АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственные и муниципальные закупки как институт бюджетного права»
На правах рукописи
Маркелов Кирилл Борисович
Государственные и муниципальные закупки как институт бюджетного права
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 6 дпр 2012
/ а? ,г е >-ги>
Москва - 2012
005017820
Работа выполнена на кафедре финансового права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Саттарова Нурия Альвановна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Селюков Анатолий Дмитриевич заведующий кафедрой административного и финансового права ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет»
доктор юридических наук, профессор Покачалова Елена Вячеславовна заведующий кафедрой финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО Саратовская государственная юридическая академия»
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное об-
разовательное учреждение высшего профессионального образования «Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов российской Федерации»
Защита состоится «15» мая 2012 года в часов _^рминут на заседании ди< сертационного совета Д 170.003.02 при Федеральном государственном бюджетно образовательном учреждении высшего профессионального образования «РоссиГ екая академия правосудия» по адресу: 117418, г. Москва, ул. Новочерёмушкинска. д. 69А, ауд. 910.
!
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государс венного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионально: образования «Российская академия правосудия».
Автореферат разослан « » ^^ 2012 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета С.П. Ломтев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. В современных условиях оценка деятель-
эсти органов государственной власти и местного самоуправления в системе фи-шсового обеспечения их деятельности преломляется через призму публичных ин-:ресов и государственных нужд. Важная роль в данных отношениях отводится го/дарственным и муниципальным закупкам, позволяющим обеспечивать выполне-ле органами государственной власти и местного самоуправления своих функций во ¡аимодействии с субъектами предпринимательства, что в свою очередь актуализи-/ет вопросы бюджетного финансирования, урегулирования правовыми нормами эоцесса предоставления государственных и муниципальных денежных средств из >сударственной (местной) казны. В связи с этим приобретает значение научное ос-ысление соотношения правовых норм, регулирующих государственные (муници-шьные) расходы и государственные и местные закупки, научное определение фи-шсово-правового статуса участников отношений, складывающихся в сфере госу-фственных и муниципальных закупок.
С позиции формирования научных знаний о государственных и муниципальных цсупках как института бюджетного права, становится значимым выработка теоре-шеских положений о публичных расходах при осуществлении госзакупок. Нали-ле согласованных между собой норм, регулирующих формирование государствен-ых расходов, расходные обязательства, бюджетные ассигнования и государствен-ые и муниципальные закупки, зависит от степени разработанности соответствую-[их научных положений. В связи с этим нуждаются в научном осмыслении вопро-з1 взаимодействия бюджетного законодательства и законодательства, регулирую-(его государственные и муниципальные закупки.
Кроме того, в связи с продолжающимися научными дискуссиями об ответст-гнности за нецелевое, неэффективное расходование бюджетных средств, приобретет значение научные выводы о государственном регулировании и контроле бюд-етной, расчетной, ценовой и других видов финансовой дисциплины при осуществ-гнии государственных и муниципальных закупок. Так, нуждаются в теоретическом смыслении положения науки финансового права об ответственности за нарушения орм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и •чиципальных закупок.
Достичь наибольших результатов при научном исследовании обозначенных актуальных проблем позволяет изучение государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права, поскольку определение государственных нужд, формирование заказов на поставку товаров (работ, услуг), размещение заказов и заключение государственных контрактов через призму бюджетно-правового регулирования актуализируют вопросы эффективного и целевого расходования бюджетных средств.
Изучение бюджетно-правового регулирования государственных и муниципальных закупок содействует дополнению науки финансового, бюджетного права положениями, раскрывающими содержание государственных расходов на публичные нужды и сочетающими в себе проблемы, относящиеся к различным институтам бюджетного права. Результаты исследования углубляют имеющиеся научные познания в области бюджетного процесса, касающиеся осуществления расходов, санкционирования оплаты денежных обязательств, государственного финансового контроля; ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Решение обозначенных теоретических и практических вопросов позволит гарантировать реализацию одного из основополагающих принципов бюджетной системы — принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, устранит возможность злоупотреблений со стороны получателей бюджетных средств при осуществлении госзакупок, обеспечит соблюдение ими финансовой дисциплины, снизит риск нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок.
Приведенные положения свидетельствуют об актуальности темы диссертационной работы, результаты которой могут быть использованы в дальнейших исследованиях, а также при установлении соответствующих норм бюджетного и финансового законодательства.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы, связанные с финансово-правовым регулированием государственных и муниципальных закупок представляют собой малоисследованную область бюджетного права. В отличие от исследования гражданско-правовых конструкций осуществления госзакупок, освещение проблем реализации норм бюджетного права в механизме осуществления государственных и муниципальных закупок в финансово-правовой науке осуществляется значительно реже.
, в работах И.В. Кузнецова и А.Б. Золоторевой не затрагивались современные аспекты инансово-правого режима осуществления госзакупок. В настоящее время отсутствуют онографические исследования, посвященные комплексному теоретическому изучению юблем правового регулирования государственных и муниципальных закупок как -гстшуга бюджетного права.
