходов местных бюджетов много отсылочных норм отсылающих, в частности, к разделу 2 Бюджетного кодекса регулирующего общие положения о доходах бюджетов, что на наш взгляд усложняет уяснение классификации видов доходов местных бюджетов.

В научной литературе имеются другие варианты классификации доходов местных бюджетов.1

В соответствии со статьей 61 Бюджетного кодекса РФ к налоговым доходам местных бюджетов относятся: - собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством Российской Федерации;

1 См. например: Львов Н.В., Трунов С.А. Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований. Финансы. 1997. № 11. С. 14

- отчисления от федеральных в региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектам Российской Федерации; государственная пошлина, за исключением государственной пошлины, зачисляемой в доход федерального бюджета.

Говоря об источниках доходов местных бюджетов, прежде всего следует назвать налоги. Они, как известно, выступают основным источником доходов бюджетной системы, включая бюджеты всех трех уровней (федеральный, субъектов Федерации и местные) и, следовательно, решающим фактором в создании синаноовой базы, необходимой для выполнения социально-экономических и других задач стоящих перед органами власти и управления на разных уровнях.

Как справедливо отмечает Н.Н. Химичева1, в налогах и налоговой политике заложены возможности использования их в целях развития и совершенствования как федеративных отношений, так и местного самоуправления. Очевидно, что чем полнее и детальнее будет осуществляться правовое регулирование источников доходов - местных бюджетов, учитываться финансовые интересы органов местного самоуправления, тем качественнее будут строиться бюджетные отношения между органами местного самоуправления, региональными и федеральными органами власти. Четкое закрепление на местном уровне источников доходов бюджетов муниципальных образований является непременной основой стабильного существование и развития муниципальных образований.

1 См.: Химичева Н.Ж Налоговое право. М. 1997. С. 2

В настоящее время в Российской Федерации действует система местных налогов и сборов установленная Законом РФ от 27 декабря 1991г. "Об основах налоговой системы РФ1'. В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998г. "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации", до введения в действие части второй Налогового кодекса РФ будут действовать местные налоги предусмотренные статьей 21 закона "Об основах налоговой системы в РФ". Данным законом предусмотрены следующие налоги и сборы, которые являются источниками доходов .местных бюджетов: налог на имущество физических лиц; земельный налог; налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; налог на рекламу; налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров; налог на содержание жилищного фонда и объектов социально» культурной сферы; налог на рекламу с юридических и физических лиц; налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и пзрсонгдлльгх компьютеров с юридических и физических лиц; „^лев-.е -Лоры с граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание милиции, на благоустройство территории, на нужды образования и другие цели; сбор с владельцев собак, уплачиваемый физическими лицами; лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями с юридических и физических лиц; лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей; сбор за выдачу ордера на квар^ ^у; сбор за парковку автотранспорта с юридических и физических лиц; сбор за право использования местной символики, вносимый производителями продукции; сбор за участие в бегах и на ипподромах с юридических и физических лиц; сбор за выигрыш на бегах; сбор с лиц, участвующих :? игре на тотализаторе на ипподроме; сбор со сделок, совершаемых на биржах, за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами; сбор за право проведе-^я кино- и телесъемок; сбор за уборку территорий населенных пунктов; сбор за открытие игорного бизнеса с юридических и физических лиц; сбор за право торговли.

В соответствии со статьей 15, части первой Налогового кодекса РФ,1 доходную часть местных бюджетов составляют только пять местных налогов:

1 В соответствии с Законом РФ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" статьи 12-15 части первой Налогового кодекса РФ, рейдирующего вопросы видов налогов и налоговых полномочий органов власти всех уровней, вводятся в действие одновременно с частью второй Налогового кодекса РФ, т е с 1 января 2000г., см. федеральный закон от 05.08.2000 № 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" // СЗ РФ, 07,08.2000, № 32, Ст. 3341. земельный налог; налог на имущество физических лиц;

- налог на рекламу;

- налог на наследование и дарение;

- местные лицензионные сборы. з них два, лишь формально, поскольку налог на недвижимость, в соответствии со статьей 14 Налогового кодекса, откосится к региональным налогам, но этот налог включает налог на имущество, здания, сооружения, налог на землю. Ог.<т<-ески на местном уровне остается только три налога.1 Это приведет к существенному снижению налоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований.

Ныне редакция части первой Налогового кодекса Российской Федерации ограничивает перечень местных налогов малозначительными видами налогов, заведомо недостаточными для финансирования расходов местного характера и проведения самостоятельной налоговой политики.

К сожалению, нормы бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации определяющие порядок закрепления доходных источников за местными бюджетами, заранее обрекает их на дотационность. Местные бюджеты при их декларированной самостоятельности фактически формируются субъектами Федерации по произвольно устанавливаемым и ежегодно меняющимся нормативам.

В Бюджетном кодексе РФ нормы регулирующие распределение налогов и других доходов между уровнями

1 Беляев Ю.А. Муниципальные финансы и проекты бюджетного к налогового кодексов. Финансы. 1998. № 6. С. 73, бюджетной системы, разграничение полномочий всех уровней власти по осуществлению расходов являются недостаточно проработанными.

В части первой Налогового кодекса РФ не реализуется концепция по закреплению имущественных налогов в качестве основных источников доходов местных бюджетов, в частности, подоходного налога с физических лиц, а также сохраняются нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих федеральных и региональных налогов.1

Трудно переоценить значение для меп"-ух бюджетов поступлений от подоходного налога с физических лиц. Именно подоходный налог отличается от всех других прямых налоговых платежей, как по наиболее широкому кругу плательщиков, так и по абсолютным суммам поступлений. Особая роль подоходного налога в системе доходных источников местных бюджетов неоднократно подчеркивалась в финансово-правовой литературе.2

Од-[им из самых перспективных имущественных налогов является налог на недвижимость, который, как уже отмечалось выше, относится к региональным налогам и будет введен с вступлением в законную силу части второй Налогового кодекса РФ. При его введении будут упразднены два налога: налог на имущество физических лиц и налог на землю, относящиеся к

См.: Пронина Л.И. О местных финансах з Налогом кодексе и антикризисных налоговых законах и законопроектах. Финансы. 1997. № 9. С. 22-23.

2 См. например: Химичева Н.И. Указ. раб. С. 107; Покачалова Е.В. Правовое регулирование налогообложения доходов граждан от индивидуальнопредпринимательской деятельности. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов. 1991; Мбэьяхкн ПЛ. Очерки истории налогов с населения в СССР. М. 1964. С. 74-76. местным налогам. Это, безусловно, негативным образом скажется на пополнении доходной части местных бюджетов. Необходимым на наш взгляд является "перевод" налога, на недвижимость в категорию местных налогов.

В части первой Налогового кодекса РФ в качестве регионального налога зафиксирован налог с продаж, то есть, он устанавливается законодательным актом субъекта Федерации на его территории и распределяется в определенной пропорции между бюджетом субъекта Федерации и бюджетами муниципальных образований, находящимися на его территории. Суммы налога с продаж зачисляются в доходы бюджетов субъектов Федерации и в местные бюджеты в размере соответственно 20% ж 80%. Пронина Л.И.1 на наш взгляд, справедливо считает, что налог с продаж по своей природе аналогичен налогу на добавленную стоимость и их од^оз-семеиное действие предполагает двойное

- а^с "юобложение ^ они имеют практически одни и те же объекты налогообложения, что противоречит общим принципам налогового законодательства. Вводить налог с продаж целесообразнее на основе иной концепции, более социально приемлемой и эффективной для местных финансов.

Налог на игорный бизнес, также в соответствии со статьей 14 Налогового кодекса относится к региональным налогам. Вместе с тем, налог на игорный бизнес в значительной мере соответствует по своему содержанию сбору за открытие игорного бизнеса, который в соответствии с п.п."ц" пЛ статьей 21 закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" относится

1 См.: Пронина Л.И. Указ. раб. С. 24-25 к местным налогам и сборам, а право установления ставок и порядка его взимания к ведению представительных органов местного самоуправления. На этом основании, а также в целях сохранения уровня доходов местных бюджетов необходимо включит налог на игорный бизнес в число мес~ х налогов Перечень неналоговых доходов местных бюджетов определяется Р.-сд^е-^-ым кодексом на основании статей 41-46,6!. К ним относятся. доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами местного самоуправления, а также бюджетными учз^рдениями, сходящимися в ведении ор 2 ов исстнительной вдго—/- местного самоуправления; средства полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованием, и иные суммы принудительного изъятия;

- доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной - - - /

Рф;

- средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в муниципальной

- средства, в виде безвозмездных перечислений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств;

- средства, в виде безвозмездных перечислений по взаимным расчетам;

- ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органом местного самоуправления; ассигнование на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов Федерации,

- ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований, а также другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного

Проблема комплексного изучения института неналоговых платежей в настоящее время является актуальной и неоднократно поднималась в финансово-правовой литературе.1 Говоря о неналоговых дохода/ местных бюджетов, нельзя не согласиться с Пансковым В.Г.2, который указывает на проблему действия на территории России множества неналоговых

1 См. -?.: ~'-у.а,р.: Карасева М.В. Указ. раб. С. 61 См. . '.«.-гокон- В.Г. Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений. Росск>:с.<лй экономический журнал. 1998. № 11-12. С. 76 платежей, введенных актами органов различного уровня ш не входящих в налоговую систему страны. Их количество, порядок взимания и зачисления, сроки уплаты, постоянно меняются. К 9 настоящему времени в местные бюджеты поступают более десятка видов неналоговых платежей, однако в стране отсутствует соответствующая законодательная основа. бюджеты всех уровней, в том числе и в местные, заголяются административные штрафы, взыскиваемые в сос-зетотзии с Кодексом РСФСР "Об административных гщгзочгпущеякях". Причем порядок зачисления их в хтзующий бюджет в Кодексе отсутствует, и приходится руководствоваться множеством других нормативных актов. I Отсутствие законодательной основы для взимания платежей, не носящих характера налогов, неизбежно ставит вопрос о правомерности и целесообразности существования каждого из - Следует поддержать предложение В.Г. Панскова обосновывающего необходимость принятия законодательного акта о неналоговых платежах, который бы определил их правовой статус, равно как и статус платежей, входящих ныне в налоговую систему, но по своей экономической сути налогами не являющихся. Эта проблема остается неурегулированной и в I Бюджетном кодексе РС Кормы главы 9 Бюджетного кодекса РФ специально посвященной доходам местных бюджетов, не включают исчерпывающего перечня всех доходов местных бюджетов. Часть 4 статьи 60 Бюджетного кодекса РФ дает такую Формулировку, ".в местный бюджет поступают. другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в попядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и ¡правовыми актами органов местного самоуправления". Детализации же перечня неналоговых доходов местных бюджетов не посвящена ни одна из статей Бюджетного кодекса РФ. Статья же 62, содержит лишь отсылку к общим принципам учета и соомироза^я неналоговых доходов бюджетов всех уровней.

В настоящее время финансово-экономическое положение большинства муниципальных образований в Российской Федерации довольно тяжелое, что связано, прежде всего, с недостаточностью бюджетных ресурс ов. На протяжении 90=х годов происходило неуклонное снижение уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Во всех муниципальных образованьях объем доходной части бюджетов с 1993г. упал ниже объема минимально необходимых расходов, что привело к возникновению хронической задолженности местных бюджетов по всем статья!\ расх-щов.1

Алимурзаев Г.Н.2 отмечает, что принципиальной особенностью современного состояния муниципальной собственности, составной частью которой являются местные бюджеты, состоит в том, что в абсолютно преобладающей своей части она является доходопотребляющей, а не доходопроизводящей. Огромная (до 60-70%) часть бюджетных доходов направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии. И в то же время доходы

1 Пронина Л.й. Законодательная основа местных финансов. Финансы. 1998. № 1. С. 7 * Алимурзаев Г.Н. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики. Российский экономический журнал. 1999. М 3. С. 21 от этой собственности редко превышают 1% общей суммы бюджетных доходов муниципалитета. Дальнейшая концентрация бюджетных средств на федеральном и региональном уровнях лишена всякого смысла. Ведь местные бюджеты - это здравоохранение, образование, коммунальные услуги, местный транспорт, учреждения культуры и так далее -все то, за что отвечает местное самоуправление. В экономической литературе1 неоднократно обращалось внимание на то, что формирование доходной части местных бюджетов осуществлялось и продолжает осуществляться в основном не за счет собственных доходов, а путем отчисления от регулирующих доходов. И даже с учетом этого, финансовых ресурсов местным бюджетам не хватает, и в доходной части местных бюджетов, несмотря на принятые законы, не снижается удельный вес средств поступающих в виде финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации.

Одной из проблем бюджетов муниципальных образований остается низкий уровень собственных закрепленных доходов. При этом учеными констатируется, что в последние годы уровень закрепленных доходов становится все ниже и ниже.2 На важность укрепления самостоятельной доходной базы указывает Горбунова О.Н.3 Она отмечает, что "актуальное значение для теории и практики приобретают задачи совершенствования путей и средств расширения доходной базы

1 См. например: Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления. Финансы. 1999 Ш 3. С. 5

2 См. Пыхова И.А. Указ. раб. С. 18

3 Горбунова О.Н. Бюджетные права сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся. ЗЮЗИ. Труды., т. XIX. Вопросы советского финансового права. М. 1971. С. 40 местных бюджетов, расширение круга постоянно закрепленных источников." Обеспечение своевременного и полного поступления доходов в местные бюджеты, составляет главное направление в работе местных органов власти.1

Проблема собственных доходных источников для местной власти гораздо острее еще и потому, что остается несовершенной законодательная база. Несмотря на то, что за прошедшее десятилетие реформа бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации принесла свои плоды. Произошло упорядочивание финансовых взаимоотношений между федеральным центром и регионами, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. В то же время реформа практически не затронула основополагающие элементы межбюджетных отношений - разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Это ставит их в полную зависимость от субъектов Федерации и не позволяет муниципальным образованиям осуществлять не только перспективное планирование, но и нормально финансировать свои неотложные нужды.

Важным условием формирования местных бюджетов должна быть стабильность нормативов отчислений в бюджет от всех источников, особенно от тех, которые непосредственно связаны с экономической деятельностью органов местного самоуправления. Стабильные нормативы формирования местного бюджета позволят более качественно решать социальные проблемы,

1 Богомолов З.Е. Бюджет сельского Совета. Тула. 1968. С. 32 в том числе и за счет кредитных ресурсов. При долговременных твердых нормативах отчислений местные органы самоуправления смогут не только планировать доходную часть своего бюджета, но и рассчитывать на кредиты под будущие расходы, а у банковских учреждений возрастает доверие к органам местного самоуправления, появится уверенность в'их платежеспособности. На наш взгляд, следует поддержать высказанные в литературе предложения о целесообразности изменения структуры доходной части местных бюджетов таким образом, чтобы основная доля формировалась за счет закрепленных доходов и необходимой доли отчислений от регулирующих доходов.1 Главная задача в этом случае будет состоять в реальном и существенном сокращении встречных финансовых потоков в бюджетной системе, что возможно лишь при условии соблюдения важнейших принципов российского налогового федерализма, в частности ^а?. ¿х как: российская налоговая система состоит из федеральной, систем субъектов Федерации и местных налоговых систем;

Федеральные налоговые отношения строятся на основе стабильных источников налоговых поступлений и отчислений; - федеральная, региональная и местная налоговая политика осуществляется в рамках Конституции Российской Федерации и Налогового кодекса.

1 См, например.: Рубан З.А. Указ. р*5. С. 136.

Ираеа муншцтшшлътого образо&шним по расходовшнит средств местного ёюджетш»

Расходы муниципальных образований, большая часть которых покрывается за счет местных бюджетных ресурсов, находится под непрерывным правовым воздействием и без него не осуществляется. Вопросам тщательной правовой регламентации затрат и экономного расходования бюджетных средств в настоящее время уделяется большое внимание.

Как отмечает Воронова Л.К.1 реализация задач требует увеличения расходов, рационального использования и неизбежно, усиление правовой регламентации отношений в этой области. Возрастание роли правового регулирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, экономного использования бюджетных средств делает актуальным исследование теоретических вопросов, связанных с совершенствованием механизма правового воздействия на общественные отношения в этой области.

Предметом правового регулирования в области бюджетного финансирования являются прямые затраты бюджетных ресурсов, необходимые для осуществления функций органов государственной и местной власти. Они являются предпосылкой возникновения прав и обязанностей участников правоотношений в области расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы

Су Воронова Л.К. Теоретические вопросы правового регулирования расходов зонных бюджетов со:~-зн.1Х республик. Автореф. дисс. . док. юр. наук. М. " 2

Российской Федерации. Государство организует эти - - с ения и применяет к ним властный метод регулирования, что придает им властно-организационный характер и отличает их как вид финансовых правоотношений от щ всех других видов денежных отношений. Бюджетный кодекс РФ в статье 65 определяет, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увег ■> - - за-ъ Ь нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления" расходная часть местных бюджетов включает:

- расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установлю е законодательством; расходы, связанные с осуществлением полномочий переданных органам местного самоуправления; Р расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;

- ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

- иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования,

Бюджетный кодеке Российской Федерации включает в расходы финансируемые исключительно из местных бюджетов следующие функциональные виды расходов:

- содержание органов местного самоуправления;

- нормирование и управление муниципальной собстзе—юсг^ю,

- Щ2ггц-:?:заци5г, содержание и развитие учреждений сбргзозгг >~* > здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

- содержание муниципальных органов охраны общественного здка; организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

- благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организация утилиз г--и > переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

- содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов; организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; обеспечение противопожарной безопасности; охрана окружающей природной среды; на территориях муниципальных образований; реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

- обслуживание и погашение муниципального долга;

- целевое дотирование населения;

- содержание муниципальных архивов; пооведение муниципальных выборов и местных репе -ендумов; зэвание реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, • определяемые представительными местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Кроме того, Бюджетный кодекс РФ предусмотрел расходы, совместно финансируемые из бюджета Российской Федерации, бюдже ^ ~ бъектов Федерации и бюджетов муниципальных образова-^" к ним относятся:

-государственная поддержка отраслей промышленности (за - с-^-'"м атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; обеспечение правоохранительной деятельности; »обеспечение противопожарной безопасности; -научно-исследовательские, опытно-конструкторские к проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-техническую прогресс;

- обеспечение социальной защиты населения;

-обеспечение охраны окружающей природной среды, охракы и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;

-обеспечения предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба; -развитие рыночной инфраструктуры;

-обеспечение развития федеративных и национальных отношений; збеспечение деятельности средств массовой информации; ::?.- щсозая помощь другим бюджетам;

-прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Действующее законодательство предусматривает, что расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы-1 Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет капитальные расходы как часть расходов бюджетов, обеспечивающих инновационную и инвестиционную деятельность, включающие статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального

1 Бюджетный кодекс РФ. Ст. 67,68 восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией.

Под текущими расходами понимается часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее финансирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее финансирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

В условиях нынешнего тяжелого финансово-экономического состояния в котором находятся муниципальные образования главной проблемой является нехватка финансовых ресурсов для решения задач стоящих перед органами местного самоуправления.

Финансовые проблемы местного самоуправления, на наш взгляд, не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отчасти вертикальной несбалансированностью бюджетной системы, отчасти слабой активностью местных властей в проведении реформ. Не менее серьезная проблема - структурное несоответствие муниципальных доходов и расходов. Первый аспект заключается в том, что в структуре муниципальных доходов наблюдается явный перекос в пользу средств бюджетного регулирования. Второй аспект - различный характер доходов муниципальных бюджетов и их расходов, среди которых нужно выделить текущие расходы и расходы связанные с развитием, Доля последних быстро возрастает. Расходы, связанные с развитием, так же, как и текущие расходы, финансируются в основном за счет текущих доходов - налоговых поступлений и трансфертов из вышестоящих бюджетов. При недостаточности бюджетных доходов это приводит к неоправданному сокращению текущих, так и к неполному финансированию капитальных расходов.

Для создания условий нормальной работы системы муниципальных финансов необходимо пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов. Необходимо обеспечить четкое разделение муниципальных расходов на текущие и связанные с развитием. Каждой категории расходов должны соответствовать достаточные доходы.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, как уже было отмечено, предусматривает формирование в муниципальном образовании текущего бюджета и бюджета развития. Необходимо чтобы подходы к решению указанных задач максимально соответствовали Бюджетному кодексу.1

Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах: ассигнований на содержание бюджетных учреждений; средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по муниципальным контрактам,

- трансфертов населению, включающих в себя: ассигнования на реализацию органами местного самоуправления

1 См.: Барский А., Данков А., Мккудин М. Финансовая база местного самоуправления. Вопросы экономики. 1999. № 3. С. 34-37 обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской ФедсТс,пии, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления; > - ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменыпению бюджетных доходов; бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств); } субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

- инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических д. бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- кредитов иностранным государствам;

- средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета Ь устанавливается уставом муниципального образования или иным неомативно-правовым актом. Так, законом Московской области "О бюджетных правах местного самоуправления"1 установлено, что направления расходов местных бюджетов определяются СУ. 3*;<"'Г- Московской области "О бюджегных правах местного самоуправления" от 07.1. 97 м N4/97-03. содержанием вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований, устанавливаются в соответствии с действующей бюджетной классификацией.

Расходы местных бюджетов весьма многоплановы, но при этом всегда имеют конкретные цели, определяющиеся задачами муниципального образования.1

Среди расходов местных бюджетов, как правило, выделяются: расходы на финансирование местного хозяйства; расходы на финансирование муниципальных программ и инвестиций; расходы на финансирование содержания социально-культурных учреждений и проведение мероприятий; расходы на содержание органов местного самоуправления, муниципальных правоохранительных органов; расходы, связанные с выплатой разного рода пособий и компенсаций гражданам, и другие расходы; расходы, связанные с реализацией муниципальным образованием отдельных государственных полномочий; расходы по сметам доходов и расходов органов территориального общественного самоуправления; расходы по обслуживанию и погашению внутреннего долга муниципального образования; ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской собственности и предпринимательского риска;

1 См., подробнее: КрохинаЮ.А. Правовые основы регулирования государственных и муниципальных расходов. Вестник СГАП. Саратов. 1999. №2. С. 12

- расходы на финансирование подготовки и проведения выборов местного самоуправления и референдумов в соответствия с действующим законодательством.

Основные направления расходования бюджетных средств определяется в программе социально-экономического развития территории муниципального образования. При это органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно увеличивать, исходя из имеющихся средств, нормы расходов на содержание ЖКХ, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, культуры, спорта, правоохранительных органов и другие, устанавливать дополнительные льготы и пособия для отдельных категорий населения, нуждающихся в социальной защите, образовывать наряду с резервными и целевые фонды, устанавливать размер расходов на содержание образуемых ими органов, вкладывать ^вобод^ые средства в хозяйственные мероприятия, акции, ^ бл^-- педостазлять в установленном порядке займы, объединять собственные средства со средствами предприятий, учреждений, организаций для финансирования строительства, ремонта и содержание объектов социальной и производственной инфраструктуры. В бюджете предусматриваются также суммы необходимые для возврата полученных ссуд, долгов и оплаты процентов по ним.

3л:неуказанными направлениями расходования бюджетных средств муниципальные образования Российской Федерации отличаются от направлений расходов муниципалитетов развитых зарубежных стран, в частности США. В Российской Федерации администрации муниципальных образований направляет имеющиеся в их распоряжении финансовые ресурсы на социально-экономическое развитие территории. Так, в частности, тоет., бюджета Москвы направляется на развитие городского хозяйства. Крупные средства вкладываются в развитие здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры.

Значительная часть денежных средств городских бюджетов в США направляется на содержание полиции, пожарной охраны, тюрьмы, суда. В бюджете Сан-Франциско на эти цели предусмотрено - 406 миллионов долларов, на здравоохранение - 123, на развитие культуры, включая содержание парков, музеев - 60 миллионов долларов. Расходы на управление почти в 1,5 раза превышают расходы на развитие культуры. В бюджете Вашингтона расходы на содержание полиции, тюрем, пожарной охраны составляют 30% городского бюджета. Помимо бюджетов текущих затрат города США имеют бюджет финансирования капитальных расходов для нового строительства. Его доходная часть в основном складывается из заемных средств и целевых субсидий, передаваемых городам федеральным правительством.1 Законодательство Российской Федерации устанавливает, что расходная часть минимального бюджета исчисляется по нормам и нормативам, устанавливаемым вышестоящим представительным органом власти на основе закона и имеющихся средств, а доходная часть минимального бюджета должна покрывать гарантируемые вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. При недостатке доходов расходы покрываются дотациями и субвенциями, выделяемыми по решению вышестоящего

5 См.: Чгркик Д.В. О бюджетах городов США. Финансы СССР. 1989. № 6. С. 72 представительного органа власти. Необходимо отметить, что к многочисленным финансовым проблемам местного самоуправления, в последнее время добавляется тенденция перенесения федеральными и региональными органами части бюджетных расходов на местные бюджеты без подкрепления соответствующими доходными источниками. В том же русле идет принятие федеральными органами решений требующих от местных органов власти мобилизации значительных дополнительных финансовых ресурсов.1

Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий между бюджетом регионального уровня и местными бюджетами приводят к постоянным спорам между местными и региональными органами власти относительно того, из какого бюджета должны осуществляться расходы по тем или иным статьям, и кто должен финансировать эти расходы. В результате нечеткого разграничения полномочий, а также вследствие наличия большого объема обязательств по исполнению расходных полномочий, нормативы расходов по которым в законодательном порядке устанавливаются вышестоящим уровнем власти, органы . местного самоуправления не столько отвечают за предоставление своему населению бюджетных услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений региональных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитный счет. Можно по-разному распределить властные полномочия, выполняемые функции между уровнями власти. Но в любом случае для

1 Пансков В.Г. Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений. Российский экономический журнал. 1998. 11-12. С. 76 нормального их исполнения нужны соответствующие материальные и финансовые ресурсы. Необходимо точное соответствие между возлагаемой на тот или иной уровень власти ответственностью и выделяемыми для этого бюджетными ресурсами. Когда на каждом уровне - федеральном, 2сгус"гльнрм и местном - ответственность и финансовые потоки будут полностью сбалансированы, тогда можно будет рассчитывать на нормальную работу всех уровней власти.

Ответственность за расходы должны быть равны. Практика развитых стран в этом вопросе именно такова. У каждого уровня власти свои задачи и свои финансы, соответствующие объему выполняемых задач. Изменяется объем сунк^й, соответственно должка изменяться финансовая база. Не случайно, и в России и, значительно раньше, во многих е-по е"с<их странах стало развиваться местное самоуправление. Это делается для того, чтобы местные власти зависели не от вышестоящих уровней управления, а от населения, которое избирало бы их, могло бы оценивать их работу, спрашивать за результаты.

13. Компетенция муниципальных €>§ртз€>шанмй зарубежных стран ш @§лшсти ёюёжетш.

Современное состояние правового регулирования проблем связанных с взаимоотношениями федеральных и региональных органов власти с органами местного самоуправления по вопросам формирования доходов и расходования средств местных бюджетов показывает, что, несмотря на определенные успехи достигнутые в этом направлении, собственный опыт России является недостаточным. Обращение к опыту ряда западных стран, где уже давно сложились рыночные отношения, имеется эффективная система местного 'самоуправления, которая прошла длительную временную апробацию, несомненно, будет полезно для нашего государства. Многие страны с эффективно действующей ныне, системой местного самоуправления имели подобные проблемы в области регулирования финансовых взаимоотношений с центральными властями, в прошлом. Сейчас наше государство переживает сложный процесс становления системы местного самоуправления. И в этой связи финансовые, в том числе и бюджетно-налоговые аспекты функционирования муниципальных образований становятся одними из важнейших.

В бюджетную систему западных государств, входят: бюджет центральной администрации, бюджеты государств - членов Федерации (в федеральных государствах), бюджеты местных органов власти и бюджет фондов социального обеспечения.

Все звенья бюджетной системы автономны друг от друга и от бюджета центральной администрации. Между бюджетами разных уровней существует четкое разделение функций. Бюджет центральной администрации служит для финансирования общенациональных расходов и программ (оборона, содержание аппарата управления, правоохранительных органов, помощь другим государствам и др.).

Местные бюджеты ответственны прежде всего за финансирование социально-экономических расходов, расходов на коммунальное хозяйство, местный транспорт и др.

Степень разделения функций между бюджетами всех уровней зависит от государственного устройства страны: федеративности или унитарности. В федеративных государствах, характеризующимися наличием дополнительного, так называемого "субцентрального" звена в государственном управлении и, соответственно, в бюджетной системе (бюджетов членов федерации), разделение функций между уровнями государственного управления и звеньями бюджетной системы выражено сильнее. Бюджеты членов федерации несут больше ответственности за финансирование социально-экономического развития регионов страны.

В унитарных государствах разделение функций между звеньями бюджетной системы в целом слабее, чем в федеративном государстве. Однако в зависимости от разменов и административно-территориального деления страны, ее политических, исторических и национально-культурных традиций принципы разделения функций между уровнями государственного управления и звеньями бюджетной системы могут довольно сильно отличаться. Так, например, в Великобритании большая часть социально-экономических услуг населению оказывается на местном уровне и финансируется из местных бюджетов. Аналогичная картина наблюдается в Швеции, Нидерландах, Норвегии, Португалии, Люксембурге.

Важной структурной характеристикой бюджетной системы государства является степень ее централизации или децентрализации. Определенное влияние на структуру бюджетной системы в данном смысле оказывает степень централизации или децентрализации власти в стране, что опять-таки закреплено ее государственным устройством. В федеративных государствах централизация власти и бюджетной системы существенно ниже, чем в унитарных.

Первым показателем централизации бюджетной системы страны можно считать долю бюджета центрального правительства в консолидированном бюджете страны. В федеративных государствах она составляет в среднем 35%, то есть в "центре" сосредс™- ^изаются примерно треть финансовых ресурсов государства. В унитарных государствах на долю центрального бюджета приходится в среднем 59,8% консолидированного бюджета - примерно вдвое больше, чем в федеративных.

Вторым важным показателем централизации\децентрализации бюджетной системы является доля трансфертов бюджета центрального правительства в бюджеты местных органов власти. По их удельному весу в текущих доходах названных бюджетов судят о степени: их зависимости от центральной администрации.

Обратным показателем служит степень финансовой автономии местных бюджетов от бюджета центральной администрации. Она рассчитывается делением собственных (закрепленных) доходов местного бюджета на его текущие доходы и выражается в процентах.

Необходимо подчеркнуть, что собственные доходы местных бюджетов в развитых странах являются в прямом смысле собственными, то есть органически не входящими в состав доходов вышестоящих бюджетов и, таким образом, не регулирующимися сверху.

Статистический анализ показывает, что в мире существует ряд государств, где местные бюджеты наделены очень высокой йжн:?неозой автономией, то есть практически не зависят, или слабо зависят от бюджета центральной администрации, Это -Исландия, США, Люксембург, Испания, Австрия, Швеция. В указанных странах финансовая автономия местных бюджетов лежит в интервале от 99,2 до 72,8% соответственно. В ФРГ, Японии, Франции, Финляндии, Бельгии и Дании финансовая автономия местных бюджетов колеблется от 68 до 56%. Основу их финансовой автономии составляют местные налоги и местные надбавки к общегосударственным налогам, так что употребление термина "налоговая автономия" применительно к местным бюджетам развитых стран вполне правомерно.

Автономия местных бюджетов в США, Швейцарии скандинавских странах обеспечивается в основном сбором прямых местных налогов (подоходный и имущественный, или налог на наследуемую недвижимую собственность). В США, например, прямые местное налоги, составляют 79,8% текущих доходов местных бюджетов, в Швейцарии - 64,3, в Норвегии -55,2%. Прямое местное налогообложение преобладает также в Бельгии и Португалии. В Люксембурге, Испании, Австралии, Канаде "налоговую автономию" местных бюджетов обеспечивают косвенные местные налоги. К ним относятся общий местный налог на потребление, разнообразные акцизы, налоги на пользование так называемыми "общественными благами" (местами общественного отдыха, спортивными объектами и т.п).1 В ояде стран местные бю джеты при формировании своих текущих доходов в решающей степени зависят от трансфертов из бюджета центральной администрации. Это - Нидерланды,

1 См.: Аксенова Е.Л. Бюджет и экономическая самостоятельность регионов. Мировая экономика и международные отношения. 1992. № 5. С. 121-125

Италия, Ирландия, Канада, Португалия. Здесь трансферты составляют соответственно от 80 до 62% текущих доходов. Трансфертное финансирование местных бюджетов со стороны центральной администрации свидетельствует об интенсивном перераспределении национального дохода через бюджетные каналы в целях устранения диспропорций в развитии регионов. В этих странах все основные налоги поступают в бюджет центральной администрации, местное же налогообложение едва превышает 10% от текущих доходов. Главным вопросом региональной экономической политики, стоящим на повестке дня в странах с трансфертным финансированием территорий, является вопрос о повышении эффективности бюджетного перераспределения, а также снижение финансовой зависимости местных органов власти от "центра" и усилении их налоговой автономии.

Большой популярностью в развитых странах пользуется "теория фискального федерализма" или, как ее иначе называют, "теория местных финансов или многоуровневого государственного хозяйства". Ее начали разрабатывать в конце 50-х и в 60-е годы видные американские экономисты эконометрического направления Ш.Тьебу, В.Баумоль, К.Белл, В.Оутс и другие. Особенно интенсивно поиски в этом направлении велись в 70-е и 80 е годы. Ценный вклад в теорию внесли такие ученые, как Д.Фридмен, Дж.Хабермас, О.Вильямсон, И.Хирш и другие '

Приверженцы теории фискального федерализма исходят из

1 Подробнее об этом смотри: Олещук Ю.Ф. Эволюция социальной политики США в

60-80-е годы. М. 1987. того, что все государственное хозяйство в целом (идй те предприятия, учреждения и административные структуры, которые входят в государственный сектор экономики) представляют собой "многоуровневую систему государственного хозяйства", где существует разделение функций управления между уровнями и юридическое подчинение их по вертикали. В связи с этим в центре исследований оказываются такие вопросы: оптимальное количество уровней управления государственным сектором, оптимальное разделение полномочий между ними, уровень наиболее эффективного финансирования социальных расходов (областной или муниципальный), степень вмешательства центрального правительства в управление (и финансирования) местных органов власти, доли собственных средств и финансирования расходов местных органов власти ^-р°жде всего местных налогов), форма контроля за расходованием во всех уровнях "государственной экономики".

Теория фискальногс федерализма" была положена в ос с*/ политики децентрализации экономики, которую проводило правительство США в конце 60-х - начале 70-х годов. В тот период, как известно, в стране произошло заметное перераспределение функций по финансированию социальных расходов между федеральным бюджетом и бюджетами штатов. Последние были уполномочены осуществлять ассигнования на социальное обеспечение и образование местного населения за счет собственных средств, с некоторой долей помощи из "центра". Бюджетная политика США в 70-е годы была направлена на усиление бюджетного самофинансирования штатов. Она вошла в историю под названием "нового федерализма".

В начале 80-х годов в условиях катастрофических бюджетных дефицитов и общего падения эффективности экономики правительство США вернулось к политике "нового федерализма" в отношении социальных расходов. В этот период - период жесткой экономии бюджетных средств - акцент на самофинансирование местных социальных расходов за счет м.ест-ых налогов был усилен. В результате к настоящему времени в США сложилась весьма эффективная система финансирования местных органов власти: 92,3% доходов местных бюджетов, включая штаты, составляют собственные доходы, 88,6% которых приходится на местные налоги.1

Государственные финансы США состоят из трех частей: федеральный бюджет (бюджет центрального правительства); бюджеты 50-ти штатов; бюджеты местных органов власти (свыше 82 тысяч местных административных единиц, включающих более 3 тысяч округов, 19 тысяч муниципалитетов, 17 тысяч городов, более 43 тысяч учебных и специальных округов).2

Регламентирование фискальных взаимоотношений федерации со штатами и штатов с местными органами сведено к минимуму. Федеральное правительство не может облагать налогом вывоз товаров и услуг из штата и обязано применять единые правила федерального налогообложения на всей территории страны. В то же время штатам запрещено вводить дискриминирующие налоги по отношению к предпринимателям действующим в других штатах, без соответствующего решения Конгресса США.

1 См.: Аксенова Е.Л. Указ. раб. С. 124-125.

7 См.: Болобуев В .П. Федеральный бюджет США: структура и приоритеты. Мировая экономика и международные отношения. 1994. № 10. С. 145

Взаимоотношения между штатами и местными органами власти обычно регулируются правилом "Дилона", но в отдельных случаях - так называемым правилом "дома". По правилу Дилона местные органы власти пользуются такими полномочиями, которые предоставлены им правительствами штатов. По правилу же "дома" штаты могут предоставлять местным органам более широкие права, вплоть до бюджетной автономии.

Разные уровни власти обладают определенным иммунитетом от "перекрестного" налогообложения. Так, штатные и местные правительства не могут непосредственно облагать налогом активы, ценные бумаги и деятельность федеральных органов. В результате, федеральные органы; не выплачивают штатных и местных налогов, в частности - налогов на продажу товаров при совершении государственных покупок в штатах. Федеральные ценные бумаги освобождены от штатного и местного налога на капитал, а процент по ним - от штатного и местного подоходного налога.

Одновременно доходы штатов и местных правительств не облагаются федеральным подоходным налогом, а процентные доходы по ценным бумагам штатов и местных органов - личным и корпоративным подоходным налогом.

Налоговые источники четко разграничены. Федеральное правительство имеет исключительное право на сбор таможенных пошлин, платежей почтовой службе, выплат по социальному и медицинскому страхованию. Штатные и местные органы власти имеют исключительное право на сбор налогов на имущество, общих налогов на продажу, за регистрацию автотранспорта, добычу полезных ископаемых, а также выплат по санитарным услугам, доходов от государственного коммунального хозяйства ж винных магазинов. Другие виды налогов - на личные и корпоративные доходы, наследство и дары, акцизы могут использоваться всеми уровнями власти по их усмотрению.

Основной объем доходов федерального правительства (около 82%) продолжает поступать из трех источников - от личного подоходного налога (41%), выплат по социальному страхованию (31%) и корпоративному подоходному налогу Г' При этом доля корпоративного налога за последние 20 лет снизилась почти вдвое, а доля выплат по -социальному страхованию почти удвоилась.

Главным источником бюджетных доходов штатов по-прежнему служат общие налоги на продажи и валовые доходы, составляющие, как и в конце 60~х годов, около 20% их доходов. В то же время доля индивидуального подоходного налога в доходах штатов увеличилась почти в полтора раза, приблизившись к доле налогов на продажи.

Налоги на имущество остаются главным источником доходов местных бюджетов, хотя их доля за период 70-80-х годов понизилась с 56 до 38%, в основном из-за увеличения удельного веса выплат по предоставленным услугам, а также из-за роста поступлений от налогов на продажи.

Размежевание налоговых источников, сопровождающееся наделением штатов и муниципалитетов широкими правами в области использования федеральных объектов обложения налоговых баз, заложили предпосылки для вертикальной сбалансированности бюджетной системы США. Но традиционное стремление штатов к финансовой самостоятельности сделало идею целенаправленного бюджетного выравнивания "сверху" непопулярной. Широко распространено мнение, что эти меры могут подрывать стимулы к поиску новых резервов бюджетных доходов и к экономии государственных средств, ослабить ответственность властей штатов перед их избирателями. Этим, в частности, объясняется безуспешность попыток запустить в США механизм выравнивания налогового потенциала штатов.1

Города США получают основную часть доходов бюджета в виде налогов. Прибыль предприятий муниципального подчинения невелика и направляется обычно на развитие самих этих предприятий. Как правило, прибыльными бывают энергетическое хозяйство, морские и воздушные порты, железнодорожные з скзалы.

Основная же часть доходов поступает в бюджеты американских городов в виде налога на собственность, налога на деловую активность, налога от продажи товаров народного потребления, налога на проживание з гостиницах, налога на пользование телефоном, газом и другие, а также за счет разветвленной системы штрафов. Например, в бюджете Вашингтона налоги и плата за коммунальные услуги городского хозяйства составляют 84% всех доходов. Оставшиеся 16% город получает в виде субсидии от федерального правительства.

В доходной части бюджета Нью-Йорка налоги и другие поступления от жителей составляют 68%, а 32% - это субсидии шедерального правительства и штата. В Сан-Франциско и Лос-Анджелесе окупают себя и дают прибыль подведомственные мэриям предприятия водоочистки и аэропорты. Но основная часть бюджета - налоговые поступления. Разветвленная система

1 См.: Богачева О.В. Бюджетная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Мировая экономика и международные отношения. 1994. № 4. С. 117-119 местных налогов действует в Лес-Анджелесе. По этим статьям в городской бюджет поступает более 2-х миллиардов долларов.

Налог на собственность составляет 1% последней рыночной оценки собственности (переоценка ее производится каждый год). Налог на деловую активность определяется в процентах от общей суммы оборота. Налог на транспортные средства составляет 2,5% их стоимости. Сумма этого налога делится в равном соотношении между бюджетами города и штата. Налог на покупки составляет 5-6% их стоимости. Этот налог поступает в основном в бюджет штата, а город получает лишь отчисления от него в размере 1%. Действуют налоги на номера в гостиницах, на пользование коммунальных услуг, на продажу сигарет. В бюджет города поступают штрафы за нарушение мест стоянок автомобилей, плата за стоянки и другие. Мэрией выдаются лицензии частным застройщикам на безопасность зданий, что также является одной из статей дохода.1

Германия представляет уникальный пример промышленно развитого государства, федеральная структура которого была заново создана после Второй мировой войны путем пересмотра государственно=территориального деления. Бюджетная система ФРГ включает в себя бюджеты Федерации, земель и общин. Все перечисленные звенья объеденены в понятие "сводный государственный бюджет". Он не утверждается в законодательном порядке, его данные в качестве статистического показателя ежегодно публикуются.

Центральной идеей новой Федерации стало образование

1 См.Черник Д.Г. О бюджетах городов США. Финансы СССР. 1989. №> 6. С. 72-73 сильных, самостоятельных земель, способных противостоять традиционному диктату центра. Федеральная конституция закрепила за землями общую компетенцию по всем государственным вопросам. Они получили право самостоятельно ::оь /у.рс вать и исполнять бюджет, а также отклонять принятие бу-дестагом решения по важным для них бюджетным вопросам. Закон разграничил фискальные полномочия центральных и местных властных структур. За федеральными властями было закреплено право определять налоговую базу и уровень ставок по всем основным видам налогов. В сфере контроля земель остались в основном только местные акцизы. Одновременно они должны были собирать почти все налоги, кроме федеральных акцизов и таможенных пошлин.1

В связи с оговоренным конституцией распределением задач и доходов бюджета Федерация и земли ведут бюджетное хозяйство самостоятельно, независимо друг от друга, тс есть несут ответственно""": за планирование и исполнение своих бюджетов, и осуществляют контроль.2

Особенность германской бюджетной системы в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти (федерации, земель, коммун) формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов: личном и корпоративном подоходных налогах и НДС. Удельный вес этих поступлений в налоговых доходах консолидированного бюджета Германии с середины 60-х годов увеличился с 39% до 75%. В федеральном

1 См.: БогачеваО.В. Указ. раб. С. 112

2 См.: Орлов В.Е. Бюджет ФРГ (краткий обзор). Финансы СССР. 1989. №> 7. С. 74 бюджете совместные налоги составляют около 75%, в бюджетах земель - в среднем-87%, в местных бюджетах - 41%.1

Характерно, что при составлении проектов бюджетов земель и общин по доходам ориентиром служат доходы (поступление налогов) конкретных территорий (земли и общины) на душу населения. У земель с высоким уровнем этих доходов, таких, например, как Гессен, Баден-Вюртемберг и другие, средства частично изымаются и перераспределяются среди земель с уровнем душевых доходов ниже среднего. На выравнивание доходов между бюджетами земель ежегодно идет около 3-х миллиардов марок.2

Собственные налоговые источники играют существенную роль только на уровне местных бюджетов, обеспечивая в среднем почти 59% их налоговых поступлений. В федеральном бюджете доля собственных налогов (в основном акцизы на табачные изделия, бензин и алкогольные напитки) составляют 25,2%, в бюджетах земель - всего 12,9% (налоги на имущество, наследство и дары, налог на регистрацию автомашин и налог на пиво).

Специфика формирования бюджетной системы Германии потребовала разработки довольно сложного механизма вертикального и горизонтального выравнивания. На уровне местных органов власти прямое горизонтальное выравнивание (посредством транссЬерта средств между муниципалитетами) не производится. Земли по-разному подходят к решению этой проблемы. Общим принципом является выделение части

5 См.: БогачеваО.В. Указ. раб. С. 112

1 Сье.: Срлоз З.Е. Указ. раб. С. 75 бюджетных доходов земель в фонд субсидирования местных бюджетов. Примерно 30% этих средств направляется в форме целевых и 70% нецелевых грантов, использование которых не оговаривается. Нецелевые гранты в основном распределяются между муниципалитетами согласно формуле, учитывающей их налоговый потенциал и потребность в финансовых средствах примерно так же, как и для земель.

Представляет интерес региональная политика Германии. Систематически финансовая помощь (примерно до 2,5-3 миллиардов марок) предоставляется тем землям, которые в силу определенных сложившихся факторов (невыгодное географическое положение, устаревшая структура экономики, сложная демографическая ситуация) отстают в экономическом развитии от среднего уровня федерации. Согласно Основному закону региональная политика находится в компетенции земель и общин. Однако федерация обязана содействовать экономическому развитию отдельных районов в рамках специальной программы "Улучшение региональной хозяйственной структуры". Ее финансирование осуществляется в разных долях (50%) землями и федерацией.

Новые тенденции в деятельности муниципалитетов -низовых органов местной власти, их роль в повседневной жизни хорошо прослеживается на примере Франции, где реформы 80-х годов положили начало децентрализации управления и уменьшению их зависимости от различных вышестоящих органов государственной власти.1

1 См.: Любимова В.В. Муниципалитеты: экономическая и социально-политическая роль Мировая экономика и международные отношения. 1993. № 9. С. 87

Одним из важнейших мероприятий, проводимых во Франции с начала 80-х годов, стала реформа местного управления и самоуправления. Основным нормативным актом, определившим ее главные направления, является закон "О правах и свободах коммун, департаментов, регионов", известный как "закон о децентрализации". В результате реформ сложилась достаточно четкая структура местных органов власти.1

Муниципальное устройство Франции составляют: 22 региона (и 4 заморские территории), 100 департаментов и более

36,5 тысяч коммун. По числу муниципальных образований

Франция опережает все остальные страны Европейского сообщества, вместе взятые, значительно уступая по численности 2 населения, приходящегося в среднем на один муниципалитет.

Местное самоуправление во Франции характеризуется относительной автономией местных органов. К выборным органам на местах относятся муниципальные, генеральные и региональные Советы. Они наделены широкими полномочиями. t ::' - ансово-эконо!/ еской структуре Франции финансы органов местной власти (регионов, департаментов, коммун) играют важную роль. Через бюджеты муниципалитетов осуществляется основная связь с вышестоящими органами местной власти и государства и определяется уровень их зависимости от них. Обычно при передаче каких-то новых функций местным органам, государство передает им соответствующие средства, в том числе в виде налогов.

1 См.: Толкушкин A.B., Суворов Д.В. Политика децентрализации и местные налоги во Франции. Финансы СССР. 1991. № 8. С. 59

2 См.: Костиков И.В. Рынок муниципальных облигаций: мировой опыт и российская спецлсЬхка. Мировая экономика и международные отношения. 1999. № 1. С. 11?.

Центральное правительство передало местным бюджетам трансферт поступления от ряда прямых и косвенных налогов: от налога на легковые автомобили, изымаемого в форме продажи виньетки на право пользоваться в течение года автомобилем, налога взимаемого при переходе права собственности, налога на выдачу технического паспорта для автомашины и другие. По существу оно реформировало свою финансовую помощь местным бюджетам,

В современных условиях во Франции прослеживается тенденция возрастания местного налогообложения в соответствии с потребностями местных органов власти в доходах, а также в рамках государственной программы децентрализации. Ведущими налоговыми статьями выступают четыре прямых налога, исторически сложившихся во Франции. Прямые местные налоги включают в себя налог на жилище, промысловый налог, поземельный налог и земельный налог со т-оений. Помимо них используются так называемые "добавочные прямые налоги" (на утилизацию бытовых отходов, уборку территории, эксплуатацию высоких сооружений) и дополнительные надбавки к ставкам основных прямых налогов. Они взимаются в пользу местных органов власти, коллективов и разных общественных и государственных организаций.1 В современном российском государстве вопросы функционирования муниципальных образований, компетенции и полномочий органов местного самоуправления, и в первую очередь в финансовой сфере, являются одними из самых "неупооядоченных" в правовом, экономическом и социальном

1 См.: Толхушкин A.B., Суворов Д.В. Указ. раб. С. 61-63 отношении.

Изучение опыта ряда ведущих стран мирового сообщества в данной сфере, перенесение некоторой их практики с учетом специфики российской действительности может содействовать успешному становлению и развитию местного самоуправления в нашей стране.

Глаза Зо

Правовое регулирование бюджетного ирощесс® в муниципальных образованиях.

§1' Остовы пряшоеого регулирования ётёжетшт® г ¡в Российской Федерации

В настоящее время особенно остро встают вопросы: социально-экономического развития муниципальных образований, которые предполагают наличие соответствующих средств и ресурсов, включая финансовые. Разработка и 9 реализация планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, тесно взаимосвязаны с бюджетным процессом.

Нормы бюджетного с как одного из институтов бюджетного права, предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования и исполнения бюджета с момента составления проекта бюджета до момента утверждения отчета об исполнении бюджета, порядок и последовательность вступления ш в бюджетные правоотношения различных субъектов - участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса. Нормы процессуального бюджетного права, строгое их соблюдение являются гарантией законности применения норм материального бюджетного права, т. е. гарантией правильности и своевременности поступления в бюджет доходов, законности и своевременности их расходования.

Регулируя и направляя потоки денежных средств, для образования бюджета, основного денежного фонда территории, органы местного самоуправления стимулируют либо сокращают деятельность по определенным направлениям. Чтобы правильно проводить работу по аккумуляции доходов и осуществлению расходов из фондов денежных средств, органы местного самоуправления до начала планируемого финансового года должны выявить все возможные источники доходов и правильно установить направления расходования средств. Эта деятельность по аккумуляции и перераспределению средств, в бюджетной системе является одним из видов финансовой деятельности муниципального образования и основана на финансовом плане.

Как уже было отмечено, бюджет муниципального образования, как правовая категория, представляет собой основной финансовый план развития местного хозяйства. В нем обнажается образование и использование централизованного в V -абах муниципального образования, денежного фонда. утверждения этого финансового плана принадлежит -V органам местного самоуправления.

На территории муниципальных образований порядок и условия рассмотрения и утверждения бюджета, а также исполнения и контроля за его реализацией устанавливаются представительными органами местного самоуправления, которые : -„у самостоятельные нормативно-правовые акты регулирующие бюджетный процесс на территории данных муниципальных образований. В то же время пределы их самостоятельного правового регулирования определяются Федеральным законодательством и законами субъектов Федерации. Полномочия органов власти местного самоуправления по вопросам формирования и исполнения местного бюджета регулируются частью третьей Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законами РФ; от 28 августа 1995г. МЬ 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 25 сентября 1997г. 25=03 "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации', а также законами субъектов Федерации.

Правовое определение бюджетного процесса приводится в статье 6 Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с ним "бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением". Ранее определение бюджетного процесса было закреплено в Законе РСФСР от 10 октября 1991г. № 1734=1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", который определял бюджетный процесс как регламентированную законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней"1.

Закон "Об основах бюджетного устройства." в определении

1 Боршгшньй актугшш1етлувсмзискт»^Фе1Щнлыюш.зажж от 9 июля 1999, № 15948 бюджетного процесса содержит лишь общую норму о том, что это ".деятельность органов власти." Определение бюджетного процесса закрепленное в Бюджетном кодексе РФ конкретизирует данную формулировку указанием на то, что это ".деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления.", а также закрепляет такую категорию как "участники бюджетного процесса". Таким образом, " редтазляе^ся, что определение бюджетного процесса, закрепленное в Бюджетном кодексе РФ, точнее раскрывает сущность понятия бюджетного процесса.

В свою очередь, в актах местного самоуправления также закрепляется определение бюджетного процесса. Так, ст. 1 Положения "О бюджетном устройстве и бюджетного процесса в городе Ростове-на-Дону" определяет бюджетный процесс как "регламентируемую законами и Уставом города деятельность органов местного самоуправления по составлению, рассмотрению, исполнению бюджетов и контролю за их деятельностью."1

Пр '„менительно к уровню местного самоуправления бюджетный .501 пс мнению автора, можно определить как регламентированную нормами процессуального бюджетного права деятельность органов местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета муниципального образования в соответствии с бюджетной классификацией, а также составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета"

1 Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 25.06.98 К» 103. "Об утверждении положения "О бюджетном устре."' л-ве к бюджетном процессе в городе Ростов-на

Дону" //Ростов официальный, № 33, 1998.

Необходимо отметить, что в финансово-правовой литературе теоретические вопросы бюджетного процесса являются предметом внимания со стороны ученых-правоведов.1

На практике деятельность органов государственной и местной власти в области бюджетного процесса проявляется через деятельность конкретных субъектов. В соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации среди субъектов бюджетного процесса выделяют органы, обладающие бюджетными полномочиями, и непосредственно участников бюджетного процесса. В систему местных органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы (муниципальные казначейства и/или иные финансовые органы в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством РФ) и органы муниципального синанеового контроля (контрольные органы представительных органов местного самоуправления).2 Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий.

К числу участников бюджетного процесса на местном уровне следует отнести: а) представительные органы местного самоуправления; б) исполнительные органы местного самоуправления (главы местного самоуправления, местная администрация, финансовые органы, другие уполномоченные органы);

1 См. например: Финансовое право: Учебник. Под ред. проф. Горбуновой О. H. - М.: Юристь, 1996. - С. 137 ; Петрова Г. Н. Полномочия Правительства в финансовой, налоговой и бюджетной сферах. Законодательство и экономика, 1999, № 2. - С. 8; Г- -а-ссзо' право. Отв. ред. Химичева Н.И. М. Юристь. 2000. - С. 185; Кутафин С 5 , Carees В .И. Муниципальное право РФ. М. Юркстъ. 2000. - С. 370. 1 З.-оах^-'э'й кодекс РФ. Ст. 151-152, а также федеральный закон от 11.01.95 "О Счетной палате Российской Федерыдии", Ст. 12 в) органы муниципального финансового контроля; г) главные распорядители и распорядители бюджетных средств; д) иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов Федерации, местного самоуправления возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия. К их числу следует отнести бюджетные учреждения созданные местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из бюджета муниципального образования на основе сметы доходов и расходов.

В нормативных актах местного самоуправления некоторых муниципальных образований прямо указаны участники бюджетного процесса. Так, статья 6 Положения о бюджетном процессе в городе Твери,1 закрепляет, что участниками бюджетнс ^ ~ о зса являются:

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Муниципальные образования как субъекты бюджетного права»

1. См. -?.: ХарасеваМ.В. Указ. раб. С. 61

2. См. например: Пансков В.1. О н»»котор1ЛХ проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления. Финансы. 1999 М 3. С. 5

3. См. Пыхова И.А. Указ. раб. С. 18

4. См.: Аксенова Е.Л. Указ. раб. С. 124-125.

5. См.: БогачезаО.В. Указ. раб. С. 112

6. См.: БогачеваО.В. Указ. раб. С. 112

7. См.: Толкушкин A.B., Суворов Д.В. Политика децентрализации и местные налоги воФранции. Финансы СССР. 1991. № 8, С. 59

8. См.: Родионова В.М. Современные требования к бюджетному законодательству.Финансы. 1998. № 7. C.8-Î2.

9. См.: Коломнец А.Г. На переломе: Государственные финансы России во второй половине восемнадцатого столетия. //Финансы. 1997. №11. С. 58; №12. С.63.

10. Петров В. А. Финорганы и бюджет 1998 года. Финансы. 1997. № 7. С.7.

11. См.: Положении о бюджетном процессе в городе Твери" //Вся Тверь, № 6, 18 февраля2000г.

12. Европейская Хартия местного самоуправления. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. № 92=87-0804=8. Май. 1990г. Местное самоуправление в зарубежных странах. М. 1994г.

13. Гражданский кодекс Российской Федерации. //Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3302.

14. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998г. Ks 31. Ст. 3824.

15. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая. //Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3340

16. Бюджетный кодекс Российской Федерации. //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998г. № 31. Ст. 3823.

17. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Утвержден Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984г. //Ведомости РСФСР. 1984. № 27 . Ст. 909.

18. Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995г. № 35. Ст. 3506.

19. Закон РФ "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" //Ведомости Верховного Совета РФ. 1992г. № 34. Ст. 1972.

20. Закон РФ "О бюджетной классификации Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996г. Ш 34. Ст. 4030.

21. Закон РФ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" //СЗ РФ 1997г. № 39. Ст. 4464.

22. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" //Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991г. № 29. Ст. 1010.Мб Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" //Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990г. № ЗС, Ст. 4-16.

23. Федеральный Закон РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" с изменениями от 28.11.96. // ВВС. 1992. №33. Ст. 1915;СЗ РФ. 1996. №49. Ст. 5503.

24. Федеральный Закон РФ от 31 июля 1998г. №147 "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" //СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3825.

25. Федеральный закон от 05.08.2000 № 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах"

26. Федеральный закон от 05.08.2000 № 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" //СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.

27. Федеральный закон от 11 января 1995г. "О счетной палате Российской Федерации" //СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

28. Федеральный закон от 9 июля 1999г. № 159 "О введении в действие Бюджетного кодекса РФ"// СЗ РФ. 1999. № 28. Ст.3492

29. Закон Ростовской области от 6 августа 1996г. № 22-ЗС "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ростовской области" //Наше время, № 144, 15.08.96.

30. Закон Самарской области от 16.05.95 № 2-ГД "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса" //В данном виде документ опубликован не был. Содержится в компьютерной базе "Консультант-Регион".

31. Закон Республики Адыгея "О местном самоуправлении" //Ведомости Государственного Совета Холэ Республики Адегея. 1997. № 22.

32. Указ Президента РФ "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления" от 21 марта 1993г. //Собрание аэтов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 52. Ст. 5071.

33. Указ Президента РФ "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления" от 9 октября 1993г. //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993г. № 41. Ст. 3924.

34. Указ Президента РФ "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993г. //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993г. № ¿4. Ст. 4188.

35. Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982г. // Ведомости ВС РСФСР. 1982г. № 34. Ст. 1271.

36. Закон Московской области "О бюджетных правах местного самоуправления" от 3 ноября 1997г. № 54/97-03. Принят решением Московской областной Думы от 15.10.1997г. Ш 6/148.135 ^ ст- з -орода Москвы. Ведомости Московской Думы. 1995г. Jé 4,

37. Положение "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Ростов-на-Дону", утверждено решением Ростовской-на-Дону городской Думой от 25.06.98 № 103. // Ростов официальный, № 33, 1998

38. Положение "О бюджетном процессе в городе Твери", утверждено решением Тверской городской Думы от 14.01.2000, № 2 //Вся Тверь, № 6, 18 февраля 2000г.

39. Аксенова Е.Л. Бюджет и экономическая самостоятельность регионов. Мировая экономика и международные отнощения. 1992г. № 5.

40. Алимурзаев Г.Н. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики. Российский экономический журнал. 1999г. №. 3.

41. Альвианская Н.В. Местные бюджеты: понятия, механизм функционирования. Финансы. 1995г. № 9.

42. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М. Юнити. 1999г.

43. Баранова Л.Г., Врублевская О.В., Косарева Т.В., Юринова Л.А. Бюджетный процесс в Российской Федерации. Учебное пособие. М. 1998г.

44. Барский А., Данков А., Микулиы М, Финансовая база местного самоуправления. Вопросы экономики. 1999г. ЛЬ 3. С. 34-37.

45. Беляев Ю.А. Муниципальные финансы и проекты бюджетного и налогового кодексов. Финансы. 1998г. № 6.

46. Берг О.В. Моделирование законодательства субъектов Российской Федерации о бюджетных отношениях в муниципальных организациях. Дисс. канд. юрид. наук. Саратов. 1999.

47. Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М. 1960г.

48. Богачева О.В. Бюджетная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Мировая экономика и международные отношения. 1994г. Jf® 4.

49. Богачева О.В., Амиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъектов федерации и местного самоуправления. Финансы. 1997г. № 9.7 "2 Богомолов В.Е. Бюджет сельского совета. Тула. 1968г.

50. Бойцов В.Я. Система субъектов советского государственного права. Уфа, 1972;

51. Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М.,1950;2Л5 Буоыкина Н.М. Деятельность территориальных учреждений Центрального банка РФ по исполнению бюджета. Вестник СГАП. Саратов. 1999. № 2.

52. Бюджетная система России, Под ред. Г.Б. Поляка. М. Юнити.1999.

53. Бюджетная система Российской Федерации. Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М. Юрайт. 1999г.

54. Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. М. Норма. 2000г.2 ? Волобуез В,П. Федеральный бюджет США: структура к пщ^озитеты. Мировая экономика и международные отношения. 1994г. № 10.

55. Говбунова О.Н. Бюджетные права местных советов народных депутатов. М. 1987г.

56. Горбунова О.Н., Конюхова Т.В. Рассмотрены актуальные об змы финансового права. Журнал российского права.1998.Ж/

57. Горемыкина Л.Е. Принципы государственного контроля за исполнением бюджета. Финансы. 1998г. К® 125 'з — eja Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России. М.

58. Гоиценко В.В. Гражданин как субъект налогового права в Российской Федерации. Воронеж, 1997.2 27 Гурзич М.А. Советское финансовое право. М. 1954г.

59. Ермакова Т.С. Бюджи-пые права местных Советов в системе советского финансового права. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ленинград. 1978г.

60. Замотаев A.A. Местное самоуправление как элемент государственного устройства: основные понятия и термины.Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемно-тематический сборник. М. 1998г.

61. Караваева И.В. Местные бюджеты в системе бюджетного федерализма. Законодательство и экономика. 1997г. № 23-24.

62. Караваева И.В. Законодательная база формирования местных бюджетов в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Юридический мир. 1998г.№7

63. Карасева М.В. Некоторые проблемы современного финансового законодательства. Хозяйство и право. 1998г. № 7.

64. Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М. 1999г.

65. Комаров С.А. Общая теория государства и права. М. 1997г.

66. Коломнед А.Г. На переломе: Государственные финансы России во второй половине восемнадцатого столетия. //Финансы. 1997. №11. С. 58; №12. С.63.

67. Коростелев Ю.В. Финансовая система крупного города: теория, опыт, перспективы. Финансы. 1999г. № I.

68. Конюхова Т.В. Проблемы систематизации финансового законодательства. Законодательство и экономика. 1998г. № 1.

69. Конюхова Т.В. Бюджетные права представительных и исполнительных органов города Москвы. Право и экономика. 1998. № 7.

70. Костиков И.В. Рынок муниципальных облигаций: мировой опыт и российская специфика. Мировая экономика и международные отношения. 1999г. № 1.

71. Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. Саратов: Поволжская академия государственной службы, 2000.

72. Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права: автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 1997г.2.4/ Крохина Ю.А. Правовые основы регулированиягосударственных к муниципальных расходов. Вестник СГАП. Саратов. 1999. ЛЬ2.

73. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М. 1997г.

74. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М. Юристъ. 2000г.

75. Лукашов Л.А. Местное самоуправление: теория и реальность //Становление государственности и местного самоуправления. Саратов, 1997, С. 134.

76. Любимова В.В. Муниципалитеты: экономическая и социально-политическая роль. Мировая экономика и международные отношения. 1993г. № 9.

77. AI Львов Н.В., Трунов С.А. Местные финансы и формированиебюджетов муниципальных образований. Финансы. 1997. №11. 2.48 Марьяхин Г.Л. Очерки истории налогов с населения в СССР. М. 1964г.

78. Мельников А.Н. Особенности становления местного самоуправления в Российской Федерации. Автореферат кандидатской диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. Саратов. 1997г.

79. Миронов О.О. Субъекты советского государственного права: дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 1969;

80. Мицкевич A.B. Субъекты советского права. М. 1962;

81. Овчинников И. Финансы местного самоуправления: проблемыукрепления доходной базы. Хозяйство и право. 1998г. № 10.

82. Олещук Ю.Ф. Эволюция социальной политики США в 60-80-е годы. М. 1987.

83. Орлов В.Е. Бюджет ФРГ (краткий обзор). Финансы СССР. 1989г. № 7.

84. Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления. Финансы. 1999г. №3.

85. Пансков В.Г. О некоторых назревших проблемах налогового законодательства. Налоговый вестник. 1999г. № 6.

86. Пансков В.Г. Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений. Российский экономический журнал. 1998г. № „.-12.

87. Петров В.А. Финорганн и бюджет 199Sr. Финансы. 1997г. № 7.

88. Петрова Г.Я. Полномочия Правительства в финансовой, налоговой и бюджетной сферах. Законодательство и экономика. 1999т №2.

89. SZ Пискотне М.Й. Советское бюджетное право (основные проблемы). М. 1971г.

90. Подиорина И.В. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Государственная власть и местное самоуправление в России. -Проблемно-тематический сборник. М. 1998г.

91. Покачалова Е.В. Правовое регулирование налогообложения доходов гоаждан от индивидуально-предпринимательской деятельности. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов. '99 ,2 63 Поляк Г.Б. Финансы местных Советов. М. Финансы и статистика.5 7

92. Полякова O.A. Состав финансовых ресурсов органов местного самоуправления. Финансы и кредит. 1999г. № 4.

93. Пронина Л.И. О местных финансах в налоговом кодексе и антикризисных налоговых законопроектах. Финансы. 1998г. № 9.

94. Пронина Л.й. Законодательная основа местных финансов. Финансы. 1998г. №> 1.

95. Пыхова И.А. К решению проблем межбюджетных отношений на территориию Финансы. 1998г. № 6.

96. Ровинский Е.А. Советское финансовое право. М. 1957г.2 69 Родионова В.М. Финансы. М. 1995г.

97. Советское финансовое право. Ответственный редакторРовинский Е.А. М. 1961г.

98. Таболин В.В. Право муниципального управления. М. 1997г.

99. Теория государства и права. Учебник. Под редакцией:Карельского В.М., Перевалова В.Д. М. 1998г.

100. Теория государства и права. Учебник. Под редакцией:Матузова H.H., Малько А.В, М. 1997г.

101. Толкушки« A.B., Суворов Д.В. Политика децентрализации и местные налоги во Франции. Финансы СССР. 1991г. № 8.

102. Финансовое право. М. 1971г.

103. Финансовое право. Ответственный редактор Химичева H.H.,М. БЕК. 1995г.

104. Финансовое право. Ответственный редактор Горбунова О.Н.,- М. 1996г.

105. Финансовое право. Ответственный редактор Химичева H.H.,М. Юристъ. 2000г.

106. Химичева ЕС.И. Субъекты советского бюджетного права.Саратов. 1979г.

107. Химичева Н.й. Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся. Саратов. 1969г.

108. Химичева Н.й. Бюджетные права районного, городского совета депутатов трудящихся. М. 1973г.

109. Химичева Н.й. Налоговое право.- М. 1997г.

110. Химичева Н.И. Рецензия на книгу //У истоков финансового права (1 том антологии "Золотые страницы финансового праваРоссии"). Финансы. 1998г. 11.

111. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформымежбюджетных отношений. Финансы. 1999г. № 2.

112. Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты их роль всовершенствовании финансовой деятельности советского государства. М. 1983г.

113. Черник Д.Г. О бюджетах городов США. Финансы СССР.1989г. № 6.

114. Шеховцев Г.К. Бюджет социалистического государства. М.1983г.177S f\Сz.y®TTлмполъскаяJ j-3 ¿L J-¡i¿"i О W „ Д "''О di irOйд.эъекты советского административного HV/K. М.э 1958;i г

Автор: Чесноков, Андрей Александрович
Город: Саратов
Год: 2000
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.12

Диссертация

Муниципальные образования как субъекты бюджетного права тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Муниципальные образования как субъекты бюджетного праватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.12 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Муниципальные образования как субъекты бюджетного права»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Чесноков, Андрей Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Муниципальные образования как субъекты бюджетного права"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Муниципальные образования как субъекты бюджетного права»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Муниципальные образования как субъекты бюджетного права»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Чесноков, Андрей Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Муниципальные образования как субъекты бюджетного права"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Муниципальные образования как субъекты бюджетного права»