АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Определение эффективности нормативных актов в процессе правового мониторинга»
На правах рукописи,
005002117
Иванова Людмила Александровна
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ В ПРОЦЕССЕ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
1 7 НОЯ 2011
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005002117
На правах рукописи
Иванова Людмила Александровна
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ В ПРОЦЕССЕ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права НОУ ВПО «Международный юридический институт»
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
Черногор Николай Николаевич, доктор юридических наук, доцент
Афанасьев Владимир Сергеевич, доктор юридических наук, профессор
Захарцев Сергей Николаевич, кандидат юридических наук, доцент
ФГБОУ ВПО «Толъяттинский государственный университет»
Защита состоится « 30 » ноября 2011 г. в «16.00» часов на заседании диссертационного совета ДМ 521.077.01 при Московском новом юридическом институте по адресу: 107564, г. Москва, Погонный проезд, д. 7а.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОЧУ ВПО «Московский новый юридический институт».
Автореферат разослан « 28 » октября 2011 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
О.В. Дробот
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с формированием и внедрением системы правового мониторинга в деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
На протяжении нескольких лет в России идет процесс становления и институализации нового вида юридической деятельности -правового мониторинга как обязательной функции органов государственной власти. За это время удалось достичь определенных результатов как в сфере развития его концептуальных и методологических основ, так и в части внедрения правового мониторинга в механизм принятия и реализации законов. Данный процесс стимулирует развитие в юридической науке нового направления, которое призвано обеспечивать практику необходимыми знаниями и рекомендациями по организации и проведению правового мониторинга. Однако нельзя сказать, что работа по созданию системы правового мониторинга, его концептуальной и методологической основ завершена. Напротив, достигнутые результаты открывают новые грани данного явления, выявляют более сложные проблемы, требующие научного осмысления, а в некоторых случаях - коррекции отдельных, уже состоявшихся концептуальных и методологических решений.
В настоящее время практика внедрения правового мониторинга в деятельность федеральных и региональных органов власти в значительной степени опережает развитие теории и концептуально-методологическую разработку механизма его проведения. Так, рядом субъектов Российской Федерации (г. Москва, Вологодская область, Липецкая область, Московская область, Нижегородская область, Самарская область, Ставропольский край, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.) уже приняты меры по осуществлению правового мониторинга на постоянной основе в процессе нормотворчества и правоприменения, закреплены нормативные основы его проведения. Однако данная деятельность регионов разрозненна, осуществляется на основе неоднородных показателей, вследствие чего существенно затрудняется обобщение результатов проведен-
3
ного мониторинга, выявление схожих проблем правоприменения, выработка предложений по совершенствованию нормативного регулирования на общероссийском уровне.
Национальный план противодействия коррупции от 31 июля 2008 года № Пр-1568 (ред. от 13 апреля 2010)'положил начало формированию и внедрению единой системы мониторинга правоприменения в Российской Федерации (в контексте настоящей работы используется понятие «правовой мониторинг», концептуально приближенное к термину «мониторинг правоприменения»). В целях его реализации Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»2 утверждено Положение о мониторинге правоприменения, а Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»3 утверждена методика его проведения.
Однако основная проблема активного использования механизма правового мониторинга на практике для определения эффективности нормативно-правового регулирования и правоприменения состоит в отсутствии проработанных и выверенных критериев, показателей и методики оценки последней.
Такой существенный элемент правового мониторинга, как оценка эффективности нормативных правовых актов (правовых норм), является наиболее проблемным и мало разработанным. При этом на данной стадии указанного процесса формулируются ответы на основной вопрос, стоящий перед субъектом мониторинга: насколько действующая нормативная основа позволяет достичь заложенной цели правового регулирования определенного круга общественных отношений. При отсутствии механизма определения эффективности действия нормативных предписаний, применимых критериев и показателей оценки деятельность по проведению правового мониторинга становится безрезультатной.
1 Российская газета. 2008. № 164. 5 августа; 2010. № 79. 15 апреля.
2 СЗ РФ. 2011. № 21. Ст. 2930.
3 Российская газета. 2011. № 186. 24 октября.
4
Из вышеизложенного следует, что актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами:
- важностью закрепления нормативно-правовой основы правового мониторинга в Российской Федерации как функции органов государственной власти федерального и регионального уровней;
- новизной для российской практики данного аналитико-оце-ночного инструмента, отсутствием достаточного опыта взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и институтов гражданского общества в осуществлении указанной деятельности;
- необходимостью разработки на общегосударственном уровне концептуальных основ правового мониторинга;
- отсутствием научно обоснованной единообразной методики проведения, системы критериев и показателей оценки эффективности правовых норм в ходе правового мониторинга;
- необходимостью создания механизма обратной связи общества и законодателя, повышения качества и эффективности правового регулирования общественных отношений и обеспечения правоприменения, соответствующего «духу закона».
Состояние научной разработанности темы. Несмотря на актуальность вопроса определения эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе правового мониторинга, его частичную проработанность в литературе советского периода, ответ на него не найден российской юридической наукой вплоть до настоящего времени.
В научной литературе попытки теоретического осмысления отдельных аспектов проблемы оценки эффективности правовых норм нашли отражение в работах С.С. Алексеева, В.В. Глазырина, Г.А. Злобина, Д.А. Керимова, В.А. Козлова, В.П. Кудрявцева, Ф.Т. Кузнецова, В.В. Лапаевой, М.П. Лебедева, В.И. Никитинского, Е.А. Павлодского, A.C. Пашкова, П.Е. Подымова, КС. Самощенко, С.А. Свиридова, О.В. Смирнова, Ю.А. Тихомирова, Ф.Н. Фаткуллина, Д.М. Чечота, И. В. Шмарова, Л.С.Явича и др.
Высказанные в них соображения представляют значительный научный интерес. Однако, учитывая то обстоятельство, что предметом изучения в работах указанных авторов выступали отдельные
аспекты данной проблемы, а также принимая во внимание возникновение концептуально нового явления в правовой действительности, комплексное исследование определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) как самостоятельной стадии правового мониторинга является новой задачей для современной юридической науки.
Вопросы концепции и методики проведения правового мониторинга («мониторинга законодательства и правоприменительной практики», «мониторинга нормативных правовых актов», «мониторинга закона») разрабатываются в настоящее время рядом ученых и практиков, среди которых следует отметить ЮТ. Арзамасова, И.Л. Бачило, C.B. Бошно, Г.Э. Бурбулиса, М.Е. Глазкову, Д.Б. Горохова, Т.Д. Зражевскую, В.В. Jlanaeey, С.М. Миронова, Я.Е. Наконечного, Ю.А. Тихомирова, H.H. Толмачеву, H.H. Черногора и др.
Идеи названных ученых вызывают интерес, нередко выступая предметом научной дискуссии в современной юридической литературе. Однако даже фундаментальные научные исследования по данной проблематике, рассматривающие вопросы концепции, организации и проведения правового мониторинга, уделяют недостаточное внимание разработке методов, критериев и показателей определения эффективности правовых норм в ходе осуществления данной деятельности. В результате остается без должного внимания целостный анализ данного правового явления на общетеоретическом уровне, а существующие теоретические выкладки не образуют необходимую систему научных знаний.
Механизм оценки эффективности нормативно-правового регулирования на практике остается актуальной проблемой, требующей научно-обоснованного решения. Кроме того, большинство исследований не отличается фундаментальностью. Авторы, принимая за основу ту или иную дефиницию либо методологию, в последующих рассуждениях ее не придерживаются, достаточно вольно обращаясь со строгими юридическими категориями, что делает авторские рассуждения крайне непоследовательными, логически невыдержанными.
Таким образом, новизна и специфика исследуемой материи, недостаточность теоретической разработанности проблемы оценки
эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) в ходе правового мониторинга определили необходимость разработки настоящей темы в диссертационном исследовании.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием и функционированием правового мониторинга в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов публичной власти.
Предметом исследования являются средства, приемы и методы определения эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) в ходе проведения правового мониторинга.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексная разработка теоретических и методологических основ определения эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) как самостоятельной стадии правового мониторинга.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач-.
1) обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим и прикладным проблемам в сфере осуществления правового мониторинга;
2) упорядочить и привести в систему понятийно-категориальный аппарат концепции правового мониторинга;
3) проанализировать федеральное и региональное законодательство на предмет определения степени нормативной обеспеченности деятельности по проведению правового мониторинга;
4) разработать концептуальные основы правового мониторинга как аналитико-оценочной деятельности, направленной на выявление степени эффективности нормативно-правового регулирования общественных отношений;
5) обобщить, проанализировать и систематизировать существующие подходы к проблеме оценки эффективности действия правовых норм;
6) изучить зарубежный опыт определения эффективности законодательства и анализа регулирующего воздействия;
7
7) с помощью системного метода определить место и содержание стадии оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в механизме правового мониторинга;
8) разработать методику определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе правового мониторинга.
Методологическая и теоретическая основы исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составили всеобщий диалектический метод познания и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности (системный анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы исследования).
Использование вышеназванных методов не исключает, в отдельных случаях, возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и выявляющей особенности исследуемой проблемы.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды правоведов, посвященные разработке общетеоретических проблем определения эффективности правовых норм:
A.Б. Венгерова, В.В. Глазырина, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лапаевой,
B.И. Никитинского, НС. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова и др.
Кроме того, значительную часть теоретической основы исследования составили труды упомянутых ранее правоведов, посвященные разработке концептуальных основ и проблем проведения правового мониторинга.
Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловили использование литературы по философии, теории права, социологии права, теории управления.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, акты зарубежных государств.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа является одним из первых монографических научных
исследований, посвященных комплексному изучению проблем определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе проведения правового мониторинга, в результате которого:
- уточнены ключевые вопросы концептуальной основы правового мониторинга, впервые выделен его самостоятельный объект -нормы Конституции Российской Федерации;
- определены направления институализации правового мониторинга в Российской Федерации;
- разработана теоретическая модель технологического цикла правового мониторинга, определена система его стадий, впервые в числе последних выделена стадия юридического прогнозирования;
- систематизированы методологические предпосылки определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм);
- разработаны методика и критерии оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе правового мониторинга.
Предложенная в работе методика оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе правового мониторинга отличается от существующих наработок систематизацией критериев и показателей оценки, разработкой круга факторов, влияющих на эффективность реализации правовых норм, проработанностью вопроса определения цели правовой нормы, комплексным выбором методов определения эффективности.
Данная методика является общетеоретической и закладывает основу для разработки отраслевых методик определения эффективности нормативных правовых актов в процессе проведения правового мониторинга.
Научная новнзна раскрывается в положениях, вынесенных на защиту:
1. Под правовым мониторингом следует понимать методически обоснованную комплексную систематическую деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового
регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности.
2. Правовой мониторинг представляет собой разновидность юридической технологии. Рассмотрение данного явления под этим углом зрения позволяет максимально сблизить эмпирическое и логическое в научных исследованиях данного рода, охватить и связать воедино не только методы изучения законодательства и правоприменительной практики, но и организационные, управленческие блоки, его составляющие, институциональное, функциональное и инструментальное в его природе и содержании.
3. Теоретическая модель технологического цикла правового мониторинга включает в себя следующие стадии: 1) подготовительная, 2) сбор информации, 3) мониторинговая экспертиза нормативных правовых актов, 4) оценка эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм), 5) прогнозирование потребности в правовом регулировании, 6) заключительная.
4. Под эффективностью нормативных правовых актов следует понимать результирующую характеристику действия содержащихся в них правовых норм, свидетельствующую о степени достижения в процессе реализации нормативных предписаний целей правового регулирования круга общественных отношений и запланированных результатов с учетом затраченных на это ресурсов.
5. Оценка эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) представляет собой самостоятельную стадию технологического цикла правового мониторинга. Данная стадия имеет статическую и динамическую составляющие. Первая включает в себя технико-юридические средства (критерии, показатели), с помощью которых оценивается эффективность нормативных правовых актов (правовых норм). Вторая выражается в деятельности субъектов правового мониторинга, осуществляющих соответствующие оценочные операции.
6. Стадия оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) включает в себя:
- определение целей анализируемых правовых норм;
- применение методов сбора и обработки информации о действии правовых норм;
- установление соотношения фактического и запланированного результата действия правовых норм, а также заложенных в них целей правового регулирования;
- содержательное истолкование результатов проведенной оценки.
7. Методическое обеспечение оценки эффективности нормативных правовых актов в процессе правового мониторинга должно базироваться на использовании как общих критериев, так и специальных показателей, отражающих параметры реализации нормативных предписаний.
Общетеоретическим критерием оценки эффективности действия нормативных правовых актов выступает обеспечение в процессе правоприменения тех прав и свобод, на гарантию которых они (акты), в конечном итоге, были направлены. Наиболее эффективными могут быть признаны те нормативно-правовые предписания, которые в большей степени обеспечивают реализацию социальных интересов в сфере своего действия.
Теоретическая и практическая значимость работы. В диссертации решена научная задача, состоящая в систематизации методологической основы и разработке методики определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе правового мониторинга.
Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:
- в нормотворческой деятельности, направленной на совершенствование нормативной основы проведения правового мониторинга;
- при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам определения эффективности правовых норм в рамках общей теории государства и права, а также в отраслевых юридических науках;
- при подготовке методических рекомендаций по проведению правового мониторинга органами государственной власти на федеральном и региональном уровне;
- в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля при изучении учебного курса «Теория государства и права», а также в процессе обучения слушателей по образовательным программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки, в частности по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре «Теория и история государства и права» Международного юридического института, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях, включая статьи в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России, излагались в научных докладах на заседаниях кафедры, научно-практических конференциях, «круглых столах» и семинарах, а также в учебном процессе Астраханского филиала Международного юридического института при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Международное частное право», «Право социального обеспечения», «Защита прав потребителей».
Выводы и предложения диссертанта нашли практическое применение в деятельности органов местного самоуправления города Астрахани при проведении мониторинга отдельных нормативных актов.
Структура и объем работы определены целью, задачами исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, а также приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность темы диссертационного исследования, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертации, освещаются вопросы теоретической разработанности темы, методологические основы исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость работы, формулируются
основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.
В первой главе «Теоретико-правовые основы правового мониторинга» рассматриваются теоретические вопросы сущности и понятия правового мониторинга, раскрываются элементы его научной концепции, разрабатываются направления институализации данного вида юридической деятельности.
В первом параграфе «Теоретические подходы к определению понятия и сущности правового мониторинга» рассматривается проблема понимания данного явления в российской правовой науке.
Диссертантом проанализированы существующие подходы к разработке указанного понятия, раскрыты их достоинства и недостатки.
Анализ юридической литературы и нормативно-правовой основы показал, что на современном этапе в науке предложены различные подходы к пониманию сущности и определению понятия мониторинга в правовой сфере. В целях характеристики данного явления учеными применяются разнообразные термины: «правовой мониторинг», «мониторинг закона», «мониторинг правового пространства», «мониторинг нормативных актов», «мониторинг законодательства и правоприменительной практики» и другие.
Сравнительный анализ предложенных в науке и нормотворчес-кой практике определений данного понятия позволил диссертанту выявить существенные недостатки, пробелы, противоречия, заложенные в эти дефиниции.
На основе критического обобщения выводов проведенного анализа, выделения сущностных свойств и наиболее важных признаков исследуемого явления, а также исходя из целей и задач диссертационного исследования, автор предпринял попытку раскрыть сущность правового мониторинга, сформулировав собственное определение (см. положение на защиту № 1).
При этом супцностъ правового мониторинга видится автору в оценке качества нормативно-правовой основы регулирования общественных отношений и эффективности ее практической реализации в ходе правоприменительной деятельности с целью установления соотношения заложенных целей регулирования и достигнутых
13
результатов, а также предложения путей совершенствования нормотворчества и правоприменения.
Второй параграф «Научная концепция правового мониторинга» посвящен теоретико-правовой характеристике основных элементов указанной концепции.
На основе анализа и обобщения имеющихся в науке представлений о целях в праве и, непосредственно, целях правового мониторинга, автором сформулированы цель и задачи данного вида юридической деятельности, отвечающие его сущности, выявленной в первом параграфе работы.
Цель правового мониторинга как неотъемлемой части управленческого цикла автор видит в обеспечении обратной связи, выявлении потребностей в регулировании общественных отношений, оценке эффективности и результативности избранных методов правового регулирования.
В результате критического анализа существующих позиций диссертантом были определены основные принципы ее осуществления: законность, обязательность, программная обеспеченность, полнота информационной базы, объективность и достоверность информации, транспарентность, оснащенность.
Диссертантом изучена проблема включения норм Конституции Российской Федерации в число обязательных объектов правового мониторинга ввиду необходимости определения эффективности реализации конституционных принципов и норм. Автор разделяет позицию ученых, согласно которой данный вид правового мониторинга рассматривается в качестве одного из эффективных инструментов обеспечения стабильности и реальности прямого действия норм Конституции Российской Федерации, реализации ее принципов и положений в жизни общества и государства, приводит дополнительные аргументы в ее поддержку4.
Исходя из проведенного анализа существующих классификаций субъектов правового мониторинга, автор предлагает на основе критерия обязательности осуществления и учета результатов монито-
4 См.: Черногор H.H. Мониторинг Конституции: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2008. №11.
ринга выделять уполномоченных и инициативных субъектов указанной деятельности.
К числу уполномоченных субъектов правового мониторинга диссертант относит органы, организации, учреждения, нормативно включенные в систему правового мониторинга Российской Федерации и наделенные соответствующими полномочиями по его проведению на постоянной основе.
В качестве инициативных субъектов правового мониторинга автор рассматривает органы, организации, учреждения, граждан, для которых деятельность по проведению правового мониторинга не является обязательной и проводится ими в порядке инициативы.
Представляется, что результаты правового мониторинга, проведенного представителями первой группы субъектов, подлежат обязательному учету в нормотворческом процессе и их правоприменительной практике. Информация, предоставляемая инициативными субъектами по результатам их мониторинговой деятельности, может быть полезна дня ознакомления органов, участвующих в нормотворческом процессе, но не является для них обязательной.
В работе рассмотрена методология правового мониторинга, охарактеризованы основные научные методы, используемые в процессе его проведения: наблюдение, анализ и оценка.
Диссертантом критически проанализированы предложенные в науке классификации видов правового мониторинга. В частности, отмечена условность деления правового мониторинга на постоянный и временный. Автор обосновывает позицию, что деятельность по проведению правового мониторинга в зависимости от точки зрения одновременно может рассматриваться и как «постоянная» (осуществляемая из года в год), и как «временная» (ограниченная сроками, установленными в утверждаемом плане мониторинга). В этой связи разграничение указанных видов правового мониторинга представляется некорректным, так как не отражает их отличительных черт.
Автор критикует предложенное в юридической науке выделение «ретроспективного», «текущего» и «прогнозного» видов правового мониторинга. По мнению диссертанта, черты мониторинговой деятельности, положенные в основу данных видов, не являются са-
15
мостоятельными, обособленными, а свойственны любой исследовательской деятельности по проведению правового мониторинга. Кроме того, автором обосновывается, что критерий для выделения «прогнозного» вида мониторинговой деятельности вообще отсутствует, так как юридическое прогнозирование выступает в качестве обязательной стадии правового мониторинга.
На основе исследования в работе классификации видов правового мониторинга автор приходит к выводу, что многообразие способов выделения видов указанной деятельности объясняется поливариантностью возможных критериев в силу многогранности исследуемого явления.
В третьем параграфе «Институализация правового мониторинга как вида юридической деятельности» рассматриваются основные направления институализации исследуемого явления.
Автор отмечает, что институализация правового мониторинга может рассматриваться в широком и в узком смысле, а также в статике и динамике. Во многом соответствующие представления обусловлены избранным подходом к пониманию права.
Институализация данного вида деятельности представляет собой процесс, в основе позитивной динамики которого лежит целенаправленная деятельность субъектов нормотворчества, а также субъектов реализации и применения правовых норм.
Исходя из анализа современного положения дел в сфере правового мониторинга, а также осознания важности задачи его правового оформления как вида государственной деятельности, автор выделяет основные направления его институализации в Российской Федерации (доктринальное, правотворческое, правоприменительное, правообучающее), раскрывает их содержание, предлагает конкретные мероприятия, направленные на их реализацию.
Вторая глава «Оценка эффективности нормативных правовых актов как стадия правового мониторинга» содержит результаты исследования проблем определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе проведения правового мониторинга, разработки методологии и методики оценки эффективности.
В рамках сравнительного анализа в первом параграфе второй главы «Зарубежный опыт анализа эффективности законодательства» рассмотрена практика иностранных государств по изучению эффективности национального законодательства и анализу регулирующего воздействия на общественные отношения.
Анализ зарубежного опыта показал, что во многих европейских странах оценка эффективности законодательства (в широком смысле слова) осуществляется на стадии нормотворчества в ходе экспертизы законопроектов, а также в процессе анализа правоприменительной практики и сводится к выявлению юридических норм, нуждающихся в коррекции, законодательных пробелов, требующих внесения поправок в действующие законы либо принятия новых нормативных актов.
При этом деятельность государственных органов по оценке эффективности национального законодательства в большинстве случаев сочетается с мониторинговой деятельностью независимых субъектов (научных и исследовательских организаций, инициативных групп правоприменителей и др.).
Представляется, что выявленный опыт может быть успешно применен в Российской Федерации при определении эффективности действия нормативных правовых актов в рамках проведения правового мониторинга.
В данном разделе работы автором также освещен накопленный рядом стран опыт анализа регулирующего воздействия, фактически направленного на определение эффективности правового регулирования общественных отношений, что, в некоторой степени, сближает его с мониторинговой деятельностью (в части оценки эффективности действия правовых норм), сделан вывод о пределах использования данного опыта в практике Российской Федерации.
Второй параграф второй главы диссертационного исследования «Место стадии оценки эффективности в технологическом цикле правового мониторинга» посвящен разработке структуры механизма правового мониторинга и определению в нем места стадии оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм), выявлению системных связей между элементами мониторинговой деятельности, соответствующих процедур.
17
Анализ элементов концепции правового мониторинга, разработанной в первой главе работы, а также существующей на данный момент практики внедрения указанной деятельности позволил диссертанту выделить следующие стадии в технологическом цикле правового мониторинга:
1. Подготовительная стадия, в ходе которой определяются методологические основы проведения мониторинга, происходит распределение обязанностей его участников, определяются направления исследования и способы достижения поставленной цели.
2. Стадия сбора информации. На данной стадии правового мониторинга осуществляется сбор первичной и вторичной информации об объекте исследования на основе данных, имеющихся в поисковых информационных базах, досье нормативных актов, актах правоприменения, судебных актах, официальных отчетах органов государственной власти, а также в ходе непосредственного проведения социологических исследований.
В работе определены основные потоки информации, собираемой, анализируемой и оцениваемой в процессе проведения правового мониторинга.
3. Стадия мониторинговой экспертизы нормативных правовых актов, включающая в себя правовую экспертизу нормативных правовых актов на предмет соответствия их норм положениям Конституции Российской Федерации, международным нормам и общепризнанным принципам, нормам федерального законодательства, на предмет наличия в них положений, способствующих проявлению коррупции, а также с точки зрения соответствия данных актов правилам юридической техники.
4. Стадия оценки эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм).
По мнению автора, данная аналитико-оценочная деятельность должна основываться на единой системе показателей, а также комплексном использовании различных потоков информации (отчетной, статистической, социологической и др.) и методов исследования, рассмотренных в работе.
В качестве предмета определения эффективности нормативно-правового регулирования автор рассматривает реализацию: а) отде-
18
льной правовой нормы; б) нормативного правового акта; в) правового института.
В работе проанализировано содержание стадии оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм), определены необходимые действия в рамках данной процедуры исследования.
5. Стадия прогнозирования потребности в правовом регулировании, в ходе которой на основе результатов проведенного анализа и оценки качества нормативной основы правового регулирования общественных отношений, а также эффективности такого регулирования осуществляется прогнозирование развития ситуации в исследуемой сфере.
Автором определены источники информации, необходимые для выявления потребности в правовом регулировании исследуемых общественных отношений, а также задачи, решаемые при разработке концепции новеллы правового регулирования на стадии прогнозирования.
6. Заключительная стадия правового мониторинга, в ходе которой происходит обобщение выводов по результатам проведенных мониторинговых исследований, оформление полученных результатов, их направление определенным на подготовительной стадии адресатам, информирование населения о результатах правового мониторинга.
Третий параграф второй главы диссертационного исследования «Методологические предпосылки определения эффективности нормативных правовых актов» посвящен изучению теоретических проблем определения понятия «эффективность правовых норм», степени влияния нормативных предписаний на результат правового регулирования, содержания деятельности по оценке эффективности правовых норм.
Комплексный анализ позиций по вопросу определения понятия «эффективность правовых норм» позволил диссертанту выделить основные направления развития научной мысли:
1) определение эффективности права как отношение между фактически достигнутым, действительным результатом и той целью, для достижения которой были приняты соответствующие правовые
нормы. При этом, согласно данной позиции, в содержание этого понятия не включается обязательность наличия положительного результата и его максимальная степень - обосновывается, что эффективность может быть отрицательной (со знаком минус) и выражаться в различной степени (низкой, средней, высокой);
2) включение в содержание понятия «эффективность права» указания на достижение правовой нормой объективно необходимого, положительного для развития общества результата, т.е. полезность, экономичность, оптимальность действия правовых норм;
3) дефинирование эффективности правовой нормы как удовлетворение правовым предписанием лежащей в его основе и отраженной в его цели социальной потребности, обусловившей издание нормы. В рамках данного подхода необходимым условием эффективности рассматривалась социальная обусловленность правовой нормы, т.е. адекватности отражения в ней объективных социальных потребностей.
Автор раскрывает роль действия правовой нормы среди иных факторов, оказывающих влияние на результат регулирования общественных отношений. Кроме того, выявлены основные правовые факторы, влияющие на эффективность российского законодательства в современных условиях.
Диссертантом изучены предложенные в юридической науке способы определения степени влияния правовых предписаний на результат регулирования общественных отношений.
На основе разработанных в теории права концепций эффективности правовых норм автор выделил следующие этапы определения эффективности:
1) определение целей правовых норм;
2) применение методов и техники сбора и обработки информации;
3) установление соотношения результата и цели правовой нормы;
4) содержательное истолкование результатов исследования.
Комплексное исследование понятия эффективности правовых
норм, методологических предпосылок определения эффективности их действия, выработка концептуального подхода к определению
20
эффективности нормативных правовых актов как к стадии правового мониторинга позволили диссертанту приступить к разработке ее процедуры.
Результаты данной работы изложены в четвертом параграфе второй главы диссертационного исследования «Методика и критерии оценки эффективности нормативных правовых актов в процессе правового мониторинга».
В ходе исследования автор пришел к выводу, что оценка эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм), осуществляемая в процессе правового мониторинга, должна быть направлена, с одной стороны, на определение степени эффективности действия правовых норм и, с другой, - на выработку предложений по повышению эффективности реализации нормативных предписаний на практике.
Для решения первой задачи, по мнению диссертанта, необходимо определить критерии эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) и основанные на них показатели, позволяющие измерять эффективность в ходе эмпирического исследования.
Решение второй задачи предполагает выявление факторов, влияющих на эффективность реализации законодательства (в широком смысле), определение основных направлений негативного влияния и выработку предложений по их преодолению.
Автор обосновывает позицию, что методическое обеспечение оценки эффективности нормативных правовых актов в процессе правового мониторинга должно базироваться на использовании как общих критериев, так и специальных показателей, отражающих параметры реализации нормативных предписаний.
Общетеоретическим критерием оценки эффективности действия законодательства (в широком смысле) выступает обеспечение в процессе правоприменения тех прав и свобод, на гарантию которых оно, в конечном итоге, было направлено. Наиболее эффективными могут быть признаны те нормативно-правовые предписания, которые в большей степени обеспечивают реализацию социальных интересов в сфере своего действия.
По мнению автора, показатели реализации нормативных правовых актов (правовых норм) могут быть дифференцированы на
21
универсальные (отражающие эффективность или неэффективность действия любых нормативных правовых актов, а также наличие в них коррупционных факторов) и отраслевые (учитывающие специфику реализации правовых норм в конкретных сферах общественных отношений).
Диссертант обосновывает, что обозначенные показатели оценки эффективности действия правовых норм должны определяться на этапе планирования правового мониторинга (на его подготовительной стадии) и могут быть уточнены в процессе проведения правового мониторинга применительно к особенностям конкретных общественных отношений, выступающих объектом нормативного регулирования.
В отношении второй задачи оценки эффективности в процессе правового мониторинга - выявление факторов, влияющих на эффективность реализации правовых норм, определение основных направлений негативного влияния и выработка предложения по их преодолению - автор подробно рассмотрел основные правовые факторы, влияющие на эффективность российского законодательства: качество законодательства, качество правоприменительной деятельности и уровень правосознания населения.
Диссертантом проанализированы основные виды экспертиз, применяемые в ходе определения эффективности действия правовых норм в процессе правового мониторинга, предмет мониторинговых исследований на данной стадии, применимые методы социологических исследований.
Автор обосновывает позицию, состоящую в том, что результат оценки эффективности нормативных правовых актов зависит от избранного исследователем способа выделения целей правовой нормы. При этом отмечается, что выявление целей анализируемых норм, установление их связей и соподчинения требуют определенной теоретической работы, в связи с чем данный вопрос требует более подробной научной разработки. С учетом этого в данном параграфе рассмотрены основные способы классификации целей правовой нормы.
В диссертации подробно рассматриваются этапы определения эффективности нормативных правовых актов: а) определение кон-
22
ституционно-правовой природы норм, закрепленных нормативным правовым актом; б) изучение эффективности реализации нормативного правового акта. При этом подходы к определению конституционно-правового характера правовой нормы дифференцируются в зависимости от уровня юридической силы нормативного правового акта, выступающего объектом исследования.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, обобщаются выводы автора, сделанные в отдельных параграфах соответствующих глав, излагаются предложения, направленные на совершенствование нормативного, организационного и методического обеспечения проведения правового мониторинга органами публичной власти.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ИЗЛОЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ:
Статьи, опубликованные в реферируемых изданиях, предусмотренных перечнем ВАК РФ:
1. Иванова Л.А. Концепция правового мониторинга в Российской Федерации // Право и образование. 2011. № 1. С. 170-175.(0,3 п.л.)
Работы, опубликованные в иных изданиях:
2. Черногор H.H., Иванова Л.А. Мониторинг правоприменения в Российской Федерации: каким ему быть? // Новая правовая мысль. Научно-аналитический журнал. - Волгоград. 2010. № 6 (43). (0,3 п.л.)
3. Иванова Л.А. Правовые факторы, влияющие на эффективность современного российского законодательства // Вестник Международного юридического института. Научно-информационный журнал. - М., 2010. № 36 (4). С. 88-96. (0,4 п.л.)
4. Иванова Л.А. Стадии правового мониторинга // Вестник Международного юридического института. Научно-информационный журнал. - М., 2011. № 1 (37). С. 94-102. (0,5 пл.)
5. Иванова Л.А. Способы выявления цели нормативного правового акта в процессе оценки его эффективности // Новая правовая мысль. - Волгоград, Издательство Волгоградского гос. ун-та, 2011. № 2. С. 17-19. (0,3 п.л.)
6. Иванова Л.А. Методика и критерии оценки эффективности нормативных правовых актов в процессе правового мониторинга // Вестник Международного юридического института. Научно-информационный журнал. - М., 2011. № 2 (38). С. 97-105.(0,4 п.л.)
Иванова Людмила Александровна
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ В ПРОЦЕССЕ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА
Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано к печати 25.10.2011 г. Формат 60 х 84'/16. Усл. печ. л. 1,45. Заказ 3319. Тираж 100.
Государственное предприятие Астраханской области «Издательско-полиграфический комплекс "Волга"», 414000, г. Астрахань, набережная 1 Мая, 75 / ул. Шаумяна, 48.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Иванова, Людмила Александровна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Теоретико-правовые основы правового мониторинга
§ 1. Теоретические подходы к определению понятия и сущности правового мониторинга.
§ 2. Научная концепция правового мониторинга.
§ 3. Институализация правового мониторинга как вида юридической деятельности.
Глава II. Оценка эффективности нормативных правовых актов как стадия правового мониторинга
§ 1. Зарубежный опыт анализа эффективности законодательства.
§ 2. Место стадии оценки эффективности в технологическом цикле правового мониторинга.
§ 3. Методологические предпосылки определения эффективности нормативных правовых актов.
§ 4. Методика и критерии оценки эффективности нормативных правовых актов в процессе правового мониторинга.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Определение эффективности нормативных актов в процессе правового мониторинга"
Актуальность темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с формированием и внедрением системы правового мониторинга в деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
На протяжении нескольких лет в России идет процесс становления и ин-ституализации нового вида юридической деятельности - правового мониторинга как обязательной функции органов государственной власти. За это время удалось достичь определенных результатов как в сфере развития, его концептуальных и методологических основ, так и в части внедрения правового мониторинга в механизм принятия и реализации законов. Данный процесс стимулирует развитие в юридической науке нового направления, которое призвано обеспечивать практику необходимыми знаниями и рекомендациями по организации и< проведению правового мониторинга. Однако нельзя-сказать, что работа по созданию системы правового мониторинга, его концептуальной и методологической основ завершена. Напротив, достигнутые результаты открывают новые грани данного явления, выявляют более сложные проблемы, требующие научного осмысления, а в некоторых случаях - коррекции отдельных уже состоявшихся концептуальных и методологических решений.
В настоящее время практика внедрения правового мониторинга в деятельность федеральных и региональных органов власти в-значительной степени опережает развитие теории и концептуально-методологическую разработку механизма его проведения. Так, рядом субъектов Российской Федерации (г. Москва, Вологодская область, Липецкая область, Московская область, Нижегородская' область, Самарская область, Ставропольский край, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.) уже приняты меры по осуществлению правового мониторинга на постоянной основе в процессе нормотворчества и правоприменения, закреплены нормативные основы его проведения. Однако данная деятельность регионов разрозненна, осуществляется на основе неоднородных показателей, вследствие чего существенно затрудняется обобщение результатов проведенного мониторинга, выявление схожих проблем правоприменения, выработка предложений по совершенствованию нормативного регулирования на общероссийском уровне.
Национальный план противодействия коррупции от 31 июля 2008 года № Пр-1568 (ред. от 13 апреля 2010)1 положил начало формированию и внедрению единой системы мониторинга правоприменения в Российской Федерации. (в контексте настоящей работы используется понятие «правовой мониторинг», концептуально приближенное к термину «мониторинг правоприменения»). В целях его реализации Указом ПрезидентаРоссийской-Феде-рации от 20 мая-2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской« Федерации»2 утверждено Положение о мониторинге правоприменения, а Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения ¡в Российской Федерации»3 утверждена-методика-его проведения.
Однако основная проблема активного использования-механизма правового мониторинга на практике для определения эффективности нормативно-правового регулирования и правоприменения состоит в отсутствии проработанных и выверенных критериев, показателей^ методики,оценки последней.
Такой, существенный элемент правового мониторинга, как оценка* эффективности нормативных правовых актов.(правовых норм), являетсягнаиболее проблемным и мало разработанным. При. этом-на* данной стадии* указанного процесса формулируются ответы на основной вопрос, стоящий перед субъектом мониторинга, — насколько действующая нормативная основа, позволяет достичь заложенной цели правового регулирования определенного круга общественных отношений. При отсутствии механизма определения эффективности действия нормативных предписаний, применимых критериев и показателей оценки деятельность по проведению правового мониторинга становится безрезультатной.
1 Российская газета. 2008. № 164. 5 августа; 2010. № 79. 15 апреля.
2 СЗ РФ. 2011. № 21. Ст. 2930.
3 Российская газета. 2011. № 186. 24 октября.
Из вышеизложенного следует, что актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами:
- важностью закрепления нормативно-правовой основы правового мониторинга в Российской Федерации как функции органов государственной власти федерального и регионального уровней;
- новизной для российской практики данного аналитико-оценочного инструмента, отсутствием достаточного опыта взаимодействия органов- государственной власти, местного самоуправления1 и институтов гражданского общества в осуществлении указанной деятельности;
- необходимостью.разработки-на общегосударственном уровне концептуальных основ правового мониторинга;— отсутствием научно обоснованной»единообразной методики проведения; системы^ критериев и показателей оценки эффективности правовых норм в ходе правового мониторинга;
- необходимостью создания механизма обратной связи общества и-законо-дателя, повышения качества и эффективности правового регулирования.общественных отношений и обеспечения правоприменения, соответствующего-«духу закона».
Состояние научной разработанности, темы. Несмотря на актуальность вопроса определения эффективности действия*нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе правового мониторинга, его частичную проработанностью литературе советского периода, ответ нашего не найден российской юридической наукой вплоть до настоящего времени.
В научной литературе попытки теоретического осмысления отдельных аспектов проблемы оценки эффективности правовых норм нашли отражение в работах С.С. Алексеева, ВВ. Глазырина, Г.А. Злобина, Д.А. Керимова, В.А. Козлова, В.П. Кудрявцева, Ф.Т. Кузнецова, В.В. Панаевой, М.П. Лебедева, В.И. Никитинского, Е.А. Павлодского, A.C. Пашкова, U.E. Подымо-ва, И.С. Самощенко, С.А. Свиридова, О.В. Смирнова, Ю.А. Тихомирова, Ф.Н. Фаткуллина, Д.М. Чечота, И.В. Шмарова, JI.C. Явича и др.
Высказанные в них соображения представляют значительный научный интерес. Однако, учитывая то обстоятельство, что предметом изучения в работах указанных авторов выступали отдельные аспекты данной проблемы, а также принимая во внимание возникновение концептуально нового явления в правовой действительности, комплексное исследование определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) как самостоятельной стадии правового мониторинга является новой задачей для современной юридической науки.
Вопросы концепции и методики проведения правового мониторинга («мониторинга законодательства и правоприменительной практики», «мониторинга нормативных правовых актов», «мониторинга закона») разрабатываются в настоящее время рядом ученых и практиков, среди которых следует отметить Ю.Г. Арзамасова, И.Л. Бачило, C.B. Бошно, Г.Э. Бурбулиса, М.Е. Глазкову, Д.Б. Горохова, Т.Д. Зражевскую, B.B. Jlanaeey, С.М. Миронова, Я.Е. Наконечного, Ю.А. Тихомирова, H.H. Толлгачеву, H.H. Черногора и др.
Идеи названных ученых вызывают интерес, нередко выступая предметом научной дискуссии в современной юридической литературе. Однако даже фундаментальные научные исследования по данной проблематике, рассматривающие вопросы концепции, организации и проведения правового мониторинга, уделяют недостаточное внимание разработке методов, критериев и показателей определения эффективности правовых норм в ходе осуществления данной деятельности. В результате остается без должного внимания целостный анализ данного правового явления на общетеоретическом уровне, а существующие теоретические выкладки не образуют необходимую систему научных знаний.
Механизм оценки эффективности нормативно-правового регулирования на практике остается актуальной проблемой, требующей научно обоснованного решения. Кроме того, большинство исследований не отличается фундаментальностью. Авторы, принимая за основу ту или иную дефиницию либо методологию, в последующих рассуждениях ее не придерживаются, достаточно вольно обращаясь со строгими юридическими категориями, что делает авторские рассуждения крайне непоследовательными, логически невыдержанными.
Таким образом, новизна и специфика исследуемой материи, недостаточность теоретической разработанности проблемы оценки эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) в ходе правового мониторинга определили необходимость разработки настоящей темы в диссертационном исследовании.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием и функционированием правового мониторинга в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов публичной власти.
Предметом исследования являются средства, приемы и методы определения эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) в ходе проведения правового мониторинга.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексная разработка теоретических и методологических основ определения эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм) как самостоятельной стадии правового мониторинга.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1) обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим и прикладным проблемам в сфере осуществления правового мониторинга;
2) упорядочить и привести в систему понятийно-категориальный аппарат концепции правового мониторинга;
3) проанализировать федеральное и региональное законодательство на предмет определения степени нормативной обеспеченности деятельности по проведению правового мониторинга;
4) разработать концептуальные основы правового мониторинга как анали-тико-оценочной деятельности, направленной на выявление степени эффективности нормативно-правового регулирования общественных отношений;
5) обобщить, проанализировать и систематизировать существующие подходы к проблеме оценки эффективности действия правовых, норм;
6) изучить зарубежный опыт определения эффективности законодательства и анализа.регулирующего воздействия;
7)-=с помощью«системного метода определить,место*и содержание стадии рценки: эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) вs механизме правового мониторинга;
8) разработать методику определения эффективности нормативных правовых акгов (правовых норм) в процессе правового мониторинга.
Методологическая^игтеоретическаяшсновышсследования^ Методологическуюоснову диссертационного>исследования:составили^всеобщитдиалектический^ метод-познания : и. о снованные на ; нем общенаучные г и? частно-научные методы исследования; позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости; и взаимообусловленности (системный анализ,, синтез, индукция;, дедукция; сравнительно-правовой; формально-юридический идр;); ;
Использование вышеназванных методов ¿не исключает,. в отдельных случаях, возможности: простого изложения; фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и выявляющей особенности'исследуемой проблемы.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды правоведов, посвященные: разработке: общетеоретических проблем определения эффективности правовых норм: А¿>. Венгерова, В.В. Глазырина, В.Н. Кудрявцева, В: В. Панаевой, В.И. Никитинского, И. С. Самощенко, В.М. Сырых, ¡O.A. Тихомирова и др.
Кроме того, значительную часть, теоретической! основы исследования составили трудььупомянутых ранее правоведов; посвященные разработке концептуальных основой проблем: проведения: правового мониторинга.
Комплексность предмета, исследования и многогранность поставленной проблемы.обусловили использование литературы по философии, теории права, социологии.права, теории управления.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, акты зарубежных государств.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа является одним из первых монографических научных исследований, посвященных комплексному изучению проблем определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе проведения правового мониторинга, в результате которого:
- уточнены ключевые вопросы концептуальной основы правового мониторинга, впервые выделен его самостоятельный объект - нормы Конституции Российской Федерации;
- определены направления институализации правового мониторинга в Российской Федерации;
- разработана теоретическая модель технологического цикла правового мониторинга, определена система его стадий; впервые в .числе последних выделена стадия юридического прогнозирования;
- систематизированы методологические предпосылки определения эффек тивности нормативных правовых актов (правовых норм);
- разработаны методика и. критерии оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в .процессе правового мониторинга.
Предложенная в работе методика оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе правового мониторинга отличается от существующих наработок систематизацией критериев и показателей оценки, разработкой круга факторов, влияющих на эффективность реализации правовых норм, проработанностью вопроса определения цели правовой нормы, комплексным выбором методов определения эффективности.
Данная методика является общетеоретической и закладывает основу для разработки отраслевых методик определения эффективности нормативных правовых актов в процессе проведения правового мониторинга.
Научная новизна раскрывается^ в положениях, вынесенных на защиту:
1. Под правовым мониторингом следует понимать методически обоснованную комплексную систематическую деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики Pix применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности.
2. Правовой мониторинг представляет собой разновидность юридической технологии. Рассмотрение данного явления под этим углом зрения позволяет максимально сблизить эмпирическое и логическое в научных исследованиях данного рода, охватить и связать воедино не только методы изучения законодательства и правоприменительной практики, но и организационные, управленческие блоки, его составляющие, институциональное, функциональное и инструментальное в его природе и содержании.
3. Теоретическая модель технологического цикла правового мониторинга включает в себя следующие стадии: 1) подготовительная, 2) сбор информации, 3) мониторинговаяг экспертиза нормативных правовых актов, 4) оценка эффективности действия'нормативных правовых актов (правовых норм),' 5) прогнозирование потребности в правовом регулировании, 6) заключительная.
4. Под эффективностью нормативных правовых актов следует понимать результирующую характеристику действия- содержащихся в них правовых норм, свидетельствующую о степени достижения в процессе реализации нормативных предписаний целей правового регулирования круга общественных отношений и запланированных результатов с учетом затраченных на это ресурсов.
5. Оценка эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) представляет собой самостоятельную стадию технологического цикла правового мониторинга. Данная стадия имеет статическую и динамическую составляющие. Первая включает в себя технико-юридические средства (критерии, показатели), с помощью которых оценивается эффективность нормативных правовых актов (правовых норм). Вторая выражается в деятельности субъектов правового мониторинга, осуществляющих соответствующие оценочные операции.
6. Стадия оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) включает в себя:
- определение целей анализируемых правовых норм;
- применение методов сбора и обработки информации о действии правовых норм;
- установление соотношения фактического и запланированного результата действия правовых норм, а также заложенных в них целей правового регулирования;
- содержательное истолкование результатов проведенной оценки.
7. Методическое обеспечение оценки эффективности нормативных правовых актов в-процессе правового мониторинга'должно базироваться1 на использован никак общих критериев; так и специальных показателей, отражающих параметры реализации нормативных предписаний.
Общетеоретическим критерием оценки эффективности действия нормативных правовых актов выступает обеспечение в процессе правоприменения тех прав и свобод, на гарантию которых они (акты), в конечном итоге, были направлены. Наиболее эффективными могут быть признаны те нормативно-правовые предписания, которые в большей степени обеспечивают реализацию социальных интересов'в сфере своего действия.
Теоретическая-и практическая'значимость работы. В ^диссертации решена научная задача, состоящая в систематизации'методологической основы и разработке методики определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе правового мониторинга.
Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:
- в нормотворческой деятельности, направленной на совершенствование нормативной основы проведения правового мониторинга;
- при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам определения эффективности правовых норм в рамках общей теории государства и.права, а также в отраслевых юридических науках;
- при подготовке методических рекомендаций по проведению правового мониторинга органами государственной власти на федеральном и региональном уровне;.
- в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля при изучении; учебного курса «Теория государства и права», а также в процессе обучения слушателей по образовательным программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки; в частности по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре «Теория, и история государства и права» Международного юридического института, где были? проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях, включая статьи в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России; излагались в научных докладах на заседаниях кафедры, научно-практических конференциях, «круглых столах» и семинарах, а также в учебном процессе Астраханского филиала Международного юридического института при-разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам. «Международное частное право», «Право социального обеспечения», «Защита-прав потребителей».
Выводы и предложения диссертанта нашли практическое применение: в деятельности органов: местного самоуправления города Астрахани при проведении мониторинга отдельных нормативных актов.
Структура и объем работы определены целью, задачами исследования^ а также избранной автором логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, а также приложения. ^ .
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Иванова, Людмила Александровна, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие выводы.
Ключевые теоретические и прикладные проблемы, связанные с осуществлением правового мониторинга, вызывают в современной юридической науке широкую дискуссию. Высказываются разные мнения'по вопросам применимой терминологии, определения, понятия* «правовой мониторинг», основных элементов его концептуальной основы.
На наш взгляд, термин «правовой мониторинг» является оптимальным с теоретической'и практической точек зрения. Данное понятие не ограничивает пределы мониторинговой деятельности*по объекту - закон, нормативный"-акт, правоприменительная практика, не содержит в себе абстрактные понятия - правовое пространство; правовое поле. Выданной формулировке внимание акцентируется■ на. с ф ер е осуществления указанной деятельности, его «специализации» - мониторинг действия права (в отличие от финансового, экологического и иных видов).
Критический анализ; обобщение и систематизация« существующих научных позиций позволили автору определить правовой мониторинг как методически обоснованную комплексную систематическую деятельность уполномоченных- субъектов- по' наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики.их применения на предмет достижения заложенных-в них целей и планируемых результатов* правового регулирования,общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования' нормот-ворческой>и правоприменительной деятельности.
При этом в работе обоснована необходимость включения? в содержание правового мониторинга- юридического прогнозирования результатов правового регулирования общественных отношений- как обязательного элемента, мониторинговой деятельности.
По мнению диссертанта, концептуальную основу правового мониторинга составляют следующие элементы:
1) цель правового мониторинга состоит в обеспечении эффективного действия цикла правового регулирования общественных отношений: от момента придания юридической силы правовой норме до выявления проблем ее практического применения и выработки путей дальнейшего совершенствования;
2) задачи правового мониторинга:
- выявление недостатков правового регулирования, а также определение эффективности действия правовых норм с целью систематизации и совершенствования законодательства;
- создание условий для упорядочения федерального и регионального зако нодательства;
- выявление тенденций и потребностей в правовом регулировании определенного круга общественных отношений;
- определение возможности и необходимости восприятия зарубежного опыта развития правовых институтов;
3) принципы осуществления данной деятельности:
• законности - проведение правового мониторинга с учетом требований нормативных правовых актов, составляющих систему права Российской Федерации, в том,числе положений нормативных актов, регулирующих порядок и методику проведения мониторинга;
• обязательности - осуществление правового,мониторинга на постоянной (системной) основе в отношении всех действующих на период проведения исследования нормативных правовых актов в области правового регулирования, избраннойв качестве объекта исследования;
• программной обеспеченности — проведение мониторинговых мероприятий с учетом предписаний утвержденных программ (планов), определяющих круг субъектов, процедуру, методы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и способы использования полученных данных;
• полноты информационной базы — осуществление сбора информации о правоприменении действующих нормативных правовых актов из разнообразных источников — от органов государственношвласти всех уровней и органов местного самоуправления до общественных учреждений и организаций, средствшассовой информации; граждан — по показателям, определяемым-в программе (плане) мониторинга и уточняемым в процессе его проведения;
• объективности и достоверности информацииответственность субъектов правового мониторинга .за-соответствие информации, используемой в исследованиях, объективной действительности;
• транспарентности — доступность результатов проведенного правового мониторинга широкой общественности (их опубликование в средствах массовой информации; на официальных сайтах органов государственной власти и местного самоуправлениями др.); оснащенности - поддержание, необходимого- уровня обеспечения деятельности по проведению правового мониторинга: профессионального, кадрового; финансового, технического и др., достаточного для решения поставленных задач; '
4) объекты правового мониторинга: констгуциопныс нормы и принципы, нормативный правовой акт или. его струкгурная часть, комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений; практика правоприменения нормативных правовых актов.
Мониторинг конституционных норм ш принципов как самостоятельный вид правового мониторинга,. выделяемый с учетом; специфического объекта и особой технологии проведения, должен статьодним из эффективных инструментов обеспечения стабильности и реальности, прямого действия норм Конституции Российской Федерации; воплощению ее принципов и положений в жизни общества и государства;
5^субъекты правового мониторинга, дифференцируемые исходя из обязательности проведения: иучета результатов мониторинга:
• уполномоченные - органы, организации; учреждения, нормативно-включенные в систему правового мониторинга Российской Федерации, наделенные соответствующими полномочиями. Результаты проведенного ИМИ; мониторинга подлежат обязательному учету в нормотворческом процессе и их правоприменительной практике;
• инициативные — органы, организации, учреждения, граждане, для которых деятельность по проведению правового мониторинга не является обязательной и проводится ими в порядке инициативы. Полученные результаты исследований могут быть представлены для ознакомления нормотворческим и правоприменительным органам, но не являются для них обязательными к использованию.
В работе критически проанализированы представленные в юридической литературе способы^ классификации видов правового мониторинга, предложены иные критерии.
С учетом проведенного1 анализа степени нормативной обеспеченности правового мониторинга' на современном этапе автором уточнены основные направления институализации' данного - вида юридической' деятельности в5 Российской Федерации: доктринальное, правотворческое, правоприменительное, правообучающее.
В результате изучения иностранного опыта определения*эффективности законодательства и анализа* регулирующего воздействия диссертант пришел к выводу о необходимости учитывать, рассмотренные в работе типичные достоинства и недостатка данной зарубежной практики в ходе внедрения и функционирования в-России института правового мониторинга.
В диссертации разработана теоретическая,модель технологического цикла правового мониторинга и> определено место оценки эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) как его самостоятельной стадии. Анализ элементов' концепции правового мониторинга, а также существующей на данный момент практики внедрения*указанной деятельности позволил выделить следующие стадии в технологическом цикле правового мониторинга: подготовительную; сбора информации; мониторинговой экспертизы нормативных правовых актов; оценки эффективности действия нормативных правовых актов (правовых норм); прогнозирования потребности в правовом регулировании; заключительную.
Стадия оценки эффективности действия нормативных правовых актов является одним из ключевых этапов проведения правового мониторинга, которой предшествуют определение методологической основы проведения мониторинга, распределение обязанностей между его субъектами, определение направлений исследования и способов достижения, по ставленной цели, сбор первичной и вторичной информации об объекте исследования, правовая экспертиза нормативных правовых актов.
Качественное выполнение всех действий и операций на данной стадии создает условия для осуществления этапов прогнозирования, обобщения выводов по результатам проведенных мониторинговых исследований, а также их реализации.
На основе проведенного обобщения, анализа и систематизации предложенных в юридической науке подходов к пониманию сущности и содержания1 деятельности по определению эффективности нормативных правовых актов', (правовых норм) автором предложено понимать под последней результирующую характеристику действия правовых норм, свидетельствующую о степени достижения в процессе реализации нормативных предписаний целей правового регулирования- круга общественных отношений и запланированных результатов с учетом затраченных на это ресурсов. ^
В диссертации проведен комплексный анализ теоретических проблем определения понятия «эффективность правовых норм», степени влияния нормативных предписаний на результат правового регулирования, содержания деятельности по оценке эффективности правовых норм, выделены основные направления развития научной мысли, систематизированы методологические предпосылки определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм).
Оценка эффективности нормативных правовых актов и их действия требует комплексных знаний и применения методов как юридической науки (приемы толкования - логический, грамматический, систематический, исторический и т.п.), так и социологических (прогнозирование эффективного действияпра-вовой нормы, опрос, наблюдение и т.п.), общенаучных (индуктивные, дедуктивные, аналитические методы идрО, статистических и иных методов.
Методическое обеспечение, оценки эффективности правовых норм в процессе: правового мониторинга должно базироваться на использовании как общих критериев,, так. и: специальных показателей; отражающих параметры реализации: нормативных предписаний.
Общетеоретическим критерием оценки эффективности действия законодательства (в широком смысле) выступает обеспечение в процессе правоприменения тех прав и свобод, на гарантию которых оно, в конечном итоге, было направлено. Наиболее эффективными могут бы ть признаны те нормативно-правовые предписания, которые в большей степени- обеспечивают реализацию социальных интересовв:сфере своего действия:
В ходе аналитико-оценочной работы необходимо использовать универсальные: (отражающие: эффективность < или; неэффективность: действия? любых. нормативных правовых актов; а? также наличие в них коррупционных факторов), а также отраслевые (учитывающие специфику реализации; правовых норм в конкретных сферах общественных отношений) показатели реализации правовых норм.
Вопрос об эффективности действия нормативного правового акта следует решать, исходя из анализа соотношения его цели.(достижение:заданного Конституцией Российской Федера!щи уровня защиты прав-человека), достигнутого результата (реального уровня защиты прав и свобод) и используемых для этого ресурсов: государственного принуждения (т.е. мер ограничения прав и свобод). Наиболее эффективным является: нормативныйшравовой акт (прат вовая норма), обеспечивающий, максимально возможную реализацию одних нрав человека при минимальном ог раничении других прав.
В работе представлена методика определения эффективности нормативных правовых актов (правовых норм) в процессе правового мониторинга, разработаны критерии, показатели, определены методы оценки эффективности, методы проведения социологических исследований, рассмотрены основные правовые факторы, влияющие на эффективность законодательства (в широком его смысле): качество законодательства, качество правоприменительной деятельности и уровень правосознания населения.
В силу ограниченности объема кандидатской диссертации, а также содержания цели и задач настоящей работы, за пределами предмета исследования остались еще многие не разработанные до настоящего времени в юридической науке вопросы^организации и проведения* правового мониторинга. Настоящая диссертация'ориентирует на дальнейшие исследования »в данной области.
Представляется» перспективным исследование функционального аспекта проблематики правового мониторинга. В частности, актуальным, видится изучение содержания, условий, предпосылок, механизма реализации и т.п. его функций правового мониторинга.
Важным с теоретико-правовой и практических точек зрения является исследование проблемы прогнозированиям правовом мониторинге. Прогнозированию реализации нормативных правовых актов, а также управленческих решений .придается^ все большее значение в деятельности органов государственной власти не только в Российской Федерации, но и, в. других странах. Осуществляется долгосрочное планирование нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, социально-экономического развития страны (например, «Концепция 2020») и т.п.
В связи с реализацией национального плана противодействия коррупции, предусматривающего, в числе прочих мероприятий, создание системы мониторинга правоприменения, существует объективная потребность в разработке прочной теоретико-методологической основы его организации и проведения.
Указанный перечень проблем не является исчерпывающим. Нет сомнений в том, что общественная практика, ее динамика обусловят выявление новых проблемных вопросов и постановку соответствующих научных задач.