Цели диссертационного исследования состоят в выработке научных эложений о правовой природе государственных и муниципальных закупок как гститута бюджетного права, а также в обосновании положений, которые юсобствуют разрешению спорных вопросов теории бюджетного права в сфере >сударственных расходов и могут быть учтены при совершенствовании оджетного законодательства.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- выявить место правовых норм, регулирующих государственные и униципальные закупки в системе бюджетного права;
проанализировать соотношения правовых норм, регулирующих )сударственные и муниципальные закупки и государственные (местные) расходы;
определить содержание финансовой правосубъектности участников гношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок;
- обобщить научные знания и практические рекомендации по бюджетно-равовому регулированию государственных и муниципальных закупок;
- установить и проанализировать теоретические проблемы, возникающие в })ере государственных и муниципальных закупок;
- проанализировать систему финансового контроля при осуществлении эсударственных и муниципальных закупок;
- проанализировать правоотношения, развитие которых обеспечивается нормами, эставляющими институт бюджетно-правовой ответственности, возникающие при ;уществлении государственных и муниципальных закупок;
- выработать рекомендации прикладного характера по совершенствованию равового регулирования государственных и муниципальных закупок.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе юджетно-правового регулирования государственных и муниципальных закупок.
Предмет исследования составляет правовые нормы, регламентирующие механизм осуществления государственных и муниципальных закупок в системе правового регулирования государственных расходов, а также практика их применения.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы (описание, сравнение, анализ, синтез, аналогия, обобщение, классификация) и част-нонаучные методы (историко-правовой, формально-юридический, анализ документов, сравнительно-правовой).
Эмпирической основой исследования стали результаты проведенного в 2008 — 2011 гг. анализа документов о порядке осуществления государственных и муниципальных закупок (23); Указов Президента РФ, Постановлений и Распоряжений Правительства Российской Федерации (15); нормативных правовых актов Минфина России, ФНС России, Банка России, Росстата России (21); судебных актов Конституционного Суда РФ (6); постановлений арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанций РФ (12); судебных актов Высшего Арбитражного Суда РФ (9).
Теоретическую основу исследования составляют научные положения, выработанные по проблемам финансового, бюджетного права в том числе финансового контроля, ответственности за нарушения бюджетного законодательства, системы и правового положения участников отношений, складывающиеся в сфере государственных и муниципальных закупок.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что выявлена правовая природа государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права; обоснованы научные положения о соотношении норм права, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные расходы, финансово-правовом статусе участников отношений, складывающихся в сфере госзакупок, об их ответственности за нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок.
Положения, выносимые на защиту:
1. Сложность и неоднородность отношений по определению государственных нужд, формирования заказов на поставку товаров (работ, услуг), размещения заказов, заключения государственных контрактов и исполнения обязательств по ним, обусловливают
лцическую регламентацию двух видов отношений: 1) отношений, опосредованных зутренними правовыми связями институтов бюджетного права и 2) отношений ^условленных правовыми связями, выходящими за пределы правового регулирования нстшутов бюджетного права.
Доказано, что правовая природа государственных закупок, которая объединяет в себе ноте элементы как публичные нужды, бюджетное финансирование реализации функций зганов государственной власти и местного самоуправления в целях удовлетворения убличного интереса, входит в систему правового регулирования публичных расходов, эладает высокой степенью отражения государственных (муниципальных) нужд, инансируемых из государственных (муниципальных) бюджетов.
2. Обосновано научное положение о том, что особенности правового статуса частников отношений, складывающихся в сфере государственных и униципальных закупок - органов государственной власти и местного амоуправления, заключаются в реализации одновременно двух видов полномочий: о планированию, обоснованию, направлению (выделению и доведению до онкретного получателя) средств из бюджета и по непосредственному получению редств из бюджетов бюджетной системы РФ.
3. Выявлено, что одновременно с отношениями по финансированию т.е. тношениями типа «расходование - получение» бюджетных средств, регулируемых ормами финансового права, возникают отношения третьего вида - гражданско-равового характера (типа «получение-расходование» бюджетных средств), посредующие правовое положение иных получателей бюджетных средств, не бладающих финансово-правовым статусом.
4. Доказана необходимость аутентичного толкования оценочного понятия бюджетная заявка» в ст.6 Бюджетного кодекса РФ. В диссертации выработано пределение бюджетной заявки как основы разработки расходной части юдерального бюджета. Бюджетная заявка - это документ, который составляется осударственными (муниципальными) заказчиками, указывающий проектируемые бъемы бюджетных ассигнований для осуществления закупок и поставок родукции, товаров и выполнения работ, услуг в целях удовлетворения осударственных (муниципальных) нужд.
5. Для обеспечения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств целесообразно включение в Бюджетный кодекс по аналогии с Налоговым кодексом положения по установлению принципов и критериев определения цены товаров, работ или услуг для публичных нужд. Сформулировано положение о возможности нормативного закрепления в Бюджетном кодексе правовых основ государственного регулирования ценообразования в сфере государственных и муниципальных закупок.
6. Финансовый контроль за осуществлением государственных и муниципальных закупок, как элемент бюджетного контроля охватывает практически все стадии бюджетного процесса. Выявлено, что 1) формирование государственного и муниципального заказа входит в систему формирования расходов бюджетов; 2) исполнение бюджета предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных расходов, в том числе и на осуществление государственных и муниципальных закупок; 3) анализ результатов размещения заказа, отчет об использовании бюджетных средств проводится после завершения финансовых операций путем анализа и ревизии бухгалтерской и финансовой документации. Данный этап государственных и муниципальных закупок входит в систему бюджетной отчетности исполнения соответствующего бюджета.
