АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Муниципальный правотворческий процесс в России»
На правах рукописи
005020-и»
КУЗНЕЦОВА Елена Николаевна
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В РОССИИ
12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Г, л Г! р ¿У її
Белгород - 2012
005020129
Диссертация выполнена в Федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Белгородский государственный национальный исследовательский университет»
Научный кандидат юридических наук, доцент
руководитель: Старцева Лариса Ивановна
Официальные Лойт Хиллар Харриевич - доктор юридических наук, оппоненты: профессор / Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения, заведующий кафедрой государственного права
Середа Михаил Юрьевич - кандидат юридических наук / Воронежский государственный университет, преподаватель кафедры конституционного права России и зарубежных стран
Ведущая ГОУ ВПО «Кубанский
организация: государственный университет»
Защита состоится 19 апреля 2012 г. в 13 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 при Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного университета.
Автореферат разослан 16 марта 2012 г.
Ученый секретарь совета Д 212.015.07
Нифанов А.Н.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, повышенными требованиями, предъявляемыми к муниципальным правовым актам, как формальным индикаторам качества решения вопросов местного значения, реализации населением права на осуществление местного самоуправления и функционирования его организационной структуры. Значимость муниципальных правовых актов подчеркивается императивностью ведения их регистра в Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты опосредуют деятельность населения, органов и должностных лиц местного самоуправления в пределах их компетенции. Именно они выступают субъектами муниципального правотворческого процесса.
В пользу актуальности темы свидетельствует также тот факт, что муниципальный правотворческий процесс, являясь разновидностью правотворческого процесса в России, по идее, призван способствовать формированию правового пространства страны в его востребованном единстве и качестве. Однако, признанная интенсивность правотворческой деятельности местного самоуправления, выражающаяся, помимо прочего, в значительном количестве принимаемых муниципальных правовых актов, не является гарантией качества последних. Анализ научных, правовых и правоприменительных источников дает основания утверждать, что нередко муниципальные правовые акты не соответствуют Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству. Современный муниципальный правотворческий процесс сохраняет также черты бессистемности и внутренней несогласованности, допускается игнорирование правил юридической техники, теоретических нюансов правотворчества. Все это оборачивается принятием незаконных и некачественных муниципальных правовых актов, беспорядком юридической практики.
Перечисленные несовершенства муниципального правотворческого процесса, как представляется, объяснимы недостаточностью опыта правотворческой деятельности местного самоуправления, отсутствием должной квалификации включенных в нее кадров и необходимой научно обоснованной методической базы.
Преодоление указанных недостатков муниципального правотворческого процесса в России, как представляется, возможно лишь при условии основательной теоретической и муниципально-отраслевой разработки его понятийных, содержатель-
ных, процедурных, иных аспектов. Именно из этих резонов исходил автор, выбирая данную тему для диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования обусловлена значимостью муниципального правотворческого процесса в осуществлении местного самоуправления в современной России.
Проблемы правотворчества рассматривались в основном в трудах ученых -представителей общей теории государства и права таких как: С. С. Алексеев, В. М. Баранов, С. В. Бошно, В. М. Горшенев, Б. В. Дрейшев, А. В. Ильин, А. А. Кененов, Д. А. Керимов, Д. А. Ковачев, М. П. Курдюк, В. О. Лучин, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, Г. И. Муромцев, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, М. Ю. Спирин, Ю. А. Тихомиров, Ф. Н. Фаткуллин, Р. О. Халфина, Г. Т. Чернобель и др.
Среди ученых, разрабатывающих вопросы муниципального правотворчества, можно назвать А. С. Борисова, В. И. Васильева, Н. П. Воронова,
A. А. Вавилову, Л. А. Луканова, О. В. Соловьеву.
Многообразные подходы в определении юридически значимых форм процессуальной деятельности отражены в работах Д. Н. Бахраха, Г. А. Борисова,
B. П. Беляева, А. В. Василенко, И. А. Галаган, В. Н. Карташова, П. Е. Недбайло, И. В. Пановой, Е. Е. Тонкова, А. Ф. Черданцева, А. Ф. Шебанова.
Осмыслению комплекса вопросов, связанных с инициативной и публичной формами муниципального правотворческого процесса, посвящены труды таких ученых как О. И. Баженова, Д. О. Ежевский, Н. М. Миронов, А. И. Нифанов, В. Н. Руденко, А. А. Сергеев, В. В. Тоболин, С. Е. Чанов, С. И. Чащина, В. А. Ще-пачев, В. И. Шкатулла, Е. С. Шугрина.
Вместе с тем, несмотря на неослабевающий интерес ученых к проблемам, отражающим весь спектр правотворческих отношений федерального и регионального уровней, работ, специально посвященных научному осмыслению муниципального правотворческого процесса в России, не достаточно. При этом вызовы современности ставят перед юридической наукой новые исследовательские задачи, требующие дополнительных теоретических разработок актуальных аспектов муниципального правотворческого процесса.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся по поводу муниципального правотворческого процесса в России.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционных и муниципальных отраслевых норм, регулирующих муниципальный правотворческий процесс в России.
Цель диссертационной работы выражена в комплексном исследовании юридической природы и форм муниципального правотворческого процесса в России.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задан, среди которых:
- определить понятие и формы муниципального правотворческого процесса;
- охарактеризовать принципы муниципального правотворческого процесса;
- рассмотреть публичную форму муниципального правотворческого процесса;
- исследовать инициативную форму муниципального правотворческого процесса;
- выявить процедурно-процессуальное сопровождение муниципального правотворческого процесса;
- охарактеризовать порядок судебной защиты муниципального правотворческого процесса;
- сформулировать предложения по совершенствованию муниципального правотворческого процесса в России.
Методологическая основа исследования представлена совокупностью научных методов, позволяющих достичь заявленной цели в ее теоретической и практической составляющих.
Исходя из диалектического подхода к исследованию общественных явлений и процессов, были привлечены системный, анализа и синтеза, логический и иные общенаучные методы, а также ряд частнонаучных. Так, с помощью формально-юридического метода проанализирован и обобщен правовой материал, касающийся муниципального правотворческого процесса, а также выявлены признаки для его авторской интерпретации. В этой связи применен и лингво-юридический метод.
Потребовалась также опора на статистические, социологические и другие методы познания с целью дополнительной аргументации и иллюстрирования соответствующих муниципально-правовых положений.
Использование названных методов позволило раскрыть объект и предмет диссертационного исследования в их целостности и всесторонности.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом разработок и выводов таких авторов, как А. А. Авакьян, Н. С. Бондарь, Н. В. Вит-рук, С.Б. Глушаченко, И. А. Иванников, В. В. Лазарев, Е. А. Лукашова, А. В. Малько, Г. В. Мальцев, М. В. Мархгейм, В. С. Нерсесянц, В. Н. Самсонов, Н. С. Явич и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы (от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»); кодексы (от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ Арбитражный процессуальный, от 14 ноября 2002 г. № 1Э8-ФЗ Гражданский процессуальный, от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ Гражданский, от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ об административных правонарушениях, от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ Налоговый, от 13 июня 1996 № 63-ФЗ Уголовный); федеральные законы (от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»); закон (от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»), подзаконные нормативные правовые акты (постановления Правительства, приказы Министерства юстиции Российской Федерации), законодательные акты субъектов Российской Федерации; муниципальные правовые акты, имеющие отношение к муниципальному правотворческому процессу в России.
В числе исследованных международных актов Европейская хартия местного самоуправления.
Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены решения Конституционного Суда Российской Федерации и содержащиеся в них соответствующие правовые позиции, а также нормативные правовые акты, утратившие юридическую силу.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в:
- установлении признаков и авторской интерпретации муниципального правотворческого процесса как нормативно определенной деятельности установленного круга субъектов, направленной на решение сопряженных с их статусом вопросов в рамках логично сменяющих друг друга стадий;
- выявлении и раскрытии детерминант, принципов и форм муниципального правотворческого процесса в России;
- формулировании предложений по совершенствованию муниципального правотворческого процесса в России.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Исследование теоретико-правовых, конституционно- и муниципально-отраслевых источников, а также правоустанавливающей практики позволило выявить сущностные признаки муниципального правотворческого процесса. По мнению автора, это:
- нормативная формализация (выражается в легализации элементов муниципального правотворческого процесса);
- субъектная определенность (выражается в фиксации круга субъектов - органы местного самоуправления, их должностные лица, население, - включенных в муниципальный правотворческий процесс);
- предметная детерминированность (выражается в производности от решаемых вопросов местного значения и переданных государственных полномочий);
- территориальная обособленность (выражается в опосредованности границами муниципального образования);
- стадийная последовательность (выражается в совокупности определенных действий, осуществляемых в установленном порядке).
Взятые в совокупности названные признаки легли в основу авторской трактовки муниципального правотворческого процесса. Он представляет собой нормативно определенную деятельность установленного круга субъектов, направленную на решение сопряженных с их статусом вопросов посредством принятия, изменения и отмены муниципальных правовых актов в рамках логично сменяющих друг друга стадий.
2. Анализ научных, конституционно- и муниципально-правовых источников позволил выявить детерминанты муниципального правотворческого процесса в России. Среди них:
- концептуально-теоретические (обоснованность данного уровня правотворческого процесса в разработках ученых-юристов);
- конституционно учредительные (фиксация его основ в Конституции Российской Федерации);
- нормативно определенные (закрепленность в нормативных правовых актах);
- практико-ориентированные (опосредованность потребностями обеспечения жизнедеятельности населения).
3. Исходя из теоретических разработок науки конституционного и муниципального права, а также сопряженных с проблематикой юридических норм, осуществлены обособление, систематизация и содержательное уточнение политико-
организационных и специальных принципов муниципального правотворческого процесса. По мнению автора, именно последние обеспечивают качество муниципального правотворческого процесса и соответствующих ему актов. В этой связи специальными принципами выступают:
- адаптивное заимствование опыта правотворческой деятельности;
- практическая обусловленность правотворческого решения;
- подзаконность муниципального правотворческого процесса;
- субъектно-процедурная определенность муниципального правотворческого процесса;
- гармонизация норм муниципальных правовых актов;
- обеспечение реализации норм муниципальных правовых актов.
4. По мнению диссертанта, муниципальный правотворческий процесс реализуется в публичной и инициативной формах. Исходя из этого, в работе раскрыты их содержательные и процедурные особенности. Так, публичная форма муниципального правотворческого процесса, в отличие от инициативной, характеризуется более широким перечнем подведомственных вопросов, вариативностью итоговых актов, оперативной адекватностью, постоянством проявления. Это обеспечивает доминирование публичной формы в объеме правового регулирования. При этом итоговые акты инициативной формы муниципального правотворческого процесса обладают большей юридической силой.
5. В диссертации раскрыты особенности принятия устава муниципального образования как самостоятельный вид публичной формы муниципального правотворческого процесса. Ввиду специфической процедуры его принятия предложено в рамках публичной формы муниципального правотворческого процесса обособить уставную или учредительную его разновидность, которую отличают такие обязательные условия, связанные с участием населения в принятии этого документа, как:
- императивность предварительного опубликования (обнародования);
- формализованный порядок участия граждан в обсуждении;
- корреспондирующая обязанность органов местного самоуправления рассмотреть соответствующие предложения граждан;
- проведение публичных слушаний;
- адресное законодательное регулирование порядка государственной регистрации.
6. Анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, высказанных за период 1998-2011 гг., а также судебной практики иной при-
роды дал автору основания выделить наиболее часто встречающиеся проблемы, связанные с муниципальным правотворческим процессом в России. В их числе:
- дела, связанные с такой юридически значимой инициативной формой муниципального правотворческого процесса, как местный референдум. В них представлены споры: о компетенции при назначении местного референдума; связанные с назначением местных референдумов; складывающиеся по поводу «срока действия» решения, принятого на референдуме; о возможности отмены судом решения, принятого на местном референдуме;
- дела, связанные с процедурой регистрации уставов муниципальных образовании. В них представлены споры: о правомерности государственной регистрации устава муниципального образования; о регистрации устава муниципального образования, принятого в нарушение установленного законом порядка; о предоставлении финансовых и материальных ресурсов для осуществления регистрации уставов конкретных муниципальных образований;
- дела, связанные с реализацией публичной формы муниципального правотворческого процесса. В них представлены споры: о разграничении компетенции между органами местного самоуправления по поводу принятия муниципальных правовых актов; связанные с порядком подписания муниципальных правовых актов; об опубликовании (обнародовании) муниципальных правовых актов.
7. По мнению автора диссертации, совершенствованию муниципального правотворческого процесса в России будут способствовать:
- подготовка и внесение изменений в федеральные законы Российской Федерации от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части, касающейся установления 30 дневного срока процедуры инициирования проведения местных референдумов в России;
- принятие субъектами Российской Федерации законов «О правовых актах органов местного самоуправления»;
- введение в состав комиссий (органов) по рассмотрению предложений граждан, связанных с принятием устава муниципального образования, наряду с должностными лицами исполнительного и представительного муниципальных органов почетных граждан муниципального образования, представителей территориального общественного самоуправления, граждан, избираемых на собраниях (конференциях) и т.д.
Теоретическая значимость исследования определена важностью муниципального правотворческого процесса с учетом задач его совершенствования в современных условиях. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных изысканий в области муниципального права в связи с реализацией положений о местном референдуме, сходах и собраниях граждан, инициативным порядком принятия муниципальных правовых актов органами.
Практическая значимость исследования выражается в том, что материалы могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности по поводу совершенствования муниципального правотворческого процесса в России, а также в учебном процессе при преподавании муниципального права, теории государства и права, а также специальных курсов, связанных проблемами местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права НИУ «БелГУ».
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в девяти научных статьях общим объемом более 3 п.л.; представлены на научно-практических конференциях международного, всероссийского и межрегионального уровней.
Структура исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены объект и предмет исследования, изложены цель и задачи, дана характеристика методологической базы исследования, указаны его теоретическая, правовая, эмпирическая основы, представлена научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертационного исследования.
В первой главе - «Концептуальные основания муниципального правотворческого процесса» - определены понятие и формы муниципального правотворческого процесса, а также охарактеризованы его принципы.
Необходимость оценки теоретического статуса муниципального правотворческого процесса обусловлена потребностями практики в силу масштабности проблемы: проведение муниципальной реформы в Российской Федерации обусловило увеличение количества муниципальных образований. Процесс обновления органов местного самоуправления продолжается в настоящее время. Это и актуализирует теоретическое осмысление, выработку соответствующих рекомендаций для субъектов муниципального правотворческого процесса.
Установление содержания заявленного понятия потребовало от автора обращения к толкованию смежных терминов, таких, как правотворчество, законотворчество и нормотворчество.
Диссертантом отмечено, что термин «муниципальное правотворчество» представляет собой комплексное явление, не имевшее до последнего времени точно сформулированного определения. Объясняется это во многом тем, что и в понимании правотворчества вообще сегодня продолжает существовать многовариантность, в большинстве своем связывающая возникновение правовых норм с государственной деятельностью.
На законодательном уровне первая попытка идентифицировать издание местных правовых актов как самостоятельный вид правотворчества была предпринята в Законе РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». В нормах указанного Закона № 1550-1 прослеживался административный стиль управления в отношениях с органами местного самоуправления. Государственная вертикаль власти, по сути, была сохранена, правотворчество органов местного самоуправления осуществлялось под контролем регионального властного уровня.
С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, закрепившей институт местного самоуправления (гл. 8) и обозначившей органы местного самоуправления в качестве самостоятельного механизма реализации власти народа (ч. 2 ст. 3), не входящего в систему органов государственной власти (ст. 12), подход к пониманию муниципального правотворческого процесса изменился.
Принцип самостоятельности местного самоуправления, включая право на издание муниципальных актов, нашел свое отражение и в федеральном законодательстве.
В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправ-
ления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. При этом была закреплена возможность народной правотворческой инициативы (ст. 25).
Таким образом, обобщив проанализированные концептуально-теоретические положения, а также положения законодательства, определяющего муниципальный правовой акт как «решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления ...», логично следует легализация двух форм муниципального правотворческого процесса: инициативной (реализуется непосредственно населением муниципального образования) и публичной (реализуется органами местного самоуправления и их должностными лицами).
Дальнейшее обращение к положениям Федерального закона № 131-ФЭ показало наличие норм, отдельно регулирующих процесс принятия решений населением (ст. 45) в рамках местного референдума (ст. 22), схода граждан (ст. 25), собрания граждан (ст. 28), публичных слушаний (ст. 29).
Отдельный блок норм регулирует порядок принятия муниципальных правовых актов органами местного самоуправления и их должностными лицами (ст.ст. 43, 44 Федерального закона № 131-ФЭ).
Полагаем, инициативная и публичная формы муниципального правотворческого процесса, с одной стороны, являются составными частями единого правотворческого процесса, характеризующимися различной процедурой. С другой стороны, указанные формы муниципального правотворческого процесса взаимодополняют друг друга, объединенные общей целью решения вопросов местного значения, формирования системы муниципальных правовых актов.
Таким образом, с учетом приведенных положений, считаем, что муниципальный правотворческий процесс характеризуется следующими сущностными признаками: нормативная формализация (выражается в легализации элементов муниципального правотворческого процесса); субъектная определенность (выражается в фиксации круга субъектов - органы местного самоуправления, их должностные лица, население, - включенных в муниципальный правотворческий процесс); предметная детерминированность (выражается в производности от решаемых вопросов местного значения и переданных государственных полномочий); территориальная обособленность (выражается в опосредованности границами му-
ниципального образования); стадийная последовательность (выражается в совокупности определенных действий, осуществляемых в установленном порядке).
Исходя из представленных признаков муниципального правотворческого процесса, считаем, что таковой представляет собой нормативно определенную деятельность установленного круга субъектов, направленную на решение сопряженных с их статусом вопросов посредством принятия, изменения и отмены муниципальных правовых актов в рамках логично сменяющих друг друга стадий.
Далее с учетом проанализированных теоретических позиций автором сделан вывод, что, являясь идеологической категорией, принципы муниципального правотворческого процесса представляются как выраженные в соответствующих нормативных актах исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, основы, закрепленные в нем закономерности. Принципы муниципального правотворческого процесса - результат обобщения определенных фактов и познания закономерностей, характерных для данного процесса и в своей совокупности выражающих его содержание. С одной стороны, они выражают закономерности данного процесса, а с другой - представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют на всех его стадиях и распространяются на всех его субъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из общего смысла законов.
Установлено, что принципы муниципального правотворческого процесса играют важную роль в правовом регулировании. Во-первых, они выступают в качестве руководящих идей для субъектов муниципального правотворческого процесса, определяя пути совершенствования правовых норм. Во-вторых, в случаях пробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качестве юридического основания. Принципы муниципального правотворческого процесса должны обладать значительной устойчивостью и стабильностью, носить фундаментальный характер.
Диссертантом подчеркнуто, что принципы муниципального правотворческого процесса имеют объективное значение, их содержание зависит, в конечном счете, от экономических общественных отношений, от объективных закономерностей развития общества. Тем самым принципы муниципального правотворческого процесса не являются произвольными велениями публичных структур; они должны отражать и учитывать объективные факторы, влияющие на процесс образования муниципальных норм, а также различные факторы общественного сознания, уровень культуры и правосознания и другие факторы и обстоятельства.
Отмечено, что проблема принципов муниципального правотворческого процесса не отличается тщательной научной разработанностью. Поэтому с целью выявления
и формулирования таковых автор обратился к принципам правотворчества и законотворчества. На основе анализа их содержания уточнено, что принципы муниципального правотворческого процесса являются комплексной категорией, включающей основополагающие идеи политико-организационного и специального характера. К первым отнесены принципы демократизма, признания прав и свобод человека высшей ценностью, законности, гласности, профессионализма, научной обоснованности. Приведенные принципы являются руководящими началами не только в деятельности муниципального, но и государственного уровня, всех его элементов и процессов.
Специальные принципы обеспечивают качество муниципального правотворческого процесса и соответствующих ему актов. В этой связи специальными принципами выступают: адаптивное заимствование опыта правотворческой деятельности; практическая обусловленность правотворческого решения; подзакон-ность муниципального правотворческого процесса; субъектно-процедурная определенность муниципального правотворческого процесса; гармонизация норм муниципальных правовых актов; обеспечение реализации норм муниципальных правовых актов.
Во второй главе - «Содержательные особенности форм муниципального правотворческого процесса» - рассмотрены публичная и инициативная формы муниципального правотворческого процесса.
Автором перечислены субъекты, обладающим правом принимать муниципальные правовые акты: население муниципального образования, представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; главе местной администрации, а также иные органы и должностные лица местного самоуправления (например, контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования).
С учетом приведенной иерархии диссертантом рассмотрен порядок принятия муниципальных правовых актов соответствующими институтами.
К полномочиям представительного органа муниципального образования относится принятие устава муниципального образования, а также нормативных и иных правовых актов.
Оформление организационного устройства муниципального образования осуществляется именно в уставе муниципального образования.
В целом закрепленный на федеральном уровне порядок разработки и принятия устава соответствует сложной правовой природе этого документа, являющегося, с одной стороны, нормативным правовым актом, требующим высокой юридической квалификации его разработчиков, с другой, - воплощением муни-
ципальной власти территориального коллектива. Однако реальность возможности граждан повлиять на содержание устава напрямую связана с созданием надлежащих правовых гарантий, обеспечивающих их участие на этапе его разработки.
К сожалению, достаточных гарантий на федеральном уровне не создано. Как следует из п. 4 ст. 28, п. 4 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЭ, разработка порядка осуществления обозначенных выше процедур, предшествующих принятию устава муниципального образования, передана на муниципальный уровень. В то же время анализ муниципальных правовых актов дает основание для вывода, что во многих случаях население может повлиять на содержание принимаемого Устава не благодаря разработанному на местном уровне порядку, а, скорее, вопреки ему.
Недостаточно разработанным является вопрос и о составе комиссий (органов) по рассмотрению предложений. Как правило, такие комиссии формируются за счет участия в них должностных лиц исполнительного и представительного муниципальных органов. Вместе с тем, в состав таких органов следовало бы включить почетных граждан муниципального образования, представителей территориального общественного самоуправления, граждан, избираемых на собраниях (конференциях), и т.д.
Далее отмечено, что представительный орган муниципального образования издает в форме решений правовые акты:
1) устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (например, нормативные правовые акты, регламентирующие наиболее важные общественные отношения на местном уровне: порядок проведения муниципальных выборов, порядок управления муниципальной собственностью, организация межмуниципального сотрудничества и т.п.);
2) по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (например, регламент представительного органа муниципального образования, положения о постоянных комиссиях и т.д.).
Более подробно часть муниципального правотворческого процесса представительных органов муниципального образования рассмотрена на примере Совета депутатов города Белгород.
Затем автором отмечено, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЭ должностные лица администрации муниципального образования издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (ч. 7 ст. 43).
Уточнено, что нормативные правовые акты, исходящие от исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, регламентирующие наиболее значимые вопросы местного значения, вправе принимать лишь главы муниципальных образований (главы администраций). Иные должностные лица администрации муниципального образования правом принятия нормативных правовых актов общего характера не наделены.
Все без исключения муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.
Автором подчеркнуто, что сущностью публичной формы муниципального правотворческого процесса является: стадийность (как правило, включены следующие стадии: подготовительная; правотворческой инициативы; экспертная (характерна для правотворческого процесса представительных органов); обсуждения; принятия; обнародования и регистрации). Отдельное место в муниципальном правотворческом процессе занимает принятие устава муниципального образования. Ввиду специфической процедуры его принятия предложено в рамках публичной формы муниципального правотворческого процесса обособить уставную или учредительную его разновидность, которую отличают такие обязательные условия, связанные с участием населения в принятии этого документа, как: императивность предварительного опубликования (обнародования); формализованный порядок участия граждан в обсуждении; корреспондирующая обязанность органов местного самоуправления рассмотреть соответствующие предложения граждан; проведение публичных слушаний; адресное законодательное регулирование порядка государственной регистрации.
В зависимости от субъекта принятия выделены: решения (представительные органы); постановления и распоряжения (глава местной администрации, председатель представительного органа муниципального образования по вопросам местного значения); приказы и распоряжения (должностные лица органов местного самоуправления и местной администрации).
По юридической значимости выделены: нормативные (решения представительных органов местного самоуправления, постановления глав местной администрации, председателя представительного органа муниципального образования по вопросам местного значения); индивидуально-определенные (приказы и распоряжения должностных лиц органов местного самоуправления и местной администрации).
К видам муниципального правотворчества относится также непосредственное правотворчество граждан, которое осуществляется посредством референдума.
Данная форма муниципального правотворческого процесса поименована как инициативная, которая рассмотрена на примере местного референдума.
Являясь одной из форм непосредственной демократии, референдум отражает общие тенденции к демократизации различных аспектов жизни общества, расширению участия граждан в управлении делами не только государства, но и муниципального образования, в решении важных вопросов, затрагивающих интересы большинства населения. Референдум представляет собой одновременно форму выражения общественного мнения и способ принятия принципиально важных правовых актов и политических решений.
Правовую основу местного референдума в настоящее время составляют следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации (ст. ст. 130, 32); Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года «О референдуме в Российской Федерации»; федеральные законы от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 22); конституции, уставы субъектов Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации о местном референдуме; законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; местные нормативные акты (уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке проведения местного референдума).
Перечень вопросов местного значения не является исчерпывающим и может быть расширен органами местной власти за счет вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и органов государственной власти. Подобное расширение компетенции органов местного самоуправления возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.
Федеральный закон № 131-ФЭ указывает субъектов, обладающих правом выступать с инициативой о назначении местного референдума, а также вводит принцип совместной инициативы субъектов.
В местном референдуме имеют право принимать участие все граждане Российской Федерации, проживающие на территории муниципального образования и обладающие активным избирательным правом. В Российской Федерации активным избирательным правом (то есть правом избирать) пользуются граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет.
В процедуре местного референдума выделены следующие стадии:
1) подготовка референдума (включает в себя выдвижение инициативы о проведении местного референдума, информирование граждан, агитацию, обсуждение);
2) проведение референдума (включает в себя назначение, организацию местного референдума, голосование и подведение итогов);
3) реализация решения, принятого на референдуме (включает исполнение решений и установление ответственности за неисполнение решений местного референдума).
Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает проведение местного референдума по структуре органов местного самоуправления, а также для решения непосредственно населением вопросов местного значения.
Решение, принятое на референдуме, обладает высшей юридической силой на территории муниципального образования, не нуждается в каком-либо утверждении и обязательно для исполнения на соответствующей территории. Вместе с тем, в Определении от 5 октября 2000 г. № 201-0 по жалобе граждан Добрецовой Т.И. и Проворовой В.Н. на нарушение их конституционных прав и свобод положениями ст. 61 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил возможность отмены судом решения, принятого на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме.
Далее отмечено, что институт местного референдума достаточно часто практикуется государствами, в которых местное самоуправление прошло длительную историю становления и развития. В связи с этим автором проанализирован опыт использования данной формы муниципального правотворческого процесса в государствах Западной Европы и США.
В третьей главе - «Юридическое обеспечение муниципального правотворческого процесса» - выявлены особенности процедурно-процессуального сопровождения муниципального правотворческого процесса; охарактеризован порядок судебной защиты муниципального правотворческого процесса.
Обеспечительная сторона юридической процессуальной формы предотвращает бездействие субъектов государственно-властной деятельности в тех случаях, когда они обязаны действовать и приводить в движение властные полномочия, либо, когда управомоченные субъекты принимают неправовые акты или же прямо нарушают процессуальные нормы, определяющие порядок реализации властных
полномочий. Поэтому особая роль в обеспечении муниципального правотворчества, по мнению диссертанта, принадлежит процедурно-процессуальным средствам.
Именно процедурно-процессуальное обеспечение направлено на быструю и оптимальную организацию материальных правовых норм, причем оно представляют собой систему организационно-правовых отношений, которое объединено понятием процессуальной формы. В нашем случае таких процессуальных форм выделено две: инициативная и публичная.
В рамках данного участка исследования перечислены и охарактеризованы правовые нормы, процессуально-процедурно обеспечивающие муниципальный правотворческий процесс.
Одной из таковых является ст. 46 Федерального закона № 131-ФЭ, посвященная подготовке муниципальных правовых актов.
Полагаем, законодательное закрепление стадии подготовки муниципальных правовых актов именно на федеральном уровне свидетельствует о се значимости в муниципальном правотворческом процессе.
В ст. 46 Федерального закона № 131-ФЭ содержится требование от соответствующих органов или должностных лиц местного самоуправления по принятию нормативного правового акта, закрепляющего:
1) порядок внесения проектов муниципальных правовых актов;
2) перечень и форму прилагаемых к ним документов (например, от инициативных групп граждан обычно требуется определенное количество подписей в поддержку вносимого проекта, от органов территориального общественного самоуправления - протокол заседания данного органа).
Отмечено, что указанное требование, на взгляд автора, должно быть дополнено необходимостью принятия регионального закона «О правовых актах органов местного самоуправления». К сожалению, в настоящий период такой документ имеется только в Хабаровском крае.
Следующей нормой процессуально-процедурного обеспечения муниципального правотворческого процесса является ст. 46 Федерального закона № 131-ФЭ, которая устанавливает порядок вступления в силу муниципальных правовых актов.
Важной гарантией муниципального правотворческого процесса является положение о том, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу сразу после их официального опубликования (обнародования). Для вступления в силу остальных актов обычно устанавливается какой-то период после опубликования.
Следующей нормой, обеспечивающей муниципальный правотворческий процесс, является ст. 48 Федерального закона № 131-ФЭ об отмене муниципальных правовых актов и приостановлении их действия.
Еще одной мерой, применяемой к недобросовестным органам местного самоуправления, предусмотренной законодательством, является временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Далее представлен анализ судебной практики, складывающейся по поводу реализации муниципального правотворческого процесса в России.
Гарантированность судебной защиты законных интересов граждан, юридических лиц, органов публичной власти является базовым принципом любого демократического правового государства. Право местного самоуправления на судебную защиту закреплено в ст. 133 Конституции Российской Федерации и ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, что свидетельствует о значимости этого права как важнейшей гарантии местного самоуправления в Российской Федерации и других государствах, ратифицировавших данную Хартию.
Значимость судебной защиты обусловлена еще и тем, что существующие в российском законодательстве дефекты чаще всего ликвидируются не законодательной государственной властью, а судебной, путем толкования правовых норм.
В свою очередь, анализ судебной практики позволяет выявить и обобщить ставшие причиной разбирательств пробелы и коллизии правовых норм, а также определить пути устранения правовых дефектов.
Более детально судебная защита местного самоуправления регламентируется федеральным законодательством, поскольку в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации как судоустройство, так и гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство находятся в ведении Российской Федерации.
Так, в п. 2 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться в том числе орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.
Помимо судов общей юрисдикции защита прав местного самоуправления осуществляется в арбитражном судопроизводстве.
Судебная защита прав местного самоуправления от их нарушения в законах обеспечивается и конституционным правосудием. Конституционный Суд Российской Федерации вынес ряд решений, имеющих принципиальное значение для развития местного самоуправления. Сами органы местного самоуправления не наделены правом обращения в Конституционный Суд. В то же время Конституционный Суд отметил, что в процедуре конституционного судопроизводства в соответствии со ст. 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с ч. 1 ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» могут быть оспорены и сами законы (федеральные и региональные), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления.
Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации создаются субъектом Федерации, в том числе, и для рассмотрения вопросов соответствия актов органов местного самоуправления конституции (уставу) региона (ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»). Во многих субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления наделены правом обращения в конституционные (уставные) суды.
Анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, высказанных за период 1998-2011 гг., а также судебной практики иной природы дал автору основания выделить наиболее часто встречающиеся проблемы, связанные с муниципальным правотворческим процессом в России. В их числе:
- дела, связанные с такой юридически значимой инициативной формой муниципального правотворческого процесса как местный референдум. В них представлены споры: о компетенции при назначении местного референдума; связанные с назначением местных референдумов; складывающиеся по поводу «срока действия» решения, принятого на референдуме; о возможности отмены судом решения, принятого на местном референдуме;
- дела, связанные с процедурой регистрации уставов муниципальных образовании. В них представлены споры: о правомерности государственной регистрации устава муниципального образования; о регистрации устава муниципального образования, принятого в нарушение установленного законом порядка; о предос-
тавлении финансовых и материальных ресурсов для осуществления регистрации уставов конкретных муниципальных образований;
- дела, связанные с реализацией публичной формы муниципального правотворческого процесса. В них представлены споры: о разграничении компетенции между органами местного самоуправления по поводу принятия муниципальных правовых актов; связанные с порядком подписания муниципальных правовых актов; об опубликовании (обнародовании) муниципальных правовых актов.
В заключении подводятся основные итоги исследования, формулируются главные выводы, а также рекомендации и предложения.
Основные положения диссертации изложены в 9 публикациях автора общим объемом более 3 пл., в т.ч.:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей
аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований
1. Кузнецова, E.H. Принципы муниципального правотворческого процесса [Текст] / Е. Н. Кузнецова // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия «Философия. Социология. Право». - 2012. - № 15. -Выпуск 18. - 0,5 п.л.
Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
2. Кузнецова, E.H. Понятие и значение регистра муниципальных нормативных правовых актов [Текст] / Е. Н. Кузнецова // Актуальные проблемы права и государства в современных условиях : Сборник научных статей. - Белгород: ООО «ГиК», 2009. - 0,3 п.л.
3. Кузнецова, E.H. Понятие и правовое значение устава муниципального образования [Текст] / Е. Н. Кузнецова // Конституционное и муниципальное строительство в конституционном измерении: традиции и инновации: Материалы всероссийской научно-практической конференции (Белгород, 11 - 13 декабря 2009 г.). - Белгород: ООО «ГиК», 2009. - 0,3 п.л.
4. Кузнецова, E.H. Роль муниципальных правовых актов на современном этапе развития местного самоуправления [Текст] / Е. Н. Кузнецова // Современные проблемы публичного права: международные и внутригосударственные аспекты. - СПб: Астерион, 2010. - 0,3 п.л.
5. Кузнецова, E.H. Муниципальное правотворчество в правовой системе современной России [Текст] / Е. Н. Кузнецова // Правові реформи в Україні: проблеми реалізації: Міжнародна науково-практична конференція (м.Кїев, 16-17 лютого 2011 року) : у 4-х томах. - Кїев : Центр правових наукових досліджень, 2011. — Т.1. — 0,2 п.л.
6. Кузнецова, E.H. Значение регистрации устава муниципального образования в современном правотворчестве [Текст] / Е. Н. Кузнецова // Альянс наук : вчений вченому : матеріали VI Міжнар. наук.-практ.конф. (25 - 26 лют., 2011 р.):
у 8 т. - Д. : Біла К. О., 2011. Т. 2 : Наукові праці у галузях: історії, філософії, права. - 2011. - 0,1 п.л.
7. Кузнецова, E.H. Основные признаки муниципальных правовых актов в Российской Федерации [Текст] / Е. Н. Кузнецова // Права людини у філософському, політологічному, соціологічному та правовому вимірах : Тези Міжнародноі. науково-практичної конференції студентів, аспирантів та молодих вчених (м. Харків, 19 грудня 2011 р.) - Харків: ХНУ, 2011 - 0,3 п.л.
8. Кузнецова, E.H. Судебная защита муниципального правотворческого процесса [Текст] / Е. Н. Кузнецова, J1. Н. Старцева // Конституционные преобразования современности : Материалы круглого стола, посвященного Дню Конституции Российской Федерации (Белгород, 12 декабря 2011 г.) - Белгород, 2011. -0,5 п.л.
9. Кузнецова, E.H. Процедурно-процессуальное обеспечение муниципального правотворческого процесса [Текст] / Е. Н. Кузнецова, JI. Н. Старцева // Модер-низационный ресурс конституционно-правовой науки : Сборник научных статей юридического факультета НИУ «БелГУ». - Белгород, 2012. - 0,6 п.л.
Подписано в печать 14.03.2012.Times New Roman. Формат 60x84/16. Усл. п. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 53. Оригинал-макет подготовлен и тиражирован в ИПК НИУ «БелГУ» 308015, г. Белгород, ул. Победы, 85
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Муниципальный правотворческий процесс в России»
61 12-12/1087
государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования «белгородский государственный университет»
Кузнецова Елена Николаевна
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В
РОССИИ
12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент Старцева Лариса Ивановна
Белгород - 2012
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ............................................................. 3
Глава 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСКОГО 13 ПРОЦЕССА............................................................
§1.1. Понятие и формы муниципального правотворческого 13
процесса.................................................................
§1.2. Принципы муниципального правотворческого процесса...... 36
Глава 2. СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ФОРМ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ..
ПРОЦЕССА............................................................
§ 2.1. Публичная форма муниципального правотворческого 44
процесса ..................................................................
§ 2.2. Инициативная форма муниципального правотворческого 72 процесса ..................................................................
Глава 3. ЮРИДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСКОГО
ПРОЦЕССА............................................................
§3.1. Процедурно-процессуальное сопровождение 99
муниципального правотворческого процесса....................
§1.3. Судебная защита муниципального правотворческого 119
процесса ..................................................................
ЗАКЛЮЧЕНИЕ....................................................... 144
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И 152 ЛИТЕРАТУРЫ.........................................................
введение
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, повышенными требованиями, предъявляемыми к муниципальным правовым актам, как формальным индикаторам качества решения вопросов местного значения, реализации населением права на осуществление местного самоуправления и функционирования его организационной структуры. Значимость муниципальных правовых актов подчеркивается императивностью ведения их регистра в Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты опосредуют деятельность населения, органов и должностных лиц местного самоуправления в пределах их компетенции. Именно они выступают субъектами муниципального правотворческого процесса.
В пользу актуальности темы свидетельствует также тот факт, что муниципальный правотворческий процесс, являясь разновидностью правотворческого процесса в России, по идее, призван способствовать формированию правового пространства страны в его востребованном единстве и качестве. Однако, признанная интенсивность правотворческой деятельности местного самоуправления, выражающаяся, помимо прочего, в значительном количестве принимаемых муниципальных правовых актов, не является гарантией качества последних. Анализ научных, правовых и правоприменительных источников дает основания утверждать, что нередко муниципальные правовые акты не соответствуют Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству. Современный муниципальный правотворческий процесс сохраняет также черты бессистемности и внутренней несогласованности, допускается игнорирование правил юридической техники, теоретических нюансов правотворчества. Все это оборачивается принятием незаконных и некачественных муниципальных правовых актов, беспорядком юридической практики.
Перечисленные несовершенства муниципального правотворческого процесса, как представляется, объяснимы недостаточностью опыта правотворческой деятельности местного самоуправления, отсутствием должной , квалификации включенной в нее кадров и необходимой научно обоснованной методической базы.
Преодоление указанных недостатков муниципального правотворческого процесса в России, как представляется, возможно лишь при условии основательной теоретической и муниципально-отраслевой разработки его понятийных, содержательных, процедурных, иных аспектов. Именно из этих резонов исходил автор, выбирая данную тему для диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования обусловлена значимостью муниципального правотворческого про- ' цесса в осуществлении местного самоуправления в современной России.
Проблемы правотворчества рассматривались в основном в трудах ученых, представителей общей теории государства и права: С. С. Алексеев, В. М. Баранов, С. В. Бошно, В. М. Горшенев, Б. В. Дрейшев, А. В. Ильин, А. А. Кененов, Д. А. Керимов, Д. А. Ковачев, М. П. Курдюк, В. О. Лучин, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, Г. И. Муромцев, А. С. Пиголкин, С. В. По-ленина, М. Ю. Спирин, Ю. А. Тихомиров, Ф. Н. Фаткуллин, Р. О. Халфина, Г. Т. Чернобель и др.
Среди ученых, разрабатывающих вопросы муниципального правотворчества можно назвать А. С. Борисова, В. И. Васильева, Н. П. Воронова,
A. А. Вавилову, Л. А. Луканов, О. В. Соловьеву.
Многообразные подходы в определении юридически значимых форм и процессуальной деятельности отражены в работах Д. Н. Бахрах, Г. А. Борисова,
B. П. Беляева, А. В. Василенко, И. А. Галаган, В. Н. Карташова, П. Е. Недбайло, И. В. Пановой, Е. Е. Тонкова, А. Ф. Черданцева, А. Ф. Шебанова.
Осмыслению комплекса вопросов, связанных с инициативной и публичной формами муниципального правотворческого процесса, посвящены труды таких ученых как О. И. Баженова, Д. О. Ежевский, Н. М. Миронов,
А. Н. Нифанов, В. Н. Руденко, А. А. Сергеев, В. В. Тоболин, С. Е. Чанов, С. И. Чащина, В. А. Щепачев, В. И. Шкатулла, Е. С. Шугрина.
Вместе с тем, несмотря на неослабевающий интерес ученых к проблемам, отражающим весь спектр правотворческих отношений федерального и регионального уровней, работ, специально посвященных научному осмысле- ' нию муниципального правотворческого процесса в России, не достаточно. При этом вызовы современности ставят перед юридической наукой новые исследовательские задачи, требующие дополнительных теоретических разработок актуальных аспектов муниципального правотворческого процесса.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся по поводу муниципального правотворческого процесса в России.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность
I
конституционных и муниципальных отраслевых норм, регулирующих муниципальный правотворческий процесс в России.
Цель диссертационной работы выражена в комплексном исследовании юридической природы и форм муниципального правотворческого процесса в России.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
- определить понятие и формы муниципального правотворческого процесса;
- охарактеризовать принципы муниципального правотворческого процесса;
- рассмотреть публичную форму муниципального правотворческого процесса;
- исследовать инициативную форму муниципального правотворческого процесса;
- выявить процедурно-процессуальное сопровождение муниципального правотворческого процесса;
- охарактеризовать порядок судебной защиты муниципального правотворческого процесса;
- сформулировать предложения по совершенствованию муниципального правотворческого процесса в России.
Методологическая основа исследования представлена совокупностью научных методов, позволяющих достичь заявленной цели в ее теоретической и практической составляющих.
Исходя из диалектического подхода к исследованию общественных явлений и процессов, были привлечены системный, анализа и синтеза, логический и иные общенаучные методы, а также ряд частнонаучных. Так, с помощью формально-юридического метода проанализирован и обобщен правовой материал, касающийся муниципального правотворческого процесса, а также выявлены признаки для его авторской интерпретации. В этой связи применен также лингво-юридический метод.
Потребовалась также опора на статистические, социологические и другие методы познания с целью дополнительной аргументации и иллюстрирования соответствующих муниципально-правовых положений.
Использование названных методов позволило раскрыть объект и предмет диссертационного исследования в их целостности и всесторонности.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом разработок и выводов таких авторов, как А. А. Авакьян, Н. С. Бондарь, Н. В. Витрук, С.Б. Глушаченко, И. А. Иванников, В. В. Лазарев, Е. А. Лукашова, А. В. Малько, Г. В. Мальцев, М. В. Мархгейм, В. С. Нерсе-сянц, В. Н. Самсонов, Н. С. Явич и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы (от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»); кодексы (от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ Арбитражный процессуальный, от 14 ноября 2002
г. № 1Э8-ФЗ Гражданский процессуальный, от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ Гражданский, от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ об административных правонарушениях, от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ Налоговый, от 13 июня 1996 № 63-Ф3 Уголовный); федеральные законы (от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»); закон (от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»), подзаконные нормативные правовые акты (постановления Правительства, приказы Министерства юстиции Российской Федерации), законодательные акты субъектов Российской Федерации; муниципальные правовые акты, имеющие отношение к муниципальному правотворческому процессу в России.
В числе исследованных международных актов Европейская хартия местного самоуправления.
Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены решения Конституционного Суда Российской Федерации и содержащиеся в них соответствующие правовые позиции, а также нормативные правовые акты, утратившие юридическую силу.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в:
- установлении признаков и авторской интерпретации муниципального правотворческого процесса как нормативно определенной деятельности установленного круга субъектов, направленной на решение сопряженных с их статусом вопросов в рамках логично сменяющих друг друга стадий;
- выявлении и раскрытии детерминант, принципов и форм муниципального правотворческого процесса в России;
- формулировании предложений по совершенствованию муниципального правотворческого процесса в России.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Исследование теоретико-правовых, конституционно- и муниципаль-но-отраслевых источников, а также правоустанавливающей практики позволило выявить сущностные признаки муниципального правотворческого процесса. По мнению автора, это:
- нормативная формализация (выражается в легализации элементов муниципального правотворческого процесса);
- субъектная определенность (выражается в фиксации круга субъектов - органы местного самоуправления, их должностные лица, население, -включенных в муниципальный правотворческий процесс);
- предметная детерминированность (выражается в производности от решаемых вопросов местного значения и переданных государственных полномочий);
- территориальная обособленность (выражается в опосредованности границами муниципального образования);
- стадийная последовательность (выражается в совокупности определенных действий, осуществляемых в установленном порядке).
Взятые в совокупности названные признаки легли в основу авторской трактовки муниципального правотворческого процесса. Он представляет собой нормативно определенную деятельность установленного круга субъектов, направленную на решение сопряженных с их статусом вопросов посредством принятия, изменения и отмены муниципальных правовых актов в рамках логично сменяющих друг друга стадий.
2. Анализ научных, конституционно- и муниципально-правовых источников позволил выявить детерминанты муниципального правотворческого процесса в России. Среди них:
- концептуально-теоретические (обоснованность данного уровня правотворческого процесса в разработках ученых-юристов);
- конституционно учредительные (фиксация его основ в Конституции Российской Федерации);
- нормативно определенные (закрепленность в нормативных правовых
актах);
- практико-ориентированные (опосредованность потребностями обеспечения жизнедеятельности населения).
3. Исходя из теоретических разработок науки конституционного и муниципального права, а также сопряженных с проблематикой юридических норм, осуществлены обособление, систематизация и содержательное уточнение политико-организационных и специальных принципов муниципального правотворческого процесса. По мнению автора, именно последние обеспечивают качество муниципального правотворческого процесса и соответствующих ему актов. В этой связи специальными принципами выступают:
- адаптивное заимствование опыта правотворческой деятельности;
- практическая обусловленность правотворческого решения;
- подзаконность муниципального правотворческого процесса;
- субъектно-процедурная определенность муниципального правотворческого процесса;
- гармонизация норм муниципальных правовых актов;
- обеспечение реализации норм муниципальных правовых актов.
4. По мнению диссертанта, муниципальный правотворческий процесс реализуется в публичной и инициативной формах. Исходя из этого, в работе раскрыты их содержательные и процедурные особенности. Так, публичная форма муниципального правотворческого процесса в отличие от инициативной характеризуется более широким перечнем подведомственных вопросов, вариативностью итоговых актов, оперативной адекватностью, постоянством проявления. Это обеспечивает доминирование публичной формы в объеме правового регулирования. При этом итоговые акты инициативной формы муниципального правотворческого процесса обладают большей юридической силой.
5. В диссертации раскрыты особенности принятия устава муниципального образования как самостоятельный вид публичной формы муниципального правотворческого процесса. Ввиду специфической процедуры его принятия предлагаем в рамках публичной формы муниципального правотворче- , ского процесса обособить уставную или учредительную его разновидность, которую отличают такие обязательные условия, связанные с участием населения в принятии этого документа, как:
- императивность предварительного опубликования (обнародования);
- формализованный порядок участия граждан в обсуждении;
- корреспондирующая обязанность органов местного самоуправления рассмотреть соответствующие предложения граждан;
- проведение публичных слушаний;
- адресное законодательное регулирование порядка государственной ■ регистрации.
6. Анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, высказанных за период 1998-2011 гг., а также судебной практики иной природы дал автору основания выделить наиболее часто встречающиеся проблемы, связанные с муниципальным правотворческим процессом в России. В их числе:
- дела, связанные с такой юридически значимой инициативной формой муниципального правотворческого процесса как местный референдум. В них представлены споры: о компетенции при назначении местного референдума; связанные с назначением местных референдумов; складывающиеся по поводу «срока действия» решения, принятого на референдуме; о возможности отмены судом решения, принятого на местном референдуме;
-дела, связанные с процедурой регистрации уставов муниципальных образовании. В них представлены споры: о правомерности государственной регистрации устава муниципального образования; о регистрации устава муниципального образования, принятого в нарушение установленного законом
порядка; о предоставлении финансовых и материальных ресурсов для осуществления регистрации уставов конкретных муниципальных образований;
- дела, связанные с реализацией публичной формы муниципального правотворческого процесса. В них представлены споры: о разграничении компетенции между органами местного самоуправления по поводу принятия муниципальных правовых актов; связанные с порядком подписания муниципальных правовых актов; об оп�
