АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Налоговые проверки в системе налогового контроля»
На правах рукописи
003482159
Коваленко Елена Алексеевна
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ АДРЕСНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОГРАММ
Специальность 22.00.08 - Социология управления
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук
МОСКВА - 2009
003482159
Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального управления социологического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова
Научный руководитель кандидат экономических наук, доцент
Холоденко Юрий Александрович
Официальные оппоненты доктор социологических наук, профессор
Романов Павел Васильевич
кандидат социологических наук, доцен Леденева Виктория Юрьевна
Ведущая организация Академия труда и социальных отношений
Защита диссертации состоится '¿¡^"¿¡¿^¿^У2009 года на заседании Диссертационного совета Д.501.001.03. по социологическим наукам при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 1-й гуманитарный корпус, ауд.^^
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Отдела диссертаций Фундаментальной библиотеке МГУ им. М.В. Ломоносова по адресу Ломоносовский проспект, д.27 (сектор "А", 8 этаж, к.812)
Автореферат разослан Ф СЬМ/^Л 2009г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат философских наук
алиева Н.А.
Общая характеристика работы
Актуальность диссертационного исследования. Становление рыночных отношений в России привело к существенным изменениям уровня жизни российских граждан и поставило новые задачи перед государственными институтами в области социальной защиты населения. В связи с изменениями экономических реалий и резким ростом социальной стратификации возникла необходимость перестроить существовавшую ранее систему социального обеспечения таким образом, чтобы поддержку можно было оказывать не только тем, кто имеет заслуги перед государством или традиционно считается социально уязвимым, но также семьям и одиноким гражданам с низким уровнем дохода. Была создана система адресной социальной помощи -государственные программы поддержки малообеспеченного населения, предполагающие оказание помощи нуждающимся на основе проверки уровня доходов. Для России стратегически важно добиться повышения эффективности государственных адресных социальных программ, поскольку они призваны быть инструментом сглаживания социального неравенства, повышения доступности благ и услуг для малообеспеченных слоев населения.
Некоторые программы помощи малообеспеченным действуют уже более 15 лет, при этом регламентирующее их законодательство и правила предоставления помощи неоднократно изменялись. Практика показала, что адресные программы во многом неэффективны: выплачиваемые пособия и субсидии не доходят до самых малоимущих семей, не оказывают существенного влияния на материальное положение бедных домохозяйств. В нынешних условиях бюджетных ограничений и экономического кризиса повышается актуальность экономического аспекта проблемы повышения эффективности и оптимизации управления социальными программами на региональном и местном уровнях. Важно оценить, во что обходится налогоплательщикам реализация адресных программ и - с учетом степени достижения программами своих целей - понять, что на данный момент целесообразнее сохранить, увеличить или сократить эти расходы.
Соответственно, актуализируется и такой вопрос: что нужно изменить в правилах и практике реализации программ, чтобы они решали свою задачу и при этом обеспечивали эффективное расходование государственных средств?
Чтобы на эти стратегически важные в современных условиях вопросы дать адекватные ответы, накопленный опыт фактического предоставления адресных пособий необходимо проанализировать, обобщить и подвергнуть научному осмыслению с позиций социологии управления. Актуальным становится изучение условий, в которых осуществляются управленческие действия и взаимодействия различных типов при реализации программ; исследование особенностей распределения ролей и функций на местном уровне; анализ социальных результатов принимаемых управленческих решений.
Степень научной разработанности проблемы. Следует выделить несколько направлений, научная литература по которым находится в русле проблематики диссертационного исследования.
При исследовании социальных практик, социальных действий и социальных институтов в сфере социальной защиты населения автор опирался на теоретические разработки классиков социологии М. Вебера, Э. Гидденса, Т. Парсонса, а также на работы JI. Витгенштейна, М. Оукшотта, М. Де Серто1.
С 90-х годов XX века российские ученые уделяют значительное внимание роли государства в регулировании уровня доходов граждан, в том числе через осуществление помощи малообеспеченным категориям населения. Общие проблемы социального развития и социальной политики освещены в работах таких авторов, как Г.А. Ахинов, H.A. Волгин, C.B. Калашников,
1 См.: Вебер М. Основные социологические понятия // Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990; Гидденс Э. Элементы теории структурации // Современная социальная теория: Бурдьй, Гидденс, Хабермас. Новосибирск: Изд-во Новосибирского ун-та, 1995; Парсонс Т. Современное состояние и перспективы систематической теории в социологии // Современная западная теоретическая социология. Толкот Парсонс. М.: РАН, 1994; Витгенштейн Л. Философские исследования / в кн.: Философские работы. Ч. 1 / пер. с нем. М.: Гнозис, 1999; Oakeshott М. Rationalizm in Politics and Other Essays. Indianapolis: Liberty Press, 1991; De Certeau M. The Practices of Everyday Life. Berkley: University of California Press, 1983.
И.А. Григорьева, Т.М. Малева, Е.И. Холостова, ЛИ. Якобсон2, и др. Исследованию социальной сферы, в том числе системы социальной защиты, посвящены работы В.И. Жукова, В.Н. Ковалева, Е.А. Морозовой, JI.H. Овчаровой, Г.И. Осадчей3 и др. Необходимо отметить работы отечественных ученых (A.JI. Александрова, В.Н. Бобков, В.Н. Минина, Н.М. Римашевская, O.JI. Шахназаров4 и др.), посвященные адресной социальной помощи населению, определению места и роли адресных выплат в социальной политике государства.
Несомненный интерес представляют работы, посвященные оценке эффективности функционирования различных систем. Проблемы повышения эффективности управления социальной сферой рассматриваются в работах В.Н. Иванова, Н.Д. Казаковой, П.В. Романова, Е.Р. Ярской-Смирновой5 и в целом ряде других, проблемы повышения эффективности реализации законодательных норм - в работе М.И. Левиной6.
Важное значение в ходе подготовки диссертации имели работы H.A. Волгина, О.И. Шкаратана, касающиеся вопросов декларируемой и реальной политики, Т.И. Заславской7 о расхождении между формальными и
2 См.: Ахинов Г.А., Калашников C.B. Социальная политика. М. : ИНФРА-М, 2009; Волгин H.A. Социальная политика. М. : Экзамен, 2008; Григорьева И.А. Российская социальная политика в последние годы: между уже пройденным путем и все еще неопределенным будущим // Журнал исследований социальной политики. 2007. Т. 5. № 1; Обзор социальной политики в России. Начало 2000-х / под ред. Т.М. Малевой. М. : НИСП, 2007; Холостова Е.И. Социальная политика. М. : ИНФРА-М, 2001; Якобсон Л.И. Социальная политика: коридоры возможностей // Общественные науки и современность. 2006. № 2.
3 См.: Социальная политика: парадигмы и приоритеты / под общ. ред. В.И. Жукова. М. : МГСУ «Союз», 2000; Ковалев В.Н. Социология управления социальной сферой. М. : Академпроект, 2003; Морозова Е.А. Социальная защищенность: сущность и метода юучения // Социальная политика и социология. 2006. № 1 ; Овчарова Л.Н. Рост неравенства в уровне материальной обеспеченности: объективная необходимость или несправедливое распределение? // Теоретические проблемы прав человека. Вып. 3. М.: Референдум, 2003; Осадчал Г.И. Социология социальной сферы. М. : Академический проект, 2003.
4 См.: Бобков В.Н. Российская бедность: измерение и пути преодоления // Общество и экономика. 2005. № 3; Александрова А.Л., Гришина Е.В. Влияние характеристик домашних хозяйств на участие в адресных социальных программах в России : аналит. доклад. М. : Фонд «Институт экономики города, 2004; Адресная социальная помощь. Теория. Практика. Эксперимент / под ред. Н.М. Римашевской. М. : ИСЭПН РАН, 1999; Шахназаров О.Л. Адресная социальная помощь — система социальной защиты для решения проблем нерыночного общества // Территориальные проблемы социальной политики. М. : ГУ ВШЭ, 2000.
1 См.: Основы социального управления / под ред. В.Н. Иванова. М. : Высшая школа, 2001; Казакова Н.Д. Основы методологии социологического анализа эффективности социальных систем в категориях порядков. М. : МГАПИ, 2000; Оценка результативности, эффективности и качества деятельности учреждений социальной населения / под. ред, П.В. Романова, Е.Р. Ярской-Смирновой. Саратов : Научная книга ; ЦСПГИ, 2007.
6 См.: Левина М.И. Система российского законодательства: теоретическая конструкция и действующая модель // Куда идет Россия?.. Формальные институты и реальные практики / под общ. ред. Т.И. Заславской. М. : МВШСЭН, 2002.
7 См.: Социальная политика / под. ред. H.A. Волгина. М. : Изд-во РАГС, 2002; Государственная социальная политика и стратегии выживания домохозяйств / Н.М. Давыдова [и др.] ; под общ. ред. О.И. Шкаратана. M. :
реальными нормами, а также иностранная научная литература по различным аспектам реализации мероприятий, в том числе в процессе реформирования социальных программ (М. Липски, Д.А. Мазманиан, Р. Нисбет, Дж.Ф. Протас, Дж. П. Спиллан, Г. Саймон, Дж. Т. Шольц8 и др.).
Среди авторов, чьи труды имели определяющее значение при разработке методологии, методики и техники проведенного социологического исследования, следует отметить Ю.П. Аверина,- С.А. Белановского, И.В. Киблицкую, И.К. Масалкова, В.В. Семенову, В.А. Ядова'.
В целом различные аспекты темы диссертационного исследования широко представлены в научной литературе. Вместе с тем следует отметить, что, в силу специфики условий современного российского общества, в дальнейшем научном осмыслении нуждается еще целый ряд теоретических и практических проблем управления программами адресной социальной помощи. Исследований, посвященных глубинному анализу процессов реализации адресных социальных программ, представляющих результаты конкретных социологических исследований недостаточно. Желанием автора восполнить данные пробелы и обусловлено определение объекта, предмета, цели и основных задач диссертационного исследования.
ГУ ВШЭ, 2003; Заславская Т.И. О социальных факторах расхождения формально-правовых норм и реальных практик // Куда идет Россия?.. Формальные институты и реальные практики / под общ. ред. Т.И. Заславской. М. : МВШСЭН, 2002.
' См.: Липски М. «Уличный» уровень бюрократической системы управления: важнейшая роль чиновников данного уровня // Д. Шафритц, А. Хайд. Классики теории государственного управления : Американская школа. М., 2003; Саймон Г. Рациональность как процесс и продукт мышления // THESIS. 1993. Т. 1. Вып. 3; MazmanianD.A,. Sabatier Р.А. Effective Policy Implementation. Lexington, MA: Lexington Books, 1981; Nisbett R.E., Ross L. Human Inference: Strategies and Shortcomings of Social Judgment Englewood Cliffs, NJ : Prentice-Hall, 1980; Prottas J.F. People-processing: The Street-level Bureaucrat in Public Service Bureaucracies. Lexington, MA: Lexington Books, 1979; Scholz J.T. Wei F. Regulatory Enforcement in a Federalist System // American Political Science Review. 1986. Vol. 80. № 4; Spillane J.P., Reiser B.J., Reimer T. Policy Implementation and Cognition: Reframing and Refocusing Implementation Research // Review of Educational Research. 2002. Vol. 72. №3.
' См.: Белановский C.A. Глубокое интервью. M. : Никколо-Медиа, 2001; Киблицкая М.В., Масалков И.К. Методология и дизайн исследования в стиле кейс стали. М. : МУБиУ, 2003; Семенова В.В. Качественные методы: введение в гуманистическую социологию. М. : Добросвет, 1998; Семенова В.В., Ядов В.А. Стратегия социологического исследования : Описание, объяснение, понимание социальной реальности. М. : Академкнига, 2003.
Объектом исследования выступают государственные адресные социальные программы.
Предметом исследования является влияние реализации государственных адресных социальных программ на их эффективность.
Цель настоящего исследования - теоретическое осмысление процессов предоставления адресной социальной помощи и изучение практики ее предоставления через соответствующие программы, выявление факторов, влияющих на эффективность программ, а также выработка практических рекомендаций по осуществлению и совершенствованию управления адресными социальными программами.
Указанная цель обусловила постановку и решение следующих задач:
1) систематизировать теоретические подходы к исследованию эффективности адресных социальных программ и влияющих на эффективность факторов;
2) сформировать методологические принципы социологического анализа эффективности адресных программ и разработать соответствующий инструментарий исследования;
3) провести комплексный социологический анализ процесса реализации адресных социальных программ на местном уровне, в том числе оценить их полную стоимость;
4) определить место адресных программ в социальной политике России на современном этапе; проанализировать регулирующую их нормативную базу с точки зрения отражения в ней принципов адресности, наличия противоречий и пробелов;
5) на основе проведенного исследования предложить рекомендации для повышения эффективности функционирования системы адресных социальных программ в России.
Теоретико-методологические основы. Диссертационное исследование базируется на теоретико-методологических разработках отечественных и зарубежных ученых. Осмысление процессов, механизмов и последствий
7
взаимодействий в ходе реализации адресных программ проводилось автором в рамках теорий социального действия, теорий социальных практик и институциональной парадигмы. Наряду с социологическими применялись общенаучные методы системного и сравнительного анализа, синтеза и обобщения.
Эмпирической базой исследования являются результаты комплексного обследования адресных социальных программ, проведенного фондом «Институт экономики города» и Независимым институтом социальной политики в 2006 г. в рамках проекта Всемирного банка «Повышение адресности социальных программ в Российской Федерации» при непосредственном участии автора диссертации в разработке инструментария и на полевом этапе работы. Другим важным источником эмпирических данных выступают законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и регионов, регламентирующие назначение адресной социальной помощи.
К числу основных результатов, определяющих научную новизну исследования, относятся следующие:
1) систематизированы теоретические представления о процессе реализации как важнейшей стадии жизненного цикла программы, на основе которых предложен социологический подход к анализу эффективности адресных социальных программ (стр. 47-61);
2) разработана методология комплексной оценки программ адресной социальной поддержки, включая социологический инструментарий, позволяющий выявить особенности локальных административных практик (стр. 61-74);
3) выявлены основные причины возникновения расхождений в практиках при реализации адресных социальных программ: сохранение сильного влияния категориальной парадигмы; неоднозначность законодательных норм; недостаток ресурсов у акторов местного уровня; высокая степень субъективности при принятии решений (стр. 109-127);
4) получены новые данные о взаимодействии акторов местного уровня и получателей социальной помощи в процессе реализации адресных социальных программ (стр. 110-114,131-143);
5) проведена оценка полной стоимости программы детских пособий и программы жилищных субсидий с учетом административных расходов, возникающих в ходе реализации (стр. 143-148); выявлена связь между экономической эффективностью программ и местными административными практиками (стр. 148-177).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Вклад в теорию вопроса состоит в приросте социологического знания в области исследования эффективности реализации социальных программ; в разработке методики социологического исследования и анализе особенностей реализации на местном уровне в системе управления социальной защитой населения. Сформулированные теоретические положения создают предпосылки для дальнейших научных разработок в русле социологии управления. В исследовании сочетаются социологические и экономические методы, что позволило получить комплексное представление о влиянии местных практик и особенностей на эффективность расходования бюджетных средств. Практическая значимость исследования заключается в разработке положений, выводов и рекомендаций практического характера, которые направлены на дальнейшее развитие и совершенствование адресных социальных программ и могут быть использованы региональными и местными органами социальной защиты населения. Методика оценки полной стоимости программ успешно апробирована в ряде субъектов РФ. Полученные результаты свидетельствуют о том, что возможно более широкое применение данной методики в практике регионального управления для сравнительной оценки эффективности расходования средств различными территориальными подразделениями при реализации программ.
Апробация результатов. Основные положения и выводы диссертационной работы отражены в выступлениях автора на международных, российских и межвузовских научных конференциях: международных конференциях «Ломоносов-2004», «Ломоносов-2005», «Ломоносов-2007» (МГУ им. М.В. Ломоносова); международной конференции «Оценка влияния проектов и программ: опыт и перспективы развития» (IPEN, Алматы, 2005); международной конференции «Реформы и оценивание программ и политик» (IPEN, Тбилиси, 2006); международной конференции «Модернизация экономики и государство» (ГУ - ВШЭ, 2007, секция «Измерение эффективности государственной политики»); III Всероссийском социологическом конгрессе «Социология и общество: пути взаимодействия» (2008, секция «Социальная политика»).
Кроме того, основные положения диссертации использовались автором в ходе проведения учебных курсов «Управление программами социальной помощи» для региональных и муниципальных служащих социальной защиты в рамках деятельности фонда «Институт экономики города» (Новосибирск, 2005 г.; Пятигорск, 2006 г.; Кисловодск, 2006,2007 и 2009 гг.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, включающих инструментарий исследования.
Основное содержание работы
В соответствии с целью и поставленными задачами в диссертации разработана комплексная методика оценки эффективности адресных социальных программ, включающая:
1) общую характеристику уровня развития адресной социальной поддержки, сравнительный анализ законодательства, определяющего порядок предоставления адресной помощи;
2) оценку условий предоставления адресной социальной помощи, изучение административных практик местных специалистов (внутренние взаимодействия, взаимодействия с другими организациями, взаимодействия с получателями) и их влияния на доступность помощи, ошибки исключения и включения;
3) оценку получателями доступности (материальные, временные, психологические издержки) и значимости помощи;
4) оценку уровня административных расходов на предоставление адресной социальной помощи.
Общая характеристика уровня развития адресной социальной поддержки, сравнительный анализ законодательства, определяющего порядок предоставления адресной помощи
Внедрение адресности (т.е. оказание социальной помощи на основе проверки нуждаемости) поставило перед теоретиками и практиками целый ряд дискуссионных вопросов. Размер адресных пособий, выплачиваемых в нашей стране, остается незначительным, однако было бы сильным упрощением полагать, что простое увеличение размеров пособий автоматически сделало бы систему эффективной при неизменности других практических компонентов адресных социальных программ, которые анализируются в работе.
Автор выделяет три уровня государственной социальной политики. На
высшем - общегосударственном - уровне осуществляется целеполагание,
концептуализация, ценностное и идеологическое обоснование, согласование
идеологий (правительственные программы, выступления первых лиц
11
государства и т.п.). На среднем уровне выделяются конкретные проблемы, приоритеты, механизмы и технологии решений (федеральное и региональное законодательство). Кроме того, к среднему уровню автор относит действующую систему институтов социальной политики. На нижнем уровне административных практик осуществляется организация выполнения и непосредственная реализация (действия акторов на местах).
Автор подчеркивает, что на общегосударственном уровне с середины 1990-х годов адресность декларируется как приоритетное направление социальной политики в России. Необходимость увязывания предоставления социальной помощи с материальным положением ее потенциальных получателей; уменьшение количества социальных выплат с увеличением размеров оставшихся и заменой их преимущественно пособиями по малообеспеченности, которые могли бы сконцентрировать более значительные ресурсы на поддержке малообеспеченных; социальная поддержка в первую очередь социально не защищенных групп населения с целью уменьшения масштабов бедности; оптимизация системы социальной помощи с помощью направления бюджетных средств в пользу особо нуждающихся граждан- эти и другие подобные аспекты неизменно включаются в документы федерального уровня, программы и концепции развития страны. Однако особенность российской системы социальной защиты состоит в сохранении значительного влияния категориальных схем помощи. Монетизация льгот, проведенная в 2005 году, способствовала некоторому оздоровлению системы социальных расходов, однако не была связана с усилением адресности социальной поддержки.
Ещё на стадии проекта потенциальная эффективность программы зависит от того, насколько четко сформулированы цели, продуманы способы их достижения, критерии включения людей в число участников программы. Цель адресных социальных программ - уменьшение глубины бедности малоимущего населения10. Стабильное повышение уровня жизни получателей помощи и выход их на самообеспечение - цель системы социальной защиты населения.
10 Глубина бедности характеризует дефицит доходов населения, т.е. определяет, насколько ниже черты бедности (прожиточного минимума) находятся доходы бедных домохозяйств.
Если пособия не становятся частью системы, включающей активные программы выхода домохозяйств на самообеспечение, то такие выплаты не очень эффективны с точки зрения долгосрочного экономического роста и преодоления бедности.
В работе кратко описаны основные вехи в развитии правил программы ежемесячных пособий гражданам, имеющим детей (далее - детские пособия), программы субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (далее - жилищные субсидии) и программ государственной социальной помощи (далее - программы ГСП). Для того чтобы определить уровень развития адресных социальных программ, действующих в настоящее время в России, типологизировать нормативные практики и оценить соответствие содержания законов принципам адресности, автором был проведен сравнительный анализ регионального законодательства. В ходе исследования выявлены региональные адресные программы с типичным подходом к преодолению бедности, а также программы, использующие новаторские практики.
Автором отмечено, что в целом количество региональных социальных программ за последние годы значительно увеличилось. Так, если в 1999— 2000 годах, по данным мониторинга Министерства труда РФ, 18 регионов разрабатывали свои программы в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», в 2004 году - около 40 регионов, то в проведенном исследовании удалось получить информацию о наличии того или иного типа программ государственной социальной помощи в 61 регионе. Однако программы, в которых определенное материальное положение заявителя является единственным условием участия, действуют лишь в 37 регионах. Это свидетельствует о том, что во многих регионах страны так и не отказались от категориального метода обеспечения адресности программ ГСП. Среди программ ГСП очень часто встречаются программы, доступ к которым осуществляется исключительно по категориальной принадлежности, без доходных ограничений.
Законодательство большинства субъектов РФ характеризуется недостаточно четким целеполаганием, а необходимые определения зачастую размыты, не проработаны процедуры проверки нуждаемости, в том числе учета доходов, полученных в натуральном виде. Размытость критериев и бюджетные ограничения не дают возможности охватить помощью значительное число малоимущих семей, что не позволяет говорить о большом потенциале региональных программ ГСП с точки зрения снижения уровня бедности. Проблема социального иждивенчества в нормативной правовой базе субъектов РФ практически не отражена. Большинство региональных адресных программ ГСП не способствуют тому, чтобы стимулировать трудоспособных получателей к выходу на самообеспечение, а значит, не могут полноценно воздействовать на уровень бедности.
В отличие от региональных адресных программ, существенно варьирующихся от региона к региону, порядок назначения детских пособий более или менее однороден и во многом продолжает основываться на ранее действовавшем федеральном законе. Субъекты РФ формально сохраняют адресный характер пособия, однако лишь в нескольких регионах законодательно установлена периодическая перерегистрация получателей для выявления изменений в уровне их доходов. При определении права на ежемесячное детское пособие в настоящее время чаще всего сохраняется не только оценка нуждаемости, но и категориальный подход. То есть размер пособия дифференцируется по категориям получателей («обычный» ребенок; ребенок, воспитывающийся одинокой матерью; ребенок, на которого не платятся положенные алименты; иногда регионы вводят и новые категории -дети из студенческих семей, дети родителей-инвалидов и др.). В пяти регионах действует существенно обновленная типология, включающая в себя разделение по возрастным группам, по количеству детей, по инвалидности.
При реализации программ оказания помощи в денежной форме может возникать опасность нецелевого использования полученных выплат, прежде всего в так называемых неблагополучных семьях. Анализ регионального законодательства показал, что возможность предоставления детского пособия в
14
натуральной форме предусмотрена лишь в трех регионах - Пермской, Калининградской и Томской областях.
С декабря 2005 года действуют единые обязательные для всех регионов правила предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Регионы устанавливают региональные стандарты, в соответствии с которыми рассчитывается размер субсидии. Федеральное законодательство не запрещает регионам утверждать сниженный региональный стандарт максимально допустимой доли расходов на оплату ЖКУ в совокупном доходе семьи (ниже 22%), в связи с чем часть регионов с высоким уровнем бедности стараются на законодательном уровне защитить свое население, снижая данный стандарт. Так, по данным на апрель 2009 года в 17 регионах значение стандарта установлено на уровне ниже 22% для всего населения (от 10% до 21% в зависимости от региона). Уже в 2006 году ряд регионов использовали более эффективную с точки зрения адресности стратегию защиты населения -снижение максимально допустимой доли расходов на ЖКУ для граждан с низкими доходами. Такая практика в 2006 году была зафиксирована в 12 регионах. К 2009 году уже в 33 регионах стали использовать такую схему снижения стандарта. Еще в 22 регионах в 2006 году была зафиксирована практика снижения стандарта для различных льготных категорий, что также следует признать следствием сохраняющейся категориальности мышления региональных законодателей. В 2009 году ситуация несколько изменилась в лучшую сторону. Снижение значения стандарта по категориальному признаку было обнаружено в законодательстве 16 регионов.
В целом анализ показал, что сохраняется непоследовательность в развитии адресного подхода в качестве одного из основополагающих принципов осуществления социальной политики России. Адресность как принцип оказания социальной помощи в России остается в большей степени декларативной, о чем свидетельствуют результаты анализа регионального законодательства и показателей региональных бюджетных расходов на адресные социальные программы. Автор предполагает и впоследствии обосновывает, что неоднозначность приоритета адресности транслируется
15
далее на уровень непосредственной реализации программ и влияет на действия акторов низового уровня - специалистов территориальных органов социальной защиты населения.
Оценка условий предоставления адресной социальной помощи и изучение местных административных практик
В работе были систематизированы теоретические подходы к определению и анализу эффективности адресных социальных программ и тех факторов, которые влияют на эффективность. Автор выделяет три основных параметра, характеризующих эффективность адресных социальных программ:
• доступность участия в программе для тех, кто имеет на это право в соответствии с принципом адресности (охват программой бедных, уровень ошибок исключения);
• недопущение участия тех, кто по уровню своих доходов не имеет право получать адресное пособие (уровень ошибок включения);
• минимизация негативных стимулов (например, к обману со стороны получателей, социальному иждивенчеству) и содействие выходу получателей на самообеспечение.
Сотрудники учреждений социальной защиты рассматриваются автором как акторы, которые играют решающую роль в реализации программ, и, следовательно, именно они непосредственно влияют на полученные результаты. Для теоретического обоснования гипотезы о том, что сложившиеся административные практики взаимодействия между заинтересованными сторонами (специалистами органов социальной защиты населения, сотрудниками других учреждений - пенсионного фонда, службы занятости, налоговой службы и т.д., получателями), обусловленные институциональными свойствами системы учреждений, влияют на эффективность программ, автор последовательно раскрывает несколько тезисов.
Во-первых, реализация социальной программы представляет собой систему
социальных действий (социальных практик). Индивиды, в том числе сотрудники
системы социальной защиты, ориентируются в своем поведении на принятые
16
формы поведения (обычаи) и на интересы других, так как они будут испытывать различные затруднения, пока люди, с которыми они связаны, руководствуются этими правилами. Автор придерживается подхода Э. Гидденса, согласно которому структурные качества социальных систем являются как средством, так и результатом практик, которые они регулярно организуют. Структура и действие связаны посредством социальных практик -действий, которые люди совершают регулярно и которые составляют социальную ткань их жизни. В диссертационном исследовании внимание было сосредоточено на социальных практиках реализации адресных социальных программ.
Во-вторых, система социальной защиты - социальный институт, функционирующий на основе определенных норм, правил, определяющих взаимодействие всех акторов вне зависимости от места реализации социальных программ.
В-третьих, между законодательно установленными целями, задачами и процедурами программы и их практической реализацией существует разрыв, обусловленный вариацией на местном уровне.
Автором выделены и проанализированы особенности понимания процесса реализации в разных подходах (когнитивный, институциональный, в соответствии с теорией рационального выбора, теорией мотивации и пр.). Понимание процесса реализации как основной стадии жизненного цикла программы предполагает отказ от линейного и рационального понимания процесса принятия решения, когда решение автоматически переходит в ожидаемые результаты, что и вызывает так называемый разрыв (implementation gap) между тем, что было задумано и закреплено в законодательстве, и тем, что было реализовано. Автор подчеркивает особенность поведения акторов низового уровня, а именно то, что они не могут пойти на прямое противодействие, открытое нарушений правил. Сотрудники, ведущие прием получателей социальной помощи, ориентируется в своей деятельности в первую очередь на законы, нарушение которых может повлечь за собой санкции. Однако одновременно их поведение не может не ориентироваться на неформальные понятия, нормы и правила, сложившиеся в
17
конкретном территориальном отделе социальной защиты под влиянием местных условий.
Непосредственная реализация адресных социальных программ происходит на местах, в более чем 2500 муниципальных образованиях. В рамках социологии управления этот факт не может не вызывать вопросов относительно того, как акторы на местах применяют указания, идущие как от федерального, так и от ' регионального уровня, как они справляются в случаях рассогласованных указаний и т.д.
Исследование процесса реализации адресных социальных программ, проведенное в работе, носит качественный характер и построено на методической триангуляции, то есть сочетании различных методов, или, в более широком смысле, всех доступных информационных потоков. Полевой этап исследования проводился в течение 2006 года. В работе анализируются данные по 12 муниципальным районам трёх регионов России. Были проведены глубинные интервью со служащими, осуществляющими управление программой на разных уровнях (сотрудники, работающие непосредственно с заявителями и получателями пособий, руководители территориальных органов социальной защиты, представители регионального уровня управления программами), фокус-группы с получателями пособий, а также ряд наблюдений. Использование перекрестных методов позволило максимально погрузиться в исследуемую ситуацию. Кроме того, появилась возможность в определенной степени контролировать правдивость информации, полученной из разных источников. Основную свою задачу автор видел в том, чтобы показать, как протекает процесс реализации программ на практике, какие особенности реализации встречаются на местах и как это влияет на полученные результаты (ошибки включения и исключения, издержки получателей), в том числе на эффективность расходования средств (уровень административных затрат на реализацию программ).
Автором были проанализированы изменения в сфере государственного управления системой социальной защиты населения, произошедшие в последние годы, принятые регионами разные схемы осуществления
полномочий по социальной защите населения (централизация, децентрализация), деятельность на местах в условиях изменений, восприятие адресности специалистами. Внимание было уделено проблеме произвольного толкования отдельных норм законодательства, регламентирующего правила назначения адресных социальных выплат. Были выявлены законодательные нормы, не работающие на практике в силу объективных причин. В частности, проверка нуждаемости носит формальный характер. Кроме того, отдельные законодательные нормы не имеют однозначного толкования, и в силу этого понимаются по-разному, что приводит к различиям в практике их применения. Также у акторов местного уровня может быть недостаточно знаний, умений и возможностей (кадровых, технических, материальных) для того, чтобы работать в соответствии с определенной политикой или законодательством. Так, лишь у небольшой части территориальных органов социальной защиты населения есть возможность уменьшить издержки получателей за счет организации представителей в поселениях, оказания услуг по бесплатному ксерокопированию документов, налаживания внутренней сети обмена данными и т.д.
Кроме того, исследование показало, что субъективный фактор - желание помочь - имеет сильное влияние на реализацию программ. Если сотрудники органов соцзащиты считают, что законодательство несовершенно, поскольку не предусматривает многих жизненных ситуаций, то на практике при назначении помощи они могут нарушить (не учесть) отдельные положения закона. Высокая степень субъективности в принятии решений имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Безусловно, в ряде случаев хорошо, когда, преодолевая недостатки нормативной базы, нуждающимся оказывается помощь, однако в то же время серьезно повышается риск возникновения ошибок включения и исключения. Представляется, что определенная гибкость должна быть заложена нормативно, т.е. должно быть установлено, в какой степени и какие параметры могут регулироваться на региональном и местном уровнях управления программой для того, чтобы учесть местные условия. В целом же необходимо стремиться к четкому выполнению закрепленных законом правил.
Способность тех, кто реализует программы, игнорировать определенные сигналы и указания во многом определяется природой их работы, связанной с непредсказуемыми человеческими ситуациями, не сводимыми к программным рутинным процедурам, которые легко регулировать сверху. Это в полной мере относится к реализации адресных программ в России, где сочетается субъективизм сотрудников социальной защиты и отсутствие системы мониторинга процесса реализации программ.
Автор подробно рассматривает влияние местных практик на увеличение и уменьшение издержек получателей, возникновение ошибок включения (получение помощи небедными) и исключения (неполучение помощи нуждающимися, выявляет основные группы нуждающихся, исключенные из системы предоставления помощи в рамках программ детских пособий и жилищных субсидий.
Оценка получателями доступности и значимости помощи
Социальная эффективность адресных программ характеризуется уровнем временных, материальных и психологических издержек граждан, связанных с оформлением документов и получением помощи, а также степенью их удовлетворенности различными аспектами участия в программе (размером пособия, организацией процесса сбора и подачи документов, удобством формы получения пособия). Во многом социальная эффективность определяется уровнем информированности населения о возможностях участия в адресных социальных программах. В социологии существует несколько теорий социального взаимодействия. Особый интерес при изучении социальных взаимодействий между специалистами органов социальной защиты и заявителями представляет для нас теория обмена Дж. Хоманса. В соответствии с ней социальное взаимодействие - сложная система обменов, обусловленных способами уравновешивания вознаграждений и затрат. Это означает, что, если предполагаемые затраты выше ожидаемого вознаграждения, люди не начнут взаимодействовать, когда их к тому не принуждают.
Можно выделить следующие виды издержек получателей при обращении за помощью, в процессе сбора и подачи документов:
• материальные - оплата копий, платные справки, транспортные расходы и т.д.;
• временные - затраты времени на сбор документов, проезд до места подачи документов, ожидание в очередях как при сборе и подаче документов, так и при получении выплат и т.д.;
• психологические - непонимание, несогласие с правилами, низкая значимость помощи, напряжение из-за процесса ее оформления, а также процесса получения выплаты.
Анализируя данные фокус-групп, автор уделил особое внимание тому, как воспринимают адресные социальные программы сами получатели помощи и какие вопросы вызывают у них непонимание и напряжение. Во многом издержки получателей при обращении за помощью, в процессе сбора и подачи документов сохраняются с советского этапа развития системы социальных услуг и связаны с низким уровнем внутри- и межведомственного взаимодействия.
Автор отмечает, что, хотя объективно издержки на оформления детского
пособия невелики, получатели их описывают эмоционально и с большим
преувеличением. Объяснить это можно общей раздраженностью, вызванной
незначительным размером пособия, не позволяющим воспринимать пособие
именно как государственную социальную поддержку малоимущих семей с
детьми. При таком размере пособия люди не понимают смысла ограничений и
необходимости подтверждать свои доходы и потому не испытывают
психологического дискомфорта, получая пособие, даже не имея на то законных
оснований. Если же вскрывается факт неправомерного получения, то семьи без
возражений отказываются от пособия, которое не играло существенной роли в их
семейном бюджете. Однако исследование подтвердило, что для социально
уязвимых групп (матери-одиночки, особенно с детьми-инвалидами, бабушки-
опекуны, многодетные семьи) даже эта минимальная помощь значима. Но при
этом бедные семьи не осуждают своих соседей, продолжающих получать пособие,
21
несмотря на то что у тех материальное положение лучше. В целом все сходятся во мнении, что «дети есть дети» и все семьи имеют право на государственную поддержку. Таким образом, немаловажную роль играет элемент традиционности восприятия этого пособия как проявления обязательного патерналистского отношения государства к институту семьи, поскольку продолжительное время пособие на детей было неадресным.
Программа жилищных субсидий, напротив, несмотря на значительно более существенные издержки (подтверждение права на получение субсидии каждые полгода), не вызывает таких отрицательных эмоций. Получатели отмечают важность субсидии, подчеркивая, что она выполняет свою роль и позволяет семьям оплачивать жилищно-коммунальные услуги. Автор останавливается на проблемах, вызывающих напряжение получателей. Среди них задержки с выплатами субсидий и установление ограничений по срокам оплаты счетов заЖКУ, непонимание правил (например, не понимают, почему субсидия рассчитывается по нормативам площади жилья; боятся, что, участвуя в программе жилищных субсидий, могут лишиться собственности, и т.д.).
Оценка уровня административных расходов на предоставление адресной социальной помощи
В фокусе данного исследования была стоимость реализации программы.
В настоящее время система финансирования и отчетности не позволяет увидеть
полную стоимость отдельных адресных программ с учетом административных
расходов, а не только по суммам прямых выплат населению или общих
расходов на содержание всего аппарата управления. В диссертационном
исследовании представлены результаты оценки полной стоимости программ в
обследованных районах. Для расчета полной стоимости программ автор
использовал методику, разработанную совместно специалистами The Urban
Institute (США) и фонда «Институт экономики города» в 2002 году, несколько
модифицировав её и изменив принцип распределения расходов. Для
распределения расходов между программами был применен метод, основанный
на оценке временных затрат специалистов на работу по программе и
22
определении долей в фонде оплаты труда, а не на количестве занятых той или иной программой ставок. Экономическую эффективность адресных социальных программ можно определить как соотношение результата (сумма выплаченных пособий, количество получателей) и затрат на его получение (административные расходы). Таким образом, экономическая эффективность рассчитывалась с помощью следующих показателей:
• административные расходы на один рубль, выплаченный населению;
• стоимость обслуживания одного получателя (рублей в месяц).
Кроме того, для анализа ситуации использовался ряд других показателей:
• доля административных расходов в общей стоимости программы;
• число получателей на одну ставку прямого персонала (нагрузка);
• средняя сумма выплат одному получателю в месяц;
• распределение рабочего времени по видам деятельности (административные функции и деятельность, связанная с работой с получателями и проверкой нуждаемости).
Автор подчеркивает, что уровень административных расходов не должен
быть как слишком низким, так и слишком высоким, поскольку обе крайности
свидетельствуют о негативных тенденциях. Уровень административных
расходов в общей стоимости программы является показателем, позволяющим
сравнивать эффективность реализации адресной программы в разных
муниципалитетах. Разница в восприятии отдельных положений
законодательства и особенности местных административных практик
организации процесса работы с населением и документами отражаются на
стоимости реализации адресных программ.
Проведенная автором оценка показала высокий разброс в стоимости
реализации адресных программ как в разных регионах, так и в разных районах
внутри регионов. Например, по показателю «доля административных расходов в
общей стоимости программы» детских пособий в Тверской области значения
варьировались от 4,9 до 21,7%, в Томской области и Карачаево-Черкесии (КЧР)
значения были более стабильны (от 11 до 14,5%). Что касается программы
жилищных субсидий, то в Тверской области доля административных расходов в
23
общей стоимости в обследованных районах колебалась от 2,1 до 40,9%, в Томской области - от 4,5 до 13,1%, в КЧР - от 8,1 до 16,5%.
Однако простое сравнение значений указанных показателей не- дает представления о том, где реализация программы является более успешной. Высокие административные расходы могут свидетельствовать как о неэффективном использовании средств, так и о лучшей технической оснащенности, меньшей нагрузке специалистов, более комфортных условиях работы с получателями, лучших возможностях для осуществления проверки нуждаемости и т.д. В свою очередь низкие административные расходы в сочетании с другими параметрами также могут говорить как о позитивной, так и о негативной ситуации. Автор провел более глубокий анализ каждого случая, сопоставляя уровни административных расходов с условиями муниципальных районов. Как показал анализ, во многом разница в стоимости объясняется различиями в уровне нагрузки на специалистов. Кроме того, в каждом районе были выявлены свои особенности процесса реализации программ, межведомственного и внутриведомственного взаимодействия, влияющие как на издержки получателей, так и на стоимость программы.
В Заключении автор отмечает, что существует немало возможностей по совершенствованию адресных социальных программ с точки зрения бюджетной эффективности, более высокой точности адресного назначения, снижения издержек получателей. Различные правила предоставления денежных пособий, низкий уровень межведомственного и внутриведомственного взаимодействия, низкая пропускная способность отделов и высокая нагрузка на специалистов свидетельствуют о несовершенстве административно-функционального устройства и информационного обеспечения системы социальной защиты населения.
По результатам проведенного анализа автором были даны практические рекомендации для повышения эффективности системы адресной социальной поддержки. Среди них:
• гармонизация правил предоставления адресных выплат в целях сокращения документооборота и упрощения процедур (что будет
24
способствовать снижению нагрузки на работников, значительно облегчит задачу формирования единых баз данных по участникам социальных программ и обмен информацией, сократит издержки заявителей);
• формирование объединенных баз данных, оперативных систем обмена и хранения информации по всем программам социального характера, включая льготы и ЕДВ11 (для сокращения количества документов, которые должен предоставлять заявитель, и снижения ошибок включения и исключения);
• развитие межведомственного сотрудничества в целях повышения возможностей органов социальной защиты населения по проверке сведений, которые предоставляют заявители, и сведения к минимуму самостоятельных действий заявителей по получению документов, необходимых для оформления выплат;
• активизация работы по выявлению нуждающихся (для того, чтобы обеспечить доступность участия для наиболее сложных клиентов, включая неблагополучные семьи, тех, кто проживает в отдаленных районах, а также тех, кто по состоянию здоровья не может обратиться за помощью);
• внедрение комплексного мониторинга социальной ситуации и результативности адресных программ, включая оценку административных расходов;
• совершенствование механизма проверки доходов, в том числе исключение некоторых видов доходов как не поддающихся контролю (например, авторские гонорары, проценты по банковским вкладам), приведение списка доходов в соответствие с реальной структурой доходов населения в регионе (в целях сокращения административных расходов и упрощения процедур);
• внедрение стандартов оказания услуги по предоставлению адресных выплат, распространение руководств и инструкций для специалистов по
11 ЕДВ — ежемесячная денежная выплата, заменяющая льготы.
назначению и выплате в целях обеспечения единообразия практики предоставления в разных муниципальных образованиях адресных выплат семьям, находящимся в схожих условиях;
• разработка методических материалов, посвященных конкретным механизмам и процедурам предоставления помощи (регулярность и способы проверки нуждаемости, учет доходов от ЛПХ, проведение материально-бытовых обследований, критерии выделения помощи в натуральной форме, роль согласительных комиссий);
• повышение производительности труда сотрудников социальной службы, в том числе за счет улучшения технической оснащенности;
• увеличение доли затрат рабочего времени на непосредственную работу с населением (что позволит проводить комплексную оценку социальной ситуации в малоимущих семьях и вырабатывать дополнительные к пособиям меры, индивидуальные планы выхода семьи на самообеспечение);
• введение встречных требований к получателям, обязательных для выполнения участниками программы в обмен на получение помощи (может противодействовать иждивенческим настроениям, стимулировать получателей выходить на самообеспечение, выполнять на определенном уровне обязательства перед своими детьми и т.д.). Встречные требования и условия могут быть прописаны в социальном контракте;
• ранжирование размера ежемесячного пособия на детей не только по категориям (матери-одиночки, родители детей-инвалидов и т.п.), но и в зависимости от доходной группы, к которой относится семья.
При условии развития адресных программ в указанных направлениях повышение размера выплат может дать значительный положительный эффект, заключающийся как в усилении поддержки малоимущего населения, так и в повышении эффективности использования бюджетных средств, направляемых на социальную поддержку граждан.
Материалы диссертации нашли отражение в следующих научных публикациях (общий объем 5,7 пл.):
1. Коваленко Е.А. Административные практики реализации социальных программ // Социология власти. - 2009. - № 3. - С. 118-126. (0,67 п.л.) Рекомендован ВАК
2. Коваленко Е.А. Теоретические основания анализа реализации социальных программ // Уровень жизни населения регионов России. - 2009. - № 1-2. -С. 116-119. (0,28 п.л.) Рекомендован ВАК
3. Жигалов Д.В., Коваленко Е.А. Оценка полной стоимости государственных и муниципальных услуг : Методология, практический опыт и прикладной инструментарий. - М. : Фонд «Институт экономики города», 2008. - 86 с. (1,4 п.л.)
4. Коваленко Е.А. Успехи и неудачи адресной помощи в регионах: роль местных практик [Электронный ресурс] // Тезисы III Всероссийского социологического конгресса «Социология и общество: пути взаимодействия», 21-24 октября 2008 г. (CD-Rom). (0,08 п.л.)
5. Управление программами социального обслуживания и социальной помощи / под ред. A.JI. Александровой. [Кол. авт.: к.э.н. АЛ. Александрова, к.э.н. Е.Е. Гришина, Е.М. Ефремова, Е.А. Коваленко, П.О. Кузнецова, O.A. Феоктистова, К.Г. Чагин]. - М. : Фонд «Институт экономики города», 2007.-346 с. (1,7 п.л.)
6. Коваленко Е.А. Ошибки включения и исключения // Социальная защита. -2007. - № 6. - С. 18-22. (0,32 п.л)
7. Коваленко Е.А. Эффективность адресных государственных программ со стороны административных расходов // Социальные изменения и социальные процессы: Россия и глобализация : Материалы XIV Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых по фундаментальным наукам «Ломоносов-2007» : сб. статей аспирантов и молодых ученых / под ред. В.И. Добренькова. - М. : КДУ, 2007. - С. 574-579. (0,41 п.л.)
8. Коваленко Е.А. Монетизация льгот: региональный опыт и социальные последствия // Будущее России: стратегии развития : Материалы международной конференции «Ломоносов-2005» : сб. статей аспирантов / ред. кол. проф. В.И. Добреньков и др. - М. : МАКС Пресс, 2005. - С. 473-482. (0,45 п.л.)
9. Коваленко Е.А. Разграничение полномочий государственной и муниципальной власти в социальной сфере // Россия и социальные изменения в современном мире : Материалы международной конференции «Ломоносов-2004» : сб. статей студентов : в 3-х томах. Т.1 / ред. кол. проф. В.И. Добреньков и др. - М. : МАКС Пресс, 2004. - С. 57-63. (0,36 п.л.)
Напечатано с готового оригинал-макета
Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИД N 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 25.09.2009 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печл. 1,5. Тираж 100 экз. Заказ 504. Тел. 939-3890. Тел./факс 939-3891 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Пузырева, Елена Александровна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ.
§ 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ.
§2. СИСТЕМА ОРГАНОВ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ.
§3. ВИДЫ, ФОРМЫ И МЕТОДЫ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ.
ГЛАВА 2. НАЛОГОВЫЕ ПРОВЕРКИ В СИСТЕМЕ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ:
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ.
§1. НАЛОГОВАЯ ПРОВЕРКА КАК ОСНОВНАЯ ФОРМА НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ:
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЕЕ ПРОВЕДЕНИЯ.
§2. РАССМОТРЕНИЕ МАТЕРИАЛОВ НАЛОГОВОЙ ПРОВЕРКИ И ВЫНЕСЕНИЕ ПО
НИМ РЕШЕНИЯ.
ГЛАВА 3. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО И ОРГАНИЗАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЛОГОВЫХ
ПРОВЕРОК.
§1. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО
ПОРЯДО ПРОВЕДЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК.
§2.ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ НАЛОГОВЫХ
ПРОВЕРОК.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Налоговые проверки в системе налогового контроля"
Актуальность темы исследования определяется теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся нормативно-правового регулирования порядка проведения налоговых проверок.
При современном уровне законодательного регулирования налоговая проверка является сформировавшимся самостоятельным правовым институтом, всестороннее изучение которого представляет значительный научный интерес. Несмотря на достаточно большой объем работ, посвященных исследованию налоговых правоотношений, пока еще нельзя признать, что все проблемы в части исследования правовых и организационных основ налоговых проверок решены. В большинстве своем авторы отдавали предпочтение характеристике налогового законодательства, рассмотрению предмета, метода налогового права, анализу налоговых правоотношений, исследованию правового режима взимания отдельных налогов. Важность формирования единого концептуального подхода к совершенствованию организационно-правовых основ налоговой проверки, как важнейшей формы налогового контроля, обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Налоговые проверки играют главную роль в системе налогового контроля. Проверка является основным инструментом контрольной деятельности налоговых органов, позволяющим наиболее полно и основательно проверить правильность уплаты налогов (сборов) и исполнение налогоплательщиком других обязанностей, возложенных на него законодательством о налогах и сборах. Остальные формы налогового контроля зачастую используются в качестве вспомогательных мероприятий выявления налоговых нарушений или в целях сбора доказательств по выводам, которые содержатся в акте проверки. От эффективности правовых норм о налоговых проверках в значительной степени зависят обеспечение законности и правопорядка в сфере контроля над взиманием налогов и сборов, предотвращение налоговых правонарушений. В налоговом законодательстве не урегулированы многие процедурные, оперативно-процессуальные, организационно-правовые аспекты проведения налоговых проверок. Не отработан в полной мере механизм правового регулирования взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, порядок осуществления налоговых проверок и рассмотрения результатов их проведения.
Нормативно-правовое регулирование налоговых проверок находится в стадии постоянного развития и совершенствования. Формирование и развитие организации и проведения налоговых проверок происходит в условиях радикального изменения экономических отношений и становления принципиально нового налогового законодательства, создающего основы для разработки современных теоретических моделей правовых институтов налогового права, включая институт налогового контроля.
Новым этапом законодательного регулирования налоговых проверок стало совершенствование налогового администрирования в рамках Федерального закона от 27 июля 2006 года № 137-Ф31. Анализ последних изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части регламентирования налоговых проверок является актуальным аспектом диссертационного исследования. Изменения, внесенные Федеральным законом от 27.07.2006 № 1Э7-ФЗ в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее — Кодекс, НК РФ) признаны наиболее масштабными за последние пять лет2. Многие существенные правовые проблемы проведения налоговых проверок, наконец, нашли свое разрешение. Закрепление в Кодексе по существу единых правил оформления результатов как выездной, так и камеральной проверки, несомненно, следует рассматривать как важный и
1 Федеральный закон от 27.07.2006 N 137-Ф3 "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" (далее - Федеральный закон от 27.07.2006 N 137-ФЭ).// СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3436.
2 Комментарий последних изменений к Налоговому кодексу Российской Федерации, вступивших в силу с 1 января 2007 года. Налоговый контроль и налоговое администрирование в 2007 году/ А.П. Зрелов. М.: Юрайт-Издат, 2007. С. 2. 4 своевременный шаг к усилению гарантий прав налогоплательщиков при осуществлении налогового контроля.
Вместе с тем, правоприменитель по-прежнему сталкивается с многочисленными проблемами, обусловленными несовершенством соответствующих юридических конструкций, с наличием несоответствий, а также с отсутствием вообще какого-либо правового регулирования соответствующих правоотношений, что и ведет к необходимости изучать проблему и разрабатывать комплекс мер, способствующих повышению качества правового регламентирования налоговых проверок.
Для юридической науки также представляется актуальным систематизировать накопленные теоретические и практические знания в сфере организации проведения налоговых проверок и сформулировать предложения по совершенствованию их организационного обеспечения. Анализ организации работы органов налогового контроля зарубежных стран, является хорошим источником для заимствования передового международного опыта, выделения элементов, которые действительно способны повысить эффективность деятельности российских контрольных органов по проведению налоговых проверок. Это должно способствовать общему дальнейшему сокращению размера теневой экономики и построению качественно иного уровня взаимоотношений между государством и негосударственным сектором экономики.
Степень разработанности темы и круг источников. Теоретико-правовое исследование нормативно-правового регулирования налоговых проверок является относительно новой темой для российской юридической науки. Комплексных научных исследований, связанных с данной проблематикой, в отечественной юридической науке за последние пять лет не проводилось.
Ученые различных направлений правовой науки всегда уделяли значительное внимание институту налогового контроля. В науке финансового, налогового, административного права и теории управления институт налогового контроля рассматривался и рассматривается в разных аспектах. В советский период теоретические основы налогового контроля в рамках финансового права исследованы в работах В.К. Андреева, В.В. Бесчеревных, К.С. Вельского, JI.K. Вороновой, О.Н. Горбуновой, A.M. Гурвича, С.В.Запольского, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, В.М. Родионовой, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других. В последние годы изучению налогового контроля в общем контексте финансового и налогового права посвящены работы К.С. Вельского, A.B. Брызгалина, Д.В. Винницкого, Г.А. Гаджиева, Е.Ю. Грачевой, О.Н. Горбуновой, В.И. Гуреева, Р.Ф. Захаровой, М.Ф. Ивлиевой, В.В.Ильина, М.В. Карасевой, Т.В. Конюховой, А.Н. Козырина, И.И. Кучерова, Ю.А. Крохиной, Н.П. Кучерявенко, H.A. Куфаковой, М.Ю. Орлова, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, В.М. Симонова, Э.Д. Соколовой, Г.П. Толстопятенко, Г.А. Тосуняна, A.A. Федулова, Н.И. Химичевой, Э.М. Цыганкова и других.
Институту налогового контроля посвящено немало диссертационных работ1, монографических исследований, научных публикаций, учебных пособий. При этом незначительное количество работ посвящено налоговым л проверкам . Кроме того, в связи с внесением Федеральным законом от
1 Нелюбин Д.Е. Система налогового контроля в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования, актуальные проблемы и направления реформирования: дисс. . канд. юр. наук. М., 2003. 185 е.; Дружинин В.Н. Совершенствование правового регулирования налогового контроля в Российской Федерации: дисс. . канд. юр. наук. М., 2004. 212 е.; Головин АЛО. Налоговый контроль как инструмент предупреждения налоговых правонарушений: дисс. . канд. юр. наук. М., 2005. 224 е.; Гудимов В.И. Налоговый контроль: процессуально-правовая характеристика: дисс. . канд. юр. наук. Воронеж, 2005. 268 е.; Захарова H.A. Правовые проблемы регулирования налогового контроля в свете административной реформы: дисс. . канд. юр. наук. М., 2006. 186с.; Садовская Т.Д. Правовые и организационные аспекты совершенствования налогового контроля в Российской Федерации: дисс. . канд. юр. наук. Тюмень, 2007. 233 е.; Ильин А.Ю. Формирование организационно-правового механизма налогового контроля в современных условиях: дисс. . канд. юр. наук. М., 2007. 204 е.; Суругин Д.Н. Правовое регулирование налогового контроля трансфертного ценообразования: дисс. . канд. юр. наук. М., 2007. 227 е.; Нарусов М.М. Ответственность и судебная практика по делам о нарушениях порядка осуществления налогового контроля: автреф. дисс. канд. юр. наук. М., 2008. 30 с.
2 Уткин В.В. Правовое регулирование налоговых проверок в Российской Федерации: дисс. . канд. юр. наук. Саратов, 2004. 162 е.; Полтева A.M. Правовые и организационные
27.07.2006 № 137-ФЭ изменений в Кодекс, они в значительной степени утратили свою новизну. Кардинальное реформирование контрольной деятельности государства в целом и налоговой администрации в частности, законодательные новеллы, практика их применения требуют постоянного и комплексного научного изучения.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты Министерства Финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы Российской Федерации, Государственного таможенного комитета Российской Федерации.
В работе над диссертационным исследованием также использованы судебные акты Конституционного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации, акты арбитражных судов федеральных округов Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные правоотношения, складывающиеся в процессе нормативно-правовой регламентации налоговых проверок.
Предмет исследования - нормы конституционного, административного, финансового, налогового права, посредством которых осуществляется нормативно-правовая регламентация налоговых проверок.
Целью исследования является анализ сущности и особенностей законодательного регулирования, а также организации проведения налоговых проверок, определение их места и роли в системе налогового контроля, выявление недостатков нормативно-правовой регламентации и формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере. основы проведения камеральной налоговой проверки: дисс. . канд. юр. наук. М., 2008. 183 с.
Достижение поставленной цели исследования возможно путем решения следующих задач:
- проанализировать теоретические основы налогового контроля;
- раскрыть сущность налогового контроля и обосновать его понятие;
- раскрыть юридическое содержание форм, методов и видов налогового контроля;
- проанализировать систему органов налогового контроля; исследовать проблемы нормативно-правового регулирования налоговых проверок;
- исследовать проблемы нормативно-правового регулирования порядка рассмотрения результатов налоговой проверки и вынесения по ним решения;
- выявить проблемы и перспективы совершенствования российского законодательства о налогах и сборах, и разработать конкретные рекомендации по устранению пробелов и коллизий; предложить организационно-правовые мероприятия по совершенствованию контрольной работы налоговых органов с учетом последних изменений налогового законодательства.
Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы познания, в том числе: сравнительно - правовой, системно-структурный, формально — логический, метод технико-юридического анализа и другие методы, используемые в ходе правовых исследований. Использование данных методов познания позволило изучить рассматриваемые объекты в целостности, взаимосвязи, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу исследования составили: решения арбитражных судов по делам о нарушениях налогового законодательства Российской Федерации, постановления Высшего арбитражного суда Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления налогового контроля, решения и определения Конституционного суда Российской Федерации, посвященные налоговым правоотношениям, материалы выездных и камеральных налоговых проверок, статистические и аналитические данные, зарубежный опыт организации налогового контроля, изложенный в отечественной литературе.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые на современном этапе развития налоговых отношений в России проведено системное исследование проблем нормативно-правового регулирования налоговых проверок. Проведен комплексный анализ мер, предпринятых законодателем с целью совершенствования организации налоговых проверок в рамках Федерального закона от 27.07.2006 № 137-Ф3. Выявлены пробелы и противоречия в нормативно-правовой регламентации порядка проведения налоговых проверок, сформулированы и обоснованны предложения по совершенствованию законодательства в этой области.
В диссертации обобщены и систематизированы основные подходы к определению понятия налоговый контроль, его цели, задач, предмета, объекта, субъектов, форм, методов и видов; предложены дефиниции следующих понятий: "налоговый контроль", "мероприятие налогового контроля", "форма налогового контроля", "налоговая проверка"; сформулированы модели новых редакций статей Налогового Кодекса Российской Федерации. На основе анализа зарубежного опыта организации налогового контроля, предложены организационные меры, направленные на повышение эффективности налоговых проверок в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:
1. Вывод о том, что сущность налогового контроля выражается в управленческой деятельности уполномоченных государственных органов с использованием форм и методов контроля за соблюдением подконтрольными субъектами норм налогового законодательства, и состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый подконтрольный объект выполняет установленные предписания. Налоговый контроль - это не статическая система, а постоянно развивающийся динамичный, совершенствующийся институт, входящий в единую систему государственного управления. Налоговый контроль определяется не только как особая деятельность уполномоченных органов, но и как функция и элемент государственного управления. И та, и другая сторона налогового контроля находятся в неразрывном единстве.
2. 'Налоговый контроль определяется как деятельность уполномоченных органов по проверке соблюдения требований законодательства о налогах и сборах налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов, проводимая в целях предотвращения налоговых правонарушений, а также восстановления нарушенных прав, недопущения таких нарушений в будущем и принятия решений в соответствии с законодательством.
3. Положение о необходимости нормативного регулирования проведения налоговыми органами профилактических мероприятий. Предлагается внести изменения в статью 6 Закона о налоговых органах: после слов "главными задачами налоговых органов являются" дополнить словами "предупреждение нарушений законодательства о налогах и сборах с применением законодательно установленных мер".
4. Предложение по внесению в статью 82 НК РФ дефиниций "формы" и "мероприятия" налогового контроля. Предлагается дополнить статью 82 НК РФ, следующим содержанием: "Под формой налогового контроля в статьях настоящего Кодекса понимаются установленные нормами законодательства о налогах и сборах способы организации, осуществления и формального закрепления результатов налогово-контрольной деятельности, представляющих собой единую систему действий уполномоченных органов по выполнению конкретных задач налогового контроля.
Под мероприятием налогового контроля в статьях настоящего Кодекса понимается совокупность объединенных общей конкретной целью действий должностных лиц налоговых органов, связанных с проведением проверки выполнения налогоплательщиком, налоговым агентом, плателыциком сбора требований законодательства о налогах и сборах, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю".
5. Вывод о целесообразности разграничения форм и мероприятий налогового контроля' в современном налоговом законодательстве, с учетом сложившейся практики. Предлагается дополнить статью 82 НК РФ следующими положениями:
Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции в формах учета налогоплательщиков, камеральных налоговых проверок, а также выездных налоговых проверок.
Налоговые органы при осуществлении налогового контроля проводят такие налогово-контрольные мероприятия, как исследование первичных документов, инвентаризация, проведение экспертизы, допрос свидетеля, осмотр, выемка документов и предметов в порядке, определенном настоящим Кодексом.
Проведение налогового контроля в иных формах и (или) с использованием иных мероприятий налогового контроля не допускается".
6. Определение понятия налоговой проверки как комплекса процессуальных действий уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов и налоговым агентом законодательства о налогах и сборах путем сопоставления отчетных данных проверяемого лш}а с фактическим состоянием его финансово-хозяйственной деятельности.
7. Предложение о дополнении пункта 2 статьи 89 НК РФ указанием на то, что "положения данной статьи не распространяются на обособленные подразделения проверяемой организации, которые не имеют статуса филиала или представительства". В дополнение к этому, следует изложить абзац 2 пункта 7 статьи 89 НК РФ в следующей редакции: "Налоговый орган вправе проводить самостоятельную выездную налоговую проверку филиалов и представительств по вопросам правильности исчисления и своевременности ушаты только региональных и (или) местных налогов".
8. Вывод о том, что действующая формулировка пункта 2 статьи 88 НК РФ допускает расширительное толкование закрепленных в данном пункте правовых норм о документах, подтверждающих в соответствии со статьей 172 НК РФ правомерность применения налоговых вычетов по налогу на добавленную стоимость (НДС). В диссертации обосновывается заключение о том, что только в случае камеральной проверки декларации по НДС, в которой заявлено возмещение налога, инспекция вправе истребовать документы, подтверждающие налоговые вычеты.
9. Положение о несовершенстве законодательного регулирования камеральных проверок организаций, осуществляющих экспортные операции, и необходимости внесения изменений в налоговое законодательство, предусматривающих допустимость учета информации о налогоплательщике, полученной за пределами трехмесячного срока, исключительно в случаях совершения им экспортных операций.
10. Вывод о том, что статья 88 НК РФ должна содержать прямое указание на обязанность налогового органа направить требование о внесении исправлений в документы, представленные налогоплательщиком в составе отчетности. Предлагается изложить пункт 3 статьи 88 НК РФ в следующей редакции: "Если камеральной налоговой проверкой выявлены ошибки в налоговой декларации (расчете) и (или) противоречия между сведениями, содержащимися в представленных документах, либо выявлены несоответствия сведений, представленных налогоплательщиком, сведениям, содержащимся в документах, имеющихся у налогового органа, и полученным им в ходе налогового контроля, налоговый орган обязан сообщить об этом налогоплательщику с требованием представить в течение пяти дней необходимые пояснения или внести соответствующие исправления в установленный срок".
11. Предложение о дополнении пункта 6 статьи 101 НК РФ следующими положениями:
Руководитель (заместитель руководителя) налогового органа извещает о времени и месте рассмотрения материалов дополнительных мероприятий налогового контроля лицо, в отношении которого они проводилась.
Лицо, в отношении которого проводились дополнительные мероприятия налогового контроля, вправе участвовать в процессе рассмотрения материалов указанных мероприятий лично и (или) через своего представителя ".
Кроме того, налоговым законодательством не урегулирован вопрос о том, подлежит ли ознакомлению проверяемое лицо с решением о назначении дополнительных мероприятий налогового контроля. Предлагается дополнить абзац 2 пункта 6 статьи 101 НК РФ:
Копия решения о назначении дополнительных мероприятий налогового контроля вручаются лицу, в отношении которого вынесено указанное решение, либо его представителю под расписку или передаются иным способом, свидетельствующим о дате получения налогоплательщиком соответствующего решения ".
12. Предложения по созданию и внедрению системы балльной оценки работы налоговых инспекторов, включающей: введение критериев оценки эффективности деятельности налоговых инспекторов,
- установление для каждого критерия нормативного показателя;
- оценка отклонения работы конкретного налогового инспектора от нормативного показателя;
- разработка организационных мер, принимаемых по итогам оценки работы инспекторов.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения призваны обеспечить повышение научного уровня совершенствования нормативно-правовой регламентации налоговых проверок, способствовать формированию научно-обоснованного подхода при разработке соответствующих актов российского налогового законодательства. Рассматривая теоретико-правовые вопросы налогового контроля, его субъектов, видов, форм и методов, особенностей правового и организационного обеспечения налоговых проверок, включая теоретические подходы к унификации и гармонизации налоговых норм, диссертант выявляет приоритетные направления совершенствования российского налогового законодательства в данной области.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при проведении последующих научных изысканий в рамках финансового и налогового права.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что:
- выводы и предложения, сформулированные на основе исследования, имеют целью способствовать совершенствованию российского законодательства в данной области;
- содержащийся в работе материал может быть использован в качестве учебного пособия по исследованной тематике;
- отдельные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при проведении семинаров, прочтении лекций, проведении научных кружков и круглых столов по финансовому и налоговому праву;
- некоторые положения исследования, носящие методический характер, могут быть непосредственно использованы сотрудниками финансовых и налоговых органов в своей практической деятельности.
Практическое внедрение результатов диссертационного исследования должно способствовать повышению эффективности проводимых мероприятий налогового контроля, своевременному выявлению налоговыми органами возможных нарушений налогового законодательства и минимизации последствий данных фактов, созданию более эффективного механизма обжалования действий и бездействий органов налогового контроля и защиты интересов налогоплательщиков, а также установлению отношений сотрудничества и кооперации между налоговыми органами и налогоплательщиками.
Апробация результатов исследования осуществлялась в форме опубликования основных положений диссертационного исследования в трех научных статьях, внедрения положений проведенного исследования в учебный процесс Московского гуманитарного университета (курсы налогового и финансового права), а также практическую деятельность Межрегиональной инспекции ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам № 3. Кроме того, основные теоретические положения диссертации использовались автором при подготовке и представления докладов на научно-практических конференциях и семинарах: "Налоговая безопасность бизнеса" (Москва, 18 мая 2006 года), "Обжалование действий и бездействия налоговых органов" (Москва, 19 мая 2006 года.), "VIII научная конференция аспирантов и докторантов" (Московский гуманитарный университет, 2007 год), "IX научная конференция аспирантов и докторантов" (Московский гуманитарный университет, 2008 год)".
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения, а также списка используемых нормативно-правовых актов и литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Пузырева, Елена Александровна, Москва
Заключение
В настоящее время особенно важно создание оптимальной системы налогового контроля, которая обеспечит баланс публичных и частных интересов, позволит обеспечить стабильно высокое поступление налогов и сборов в бюджетную систему с наименьшими затратами трудовых и финансовых ресурсов.
Основным инструментом контрольной деятельности налоговых органов является налоговая проверка. На сегодняшний день налоговое законодательство в области организации и проведения налоговых проверок окончательно не сформировалось, многие аспекты их проведения не урегулированы законом. В связи с чем, на практике возникает большое количество споров между налогоплательщиками и инспекциями ФНС России, а также нередки противоречия между различными судебными инстанциями.
В современных условиях налоговой и административной реформы происходит изменение экономических отношений и становление принципиально нового налогового законодательства, создающего основы для разработки современных теоретических моделей правовых институтов налогового права, включая институт налоговой проверки.
В заключении изложим выводы, которые сделаны в результате исследования института налогового контроля и его основной организационно-правовой формы - налоговой проверки. А также представим предложения по совершенствованию нормативно-правового и организационного обеспечения налоговых проверок.
1. Анализ различных концептуальных взглядов на теорию контроля вообще и налогового контроля в частности, позволил сформулировать собственное определение налогового контроля. Налоговый контроль - это деятельность уполномоченных органов по проверке соблюдения требований законодательства о налогах и сборах налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов, проводимая в целях предотвращения налоговых правонарушений, а также восстановления нарушенных прав, недопущения таких нарушений в будущем и принятия решений в соответствии с законодательством.
2. Сущность налогового контроля выражается в управленческой деятельности уполномоченных государственных органов с использованием форм и методов контроля за соблюдением подконтрольными субъектами норм налогового законодательства, и состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый подконтрольный объект выполняет установленные предписания. Налоговый контроль рассмотрен не как статическая система, а как постоянно развивающийся динамичный, совершенствующийся институт, входящий в единую систему государственного управления. Налоговый контроль определяется не только как особая деятельность уполномоченных органов, но и как функция и элемент государственного управления. И та, и другая сторона налогового контроля находятся в неразрывном единстве.
3. Совершенствование налогового контроля должно осуществляться не только в рамках выполнения основной задачи - контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, но и еще одной немаловажной задачи -предупреждение нарушений законодательства о налогах и сборах, которая должна быть законодательно закреплена, а на основании реализации данной задачи должны быть законодательно закреплены предупредительные меры.
4. Анализ теоретических основ форм и мероприятий налогового контроля, а также правоприменительной практики, дал возможность сделать вывод о необходимости разграничения понятий «форма» и «мероприятие» в налоговом законодательстве. Отсутствие законодательного разграничения форм и мероприятий налогового контроля и их исчерпывающего перечня приводит к появлению в деятельности налоговых органов всевозможных разновидностей проверок налогоплательщиков, порядок проведения которых не урегулирован налоговым законодательством. В работе предлагается нормативное определение понятий «форма» и «мероприятие», а также их закрытый перечень.
5. Предложение по нормативному определению понятия налоговой проверки. Статья 82 НЕС РФ фактически лишь перечисляет формы налогового контроля, не определяя их и не раскрывая содержание каждой. Такое положение на практике приводит к расширительному толкованию полномочий налоговых органов по осуществлению контроля.
6. На основе анализа правоприменительной практики сделан вывод о том, что нормы, регулирующие порядок проведения налоговых проверок имеют ряд неурегулированных либо требующих доработки положений. К наиболее существенным из них относятся: неурегулированность вопроса о возможности проведения самостоятельной выездной проверки обособленного подразделения, которое не имеет статуса филиала или представительства;
- неясность норм, определяющих перечень документов, истребуемых при проведении камеральной проверки по НДС для подтверждения правомерности применения налоговых вычетов;
- несовершенство законодательной базы в части регулирования камеральных проверок организаций, осуществляющих экспортные операции;
- отсутствие ясности в норме, устанавливающей обязанность налогового органа направить требование о внесении исправлений в документы, представленные налогоплательщиком в составе отчетности;
- отсутствие правовой рагламентации ряда вопросов, касающихся института дополнительных мероприятий налогового контроля;
- неурегулированность вопроса о законности проведения камеральной проверки и вынесения по ее результатам решения с нарушением установленного Кодексом срока1;
1 Сейчас камеральную проверку надлежит проводить строго в трехмесячный срок, поскольку основания для ее продления или приостановления в Кодексе отсутствуют.
- отсутствие нормы, определяющей момент окончания камеральной проверки.
В работе обоснованы и сформулированы конкретные пути решения данных проблем.
7. Качество налогового контроля может быть улучшено посредством повышения эффективности планирования выездных налоговых проверок. В настоящее время не получил подробного законодательного закрепления вопрос порядка подготовки к проведению налоговых проверок. Совершенствование процедуры отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок необходимо для рациональной организации системы налогового контроля. Применение данной процедуры поможет повысить в условиях значительной нагрузки на специалистов налоговых органов эффективность проверок как с точки зрения произведенных по их результатам доначислений в бюджет, так и с точки зрения их профилактического воздействия на налогоплательщиков. В работе сделан вывод о целесообразности подготовки и внедрения программного обеспечения, позволяющего полностью автоматизировать процесс отбора налогоплательщиков с наиболее характерными отклонениями уровней, динамики, соотношений различных отчетных показателей от допустимых значений для организаций соответствующих отраслей экономики, а также оценить реальный размер налоговых обязательств налогоплательщика.
8. Анализ действующей в Германии системы балльной оценки работы налоговых инспекторов, позволил сделать вывод о целесообразности создания и внедрения данной системы оценки в российских налоговых органах. Система оценки налоговых инспекторов, проводящих контрольные проверки, включает:
-введение критериев оценки эффективности деятельности налоговых инспекторов, установление для каждого критерия нормативного показателя; оценка отклонения работы конкретного налогового инспектора от нормативного показателя; разработка организационных мер, принимаемых по итогам оценки работы инспекторов.
Представляется, что такая система оценки позволит объективно учесть результаты деятельности каждого из налоговых инспекторов, эффективно распределять нагрузку при планировании их работы, что представляется должно повысить эффективность проведения налоговых проверок.
Подводя итог сказанному можно сделать вывод о том, что налогово-контрольная деятельность остается недостаточно изученной, вызывает много споров и разногласий. Существует необходимость восполнения пробелов в законодательстве и разработки единой теоретической базы осуществления налогового контроля. Полагаем, что законодательное закрепление предложенных мер позволит повысить эффективность налогового контроля, обеспечит предпосылки для эффективной защиты налогоплательщиками нарушенных прав, и, в конечном итоге, будет способствовать повышению их правовой культуры, пониманию необходимости добровольного исполнения налоговой обязанности и установлению отношений сотрудничества и кооперации между налоговыми органами и налогоплательщиками. Положенные в основу таких предложений, выводы и общетеоретические обоснования, представленные в настоящей работе, в свою очередь, могут служить не только ориентиром для законодателя при регулировании отношений, связанных с проведением налоговых проверок, но также и предметом дальнейшей научной дискуссии, посвященной возможным путям развития полномочий государственных органов по проведению контрольных мероприятий, совершенствованию их форм и содержания.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Налоговые проверки в системе налогового контроля»
1. Нормативно-правовые акты
2. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12.12.1993 //Российская газета. 1993. 25 декабря. № 237.
3. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" //Российская газета. 1997. № 245.
4. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 №95-фЗ //Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст.3012.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 30.11.1994 №51-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст.3301.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации, часть вторая от 26.01.1996 №14-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 1996. № 5. Ст.410.
7. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 №138-Ф3 //Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст.4532.
8. Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая от 31.07.1998 №146-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст.3824.
9. Налоговый кодекс Российской Федерации, часть вторая от 5.08.2000 №117-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст.3340.
10. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28.05.2003 №61-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст.2066.
11. Федеральный закон от 26.11.2008 224-ФЗ "О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" //Собрание законодательства РФ. 2008. № 48. Ст. 5519.
12. Федеральный закон от 09.07.1999 № 154-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации'У/Собрание законодательства РФ. 1999. № 28. Ст. 3487.
13. Федеральный закон от 11.06.2003 № 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"//Собрание законодательства РФ. 2003. № 24. Ст. 2249.
14. Закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 "О милиции"// Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
15. Закон РФ от 21.03.1991 № 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации"// Ведомости СНД и ВС РСФСР.1991. № 15. Ст. 492.
16. Закон РСФСР от 21.03.1991 № 943-1 "О Государственной налоговой службе РСФСР"// Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 15. Ст. 492.
17. Указ Президента Российской Федерации от 19.07.2004 № 927 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации".//Собрание законодательства РФ Собрание законодательства РФ. 2004. № 30. Ст. 3149.
18. Указ Президента Российской Федерации от 9.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"// Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
19. Указ Президента Российской Федерации от 23.12.1998 "О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам"//Собрание законодательства РФ. 1998. №52. Ст. 6393.
20. Указ Президента Российской Федерации от 30.04.1998 № 483 "О структуре федеральных органов исполнительной власти'У/Собрание законодательства РФ. 1998. № 18. Ст. 2020.
21. Указ Президента Российской Федерации от 31.12.1991 № 340 "О Государственной налоговой службе Российской Федерации"// Российская газета. 1992.
22. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.07.2006 № 459 "О Федеральной таможенной службе"// Собрание законодательства РФ. 2006. № 32. Ст. 3569.
23. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 № 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе"// Собрание законодательства РФ. 2004. № 40. Ст. 3961.
24. Постановление Правительства Российской Федерации от 21.12.2001 № 888 "О Федеральной целевой программе "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)"// Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 2). Ст. 32.
25. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19.01.2006 № 38-р "О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы)".// Собрание законодательства РФ. 2006. № 5. Ст. 589.
26. Приказ Федеральной налоговой службы Российской Федерации от 30.05.2007 № ММ-3-06/333@ "Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок"// Экономика и жизнь. 2007. №23.
27. Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 10.11.2004 № 730 "Об утверждении структуры центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации".// Щит и меч. 2004. №48.
28. Приказ Министерства по налогам и сборам Российской Федерации от 08.10.1999 № АП-3-16/318 "Об утверждении порядка назначения выездных налоговых проверок"// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 48.
29. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 25.07.2007 № 03-02-07/1-346.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
30. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 19.04.2007 № 03-02-07/1-190.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
31. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 16.11.2006 № 03-02-07/1-324.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
32. Письмо Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 26.08.2005 № 01-06/29487 "О введении в действие Соглашения о сотрудничестве ФНС России и ФТС России".// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
33. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2005 №03.02-07/1-224".// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
34. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 14.03.2002 №04.00-11 "О проведении дополнительных мероприятий налогового контроля".// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
35. Письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов Российской Федерации от 13.01.2006 № 03-0207/1-3. // Документы и комментарии. 2006. № 4.
36. Письмо Департамента налоговой политики Министерства финансов Российской Федерации от 04.06.2001 № 04-01-10/2-55// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
37. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17.07.2007 № 2785/07// Вестник ВАС РФ. 2007. № Ю.
38. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 16.05.2006 № 14873/05//Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.
39. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 03.10.2007 № 15038/05.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
40. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.10.2007 № 12148/07.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
41. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 20.12.2005 № 15038/05.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
42. Постановление Президиума Высшего Арбитражного РФ от 29.05.2001 № 543/01 // Вестник ВАСРФ. 2001. № 11.
43. Постановление Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.05.2006 № 14766/05.// Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.
44. Постановления Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.02.2001 № 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации".//Вестник ВАС РФ. 2001. № 7.
45. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 03.10.2007 № 15038/05 "Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации".// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
46. Постановление ФАС Центрального округа от 14.08.2008 по делу № А48-274/08-6. // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
47. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.06.2008 по делу № А42-5635/2007. // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
48. Постановление ФАС Северно-Кавказского округа от 02.06.2008 № Ф08-2474/2008. // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
49. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 14.05.2008 № Ф08-2553/2008 по делу № А32-7569/2007-63/194.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
50. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22.01.2008 по делу № Ф08-9000/07-3380А.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
51. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 20.12.2007 № А56-45570/2006.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
52. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 05.12.2007 по делу № Ф08-7991/07-2983А.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
53. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 25.10.2007 № А78-2319/07-СЗ-8/119-Ф02-7984/07 по делу № А78-2319/07-СЗ-8/119.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
54. Постановление ФАС Поволжского округа от 04.10.2007 № А65-29298/06.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
55. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10.08.2007 № А42-12847/2005 // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
56. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 24.07.2007 № Ф04-4768/2007(3 63 83-А70-37) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
57. Постановление ФАС Центрального округа от 18.01.2007 № А35-2091/05-025 Л Справочно-правовая система Консультант Плюс.
58. Постановление ФАС Поволжского округа от 14.11.2006 по делу № А65-7085/06.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
59. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 13.11.2006 № Ф04-7672/2006(28490-А27-33)// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
60. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 13.09.2006 № Ф04-5774/2006(26190-А46-33)// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
61. Постановление ФАС Центрального округа от 28.08.2006 по делу № А09-391/06-29.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
62. Постановление ФАС Московского округа от 25.05.2006 № КА-А40/4199-06.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
63. Постановление ФАС Московского округа от 23.03.2006 № КА-А40/2122-06.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
64. Постановление ФАС Поволжского округа от 21.03.2006 № А55-1663/05-34.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
65. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22.02.2006 № Ф08-364/2006-167А.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
66. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 15.02.2006 № Ф03-А24/05-2/4441.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
67. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 01.02.2006 № Ф03-А73/05-2/4852.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
68. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 24.01.2006 № А05-12138/2005-22.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
69. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 18.01.2006 № Ф04-8886/2005(17756-А46-25)./ Справочно-правовая система Консультант Плюс.
70. Постановление ФАС Поволжского округа от 12.01.2006 № А65-12104/2005-СА1-32.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
71. Постановление ФАС Поволжского округа от 01.08.2006 № А65-37589/2005-СА1-42.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
72. Постановление ФАС Поволжского округа от 11.04.2006 по делу № А65-22075/2005-СА2-8.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
73. Постановление ФАС Северо-западного округа от 26.12.2005 № А05-9764/05-1.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
74. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 30.11.2005 № Ф04-8517/2005(17326-А45-33)./ Справочно-правовая система Консультант Плюс.
75. Постановление ФАС Поволжского округа от 11.10.2005 № А55-1267/2005-51.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
76. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 18.08.2005 № АЗЗ-4162/03-СЗ-Ф02-3967/05-С1./ Справочно-правовая система Консультант Плюс.
77. Постановление ФАС Уральского округа от 11.08.2005 по делу № А71-122/05-А5.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
78. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 06.06.2005 № А66-12948/2004.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
79. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.04.2005 № А19-10660/04-5-Ф02-1574/05-С1.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
80. Постановление ФАС Московского округа от 28.04.2005 № А57-18380/04-17.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
81. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 15.04.2005 № А29-6148/2004а./ Справочно-правовая система Консультант Плюс.
82. Постановление ФАС Северо-западного округа от 09.03.2005 № А56-36603/04.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
83. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 9.02.2005 № Ф04-151/2005(8265-А45-25).// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
84. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14.01.2005 № А05-4231/04-18.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
85. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 12.01.2005 № А05-9703/04-20.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
86. Постановления ФАС Северо-Западного округа от 08.10.2004 № А56-50241/03.
87. Постановление ФАС Центрального округа от 08.10.2004 № А64-1885/03-16.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
88. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 01.09.2004 № Ф04-5939/2004(А27-4102-6).// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
89. Постановление ФАС Московского округа от 21.06.2004 № КА-А40/4996-04.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
90. Постановления ФАС Северо-Западного округа от 28.05.2004 № А05-13463/03-12.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
91. Постановление ФАС Уральского округа от 18.05.2004 по делу № Ф09-1969/04-АК.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
92. Постановления ФАС Северо-Западного округа от 13.02.2004 № А05-6315/03-14.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
93. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 26.01.2004 № АЗЗ-122/03-СЗн-Ф02-4906/03-С1.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
94. Постановление ФАС Центрального округа от 12.01.2004 № А35-3999/03-С20.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
95. Постановление ФАС Московского округа от 08.01.2004 № КА-А40/10761-03.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
96. Постановления ФАС Северо-Западного округа от 09.12.2003 № А05-7347/03-9.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
97. Постановления ФАС Северо-Западного округа от 09.12.2003 № А05-7491/03-13.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
98. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 05.11.2003 № Ф08-4315/2003-1656А.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
99. Постановление ФАС Центрального округа от 30.10.2003 № А54-1437/03-С11.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
100. Постановление ФАС Уральского округа от 22.10.2003 по делу № Ф09-3500/03-АК.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
101. Постановление ФАС Поволжского округа от 30.09.2003 № А57-1246/03-7.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
102. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 02.09.2003 № АЗЗ-2644/03-СЗ-Ф02-2778/03-С1.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
103. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 04.08.2003 по делу № А42-8072/02-С4.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
104. Постановления ФАС Северо-Западного округа от 22.07.2003 № А52/464/2003/2.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
105. Постановления ФАС Северо-Западного округа от 15.07.2003 № А56-5061/03.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
106. Постановление ФАС Уральского округа от 15.07.2003 № Ф09-2059/03-АК.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
107. Постановления ФАС Северо-Западного округа от 15.07.2003 № А56-5064/03.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
108. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 11.03.2003 по делу № Ф04/1056-225/А27-2003.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
109. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 09.10.2002 № Ф04/3809-706/А70-2002.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
110. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 29.08.2002 № Ф04/3138-639/А46-2002.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
111. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.08.2002 № А26-1220/02-02-07/54.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
112. Постановление ФАС Поволжского округа от 29.05.2002 № А55-12396/01-28.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
113. Постановление ФАС Центрального округа от 27.05.2002 № А62-4121/2001.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
114. Постановление ФАС Московского округа от 15.02.2002 по делу № КА-А40/470-02.// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
115. Решение Арбитражного суда Читинской области от 14.07.2004 № А78-3567/2004-С2-19/4 // Читинское обозрение. 2004. № 44.3. Книги
116. Аверьянов А.Н. Системное познание мира. М.: Политиздат 1985.
117. Алексеев С.С. Общая теория права. Курс лекций. В 2 т. Т.2. М., 1982.
118. Алексеев П.В., Панин A.B. Философия. М., 1999.180
119. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М Административное право Российской Федерации: учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 1997.
120. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997.
121. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М.: Политиздат, 1973.
122. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977.
123. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2005.
124. Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. М.: Финансы и статистика, 1989.
125. Белов Н.Г. Контроль и ревизия в сельскохозяйственных предприятиях. М.: Статистика, 1976.
126. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М.: Маркетинг, 2000.
127. Винницкий Д.В. Субъекты налогового права/ Д.В. Винницкий. М.: Норма, 2000.
128. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юридическая литература, 1973.
129. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль за деятельностью промышленных предприятий. Л.: Изд. ЛГУ, 1985.
130. Годунов A.A. Социально-экономические проблемы управления социалистическим производством. М.: Экономика, 1975.
131. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003.
132. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.
133. Гуреев В.И. Российское налоговое право. М.: Экономика, 1997.
134. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М., 1999.
135. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000.
136. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Налоговое право. М., 2001.
137. Данилевский Ю.А., Мезенцева Т.М. Финансовый контроль в отраслях народного хозяйства при различных формах собственности. М.: Финансы и статистика, 1992.
138. Данильчук О.В. Концепция планирования выездных налоговых проверок.// Налогообложение, учет и отчетность в страховой компании, 2007, № 6.
139. Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: учебник / М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2000.166. .Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Монография. Воронеж, 1997.
140. Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М.: Манускрипт, 1993.
141. Комментарий к Закону "О налоговых органах Российской Федерации" Г.В. Петрова. М.: Юридический Дом "Юстицинформ", 2001.
142. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации части первой (постатейный). Сост. С.Д. Шаталов С.Д. Учебное пособие. М.: МЦФЭР. 1999.
143. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, части первой (в ред. Федерального закона от 9 июля 1999 года)/ под ред. Г.В. Петровой. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999.
144. Кочергин Е.А. Контроль в системе управления социалистическим производством. М: Экономика, 1982.
145. Кочергин Е.А. Контроль как функция управления. М.: Знание, 1988.
146. Краматорский Я.М. Ревизия и контроль. М.: Финансы и статистика, 1988.
147. Крохина Ю.А. Вступительная статья// Способы обеспечения налоговых обязанностей по Налоговому кодексу РФ. М.: Юрлитинформ, 2005.
148. Кучеров И.И. Налоговое право России: Курс лекций / И.И. Кучеров. М.: Центр ЮрИнфоР, 2001.
149. Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орешкин И.А. Налоговый контроль и ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах/ под ред. И.И. Кучерова. М.: Центр ЮрИнфоР, 2001.
150. Малеин Н.С. Кредитно-расчетные отношения и финансовый контроль. М.: Наука, 1964.
151. Маликов М.К. Гносеологические основы реализации права: Учеб. пособие. Уфа: Башкирский университет, 1998.
152. Налоги и налоговое право: учебное пособие / под ред. A.B. Брызгалина. М.: Аналитика-Пресс, 1997.
153. Налоги и налогообложение: учебник. М.: ИНФРА-М, 1998.
154. Налоговое право России в вопросах и ответах: учебное пособие/ под ред. A.A. Ялбулганова. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2007.
155. Налоговое право России: учебник для ВУЗов/ под ред. Ю.А. Крохиной. М.: Норма, 2008.
156. Налоговое право: учебное пособие для студентов юридических и экономических ВУЗов и слушателей системы повышения квалификации / С.Г. Пепеляев (и др.) / под ред. С.Г. Пепеляева. М.: ИД ФБК-Пресс, 2000.
157. Налоговые аспекты трансфертного ценообразования: сравнительный анализ опыта России и зарубежных стран. К.А. Непесов. М.: Волтерс Клувер, 2007.
158. Налоговые риски и тенденции развития налогового права. Д.М. Щекин/ под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Статут, 2007.
159. Налоговый контроль/ под ред. Ю.Ф. Кваши. М., 2001.
160. Налоговый контроль в условиях реформирования экономики Безруков Г.Г., Казак А.Ю., Привалова С.Г. Екатеринбург: Издательство АМБ, 2003.
161. Никитин А. М. Бюджетное право: учебное пособие для ВУЗов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
162. Ногина O.A. Налоговый контроль: вопросы теории. Учебное пособие. СПб.: Питер, 2002.
163. Основы применения кибернетики в правоведении/ под ред. Н.С. Плевого. М.: Юридическия литература, 1977.
164. Пансков В.Г. Налоги и налогообложение в Российской Федерации. М. "МЦФЭР". 2001.
165. Парыгина В.А., Тедеев A.A. Налоговое право Российской Федерации. Ростов н/Д.: Феникс, 2002
166. Пепеляев С.Г. Налоговое право. М., 2000.
167. Поролло Е.В. Налоговый контроль: принципы и методы проведения. М.: Гардарика, 1996.
168. Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. Аналитический обзор и сборник нормативных документов / Составители: Шохин С.О., Шлейников В.И. М.: Прометей, 1998.
169. Правоохранительные органы Российской Федерации. М., 1998.
170. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 3-е издание, перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2001.
171. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960.
172. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: Экономика, 1962.
173. Спиркин А.Г. Основы философии: Учеб. пособие для вузов. М: Политиздат, 1988.
174. Социально-экономические проблемы управления социалистическим производством. М.: Экономика, 1975.
175. Социальное управление: Словарь-справочник / под ред. В.И. Добренькова, И.М. Слепенкова. М.: Изд-во МГУ, 1994.
176. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1974.
177. Таможенное право: учебник для ВУЗов. Х.А. Андриашин, В.Г. Свинухов/ под ред. Х.А. Андриашина. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2006.
178. Толстопятенко Г.П. Европейское налоговое право. Сравнительно -правовое исследование. М: НОРМА, 2001.
179. Тугаринов В.П. Соотношение категорий диалектического материализма. Д., 1956.
180. Философский словарь/под ред. И.Т.Фролова. 5-е издание. М.: Политиздат, 1986.
181. Финансовое право: Учебник/ под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристь, 1996.
182. Финансовое право: Учебник / под ред. Н.И. Химичевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1999.
183. Финансовый контроль: учебное пособие./ Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. М.: Издательский дом "Камерон", 2004.
184. Халфина P.O. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного финансового права. М., 1952.
185. Химичева Н.И. Налоговое право. Учебник. М., 1997.
186. Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М., 1983.
187. Черник Д.Г. Налоги в рыночной экономике. М.: Юнити, 1997.
188. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981.
189. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М.: Финансы и статистика, 1997.
190. Советский энциклопедический словарь / под ред. A.M. Прохорова. М.: Советская энциклопедия, 1984.
191. Юридический энциклопедический словарь/ под ред. А.Я. Сухарева. 2-е издание, дополненное. М.: Советская энциклопедия, 1987.
192. Surrey S. Tax Admi№istratio№ i№ U№derdevelopme№t Cou№tries. U№iversity of Miami LawRevew, Wi№ter 1958.
193. Bird R. The Admi№istrative Dimt№sio№ of Tax Refort i№ Developi№g Cou№tries. Washi№gto№, Duke U№iversity Press Durham a№d Lo№do№, 1989.4. Статьи
194. Васюченкова JI.B. Разработка критериев самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков как мера по повышению налоговой дисциплины и грамотности налогоплательщиков. // Все о налогах. 2007. № 10.
195. Воробьева А.Ю. Как налоговые органы планируют выездные проверки?// Налоговая проверка. 2007. № 5.
196. Гусева И.П. Реформирование института налогового контроля в сфере косвенного налогообложения // Адвокат. 2004. № 4.
197. Данилевский Ю.А., Овсянников Я.И. Система государственного контроля и аудита в России.// Бухгалтерский учет. 1999. № 3.
198. Демидова Н.Г., Кастальский В.Г. Правовые аспекты налоговых проверок // Аудиторские ведомости. 2002. № 8.
199. Интервью: Г.А. Суворова: "Работа с налогоплательщиками всегда была и будет приоритетом для налоговых органов".// Российский налоговый курьер. 2008. № 1-2.
200. Истребование документов в рамках камеральной налоговой проверки: что говорит закон. Сасов К. А.// Налоговед. 2005. №11.
201. Как изменится порядок возмещения сумм НДС экспортерам в 2007 году. Круглова Н.В.// Российский налоговый курьер. 2007. № 1-2.
202. Камеральная налоговая проверка. Титова С.И. // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. 2008. № 9.
203. Кормилицын A.C. Формы и методы налогового контроля. // Административное и муниципальное право. 2008. № 6.
204. Лермонтов Ю.М. Выездная проверка как форма налогового контроля // Аудиторские ведомости. 2005. № 2.
205. Лермонтов Ю.М. Новый порядок проведения камеральных налоговых проверок // Налоговые споры: теория и практика. 2006. № 10.
206. Мамаев Р.Б. Права и обязанности налогоплательщиков при проведении налоговых проверок// Адвокат. 2004. № 4.
207. Мамаев Р.Б. Права и обязанности налогоплательщиков при проведении налоговых проверок// Гражданин и право. 2003. № 6.
208. Михайлова O.P. Выездная налоговая проверка как форма налогового контроля // Ваш налоговый адвокат. 2001. № 3.
209. Мороз В.В. Пути повышения эффективности выездной налоговой проверки.// Финансы. 2007. № 8.
210. Налоговые проверки: новый порядок регулирования. // Торговля: бухгалтерский учет и налогообложение. 2006.
211. Налоговые системы зарубежных стран (Начало) // Международный бухгалтерский учет. 2007. № 9.
212. Налоговые споры: в суде и вне суда. О. Борисова. // ЭЖ-Юрист. 2007. №2.
213. Некрасов В.А. Порядок и особенности административно-правового регулирования перемещения товаров через российско-казахстанскую границу для обеспечения функционирования комплекса "Байконур". // Таможенное дело. 2006. № 1.
214. Ногина O.A. Правовое регулирование общих правил проведения камеральной налоговой проверки // Бюллетень "Налоги" УФНС по Санкт-Петербургу. 2007. № 15.
215. Об итогах исполнения федерального бюджета за 2007 год и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2008 год и на среднесрочную перспективу.// Налоги и налогообложение. 2008. № 5.
216. Об основных направлениях совершенствования законодательства о налогах и сборах, мерах по совершенствованию налогового администрирования и улучшению инвестиционного климата.// http://www.№alog.rWdocume№t.php?id=21101 &topic=root№alog.
217. О методике проверки НДС в сфере розничной торговли// Налоговая политика и практика. 2007. № 2.
218. Орешкин И.А. Субъекты налогового контроля и их взаимодействие // Финансовое право. 2001. № 1.
219. Орлов С.Ю. О проблемах налогового права.// Юридический мир. 1998. №11-12.
220. Основные направления налоговой политики на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (Начало).// Современный бухучет. 2008. № 6.
221. Пантюшов О.В. Процедура привлечения к налоговой ответственности (с учетом изменений, вступивших в силу с 01.01.2007). // Налоговая политика и практика. 2007. № 2.
222. Паскачев А.Б., Кашин В.А. Швеция: опыт налогового администрирования// Налоговая политика и практика. 2004. № 3.
223. Полтева A.M. Правовые и организационные проблемы проведения камеральных налоговых проверок. // Налоги (газета). 2008. № 17.
224. Прищепа М.А. Методы борьбы с неуплатой налогов. // Законодательство и экономика. 2004. № 7.
225. Сашичев В.В. Камеральная налоговая проверка // Финансовая газета. Региональный выпуск. 2002. № 31.
226. Сердюков А.Э. Мы будем использовать все законные средства контроля и надзора в области налогов и сборов.// Российский налоговый курьер. 2006. № 22.
227. Синикова Н.В. Эффективный налоговый контроль — это не только выявление и пресечение налоговых нарушений, но и их предупреждение.//Российский налоговый курьер. 2008. №13-14.
228. Смирнова Е.Е. О контрольной работе налоговых органов // Налоговый вестник. 2004. № 11.
229. Смирнова Е.Е. О совершенствовании контрольной работы налоговых органов.// Налоговый вестник. 2008. № 2.
230. Старые новые проблемы возмещения НДС: читаем и применяем статью 176 Налогового кодекса РФ. Щербакова М.А.// Финансовые и бухгалтерские консультации. 2007. № 12.
231. Тарибо Е.В. Комментарий к постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.2005 № 9-П // Российская газета. 2005.
232. Титов A.C. Формы, методы и виды налогового контроля и их юридическое содержание.// Юрист. 2005. № 1.
233. Титов A.C. Участие органов внутренних дел в осуществлении налогового контроля // Экономический вестник МВД России. 2006. № 4.
234. Трофимова Ж. Полчаса на все налоги// Российская Бизнес-газета. 2008. №653// http://www.rg.ni/2008/05/l 3/reglame№t.html
235. ФНС России перенимает британский опыт работы с налогоплательщиками// Российский налоговый курьер. 2006. №13-14.
236. Ходырев A.A. Роль и место соглашений о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства в системе международного права и правовой системе Российской Федерации.// Юрист-международник. 2004. № 2.
237. Читаем новый Налоговый кодекс // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. 2006. № 19.
238. Яковлев A.A. Налоговое планирование в 2008 году.// Ваш налоговый адвокат. 2008. № 2.
239. Диссертации и авторефераты
240. Головин А.Ю. Налоговый контроль как инструмент предупреждения налоговых правонарушений: дисс. . канд. юрид. наук. М., 2005.
241. Гудимов В.И. Налоговый контроль: процессуально-правовая характеристика: дисс. . канд. юрид. наук. Воронеж, 2005.
242. Дружинин В.Н. Совершенствование правового регулирования налогового контроля в Российской Федерации: дисс. . канд. юрид. наук. М., 2004.
243. Захарова H.A. Правовые проблемы регулирования налогового контроля в свете административной реформы: дисс. . канд. юрид. наук. М., 2006.
244. Ильин А.Ю. Формирование организационно-правового механизма налогового контроля в современных условиях: дисс. . канд. юрид. наук. М, 2007.
245. Морозов H.H. Департамент экономической безопасности МВД России как субъект обеспечения защиты национальных интересов в области экономики: дисс. . канд. эконом, наук. М., 2007.
246. Нарусов М.М. Ответственность и судебная практика по делам о нарушениях порядка осуществления налогового контроля: дисс. . канд. юрид. наук. М., 2008.
247. Нелюбин Д.Е. Система налогового контроля в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования, актуальные проблемы и направления реформирования: дисс. канд. юрид. наук. М., 2003.
248. Петрова Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования: дисс.докт.юрид.наук. М., 2003.
249. Полтева A.M. Правовые и организационные основы проведения камеральной налоговой проверки: дисс. . канд. юрид. наук. М., 2008.
250. Садовская Т.Д. Правовые и организационные аспекты совершенствования налогового контроля в Российской Федерации: дисс. . канд. юрид. наук. Тюмень, 2007.
251. Суругин Д.Н. Правовое регулирование налогового контроля трансфертного ценообразования: дисс. . канд. юрид. наук. М., 2007.
252. Умрихин A.B. Использование зарубежного опыта в формировании и развитии органов налогового контроля Российской Федерации: автореф. дисс. канд. юрид. наук. 12.00.14. М., 2006.
253. Уткин В.В. Правовое регулирование налоговых проверок в Российской Федерации: дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
254. Чумак И.К. Основные направления совершенствования налогового контроля в целях предупреждения неплатежей в бюджет: дисс. . канд. юрид. наук. Краснодар, 2001.
255. Шаров A.C. Организационно-правовые формы осуществления налогового контроля в Российской Федерации: дисс. . канд. юрид. наук. М., 2001.