7. Сформулировано положение о необходимости самостоятельного обеспечения и осуществления внутреннего финансового контроля казенным учреждением в целях оценки экономичности и эффективности действий по использованию бюджетных средств, позволившее выработать предложение о возможности законодательного закрепления данного положения в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ.
8. Обоснован вывод о возможности изменения части четвертой Бюджетного кодекса РФ посредством включения глав, определяющих общие положения об ответственности за бюджетные правонарушения, виды бюджетных правонарушений и ответственность за их совершение, а также порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Выработано предложение о внесении изменений в ст.301 Бюджетного кодекса РФ и включении абзаца следующего содержания: «В случае осуществления государственных и муниципальных закупок с нарушением порядка, установленного настоящим Ко-
-ом, повлекшее неэффективное использование бюджетных средств, влечет наложе-ие штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоправления и государственных (муниципальных) учреждений средств в соответствии с одексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Теоретическая значимость состоит в том, что разработаны теоретические по-эжения о соотношении правовых норм, регулирующих государственные и муници-альные закупки и государственные (муниципальные) расходы, о правовом регулиро-ании государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права.
Практическая значимость исследования определяется возможностью исполь-звания полученных в нем результатов в процессе совершенствования бюджетного жонодательства в части финансово-правового регулирования механизма государ-гвенных и муниципальных закупок.
Содержащиеся теоретические выводы и практические предложения могут быть спользованы в правоприменительной деятельности, в ходе дальнейших научных сследований в рассматриваемой области, а также в процессе преподавания курсов Бюджетное право», «Финансовое право», спецкурсов «Финансовый контроль», Финансово-правовая ответственность» и др.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, вы-оды и рекомендации, сформулированные в диссертации, обсуждены и одобрены на аседании кафедры финансового права Российской академии правосудия. Результаты сследования нашли отражение в докладах на У1 межрегиональной научно-рактической конференции (Казань, 2 июня 2011г.). Отдельные результаты исследова-ия были апробированы в нормотворческой деятельности муниципального образова-ия муниципального района «Печора» при разработке методических рекомендаций по опросам правового обеспечения мероприятий по соблюдению бюджетного законода-ельства при осуществлении муниципальных закупок, а также используются в процесе преподавания в Частном образовательном учреждении высшего профессионального 'бразования «Институт экономики, управления и права (г. Казань)».
Структура диссертации определена целями и задачами исследования и ключает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертации; определяется степень ее научной разработанности, цель и задачи диссертационной работы, а также объект и предмет исследования; обосновывается научная новизна и практическая значимость результатов работы; раскрываются теоретическая, методологическая, нормативно-правовая и эмпирическая основы, формулируются положения, выносимые на защиту, а также указываются сведения об апробации результатов диссертационного исследования.
Первая глава диссертации «Государственные и муниципальные закупки в системе бюдокетно-правового регулирования» имеет концептуальное значение для всей работы. В ней раскрываются основополагающие вопросы, находящиеся в основе отраслевых проблем государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права. Глава состоит из трех параграфов, первый из которых - «Место правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки в системе бюджетного права» посвящен рассмотрению общетеоретических вопросов, связанных с понятием системы права, отрасли права, правового института, а также с выявлением особенностей институтов бюджетного права. В работе уточняется, что в рамках правового института собраны не случайные группы норм, а те, которые направлены на регулирование отношений в рамках решения конкретных задач в определенной деятельности человека. Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Эти отношения доминируют в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.
В диссертационном исследовании приведены точки зрения относительно содержания понятия, видов бюджетно-правовых институтов, что позволило выявить вопросы отнесения тех правовых норм к институтам бюджетного права, которые будучи сгруппированные в относительно обособленные блоки, обеспечивают регулирование отношений связанные с использованием, например, гражданско-правовых категорий. К
таковым, например, относятся нормы, регулирующие отношения по бюджетному кредиту, осуществлению государственных и муниципальных закупок и др.
Анализ функционирования институтов бюджетного права осуществлен в рамках системного подхода, в тесной взаимосвязи с бюджетной деятельностью, в рамках которой наиболее ярко проявляются правовые связи внутри и вне институтов бюджетного права. Выявлено, что наличие в бюджетном праве устойчивой системы внутриотраслевых связей в определенной степени влияет на функционирование его внешних связей с иными отраслями права. Сделан вывод, что институт бюджетного права — это устойчивая группа правовых норм, регулирующих определенную разновидность качественно однородных общественных отношений, функционирующих в сфере бюджетной деятельности.
Выделены и проанализированы понятия «государственные нужды», «государственный заказ», «государственный контракт». Обосновано, что система государственных закупок состоит из ряда элементов: определения государственных нужд, формирования заказов на поставку товаров (работ, услуг), размещения заказов и заключения государственных контрактов, исполнения обязательств по государственным контрактам.
Сделан вывод, что совокупность правовых норм, регулирующих бюджетную деятельность государства, позволяет выделить институт государственных (муниципальных) закупок по следующим основаниям:
- государственные (муниципальные) закупки непосредственно связаны с бюджетным финансированием публичных нужд;
- государственные (муниципальные) закупки обеспечиваются (в т.ч.) и деятельностью специально уполномоченных органов государственной власти — участниками бюджетной деятельности в публичных интересах.
Во втором параграфе первой главы «Соотношение правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (муниципальные) расходы» в целях комплексного анализа бюджетно-правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки подробно рассмотрены вопросы об их соотношении с нормами, регулирующими государственные расходы. Рассматриваются категории «государственные расходы», «публичные расходы», «бюджетные расходы», что позволило сделать вывод, что понятие «государственные расходы»
шире, чем понятие «бюджетные расходы», поскольку «бюджетные расходы» это все таки денежные средства, а «государственные расходы» включают в себя все выше обозначенные аспекты, т.е. и денежные средства, и урегулированный нормами права механизм их расходования. Государственные расходы всегда являются публичными, поскольку затраты, осуществляемые уполномоченными субъектами, ориентированы на удовлетворение публичного интереса.
Выявлен механизм расходования бюджетных средств. Обосновано, что для определения направления и цели расходования бюджетных средств, полномочные органы государственной власти производят формирование (то есть определение государственных нужд), которое в свою очередь осуществляется в соответствии с расходными обязательствами и бюджетными ассигнованиями. Непосредственный механизм расходования бюджетных средств рассмотрен через бюджетное финансирование.
В аспекте соотношения правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (местные) расходы сделан акцент на определенную связь указанных норм между собой и пределы их взаимосвязи, проявляющуюся в следующем. 1. Соотношение норм, регулирующих государственные и местные расходы и норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки опосредовано внутренними правовыми связями институтов бюджетного права: а) формирование государственных расходов есть процесс определения государственных нужд; б) государственные нужды - потребности соответствующих субъектов в средствах федеральных и региональных бюджетов для финансирования товаров, работ и услуг; в) государственные и муниципальные закупки, как институт государственных и муниципальных расходов, являются публично -правовым институтом, поскольку ориентированы на удовлетворение государственных нужд. 2. Рассматривая взаимосвязь указанных норм (регулирующих государственные и местные расходы и норм, регулирующих государственные и муниципальные закупит), следует говорить о комплексном регулировании нормами бюджетного права и законодательством о госзакупках отдельных общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением публичных закупок В данном случае, следует указать на правовые связи, выходящие за пределы институтов бюджетного права (межотраслевые связи финансового права).
Сделан вывод, что правовое регулирование государственных закупок, которое объединяет в себе такие элементы как публичные, государственные нужды, бюд-
жетное финансирование реализации функций органов государственной власти и местного самоуправления в целях удовлетворения публичного интереса, входит в систему правового регулирования публичных расходов. Данное обстоятельство и определяет соотношение правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные расходы.
Третий параграф «Финансово-правовой статус участников отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок» посвящен анализу сущности и содержания финансовых правоотношений, исследованию финансово-правового статуса участников правоотношений по финансированию поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд. Выявлено, что обязательными участниками правоотношений по осуществлению государственных расходов с одной стороны являются органы государственной власти и местного самоуправления, реализующие свои полномочия в публичных интересах, с другой -получатели бюджетных средств. Сделан вывод, что бюджетно-правовой статус получателей бюджетных средств определяется совокупностью прав и обязанностей, обусловливающей способность их участия в особом виде бюджетных правоотношений по непосредственному получению (приобретению) средств бюджета. В данном аспекте выявлено, что в систему отношений финансирования публичных интересов входят два вида отношений: а) отношения по непосредственному определению расходования бюджетных средств, в механизм которого входит планирование, обоснование, а также по направлению (выделение и доведение до конкретного получателя) средств из бюджета и б) отношения по получению средств из бюджета конкретными получателями. За рамками отношений по финансированию, т.е. отношений «расходования- получения» бюджетных средств, регулируемых нормами финансового законодательства, возникают отношения третьего вида, отражающие систему «получение» средств из бюджета гражданско-правового характера. Своеобразное продолжение «цепи» отношений по непосредственному получению средств из бюджета в осуществлении государственных и муниципальных закупок позволяет выделить участников, уже не всегда обладающих финансово-правовым статусом. Указанные субъекты в соответствии с действующим законодательством выступают как участники размещения заказа. Иными словами, отношения третьего вида — гражданско-
правового характера, опосредуют правовое положение иных получателей бюджетных средств, не обладающих финансово-правовым статусом.
Во второй главе диссертации «Правовые проблемы, возникающие в сфере государственных и муниципальных закупок», состоящей из трех параграфов, исследуется проблемы реализации правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки; особенности правового регулирования проведения финансового контроля при осуществлении госзакупок; рассматриваются вопросы привлечения к ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства, регулирующего порядок осуществления государственных и муниципальных закупок.
В первом параграфе «Проблемы реализации правовых норм, регулирующих государственные и мутщипалъные закупки» анализируются конкретные виды проблем в механизме правового регулирования государственных и муниципальных закупок в контексте государственных расходов и бюджетного финансирования. Основополагающей проблемой является отсутствие четкой линии развития принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств при осуществлении государственных и муниципальных закупок. Проанализированы следующие проблемы, препятствующие эффективной реализации правовых норм, регулирующих сферу государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права.
Выявлена проблема, которая состоит в отсутствии единообразной юридической проработки понятийного аппарата, а также норм гражданского и бюджетного законодательства, регулирующих государственные и муниципальные закупки, поскольку недостаточно урегулированные вопросы в указанной сфере так или иначе приводят к появлению проблем в сфере финансирования. В связи с этим, предлагается в БК РФ ввести и нормативно определить понятие «бюджетная заявка», являющимся основой разработки расходной части федерального бюджета. В целях единообразного применения также необходимо включить в БК РФ понятие «государственные (муниципальные) закупки».
Важной проблемой является отсутствие методики определения эффективности использования бюджетных средств. Анализ действующего законодательства, мнений специалистов позволил сделать вывод, что несмотря на существующие нормативные акты, имеющие непосредственное отношение к оценке
эффективности, в целом следует признать, что вопросы эффективного использования бюджетных средств недостаточно отрегулированы, имеющиеся методики позволяют оценить лишь эффективность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
В тесной взаимосвязи находится следующая проблема, касающаяся ценообразования в сфере государственных и муниципальных закупок, и как развитие вопроса, необходимость определения и нормативного закрепления ценовых критериев государственных закупок в нормах БК РФ. Обосновано, что было бы правильным с точки зрения бюджетного финансирования ценовые критерии государственных закупок определить в БК. По аналогии с НК РФ, необходимо включить положения относительно принципов и критериев определения цены товаров, работ или услуг для публичных нужд. Разрешение этой проблемы имеет существенное практическое значение.
Выявлена таюке проблема, а точнее, перспективное направление исследуемой проблематики - совершенствование контрольно-надзорной деятельности в данной сфере.
Второй параграф «Правовое регулирование проведения финансового контроля при осуществлении государственных и муниципальных закупок», в рамках которого проведен анализ специфичных отношений в осуществлении государственных и муниципальных закупок - отношений по финансовому контролю. Выявлено, что в целях повышения эффективности практического применения правовых норм, регулирующих контроль за осуществлением государственных и муниципальных закупок, необходимо особое внимание уделить расходованию бюджетных средств. Данное обстоятельство обусловлено анализом финансового контроля во взаимосвязи с вопросами решения двуединой задачи в указанной сфере. В данном аспекте речь идет о системе контроля за: 1) механизмом осуществления государственных и муниципальных закупок и 2) эффективным использованием бюджетных средств. Доказано, что к числу конкретных контрольных полномочий специально уполномоченных органов следует отнести полномочия по: 1) контролю за соблюдением законодательства о размещении заказов; 2) контролю расходования бюджетных средств.
Обосновано, что проведение финансового контроля при осуществлении государственных и муниципальных закупок является элементом механизма общего финансового кон-
троля. Выявлено, что непосредственному финансовому контролю подлежат все этапы государственных и муниципальных закупок: определение потребности в товаре, услуге, работе; формирование государственного и муниципального заказа; размещение государственного (муниципального) заказа; исполнение государственного и муниципального контракта; анализ результатов размещения заказа. Данное обстоятельство позволило сделать вывод, что рассматривать финансовый контроль при осуществлении государственных и муниципальных закупках необходимо в широком понимании, т.е. в системе общего государственного финансового контроля, и в узком, как финансовый контроль за расходованием бюджетных средств при осуществлении государственных и муниципальных закупок. Обосновано, что формирование государственного и муниципального заказа входит в систему формирования расходов бюджетов, которое осуществляется в соответствии с расходными обязательствами. Данный этап характеризуется предварительным бюджетным контролем и проводится до совершения финансовой операции. На стадии санкционирования расходов проводится предварительный контроль. Исполнение бюджета предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных расходов, в том числе и на осуществление государственных и муниципальных закупок. На этапе размещения и исполнения государственных и муниципальных закупок осуществляется текущий бюджетный контроль, который проводится во время осуществления финансовых операций, финансирования государственных расходов. Анализ результатов размещения заказа, отчет об использовании бюджетных средств в обязательном порядке подлежит последующему контролю и проводится после завершения финансовых операций путем анализа и ревизии бухгалтерской и финансовой документации. Данный этап государственных и муниципальных закупок входит в систему бюджетной отчетности исполнения соответствующего бюджета.
Исследуются аудит бюджета как метод государственного финансового контроля и аудит эффективности, представляющуюся собой оценку экономичности, результативности и действенности использования государственных ресурсов. Сделан вывод, что среди всех проблем, связанных с государственным бюджетно-финансовым контролем, центральное место занимает проблема эффективности. Выявлено, что ст. 161 и ст. 162 БК РФ, регулирующие особенности правового положения казенных учреждений и бюджетные полномочия получателей бюджетных
средств не содержат положений, определяющих их как подконтрольных субъектов и обязывающих их эффективно использовать бюджетные средства. Обоснована необходимость закрепления в ст. 161 БК РФ обязательность проведения внутреннего контроля казенным учреждением. Доказано, что этого можно достичь, дополнив указанную статью положением о том, что казенное учреждение самостоятельно обеспечивает и осуществляет внутренний финансовый контроль в целях оценки экономичности и эффективности действий по использованию бюджетных средств.
В третьем параграфе «Ответственность за нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок» автор раскрывает теоретические аспекты института юридической ответственности в бюджетной сфере. Выделены и рассмотрены нормы части IV БК РФ, судебная практика по вопросам применения норм БК, анализируются основные положения финансово-правовой ответственности, ее разновидности - бюджетно-правовой ответственности, теоретические аспекты категории «нарушения бюджетного законодательства» и «бюджетное правонарушение». Выявлено, что нарушение установленного порядка государственных или муниципальных закупок как вид бюджетного правонарушения, указанный в ст.301 БК РФ имеет свойственные ему признаки: противоправность выражается в нарушении норм БК РФ, устанавливающих порядок государственных (муниципальных) закупок; общественная опасность нарушения установленного порядка государственных или муниципальных закупок заключается в причинении вреда государству, обществу; виновность означает, что нарушить установленный порядок государственных (муниципальных) закупок без вины невозможно, вина является обязательным элементом состава данного правонарушения; наказуемость всегда предполагает применение санкций к нарушителю данной нормы.
Анализ положений ст.301 БК РФ позволил сделать вывод, что в настоящее время из указанных в ст.301 санкций в БК РФ сохранились лишь предупреждение и меры ответственности, предусмотренные КоАП. На основании чего и ввиду недостаточно разработанной теоретической базы и несовершенства правовой регламентации юридической ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства при осуществлении государственных и муниципальных закупок, по мнению автора, необходимо в ст. 301 БК РФ четко определить: пределы противоправного деяния, нарушившего порядок осуществления госу-
дарственных и муниципальных закупок; санкции, применяемые к правонарушителю. Сделан вывод о возможности внесения в ст.301 БК РФ изменений и включения соответствующих изменений в Уголовный кодекс РФ. Выявлено, что возможность применения в соответствии со ст. 301 БК РФ административной и уголовной ответственности за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка также не исключает гражданско-правовую защиту интересов бюджета путем признания недействительной сделки, заключенной с нарушением установленного порядка.
В заключении диссертационного исследования подводятся итоги и в обобщенном виде сформулированы основные теоретические выводы и наиболее значимые практические предложения.
По теме исследования автором опубликованы следующие работы:
I. Работы опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и нзданнях:
1. Маркелов К.Б. Проблемы реализации правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки // Юрист. 2011. № 5. С.27-33. - 0,75 п.л.
2. Маркелов К.Б. Вопросы соотношения правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (местные) расходы // Финансовое право. 2011. № 2. С. 4-8. - 0,25 п.л.
3. Маркелов К.Б. Финансово-правовые аспекты государственных и муниципальных закупок // Финансовое право. 2010. № 9. С. 2-4. - 0,25 п.л.
II. Работы, опубликованные в иных научных изданиях:
4. Маркелов КБ. О нормах, регулирующих госзакупки // Государство. Общество. Право. Современное состояние и перспективы развития / Материалы VI Межрегиональной научно-практической конференции (Казанский филиал. Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний, 2 июня 2011г.). Казань: 2011. С. 109-110. - 0,1 п.с.
5. Маркелов КБ. Правовое регулирование проведения финансового контроля при осуществлении государственных и муниципальных закупок // Государство. Общество. Право. Современное состояние и перспективы развития / Материалы VI Межрегиональной научно-практической конференции (Казанский филиал. Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний, 2 июня 2011г.). Казань: 2011. С. 85-89. - 0,5 п.л.
6. Маркелов К.Б. Об институтах бюджетного права // Актуальные проблемы финансового права: сборник научных трудов. Вып. 3 / под ред. проф. Н.А. Саттаровой. - Казань: Изд -во «Познание» Института экономики, управления и права, 2010. — С. 87-95. - 0,25 п.л.
18
Государственные и муниципальные закупки как институт бюджетного права
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Оперативная полиграфия Российской академии правосудия Формат 60х90'/|6. Тираж 150 экз. Объем 1,25 п.л.
с
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Государственные и муниципальные закупки как институт бюджетного права»
61 12-12/807
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Российская академия правосудия
МАРКЕЛОВ КИРИЛЛ БОРИСОВИЧ
Государственные и муниципальные закупки как институт бюджетного права
Специальность 12.00.14 - Административное право, финансовое право, информационное право
Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук
на правах рукописи
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Саттарова Нурия Альвановна
Москва 2012
Введение...................................................................................................................3
Глава 1. Государственные и муниципальные закупки в системе бюджетно-правового регулирования...............................................................12
1.1. Место правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки в системе бюджетного права.................................12
1.2. Соотношение правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (местные) расходы.................38
1.3. Финансово-правовой статус участников отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок.......................................60
Глава 2. Правовые проблемы, возникающие в сфере государственных и муниципальных закупок....................................................................................83
2.1. Проблемы реализации правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки..................................................83
2.2. Правовое регулирование проведения финансового контроля при осуществлении государственных и муниципальных закупок.......................99
2.3. Ответственность за нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок...............................................................................................................124
Заключение.........................................................................................................144
Библиографический список использованных источников......................153
Введение
Актуальность темы исследования. В современных условиях оценка деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в системе финансового обеспечения их деятельности преломляется через призму публичных интересов и государственных нужд. Важная роль в данных отношениях отводится государственным и муниципальным закупкам, позволяющим обеспечивать выполнение органами государственной власти и местного самоуправления своих функций во взаимодействии с субъектами предпринимательства, что в свою очередь актуализирует вопросы бюджетного финансирования, урегулирования правовыми нормами процесса предоставления государственных и муниципальных денежных средств из государственной (местной) казны. В связи с этим приобретает значение научное осмысление соотношения правовых норм, регулирующих государственные (муниципальные) расходы и государственные и местные закупки, научное определение финансово-правового статуса участников отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок.
С позиции формирования научных знаний о государственных и муниципальных закупках как института бюджетного права, становится значимым выработка теоретических положений о публичных расходах при осуществлении госзакупок. Наличие согласованных между собой норм, регулирующих формирование государственных расходов, расходные обязательства, бюджетные ассигнования и государственные и муниципальные закупки, зависит от степени разработанности соответствующих научных положений. В связи с этим нуждаются в научном осмыслении вопросы взаимодействия бюджетного законодательства и законодательства, регулирующего государственные и муниципальные закупки.
Кроме того, в связи с продолжающимися научными дискуссиями об ответственности за нецелевое, неэффективное расходование бюджетных средств, приобретают значение научные выводы о государственном регулировании и контроле бюджетной, расчетной, ценовой и других видов финансовой дисциплины при осуществлении государственных и муниципальных закупок. Так, нуждаются в теоретическом осмыслении положения науки финансового права об ответственности за нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок.
Достичь наибольших результатов при научном исследовании обозначенных актуальных проблем позволяет изучение государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права, поскольку определение государственных нужд, формирование заказов на поставку товаров (работ, услуг), размещение заказов и заключение государственных контрактов через призму бюджетно-правового регулирования актуализируют вопросы эффективного и целевого расходования бюджетных средств.
Изучение бюджетно-правового регулирования государственных и муниципальных закупок содействует дополнению науки финансового, бюджетного права положениями, раскрывающими содержание государственных расходов на публичные нужды и сочетающими в себе проблемы, относящиеся к различным институтам бюджетного права. Результаты исследования углубляют имеющиеся научные познания в области бюджетного процесса, касающиеся осуществления расходов, санкционирования оплаты денежных обязательств, государственного финансового контроля; ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Решение обозначенных теоретических и практических вопросов позволит гарантировать реализацию одного из основополагающих принципов бюджетной системы - принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, устранит возможность
злоупотреблений со стороны получателей бюджетных средств при осуществлении госзакупок, обеспечит соблюдение ими финансовой дисциплины, снизит риск нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок.
Приведенные положения свидетельствуют об актуальности темы диссертационной работы, результаты которой могут быть использованы в дальнейших исследованиях, а также при установлении соответствующих норм бюджетного и финансового законодательства.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы, связанные с финансово-правовым регулированием государственных и муниципальных закупок представляют собой малоисследованную область бюджетного права. В отличие от исследования гражданско-правовых конструкций осуществления госзакупок, освещение проблем реализации норм бюджетного права в механизме осуществления государственных и муниципальных закупок в финансово-правовой науке осуществляется значительно реже. Так, в работах И.В. Кузнецова и А.Б. Золоторевой не затрагивались современные аспекты финансово-правого режима осуществления госзакупок. В настоящее время отсутствуют монографические исследования, посвященные комплексному теоретическому изучению проблем правового регулирования государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права.
Цели диссертационного исследования состоят в выработке научных положений о правовой природе государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права, а также в обосновании положений, которые способствуют разрешению спорных вопросов теории бюджетного права в сфере государственных расходов и могут быть учтены при совершенствовании бюджетного законодательства.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- выявить место правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки в системе бюджетного права;
- проанализировать соотношения правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (местные) расходы;
- определить содержание финансовой правосубъектности участников отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок;
- обобщить научные знания и практические рекомендации по бюджетно-правовому регулированию государственных и муниципальных закупок;
установить и проанализировать теоретические проблемы, возникающие в сфере государственных и муниципальных закупок;
- проанализировать систему финансового контроля при осуществлении государственных и муниципальных закупок;
- проанализировать правоотношения, развитие которых обеспечивается нормами, составляющими институт бюджетно-правовой ответственности, возникающие при осуществлении государственных и муниципальных закупок;
выработать рекомендации прикладного характера по совершенствованию правового регулирования государственных и муниципальных закупок.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе бюджетно-правового регулирования государственных и муниципальных закупок.
Предмет исследования составляет правовые нормы, регламентирующие механизм осуществления государственных и муниципальных закупок в системе правового регулирования государственных расходов, а также практика их применения.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы (описание, сравнение, анализ, синтез, аналогия, обобщение, классификация) и частнонаучные методы (историко-правовой, формально-юридический, анализ документов, сравнительно-правовой).
Эмпирической основой исследования стали результаты проведенного в 2008 - 2011 гг. анализа документов о порядке осуществления государственных и муниципальных закупок (23); Указов Президента РФ, Постановлений и Распоряжений Правительства Российской Федерации (15); нормативных правовых актов Минфина России, ФНС России, Банка России, Росстата России (21); судебных актов Конституционного Суда РФ (6); постановлений арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанций РФ (12); судебных актов Высшего Арбитражного Суда РФ (9).
Теоретическую основу исследования составляют научные положения, выработанные по проблемам финансового, бюджетного права в том числе финансового контроля, ответственности за нарушения бюджетного законодательства, системы и правового положения участников отношений, складывающиеся в сфере государственных и муниципальных закупок.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что выявлена правовая природа государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права; обоснованы научные положения о соотношении норм права, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные расходы, финансово-правовом статусе участников отношений, складывающихся в сфере госзакупок, об их ответственности за нарушения норм бюджетного права, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных закупок.
Положения, выносимые на защиту:
1. Сложность и неоднородность отношений по определению государственных нужд, формирования заказов на поставку товаров (работ, услуг), размещения заказов, заключения государственных контрактов и исполнения обязательств по ним, обусловливают юридическую
регламентацию двух видов отношений: 1) отношений, опосредованных внутренними правовыми связями институтов бюджетного права и 2) отношений обусловлены^ правовыми связями, выходящими за пределы правового регулирования институтов бюджетного права.
Доказано, что правовая природа государственных закупок, которая объединяет в себе такие элементы как публичные нужды, бюджетное финансирование реализации функций органов государственной власти и местного самоуправления в целях удовлетворения публичного интереса, входит в систему правового регулирования публичных расходов, обладает высокой степенью отражения государственных (муниципальных) нужд, финансируемых из государственных (муниципальных) бюджетов.
2. Обосновано научное положение о том, что особенности правового статуса участников отношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок - органов государственной власти и местного самоуправления, заключаются в реализации одновременно двух видов полномочий: по планированию, обоснованию, направлению (выделению и доведению до конкретного получателя) средств из бюджета и по непосредственному получению средств из бюджетов бюджетной системы РФ.
3. Выявлено, что одновременно с отношениями по финансированию т.е. отношениями типа «расходование - получение» бюджетных средств, регулируемых нормами финансового права, возникают отношения третьего вида - гражданско-правового характера (типа «получение-расходование» бюджетных средств), опосредующие правовое положение иных получателей бюджетных средств, не обладающих финансово-правовым статусом.
4. Доказана необходимость аутентичного толкования оценочного понятия «бюджетная заявка» в ст.6 Бюджетного кодекса РФ. В диссертации выработано определение бюджетной заявки как основы разработки расходной части федерального бюджета. Бюджетная заявка - это документ, который составляется государственными (муниципальными) заказчиками,
указывающий проектируемые объемы бюджетных ассигнований для осуществления закупок и поставок продукции, товаров и выполнения работ, услуг в целях удовлетворения государственных (муниципальных) нужд.
5. Для обеспечения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств целесообразно включение в Бюджетный кодекс по аналогии с Налоговым кодексом положения по установлению принципов и критериев определения цены товаров, работ или услуг для публичных нужд. Сформулировано положение о возможности нормативного закрепления в Бюджетном кодексе правовых основ государственного регулирования ценообразования в сфере государственных и муниципальных закупок.
6. Финансовый контроль за осуществлением государственных и муниципальных закупок, как элемент бюджетного контроля охватывает практически все стадии бюджетного процесса. Выявлено, что 1) формирование государственного и муниципального заказа входит в систему формирования расходов бюджетов; 2) исполнение бюджета предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных расходов, в том числе и на осуществление государственных и муниципальных закупок; 3) анализ результатов размещения заказа, отчет об использовании бюджетных средств проводится после завершения финансовых операций путем анализа и ревизии бухгалтерской и финансовой документации. Данный этап государственных и муниципальных закупок входит в систему бюджетной отчетности исполнения соответствующего бюджета.
7. Сформулировано положение о необходимости самостоятельного обеспечения и осуществления внутреннего финансового контроля казенным учреждением в целях оценки экономичности и эффективности действий по использованию бюджетных средств, позволившее выработать предложение о возможности законодательного закрепления данного положения в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ.
8. Обоснован вывод о возможности изменения части четвертой Бюджетного кодекса РФ посредством включения глав, определяющих общие положения об ответственности за бюджетные правонарушения, виды бюджетных правонарушений и ответственность за их совершение, а также порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Выработано предложение о внесении изменений в ст.301 Бюджетного кодекса РФ и включении абзаца следующего содержания: «В случае осуществления государственных и муниципальных закупок с нарушением порядка, установленного настоящим Кодексом, повлекшее неэффективное использование бюджетных средств, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления и государственных (муниципальных) учреждений средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Теоретическая значимость состоит в том, что разработаны теоретические положения о соотношении правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные закупки и государственные (муниципальные) расходы, о правовом регулировании государственных и муниципальных закупок как института бюджетного права.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования полученных в нем результатов в процессе совершенствования бюджетного законодательства в части финансово-правового регулирования механизма государственных и муниципальных закупок.
Содержащиеся теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в правоприменительной деятельности, в ходе дальнейших научных исследований в рассматриваемой области, а также в процессе преподавания курсов «Бюджетное право», «Финансовое право», спецкурсов «Финансовый контроль», «Финансово-правовая ответственность» и др.
Апробация результатов исследования. Основные теоретичес�
