Организационно-правовое обеспечение государственного лесного контроля

Малышев, Дмитрий Вячеславович

Организационно-правовое обеспечение государственного лесного контролятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.06 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовое обеспечение государственного лесного контроля»

На правах рукописи

Малышев Дмитрий Вячеславович

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЛЕСНОГО КОНТРОЛЯ

12.00.06 — природоресурсное право, аграрное право, экологическое право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2006

Работа выполнена на кафедре аграрного и экологического права

Московской государственной юридической академии

Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор Быстрое Григорий Ефимович

Официальные оппопенты:

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России Жариков Юрий Георгиевич

кандидат юридических наук, доцент Вербицкий Владимир Владимирович

Ведущая организация

Московский государственный университет леса

Защита состоится «21» декабря 2006 года в 12.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 при Московской государственной юридической академии, 123995, г. Москва, ул. Садовая - Кудринская, 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Московской государственной юридической академии.

Автореферат разослан «18» ноября 2006 года

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук профессор /.И.В. Ершова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования обусловлена крайней необходимостью усиления государственного контроля за использованием огромных лесных ресурсов России, участившимися в последнее время случаями хищнического использования лесов, пренебрежения к лесу не только как источнику сырья для промышленности, но и его социальному и экологическому значению. Проблема незаконных рубок и оборота древесины в России является самой наболевшей проблемой лесного сектора страны, поскольку лесной сектор имеет существенное значение для социально-экономического развития более чем 40 субъектов РФ, где продукция лесных отраслей составляет от 10 до 50% общего объема промышленного производства соответствующих регионов. На долю России приходится свыше 22% мировой покрытой лесом площади. Общая площадь земель лесного фонда составляет 1113,84 млн.га. Это около 69% от всех земель страны.

В последние годы нелегальные рубки приобрели такие масштабы, что вызывает серьезные последствия для государства в целом. По оценкам экспертов не менее 35-40 % древесины заготавливается незаконно или с грубыми нарушениями российского законодательства. Рост объемов незаконной древесины и оборота леса, масштабы которых в ближайшее время могут приблизиться к легальным, стимулируют бурное развитие «черного рынка» лесопродукции, повышенный интерес организованных преступных группировок.

Обозначенные проблемы уже давно не являются внутренними проблемами страны, а затрагивают как страны Европы, так и весь мир. На самом высоком государственном и межгосударственном уровне осознается проблема борьбы с незаконной деятельностью в сфере заготовок леса, и связанной с этим коррупцией, масштабными рубками без учета экологических требований. В итоговом документе саммита «Группы восьми» «Глобальная энергетическая безопасность» (Санкт-Петербург. 16 июля 2006 г.) лидеры государств особо отметили, «что исчезновение лесов оказывает существенное воздействие на изменение климата (по оценке Продовольственной и сельскохозяйственной организации (ФАО) ООН, если бы этого не происходило, ежегодные выбросы парниковых газов сократились бы на

25%)». Подтверждена важность борьбы с незаконной вырубкой лесов. Среди предпринимаемых действий названы: поощрение устойчивого лесопользования; включение соответствующих задач по борьбе с незаконной вырубкой лесов в общую политику в области лесного хозяйства, как в странах-производителях, так и в странах-потребителях древесины1.

Кроме того, в мире создана сеть региональных международных ассоциаций, целью которых также является совершенствование управления в лесном секторе. В частности, Россия явилась организатором очередной Министерской конференции по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе стран Европы и Северной Азии (Санкт-Петербург, ноябрь 2005 г.). Принятая конференцией Санкт-Петербургская Декларация уделила лесному контролю центральное место. Все это не может не стимулировать усиление внимания к организации государственного лесного контроля в России. Хочется отметить, что надлежащая организация государственного лесного контроля является объективным требованием времени.

Степень разработанности темы. Лесной контроль рассматривался учеными-юристами в рамках более широкой проблемы - охраны лесов. Правовой охране лесов, юридической ответственности за нарушение норм об охране лесов посвящено немало работ. В советский период активно разрабатывались вопросы охраны лесов СА.Боголюбовым, В.Ф.Горбовым, Р.К.Гусевым, Л.И.Де.мбо, Л.А.Заславской, О.И.Крассовым, Е.И.Немировским, Г.Н.Полянской, Д.С.Розенблюмом, Б.Н.Цветковым и др. В современный период опубликованы интересные работы М.Д.Гиряевым, О.А.Зиновьевой, В.Н.Петровым. Эта тематика привлекает внимание молодых ученых. Так, О.В.Куликовой защищена кандидатская диссертация «Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов» (Саратов 2000), Абаниной E.H. в 2004 году защищена кандидатская диссертация «Правовая охрана лесов Российской Федерации» (Саратов 2004). В 2001 году О.А.Зиновьевой защищена кандидатская диссертация, посвященная проблемам юридической ответственности за нарушение лесного законодательства.

Контрольные отношения рассматривались в диссертациях, посвященных проблемам управления лесами. Но они затрагивались в них лишь как один из

1 См.: http: // \у\у\у.кгет1т.гцЧтеп1ос5/511Пп1. Посещение 22.08.2006.

элементов управленческого процесса. Организация системы государственного контроля за рациональным использованием лесов, как самостоятельный институт, не стала предметом специального диссертационного исследования. Вместе с тем, существуют особенности организации государственного лесного контроля, изучение которых необходимо в условиях меняющихся экономических отношений, поиска оптимальных взаимоотношений государства и хозяйствующих субъектов.

Целью настоящего исследования яатяется правовой анализ основных теоретических и практических проблем организации лесного контроля в Российской Федерации и обоснование рекомендаций по совершенствованию действующих нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения.

Поставленная цель предопределяет решение следующих задач: исследовать становление государственного лесного контроля, показать в историческом плане формирование законодательства России, направленного на сбережение лесов;

сформулировать понятие лесного контроля, определить его содержание и специфику;

выявить и сформулировать принципы лесного контроля, раскрыть их содержание и показать специфику;

провести анализ особенностей контрольных отношений и отношений по учету лесов, осуществить выявление объектов государственного лесного контроля;

определить причины, препятствующие организации эффективного лесного контроля;

проанализировать практику взаимодействия органов лесного контроля с правоохранительными органами и органами правосудия;

внести предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства, применяемого при регулировании отношений в области правовой охраны лесов.

Объект исследования — общественные отношения в сфере организации и осуществления государственного лесного контроля в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

Предмет исследования — действующее лесное законодательство России, закрепляющее систему государственного контроля и его практическую организацию, практика его применения, имеющийся опыт деятельности государственного лесного контроля, теоретические правовые разработки в этой области.

Методологическая основа диссертации базируется на общефилософских воззрениях о роли государства в регулировании общественных отношений, связанных с применением различных методов воздействия на общественные отношения. В процессе работы диссертантом использовались общие (анализ и синтез, абстрагирование и обобщение, комплексный подход и т.д.) и частные (исторический, формальнологический, сравнительный) методы исследования.

A.М Каверина, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, О.В. Куликовой, Е.И. Немировского, Ф.ТЛатыпова, В.В. Петрова, Н.И. Краснова, Г.Н. Полянской, Б.Ч. Пугач, Г.И.Редько, Б.Г. Розовского, Н.А. Сыродоева, Б.Н.Цветкова, Ю.С. Шемшученко,

B.И. Романова, А.И. Яковлева и других.

При исследовании вопросов, касающихся учения о сущности юридической ответственности рассматривались работы С.С. Алексеева, М.И. Байтина, ЛИ. Дембо, В.И. Заидзе, Н.С. Малеина, И.С. Самощенко, Ю.С. Шемшученко и других.

Также были изучены труды российских дореволюционных исследователей лесного законодательства Ф.К. Арнольда, С.П. Ведрова, Д.М. Зайцева, Г.Ф.Морозова, НЛ Фалеева, Н.В. Шелгунова, ученых, разрабатывавших теоретические основы советского законодательства о лесах -Д.С. Розенблюма, М.М. Орлова.

Кроме того, с помощью методов статистического и социологического анализа изучены материалы по применению на практике ответственности за нарушение лесного законодательства, отчетность о лесонарушениях, новейшее законодательство и проекты нормативных актов по данной теме в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Министерстве природных ресурсов Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования определяется постановкой проблемы и рассмотрением круга вопросов, не являвшихся ранее предметом всестороннего целостного научного анализа. Диссертация представляет собой комплексное исследование организации государственного лесного контроля на основе новейшего природоресурсного и административного законодательства. Результатом исследования являются оценка рассматриваемого правового института, пределов его реализации, факторов, влияющих на эффективность его применения, а также формулирование конкретных предложений по совершенствованию лесного законодательства.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

1. Государственный лесной контроль как термин, обозначающий особый вид деятельности уполномоченных органов должен найти официальное закрепление в действующем законодательстве. Содержание лесного контроля определяется особенностями ведения лесного хозяйства, масштабом территории, на которой осуществляется проверка соблюдения установленных нормативными актами правил лесопользования, спецификой деятельности субъектов, полномочных проводить такие проверки. Поэтому лесной контроль не должен сводиться только к деятельности узко специализированных органов. Он должен включать более широкий круг субъектов, которые могут и должны надзирать за соблюдением лесного законодательства (Росприроднадзор — осуществление государственного лесного контроля, Рослесхоз — охрана лесов).

представляет собой деятельность органов, осуществляющих управление лесным фондом страны, и направлен на получение информации о соблюдении лесного законодательства, используемой для принятия решений, в том числе в целях охраны леса и его ресурсов.

В широком смысле государственный лесной контроль — это деятельность уполномоченных органов, осуществляемая в интересах всего общества, направленная на обеспечение соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления, всеми гражданами и юридическими лицами установленного порядка пользования лесным фондом, правил отпуска древесины на корню, рубок главного, промежуточного пользования и прочих рубок, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также иных требований, установленных лесным законодательством Российской Федерации.

В узком понимании государственный лесной контроль — это деятельность специально уполномоченных органов, осуществляемая в форме проведения проверок соблюдения установленных правил пользования лесными и сопутствующими им ресурсами, направленная на выявление нарушений лесного законодательства и обеспеченная возможностью привлечения к ответственности виновных лиц.

3. Лесной контроль включает в себя широкий спектр отношений, касающийся как лесопользования, так и обеспечения сохранности лесов, их защиты от вредителей и пожаров, проведения мероприятий по восстановлению лесных массивов. Содержательной стороной охраны и защиты лесного фонда является оценка состояния лесов, а значит и объектом контроля является состояние лесов России, которое включает ряд параметров, позволяющих судить о количественных и качественных характеристиках лесов в их естественном состоянии. Для оценки состояния лесов не обойтись без ведения государственного учета лесного фонда, мониторинга лесов, государственного лесного кадастра, лесоустроительной документации, отчетности, отражающей количественные и качественные характеристики изменения лесного фонда.

Таким образом, объектами лесного контроля являются отношения, которые возникают по поводу использования, охраны, защиты и восстановления лесных

ресурсов, ведения государственного учета лесного фонда, мониторинга лесов, государственного лесного кадастра, лесоустроительной документации, деятельность органов государственной власти на федеральном и региональном уровне.

4. При закреплении принципов лесного контроля необходимо учитывать специфику объекта регулирования, заключающуюся в существовании двух самостоятельных направлений правового воздействия на общественные отношения. Во-первых, существует сфера осуществления контроля (методы, способы организации и проведения проверок), во-вторых - сфера организации контрольных органов (система органов, их права и обязанности, взаимодействие). Соответственно, следует различать принципы государственного лесного контроля и принципы организации системы государственного лесного контроля.

Под принципами государственного лесного контроля следует понимать научно обоснованные и апробированные практикой, закрепленные прямо или косвенно в нормативных правовых актах основные положения, определяющие содержание деятельности контролирующих органов, призванных осуществлять охрану и обеспечивать защиту лесных ресурсов страны, способствовать их возобновлению.

К их числу относятся принципы: законности; гласности (публичности или открытости); объективности; своевременности; неотвратимости; участие общественности в осуществлении лесного контроля.

Под принципами организации государственного лесного контроля необходимо понимать научно обоснованные, закрепленные прямо или косвенно в нормативных правовых актах основные начала организации системы государственных органов, осуществляющих контроль за рациональным использованием лесных ресурсов, способствующих повышению эффективности управления лесным комплексом страны.

В совокупность принципов организации государственного лесного контроля можно включить: принцип независимости контрольных органов; принцип эффективности; принцип сбалансированности; принцип недопустимости совмещения функций органов государственной власти по принятию нормативных

правовых актов с функциями по контролю и надзору, а также с функциями по управлению государственным имуществом.

5. Реформа органов, осуществляющих лесной контроль, привела к нарушению системных связей в управлении лесным хозяйственным комплексом. Обособление специальных органов контроля до настоящего времени не позволило решить задачу организации эффективного, независимого лесного контроля. Одной из причин называется отсутствие полноценных штатов контролеров в системе Росприроднадзора.

Решение проблемы видится в перераспределении контрольных полномочий между Росприроднадзором и Рослесхозом. Необходимо часть контрольных полномочий в рамках обеспечения охраны лесов предоставить территориальным органам Рослесхоза и учреждениям (лесхозам), вне зависимости от их подчинения. В системе Рослесхоза и его территориальных органов целесообразно создать лесную охрану, представители которой (инспектора лесной охраны) были бы наделены правом" составлять не только акты о нарушениях договорных обязательств лесопользователями, но и протоколы об административных правонарушениях, налагать административные взыскания на нарушителей в пределах, установленных Кодексом об административных правонарушениях.

6. Субъекты Российской Федерации не обладают правом определять процедуры контрольной деятельности. Вместе с тем, предоставление субъектам РФ права регулирования отношений в сфере лесопользования и лесосохранения предполагает также и осуществление контроля за их соблюдением. Очевидно, что здесь возникает коллизия между возможностью регулирования отношений и способностью обеспечить реализацию установленных норм права, в том числе посредством осуществления контроля и привлечения нарушителей этих правил к ответственности.

Решением проблемы является возложение на территориальные органы Рослезхоза обязанности контролировать выполнение правовых предписаний по всему комплексу урегулированных отношений вне зависимости от того, кем урегулированы эти отношения.

7.Многообразие управленческих отношений в лесном комплексе, обусловливаемых, в том числе, наличием частноправовых взаимосвязей объективно предполагает расширение форм организации лесного контроля. Долгосрочная аренда участков лесного фонда дает возможность переложить часть функций по охране, защите лесов, их воспроизведению на арендатора при условии соблюдения комплекса условий. Государственный контроль в этом случае будет носить иной характер и будет ограничен проверкой соблюдения этих условий лесопользователями. Следует признать перспективными формами организации лесного контроля сочетание государственного и частного контроля с привлечением общественных формирований.

8. Наработанный в субъектах РФ опыт взаимодействия органов лесного контроля с правоохранительными органами должен быть обобщен и отражен не только в рекомендациях ведомственного характера, но и в правовых документах более высокого уровня. Необходима разработка Национальной программы сбережения лесов, в которой нашли бы отражение формы и методы взаимодействия контрольных и надзорных государственных органов, обозначены задачи и определены направления нормативного регулирования лесных отношений, закрепления полномочий органов лесного контроля.

Теоретическое и прикладное значение работы состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические и практические выводы могут быть использованы при разработке нового и совершенствовании норм действующего лесного и экологического законодательства. Теоретические выводы и предложения могут быть полезны также в дальнейшем исследовании правовых проблем охраны природных объектов, применения ответственности за нарушение лесного законодательства. Материал, содержащийся в диссертации, может быть использован в учебном процессе, при чтении лекций, проведении практических занятий по курсу «Экологическое право», при разработке и чтении спецкурсов, в том числе «Организация государственного лесного контроля».

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре аграрного и экологического права Государственного образовательного учреждения

высшего профессионального образования «Московская

государственная юридическая академия».

Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, обсуждались на кафедре экологического и аграрного права МПОА, нашли отражение в опубликованных автором научных статьях и выступлении на 4 Всероссийской научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» г. Пенза декабрь 2005 г.

Структура диссертационного исследования соответствует поставленным целям и включает в себя: введение, три главы, объединяющие девять параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его цели и задачи, раскрывается научная новизна и выводы, выносимые на защиту, дается характеристика теоретической и практической значимости работы.

В первой главе «Теоретические основы организации государственного лесного контроля» проводится анализ базовых теоретических правовых основ (понятие, принципы, объекты) позволяющих раскрыть содержание понятия государственного лесного контроля, как самостоятельной правовой категории, определить и дать характеристику принципам и объектам государственного лесного контроля.

В первом параграфе первой главы «Понятие государственного лесного контроля» обосновывается необходимость законодательного закрепления понятия государственного лесного контроля, определяется понятийный аппарат института лесного контроля, раскрывается содержание отношений, называемых контрольными. Понятие лесной контроль отсутствует в действующем законодательстве, однако использование этого термина для обозначения комплекса отношений, складывающихся в сфере контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой и. воспроизводством лесов вполне обоснованно. Действующий Лесной кодекс РФ (1997 г.) не вводит понятие лесного контроля, ограничиваясь трактовкой «государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов» (ст. 76), что не является

обоснованным ввиду объективного существования контрольных

отношений, требующих более четкого законодательного закрепления.

Несколько иной подход к закреплению подобных отношений мы видим в нормативных актах, закрепляющих отношения природопользования. Федеральный закон «О недрах» использует термин «геологический контроль» (ст. 37). Закон «Об охране окружающей среды» вводит понятие «экологический контроль», «государственный экологический контроль» (ст. 64)2. Земельный кодекс РФ оперирует такими понятиями как «государственный земельный контроль» (ст. 71), «муниципальный земельный контроль», «общественный земельный контроль» (ст. 72)3. На основании чего, можно сделать вывод, что в природоохранных отношениях (в том числе лесных) имеется объективная необходимость законодательного регулирования контрольных отношений и определения понятия лесного контроля.

Существующие формулировки дань сложившейся традиции в закреплении лесных отношений. В работе исследован советский период развития контрольных отношений в сфере лесопользования. Контроль за состоянием лесного фонда страны понимался как составная часть управления, как функция органов лесного хозяйства (Г.НЛолянская). Подобный подход к оценке контроля как особой функции управления закладывался действовавшим на тот период советским законодательством о лесах, в частности, Основами лесного законодательства Союза ССР и союзных республик.

Законодательство не всегда достаточно точно определяло содержание и пределы лесного контроля как особого вида управленческой деятельности. Фиксировалось лишь общее направление контроля. Например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 года было утверждено Положение о порядке осуществления государственными органами управления лесным хозяйством государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов в Российской Федерации. Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 24 октября 1994 года № 224 была утверждена Инструкция по организации и проведению государственными органами управления лесным хозяйством государственного контроля за состоянием,

3 Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

3 Собрание законодательства РФ. 2001. №44. Ст. 4147.

использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов в Российской Федерации. Эти документы не давали легальной дефиниции лесного контроля, не определяли его виды и объем.

Лесной контроль преимущественно рассматривался через призму лесной охраны и защиты, что и сегодня концептуально определяет направления и содержание исследований в данной сфере. В диссертации понимание содержания лесного контроля определяется через соотношение контроля и охраны природы вообще и лесов, в частности.

Авторы рассматривающие проблему охраны лесов ( Е.И. Немировский, В.Ф. Горбовой, О.В. Куликова, E.H. Абанина) не акцентируют внимание на проблемах лесного контроля, что вряд ли оправданно, поскольку практика проведения лесоохранных мероприятий непосредственно связана с возникновением и правовым закреплением контрольных отношений, а также реализацией правовых норм в процессе проведения контроля за исполнением действующего законодательства.

В связи с тем, что теория государственного лесного контроля тесно связана с концептуальными разработками в системе организации государственного экологического контроля, автор показывает содержание экологического контроля, проводит сравнительный анализ экологического и лесного контроля, определяя их соотношение.

Концепция экологического контроля разработана А.К. Голиченковым в докторской диссертации «Экологический контроль: теория, практика правового регулирования». В основу своей концепции он кладет понимание контроля как функции, гарантии и правовой формы экологической деятельности. Подобный подход является продуктивным и позволяет методологически построить изучение контрольных отношений во многих сферах, где переплетаются публичные и частные интересы, хозяйственная и чисто управленческая деятельность.

Термин «контроль» в научной литературе употребляется достаточно часто. Анализ литературы по административному праву, социальному управлению свидетельствуют о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства взглядов. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор,

форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и

т.д.

Множественность подходов, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики. Отмечается, что в настоящее время в России нет единой системы государственного контроля, задачи которой выполняют многочисленные органы, осуществляющие контроль от имени государства. Отсюда нередко можно наблюдать параллелизм в их работе, дублирование функций и низкую эффективность. Об этом, а также о необходимости усиления государственного контроля и повышения его эффективности говорится в политических документах. Наиболее ярко это выраженно в посланиях Президента РФ, которые отражают проблемные вопросы общественного развития, формулируют направления их решения, в том числе посредством принятия нормативных документов.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» контроль и надзор выделены в особую функцию и ее реализация возложена на специально созданные для этой цели органы5. Таким образом, произведено разделение функций и полномочий между тремя видами федеральных органов исполнительной власти: федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. Последствия такого разграничения и последовавшего перераспределения полномочий рассматриваются в работе на примере деятельности Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

В соответствии с предпринятой реорганизацией Федеральная служба по надзору в сфере природопользования призвана обеспечивать надзор за соблюдением законодательства и осуществлять функции лесной охраны, которые перешли к ней от лесхозов и других подразделений территориальных органов управления лесным

4 См.: Тарасов А.М. Президентский контроль: понятие и система. Учебное пособие. — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 144.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 21. Ст, 2023.

хозяйством (Федеральное агентство лесного хозяйства). Подобное решение полностью изменяет систему лесной охраны на местах. Действовавшая ранее система охраны леса прекратила существование, а новая находится в стадии становления. Автором дается оценка периоду становления новой службы лесной охраны и контроля и делается вывод о необходимости более точного закрепления контрольных отношений в лесном законодательстве.

Проект Лесного кодекса РФ, подготовка которого длится более двух лет, не содержит ответы на ряд вопросов, касающихся организации лесного контроля. Проект содержит несколько измененную формулировку, обозначающую наименование лесного контроля. Его глава 9 называется: «Контроль и надзор за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов (лесной контроль)». Лесной контроль должен обеспечить соблюдение «требований к использованию, охране, защите, воспроизводстве лесов и лесоразведению; правового режима лесов; иных требований лесного законодательства». Как видим, в сферу лесного контроля попадает широкий спеюр отношений и соблюдение законодательно закрепляемых требований обеспечивается не только посредством контроля, но и надзора. Более того, проект не проводит различий между контролем и надзором.

На основе анализа всего комплекса отношений, сложившихся в лесном комплексе, автор дает широкое и узкое определение государственного лесного контроля.

В широком понимании государственный лесной контроль — это деятельность уполномоченных органов, осуществляемая в интересах всего общества, направленная на обеспечение соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления, всеми гражданами и юридическими лицами установленного порядка пользования лесным фондом, правил отпуска древесины на коршо, рубок главного, промежуточного пользования и прочих рубок, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также иных требований, установленных лесным законодательством Российской Федерации.

сопутствующими им ресурсами, направленная на выявление нарушений лесного законодательства и обеспеченная возможностью привлечения к ответственности виновных лиц.

Во втором параграфе первой главы «Принципы государственного лесного контроля» автор исследует и формулирует принципы лесного контроля и принципы организации государственного лесного контроля.

В научной литературе по теории социального управления, а также в монографических работах, посвященных государственному контролю, вопросы о принципах контроля рассматриваются в самом общем виде. Такой подход оправдан применительно к разработке общей теории, однако применительно к контролю в конкретной сфере исполнительной деятельности (в частности управления лесным фондом) следует говорить о применении принципов с учетом этих особенностей.

В специальной литературе рассматриваются принципы управления лесами, принципы экологического контроля, принципы охраны природы. Однако принципы организации лесного контроля остаются вне внимания исследователей. Возможно, это связано с тем, что лесной контроль является частью управленческой деятельности и рассматривается как элемент управления с присущими ему формами и методами работы. Вместе с тем у лесного контроля есть своя специфика, обусловливаемая особыми объектами контроля.

Отдельным элементам лесного контроля уделялось внимание при рассмотрении вопросов охраны природы, защиты лесного фонда, через призму соблюдения законодательства о лесопользовании. Естественно, что и принципы лесного контроля оставались вне поля зрения исследователей.

С учетом общетеоретических наработок и проведенного правового исследования в работе выделяются следующие принципы лесного контроля:

законности; гласности (публичности или открытости); объективности; своевременности; неотвратимости; участие общественности в осуществлении лесного контроля.

Системность государственного контроля предполагает существование не только принципов осуществления контроля, но и принципов организации органов, осуществляющих контроль. Эти понятия зачастую не разделяются, хотя организация контроля и проведение контроля суть две разные категории и должны иметь несовпадающие исходные начала своей деятельности. Автор предлагает следующие принципы организации государственного лесного контроля: принцип независгшости контрольных органов; принцип эффективности; принцип сбалансированности; принцип недопустимости совмещения функций органов государственной власти по принятию нормативных правовых актов с функциями по контролю и надзору, а также с функциями по управлению государственным имуществом.

В третьем параграфе первой главы «Объекты государственного лесного контроля» автор дает понятие объекта государственного лесного контроля, правовой анализ существующих контрольных правоотношений в лесной отрасли, исследует вопрос о правовой природе понятий «лес», «государственной собственности на леса», определяет соотношение понятий «лесной фонда» и «лес».

Лесное законодательство напрямую не определяет объекты государственного лесного контроля. Вместе с тем, содержание норм Лесного кодекса РФ позволяет выделить те отношения, которые находятся под особым вниманием государства. Они формулируются при определении целей и задач лесного законодательства, а также при закреплении полномочий органов государственной власти по рациональному использованию лесных ресурсов.

Руководствуясь результатами проведенного исследования, автор определяет объекты государственного лесного контроля. Объектами лесного контроля является деятельность, связанная с использованием, охраной, защитой лесного фонда; деятельность по воспроизводству лесов; порядок пользования лесным фондом; соблюдение правил отпуска древесины на корню, рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования и прочих рубок. Контролю подлежат действия лесопользователей - граждан или юридических лиц, использующих лесной участок по основаниям, предусмотренным Лесным Кодексом.

Объектом лесного контроля является также деятельность органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Выделение данного направления контроля объясняется наличием у субъектов РФ полномочий в сфере лесопользования, надлежащее исполнение которых необходимо подвергать проверке. Особенность его в том, что контролируется не лесопользователь, а уполномоченный государственный орган субъекта РФ.

Контролю подлежит также деятельность уполномоченных органов, осуществляющих надзор за количественными и качественными изменениями лесного фонда и обеспечением достоверными сведениями о лесном фонде органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, заинтересованных граждан и юридических лиц. В результате полученных в ходе обследований лесного фонда учетных данных производится ведение государственного лесного кадастра.

И, наконец, объектом лесного контроля является соблюдение гражданами и юридическими лицами требований и правил пожарной безопасности в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, а также в целях пресечения их нарушений (государственный пожарный надзор).

Во второй главе «Правовое регулирование государственного лесного контроля» исследуются правовые основы регулирования государственного лесного контроля, анализируются дореволюционный, советский и' современный периоды развития лесного законодательства.

В первом параграфе второй главы «Правовое регулирование государственного

лесного контроля в России до 1917 года» автор проводит исследование исторического развития категории «государственный лесной контроль», что позволяет взглянуть на генезис явления, оценить значение контроля в исторической перспективе, проследить закономерности развития и становления системы органов государственного лесного контроля, лучше понять его роль в сохранении лесных богатств страны.

Можно заключить, что лесное законодательство дореволюционной России было достаточно эффективным для своего времени6. Оно, с одной стороны, рассматривало лес как источник получения доходов от его хозяйственного использования, как источник строительных материалов и топлива для населения, поступления налогов для государства. С другой стороны, с появлением нужды в восстановлении, охране и защиты лесов, на первый план в лесном законодательстве выдвигаются цели по восстановлению, охране и защиты лесов как элемента природной среды, играющего важную роль в жизнедеятельности человека. На базе Закона о сбережении лесов от 4 апреля 1888 г. возникла теория социальной функции частной собственности на леса, которая оправдывала вмешательство государственных органов в деятельность собственников лесов в тех случаях, когда это диктуется общими интересами. Этот закон предоставлял государству право приобретать в казну государства защитные леса, принадлежащие частным лицам и различным обществам в тех случаях, когда необходимо было сохранить за этим лесами какие-то защитные функции. В свою очередь, за собственником лесного участка сохраняется право на получение денежного эквивалента за отчуждаемый лес.

Во втором параграфе второй главы «Правовое регулирование государственного лесного контроля в Советской России» исследуется развитие и функционирование института государственного лесного контроля в системе управления лесным хозяйством, дается структура и характеристика органов управления лесной отраслью страны, определяется соотношение органов

6 В литературе советского периода вопросам охраны лесов законодательством дореволюционного периода уделялось значительное внимание. См.: Полянская Г.Н. Охрана прав государственной собственности на леса. - М., 1956; Мелехов И.О. Очерк истории развития законодательства о лесе - М., 1957; Полянская Г.Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. - М., 1985.

управления лесным хозяйством и лесной промышленностью.

Советский период развития законодательства о сбережении лесных ресурсов характеризовался исходным положением о принадлежности лесов государству. «Советская власть объявила все леса страны исключительной государственной собственностью и построила на новой хозяйственно-политической базе лесное законодательство»7. Национализация лесов была провозглашена одновременно с национализацией земли, недр и вод декретом «О земле» 26 октября (8 ноября) 1917 года и входящим в него Крестьянским наказом о земле8. Право исключительной государственной собственности на леса было основой всех законодательных актов о лесах Советской власти.

Уже Лесной Кодекс РСФСР 1923 года содержал ряд новых положений. Он определил объекты лесных отношений, к которым отнес также земли, покрытые лесной растительностью и земли, не покрытые лесом, но предназначенные для лесовыращивания и других нужд лесного хозяйствования. Кодекс РСФСР 1923 года впервые ввел понятие «лесной фонд», ранее в законодательных актах не встречавшееся. Оно отличалось от естественнонаучного понятия «лес» и охватывало три различных фонда: собственно лесной (древесный) фонд - площади, покрытые лесной и кустарниковой растительностью; лесной земельный фонд - площади, безлесные, но предназначенные для лесовыращивания; хозяйственный лесной фонд - площади, предназначенные для обслуживания нужд лесного хозяйства9.

Проводившееся в советский период совершенствование управления лесным хозяйством не могло не затрагивать такую его важную функцию как осуществление контроля за соблюдением лесного законодательства. Формировалась соответствующая правовая база, учреждались органы. Так, Постановлением ЦИК и СНК СССР от 2 июля 1936 г. «Об образовании Главного Управления лесоохраны и лесонасаждений при Совете Народных Комиссаров Союза ССР и о выделении водоохраной зоны»'0 создается Главное управление лесоохраны и лесонасаждений при СНК СССР.

7 Полянская Г.Н. Охрана прав государственной собственности на леса. - М.: Госюриздат, 1956. С. 10.

* СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.

* СУ РСФСР. 1923. № 8 . Ст. 564.

10 С3 СССР. 1936. №35. Ст. 311.

В период Великой Отечественной войны лес являлся

важным стратегическим источником и его заготовки велись в больших объемах. Лесные массивы центральных районов являлись главным топливным ресурсом страны. Но даже в то сложное время принимались акты, направленные на упорядочение заготовок леса. Так, распоряжением Совнаркома СССР от 27 июля 1943 года был установлен порядок возмещения убытков, причиненных самовольной рубкой и хищением леса по штрафным таксам".

Устанавливая правила использования лесов, государство одновременно создавало механизм их государственной охраны. Значительная часть охранных мер сводилась к проверкам деятельности лесопользователей на предмет соблюдения правовых норм, регламентирующих лесные отношения. Составной частью этого контрольного механизма являлись органы, специально создаваемые для осуществления контроля. В их задачи входило обеспечение соблюдения действующих правил в сфере лесозаготовок, иного использования лесных ресурсов.

В условиях социалистической системы хозяйствования, опиравшейся на государственную собственность (в том числе на леса), эффективность государственного лесного контроля определялась существовавшей системой управления лесами. Как особая функция управления, контроль был частью управленческого воздействия и во многом зависел от общего построения системы руководства лесным хозяйством.

Подводя итог, можно отметить, что в советский период была сформирована оптимальная для своего времени система управления лесным хозяйством, важной составной частью которой являлся государственный лесной контроль, осуществляемый уполномоченными органами и должностными лицами и направленный на защиту интересов государства и общества, эффективное использование лесных богатств страны.

В третьем параграфе второй главы «Развитие государственного лесного контроля в период проведения экономических реформ в России» автор проводит анализ результатов функционирования системы управления лесным комплексом страны, осуществления контрольных функций соответствующими органами

11 См.: Справочник по законодательству для исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся. Т. 1. М., 1946. С. 39.

исполнительной власти в свете политических и экономических реформ, оказавших непосредственное влияние на формирование и развития лесного законодательства. Проведение в начале 90-х годов двадцатого столетия политических и экономических реформ напрямую отразилось на содержании законодательства, закреплявшего лесные отношения. Россия отказалась от таких основополагающих принципов социалистического ведения хозяйства как господство социалистической собственности, централизованное управление, унификация законодательства. Произошло разделение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, появилось и стало бурно развиваться региональное законодательство. Эти процессы напрямую коснулись проблем обеспечения охраны и защиты лесного фонда страны. Новое законодательство отразило перемены, произошедшие в управлении государством, в том числе и в рассматриваемой сфере. Так, Верховный Совет РФ своим постановлением от 6 марта 1993 года утвердил и ввел в действие с момента опубликования Основы лесного законодательства Российской Федерации12, в соответствии с которыми субъекты РФ получили право участвовать в регулировании лесных отношений. Подобное положение нашло вначале отражение, в Федеративном договоре 1992 года, затем в Конституции РФ 1978 г. (ред. 1992 г.). Конституция РФ 1993 года в статье 72 установила, что лесное законодательство Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Принятый на основе Конституции РФ Лесной кодекс РФ 1997 года провозгласил леса, расположенные на землях обороны, и лесной фонд федеральной собственностью, но с оговоркой, что в дальнейшем в соответствии с федеральным законом возможна передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации (ст. 19 ЛК - в настоящее время это положение отменено). Относительно городских лесов и древесно-кустарниковой растительности была определена возможность установления также муниципальной и частной собственности (ред. 1997 г.). '

Таким образом, лесное законодательство закрепило приоритет федеральной

12 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 15. Ст. 523.

государственной собственности на леса. С таким разграничением полномочий в рассматриваемой сфере не согласились некоторые субъекты РФ. В 1997 г. вопрос о возможности разграничения права собственности на лесной фонд рассматривал Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Администрации Хабаровского края и Правительства Республики Карелия.

В процессе судебного рассмотрения были затронуты и обсуждались принципиальные вопросы права собственности на леса, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, оценивались нормы Конституции РФ, Федеративного договора от 31 марта 1992 года, федеральных законов, регулирующих лесные отношения. В итоговом постановлении Конституционного суда РФ от 9 января 1998 года определил, что: «..лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития, а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим». Так образом, лесной фонд был признан федеральной собственностью особого рода со специальным правовым режимом.

В работе прослеживаются изменения, вносимые в Лесной кодекс РФ на протяжении последних лет. Федеральным законом от 31 декабря 2005 года существенно откорректированы положения статьи 47 Лесного кодекса. Прежде всего, принципиально изменился сам подход к наделению полномочиями субъекта РФ. Появилась новая редакция наименования статьи 47- «Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов' Российской Федерации». В такой интерпретации происходит делегирование исключительных полномочий Федерации субъектам РФ, а не закрепление самостоятельных прав органов власти субъектов РФ.

В работе прослеживается динамика становления органов управления и контроля в лесной отрасли, а также особенности осуществления ими контрольных функций. Отмечается, что современное правовое положение органов лесного

контроля вызывает серьезные опасения с точки зрения надлежащего согласования проводимой в сфере организации лесного контроля политики. Они вызваны тем, что лесной контроль не представляет собой единую систему, а рассредоточен по ведомствам.

Подводя итог, автор констатирует, что объективно существующая потребность в выделении лесного контроля в самостоятельную функцию возобладала не только в доктрине, но и в практике. Свидетельством этого является учреждение самостоятельного органа - Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. В то же время эффективной системы лесного контроля с появлением этой Службы создать пока не удалось. Причина кроется в том, что лесной контроль оказался рассредоточенным по различным ведомствам и задача в том, чтобы наладить координацию ведомств, обладающих контрольными полномочиями.

Третья глава «Организационно-правовая система органов государственного лесного контроля» посвящена исследованию вопросов функционирования органов государственного лесного контроля, наделению их полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных задач, взаимодействию лесного контроля с правоохранительными органами, осуществляющими надзор и контроль в лесном секторе.

В первом параграфе третьей главы «Контрольные полномочия органов государственного лесного контроля на федеральном уровне» раскрывается роль Правительства РФ, Министерства природных ресурсов, иных федеральных органов исполнительной власти в организации государственного лесного контроля.

Отмечается, что Правительство РФ возглавляет всю систему федеральных органов исполнительной власти и определяет правовую политику, в том числе по разработке мероприятий, обеспечивающих охрану и защиту лесных богатств страны, направлений осуществления государственного лесного контроля, закрепляет полномочия федеральных органов исполнительной власти.

Осуществление Правительством РФ государственного контроля в сфере эксплуатации лесных ресурсов, их сохранения и преумножения выражаются в определении сфер ответственности различных федеральных органов, наделения их

полномочиями, установление правил и процедур проведения контрольных мероприятий. В частности, Правительство РФ утверждает Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства13, Правила отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации (Утв. Постановлением Правительства РФ в ред. от 20 марта 2006 г.)14, Правила пожарной безопасности в лесах Российской Федерации15.

Важной составляющей процесса охраны лесов является участие России в международных программах, направленных на сохранение лесов, защиты их от нелегальной вырубки. Правительство РФ как орган общей компетенции осуществляет координацию федеральных органов власти в процессе их международного сотрудничества. Одним из направлений такого сотрудничества является участие России в процессе ФЛЕГ (FLEG)16. В работе показана роль России в деятельности этой межправительственной организации, рассмотрены некоторые итоги прошедшей в Санкт-Петербурге в ноябре 2005 года Министерской конференции «Переговорный процесс стран Европы и Северной Азии по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе».

Проводя общую политику в области охраны и защиты лесного фонда страны, определяя направления лесного контроля, Правительство РФ опирается при этом на отраслевые органы управления.

Важные контрольные полномочия в сфере лесного хозяйства сосредоточены у Министерства природных ресурсов РФ. Помимо того, что оно формирует нормативно-правовую базу управления лесами, разрабатывает правила и процедуры, затрагивающие осуществление лесного контроля, МПР реализует и контрольные функции.

В частности, МПР формирует специализированные подразделения, выполняющие контрольные функции, и осуществляет общее руководство ими, утверждает различного рода нормативные документы, устанавливающие правила

13 Собрание законодательства РФ. 2005. № 25. Ст. 2560.

14 Собрание законодательства РФ. 2006. № 13. Ст. 1401.

15 Правила пожарной безопасности в Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства РФ (в ред. от 27.12.1994 г.). См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. т. 190.

16 FLEG - это аббревиатура английских слов Forest Law Enforcement and Governance, в переводе обозначающих укрепление процессов правоприменения и управления в лесном секторе. Процесс FLEG носит региональный характер.

для лесопользователей, оказывающие влияние на деятельность иных участников лесных отношений,

С передачей Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. осуществления отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации на МПР возложена функция осуществления надзора за исполнением нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений (ст.47 Ж).

Специализированным органом, организующим и осуществляющим государственный лесной контроль в Российской Федерации, является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), которая вместе с ее территориальными органами организует государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов. Полномочия Службы определены специальным Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 октября 2005 года17.

Росприроднадзору подконтрольна деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляемая в лесном хозяйстве страны. В частности, он осуществляет контроль за соблюдением порядка ведения государственного учета лесного фонда, мониторинга лесов, государственного лесного кадастра, лесоустроительной документации, отчетности, отражающей количественные и качественные характеристики изменения лесного фонда, порядка использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Эти функции осуществляет Федеральное агентство лесного хозяйства, следовательно, Росприроднадзор контролирует деятельность Агентства и его территориальных подразделений.

Подконтрольна Росприроднадзору также деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляемая в сфере лесного хозяйства. В работе анализируются контрольные полномочия в сфере лесопользования,

17 Собрание законодательства РФ. 2005. № 42. Ст. 4279.

осуществляемые должностными лицами Федеральной службы по

надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов.

Кроме органов, чьи контрольные функции прямо определены нормативными правовыми актами, контрольными полномочиями в сфере лесных отношений обладают й иные органы, в частности, Федеральное агентство лесного хозяйства.

Реализация своих полномочий Федеральным агентством лесного хозяйства осуществляется как непосредственно, так и через свои территориальные органы или подведомственные организации. В число этих полномочий входит, например, право направлять материалы о нарушении лесного законодательства Российской Федерации в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, в органы внутренних дел, прокуратуру, суд, предъявлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке в суд и арбитражный суд иски о возмещении ущерба, причиненного лесному фонду, о взыскании неустоек за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню в лесах18. Очевидно, что реализация этих полномочий не может быть осуществлена без проведения проверки выполнения лесного законодательства лесопользователями.

Рослесхоз осуществляет мониторинг лесов, который представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики лесного фонда в целях государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов и повышения их экологических функций.

В работе рассмотрены вопросы проведения дистанционного мониторинга посредством организации аэрокосмического контроля. Система аэрокосмического мониторинга позволяет отслеживать незаконную заготовку древесины на главном этапе контроля - лесосеке. После сверки с выданными лесорубочными билетами дешифрированные снимки являются официальным документом для предъявления претензий в суде. Одним из главных преимуществ аэрокосмического мониторинга является то, что процесс контроля полностью исключает человеческий ■ фактор. Снимки из космоса невозможно опровергнуть19.

" См.: Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства (п. 66). // Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2560; 2005. № 52 (3 ч.) ст. 5759.

19 Лесная газета. 2005.24 дек.

Результаты аэрокосмического мониторинга лесов представляют собой важную составную часть общей системы государственного лесного контроля. Они являются источником получения объективной информации для последующего процессуального оформления выявленных нарушений.

Вместе с тем, современное правовое положение органов лесного контроля вызывает серьезные опасения с точки зрения надлежащего согласования проводимой в сфере организации контроля политики. Они вызваны тем, что лесной контроль не представляет собой единую систему, а рассредоточен по ведомствам. Характерным примером является организация дистанционного и наземного контроля. Систему авиационного и космического контроля активно внедряет Рослесхоз, наземный контроль за лесопользованием должен осуществлять Росприроднадзор.

Рассмотрение федерального уровня контроля в сфере лесных отношений не может быть полным без упоминания специализированных органов, осуществляющих охрану лесов. В частности, одной из важнейших задач, возлагаемых на органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ является охрана лесов от пожаров. Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и их территориальные органы обеспечивают осуществление мероприятий по охране и защите лесов, борьбе с лесными пожарами, привлекают для их тушения работников, противопожарную технику и транспортные средства коммерческих и некоммерческих организаций, а также население.

По результатам рассмотрения вопросов организации лесного контроля делается вывод о том, что раздробленность лесного контроля, его ресурсная ограниченность, не позволяют должным образом обеспечить сохранность лесного фонда. Решение проблемы видится в необходимости дифференцированного подхода к организации лесной охраны и лесного контроля. Необходимо разграничить лесные охрану и контроль, возложив их осуществление на различные управленческие структуры, но наделив каждую властными полномочиями.

В системе Рослесхоза и его территориальных органов целесообразно создать лесную охрану, представители которой (инспектора лесной охраны) были бы

наделены правом составлять не только акты о нарушениях договорных обязательств лесопользователями, но и протоколы об административных правонарушениях, налагать административные взыскания на нарушителей в пределах, установленных Кодексом об административных правонарушениях.

Лесной контроль необходимо сосредоточить в ведении Росприроднадзора. Объектом государственного лесного контроля будут являться не только лесопользователи (как у лесной охраны), но и органы Рослесхоза, федеральные государственные учреждения (лесхозы), органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, граждане и должностные лица.

Разделив полномочия лесной охраны и лесного контроля можно сбалансировать возможности профессионального осуществления лесной охраны силами лесников-профессионалов, и контроля (надзора), проводимого государственными лесньми инспекторами Росприроднадзора. В этом случае не понадобиться увеличивать армию лесных инспекторов в системе Росприроднадзора. С другой стороны, узкопрофессиональная деятельность лесозаготовителей, иных участников лесных отношений получит должную оценку со стороны профессионально подготовленных контролеров - инспекторов лесной охраны (работников Рослесхоза).

Во втором параграфе третьей главы «Контрольные полномочия органов государственного лесного контроля на региональном уровне» обосновывается правомерность постановки вопроса об организации лесного контроля на региональном уровне. Хотя такой подход и имеет ряд особенностей как теоретического, так. и практического плана, однако отнесение Конституцией РФ лесного законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «к» ст.72) предполагает участие субъектов РФ в регулировании лесных отношений, в том числе затрагивает и вопросы лесного контроля. Вместе с тем, объем управленческих и контрольных полномочий субъектов РФ не столь значителен, чтобы, можно было говорить о полномасштабном самостоятельном лесном контроле, осуществляемом органами исполнительной власти субъекта РФ. В связи с этим, лесной контроль на региональном уровне следует понимать не только

как контроль органов исполнительной власти субъектов РФ, но и контроль, осуществляемый территориальными органами Росприроднадзора и Рослесхоза.

Помимо этих специализированных органов на территории субъекта осуществляют надзорные функции органы прокуратуры, которые следят за соблюдением законодательства всеми юридическими и физическими лицами, государственными органами и органами местного самоуправления. Лесной контроль осуществляют также органы МВД, рассматривают дела о нарушениях лесного законодательства судебные органы. Значительной может быть и роль общественности в осуществлении лесного контроля.

Очевидно, что в систему регионального лесного контроля необходимо включать все органы и должностных лиц, которые обладают полномочиями по осуществлению проверок соблюдения лесного законодательства на территории субъекта РФ.

Одним из путей повышения результативности контроля является рассредоточение полномочий по принятию решений там, где предметом распоряжения являются природные ресурсы. Издание разрешительных документов это тоже своего рода контроль и наличие барьеров на пути появления соответствующего документа усложняет принятие нерационального или противоправного решения. Даже на стадии издания правового акта контроль необходим. Если это не контроль субъекта РФ, тогда должен быть иной заинтересованный субъект, обладающий разрешительными полномочиями. В отношении лесных ресурсов определенную контрольную функцию выполняет экологический контроль.

Федеральным законом от 29 декабря 2004г. определено, что государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов осуществляется федеральным органом исполнительной власти по надзору в сфере природопользования и его территориальными органами, другими органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Порядок такого контроля устанавливается Правительством Российской Федерации20. Следовательно, субъекты РФ не обладают правом закреплять процедуры

20 См.: Собрание законодательства РФ.2005. № 1 (ч,1). Ст.25.

контрольной деятельности. Вместе с тем, устаношгение субъектами РФ правил в сфере лесопользования и лесосохранения предполагает осуществление контроля за их соблюдением. Очевидно, что здесь возникает коллизия между возможностью регулирования субъектами РФ лесных отношений и их способностью обеспечить реализацию норм права.

В работе выдвигается предложение разграничить контроль не по вертикали (федеральный, региональный муниципальный), а ввести разграничение по объектам и субъектам ко1ггроля. Контроль за лесопользователями (юридическими и физическими лицами) должны осуществлять лесхозы и лесничества, работники которых должны быть наделены полномочиями инспекторов лесной охраны. При таком решении независимо от того, какого уровня управление лесами будет введено в России (федеральный или региональный уровень), контроль со стороны работников лесхозов (лесной охраны) будет обеспечен.

Более широкой государственный лесной контроль и надзор должны осуществлять государственные лесные инспектора, являющиеся работниками Росприроднадзора. Им подконтрольны органы государственной исполнительной власти, территориальные органы Рослесхоза, государственные учреждения (лесхозы), должностные лица, граждане.

Подобное разграничение сфер лесного контроля и разделение его на лесную охрану и лесной контроль позволит повысить его эффективность, сделать его 4: неотвратимым и всеобъемлющим.

Третий параграф третьей главы «Оргапшационно-правоеые формы взаимодействия территориальных органов, осуществляющих лесной контроль, с 'правоохранительными и судебными органами» посвящен рассмотрению вопросов поиска наиболее оптимальных способов совместного решения проблем охраны лесов в России. Такое взаимодействие актуально в настоящее время, когда • происходит перестройка системы государственного контроля и надзора, идет 'создание отраслевого контроля и надзора, сопровождающееся утратой наработанных прежде процедур и сложным процессом поиска новых. ' ' • В работе рассматриваются правовые основы сотрудничества органов Росприроднадзора с органами прокуратуры. Оно предопределено теми задачами,

которые выполняют органы прокуратуры. Согласно ст. 2 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» целью надзора является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Цели прокуратуры тесно перекликаются с целями лесного контроля, осуществляемого территориальными органами Росприроднадзора. Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства также предусматривает необходимость тесного сотрудничества с правоохранительными и судебными органами. Взаимодействие органов лесного контроля с правоохранительными органами позволяет повысить результативность контроля, усилить его общую эффективность. Такое сотрудничество возможно и необходимо на каждом из этапов проверок соблюдения лесного законодательства.

На основе изучения и анализа законодательства, определяющего содержание лесного контроля, автором выделяется три группы лесных отношений, в рамках которых возможно осуществление взаимодействие органов лесного контроля и правоохранительных органов: взаимодействие с правоохранительными органами на этапе формирования нормативно-правовой базы лесных отношений; взаимодействие с правоохранительными органами на этапе предоставления лесных участков в пользование; взаимодействие с правоохранительными органами на стадии контроля за соблюдением лесного законодательства лесопользователями.

Каждое из этих направлений получило освещение в диссертационном исследовании. В основу материала, изложенного в параграфе, положена практика взаимодействия территориальных органов Росприроднадзора и правоохранительных органов. Показана роль суда в решении споров, связанных с защитой лесных ресурсов страны. Сделаны выводы, направленные на усиление подобного взаимодействия в субъектах РФ.

Автор приходит к выводу, что имеющийся опыт взаимодействия органов лесного контроля с правоохранительными органами должен быть обобщен и отражен не только в рекомендациях ведомственного характера, но и в правовых документах более высокого уровня. Необходима разработка Национальной программы сбережения лесов, в которой нашли бы отражение формы и методы

взаимодействия контрольных и надзорных государственных органов, обозначены задачи и определены направления нормативного регулирования лесных отношений, закрепления полномочий органов лесного контроля.

В заключении подводятся итоги, делаются выводы диссертационного исследования, обосновывается необходимость их законодательного закрепления.

Основные научные положения диссертационного исследования опубликованы в б статьях общим объемом 4,1 п.л.:

1. Малышев Д.В. Основные принципы лесного контроля // Федерация. 2006. № 2(16). С 29-32. (0,8 пл.).

2. Малышев Д.В. Объекты государственного лесного контроля // Право: теория и практика. 2006. № 2(73). С 23-26. (0,8 п.л.).

3. Малышев Д.В. Охрана и защита лесов: к вопросу соотношения понятий // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе сборник статей 4 Всероссийской научно-практической конференции. Пенза: Приволжский дом знаний, декабрь 2005. С. 233-236 (0,5 п.л.).

4. Малышев Д.В. Проблемы развития государственного лесного контроля в период проведения экономических реформ в России // Вестник Поморского государственного университета. Архангельск. 2006 № 7. С 46-48. (0,5 п.л.).

5.Малышев Д.В. О понятии государственного контроля //Оптимизация государственно-правовой системы: теоретико-правовые и конституционные аспекты межвузовский сборник научных статей Мордовский государственный университет. Саранск. 2006. С. 53-59 (0,8 п.л.)

6. Малышев Д.В. Развитие государственного контроля // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе сборгаж статей 4 Всероссийской научно-практической конференции. Пенза. Приволжский дом знаний, декабрь 2005. С. 230-233 (0,5 пл.).

Принято к исполнению 17/11/2006 Исполнено 17/11/2006 Усл.пл. -1,5 Заказ № 1023 Тираж: 100 экз.

Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (495) 975-78-56 www.autoreferat.ru

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Малышев, Дмитрий Вячеславович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Теоретические основы организации государственного лесного контроля.

1.1. Понятие государственного лесного контроля.

1.2.Принципы государственного лесного контроля.

1.3. Объекты государственного лесного контроля.

Глава 2. Правовое регулирование государственного лесного контроля.

2.1. История правового регулирования государственного лесного контроля.

2.1.1. Правовое регулирование государственного лесного контроля в России до 1917 г.

2.1.2. Правовое регулирование государственного лесного контроля в Советской России.

2.2. Развитие государственного лесного контроля в период проведения экономических реформ в России.

Глава 3. Организационно-правовая система органов государственного лесного контроля.

3.1. Контрольные полномочия органов государственного лесного контроля на федеральном уровне.

3.2. Контрольные полномочия органов государственного лесного контроля на региональном уровне.

3.3. Организационно-правовые формы взаимодействия территориальных органов, осуществляющих лесной контроль, с правоохранительными и судебными органами.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Организационно-правовое обеспечение государственного лесного контроля"

Актуальность темы исследования объясняется реальной потребностью усиления государственного контроля за использованием огромных лесных ресурсов России, участившимися в последнее время случаями хищнического использования лесов, пренебрежения к лесу не только как источнику сырья для промышленности, но и его социальному и экологическому значению.

Лидеры стран «Группы восьми» в своем итоговом документе «Глобальная энергетическая безопасность» (Санкт-Петербург, 16 июля 2006 г.) особое внимание уделили необходимости сотрудничества в решении проблем, связанных с исчезновением и деградацией лесов, незаконным оборотом древесины и лесными пожарами. Отдельно подчеркнута необходимость борьбы с незаконной вырубкой лесов, усиления сотрудничества государств в этой сфере1.

Для России это особенно важно, поскольку лесной сектор имеет существенное значение для социально-экономического развития более чем 40 субъектов РФ, где продукция лесных отраслей составляет от 10 до 50% общего объема промышленного производства соответствующих регионов. На долю России приходится свыше 22% мировой покрытой лесом площади. Общая площадь земель лесного фонда составляет 1113,84 млн.га. Это около 69% от всех земель страны.

Лес является важным источником пополнения бюджета государства. Лесной доход по итогам 2003 года составил 6,3 млрд. рублей (без учета таможенных пошлин за вывоз древесины), из них 4,8 млрд. рублей было получено за древесину, отпускаемую на корню. В 2004 году - соответственно 9,9 и 7,2 млрд. рублей, в 2005 году - 10,3 и 7,5 млрд. рублей. По прогнозам МПР РФ лесные подати за древесину, отпускаемую на корню, в 2006 году принесут в федеральный бюджет свыше 7,6 млрд. рублей2.

Вместе с тем не уменьшается объем незаконных заготовок леса. Ущерб от такой деятельности составляет значительные суммы, которые могли бы

1 См.: http: // www.kremlin.ru/interdocs/shtml. Посещение 22.08.2006.

2 См.: Лесные подати пополняют бюджет // Российская лесная газета. 2006. январь. № 2. пополнять бюджеты различного уровня. Значительный урон лесному хозяйству наносят лесные пожары, вредители леса, усыхание лесов. Предотвратить нарушения лесного законодательства, повысить уровень эффективности использования лесных богатств - важная задача государства. В числе мер, способствующих решению этой задачи, следует назвать совершенствование государственного лесного контроля.

Контрольные отношения в лесной сфере непосредственно связаны с решением проблем управления лесным комплексом страны. Длительное время законодательство о лесах было ориентировано на интенсивное использование лесных ресурсов, вопросы охраны лесов оставались на втором плане. Такой подход нашел отражение и в основном законе, регулирующем лесные отношения, — Лесном кодексе Российской Федерации (1997 г.), где в статье 2 закрепляются основные цели и задачи лесного законодательства, сделан акцент на использование лесов, повышение их ресурсного потенциала и удовлетворение потребностей общества в лесных ресурсах. Реализация этих задач и отсутствие должного внимания на государственном уровне к проблемам охраны леса, привела в настоящее время к тому, что экологический потенциал лесов России за всю историю их эксплуатации в качественном отношении оказался основательно подорван. Ослаблен контроль государства за лесопользователями, за соблюдением лесного законодательства всеми участниками лесных отношений. Хищническое, бесконтрольное истребление лесов, несовершенство законодательной базы, отсутствие четкой государственной лесной политики привели к существенному ослаблению влияния государства на процесс использования лесных ресурсов, увеличению случаев нарушения лесного законодательства.

Постепенно законодатель меняет свое отношение к природоохранному законодательству. Принятые в 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды», а затем и Экологическая доктрина Российской Федерации определили новую экологическую политику, установив, что сохранение природы и улучшение окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Природная среда должна быть включена в систему социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния.

Вместе с тем, слабым местом в системе экологических отношений остается организация государственного контроля за соблюдением действующего законодательства. Изменить ситуацию призвана реформа системы федеральных органов исполнительной власти, осуществленная Президентом РФ в 2004 году. Выделена функция контроля и надзора, реализация которой, по замыслу авторов реформы, должна оптимизировать государственный надзор за всеми процессами в системе государственного управления. Однако специфика контроля за использованием лесов, их защитой накладывает свой отпечаток на организацию такого специфического направления деятельности как контроль за соблюдением лесного законодательства.

О важности решения этой задачи свидетельствуют и международные документы. Периодически проводимая представителями стран Европы и Северной Азии Министерская конференция (процесс ЕСА ФЛЕГ) в своих итоговых решениях обращает внимание на необходимость тесного сотрудничества государств в борьбе с незаконными лесозаготовками и связанными с ними торговлей и коррупцией1.

Указанные причины обусловили необходимость комплексного исследования проблем государственного контроля за состоянием, охраной, защитой лесов, их воспроизведением, изучением проблем совершенствования лесного законодательства на современном этапе.

В научном плане избранная тема актуальна прежде всего тем, что ее детальная разработка, научный и практический анализ способствуют повышению результативности правового регулирования лесного контроля.

Степень разработанности темы. Лесной контроль рассматривался учеными-юристами в рамках более широкой проблемы - охраны лесов.

1 См.: Санкт-Петербургская Декларация от 25 ноября 2005 года. Итоговый документ Министерской конференции по правоприменению и управлению в лесном секторе Европы и Северной Азии (ЕСА ФЛЕГ), состоявшейся в Санкт-Петербурге.

Правовой охране лесов, юридической ответственности за нарушение норм об охране лесов посвящено немало работ. В советский период активно разрабатывались вопросы охраны лесов С.А.Боголюбовым, В.Ф.Горбовым, Р.К.Гусевым, Л.И.Дембо, Л.А.Заславской, О.И.Крассовым, Е.И.Немировским, Г.Н.Полянской, Д.С.Розенблюмом, Б.Н.Цветковым и др. В современный период опубликованы интересные работы М.Д.Гиряевым, О.А.Зиновьевой, В.Н.Петровым. Эта тематика привлекает внимание молодых ученых. Так, О.В. Куликовой защищена кандидатская диссертация «Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов» (Саратов 2000), Абаниной Е.Н. в 2004 году защищена кандидатская диссертация «Правовая охрана лесов Российской Федерации» (Саратов 2004). В 2001 году О.А.Зиновьевой защищена кандидатская диссертация, посвященная проблемам юридической ответственности за нарушение лесного законодательства.

Контрольные отношения рассматривались в диссертациях, посвященных проблемам управления лесами. Но они затрагивались в них лишь как один из элементов управленческого процесса. Организация системы государственного контроля за рациональным использованием лесов как самостоятельный институт не стала предметом специального диссертационного исследования. Вместе с тем, существуют особенности организации государственного лесного контроля, изучение которых необходимо в условиях меняющихся экономических отношений, поиска оптимальных взаимоотношений государства и хозяйствующих субъектов.

Целью настоящего исследования является правовой анализ основных теоретических и практических проблем организации лесного контроля в Российской Федерации и обоснование рекомендаций по совершенствованию действующих нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения. Поставленная цель предопределяет решение следующих задач: исследовать становление государственного лесного контроля, показать в историческом плане формирование законодательства России, направленного на сбережение лесов; сформулировать понятие лесного контроля, определить его содержание и специфику; выявить и сформулировать принципы лесного контроля, раскрыть их содержание и показать специфику; провести анализ особенностей контрольных отношений и отношений по учету лесов, осуществить выявление объектов государственного лесного контроля; выявить причины, препятствующие организации эффективного лесного контроля; проанализировать практику взаимодействия органов лесного контроля с правоохранительными органами и органами правосудия; сформулировать предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства, применяемого при регулировании отношений в области правовой охраны лесов.

Теоретической базой исследования являются труды ведущих представителей науки экологического права, разрабатывавших общие вопросы охраны природы, а также занимавшихся проблемами правовой охраны лесов и ответственности за нарушение лесного законодательства Г.А. Аксененка, СА. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, М.Д. Гиряева, А.К. Голиченкова, В.Ф. Горбового, Р.К. Гусева, О.Л. Дубовик, Б.В.Ерофеева, Л.А. Заславской, О.А. Зиновьевой, А.М Каверина, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, О.В. Куликовой, Ф.Т. Латыпова, Е.И. Немировского, В.В. Петрова, Г.Н. Полянской, Б.Ч. Пугач, Г.И.Редько, Б.Г. Розовского, В.И. Романова, Н.А. Сыродоева, Б.Н. Цветкова, Ю.С. Шемшученко, А.И. Яковлева и других.

При исследовании вопросов, касающихся учения о сущности юридической ответственности рассматривались работы С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Л.И. Дембо, В.И. Заидзе, Н.С. Малеина, И.С. Самощенко, М.Ф. Фарукшина, Ю.С. Шемшученко и других.

Также были изучены труды российских дореволюционных исследователей лесного законодательства Ф.К. Арнольда, С.П. Ведрова, Д.М. Зайцева, Г.Ф.Морозова, М. Романовского, Н.И. Фалеева, Н.В. Шелгунова, ученых, разрабатывавших теоретические основы советского законодательства о лесах - Д.С.Розенблюма, М.М. Орлова.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

1. Государственный лесной контроль как термин, обозначающий особый вид деятельности уполномоченных органов должен найти официальное закрепление в действующем законодательстве. Содержание лесного контроля определяется особенностями ведения лесного хозяйства, масштабом территории, на которой осуществляется проверка соблюдения установленных нормативными актами правил лесопользования, спецификой деятельности субъектов, полномочных проводить такие проверки. Поэтому лесной контроль не должен сводиться только к деятельности узко специализированных органов. Он должен включать более широкий круг субъектов, которые могут и должны надзирать за соблюдением лесного законодательства (Росприроднадзор -осуществление государственного лесного контроля, Рослесхоз - охрана лесов).

2. Организация лесного контроля подчиняется общим закономерностям управления и контроль не может осуществляться вне управленческой системы. Он выполняет функцию обратной связи, позволяет решать задачи оптимизации внутрисистемных отношений. Как элемент управления лесной контроль представляет собой деятельность органов, осуществляющих управление лесным фондом страны, и направлен на получение информации о соблюдении лесного законодательства, используемой для принятия решений, в том числе в целях охраны леса и его ресурсов.

В широком смысле государственный лесной контроль - это деятельность уполномоченных органов, осуществляемая в интересах всего общества, направленная на обеспечение соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления, всеми гражданами и юридическими лицами установленного порядка пользования лесным фондом, правил отпуска древесины на корню, рубок главного, промежуточного пользования и прочих рубок, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также иных требований, установленных лесным законодательством Российской Федерации.

В узком понимании государственный лесной контроль - это деятельность специально уполномоченных органов, осуществляемая в форме проведения проверок соблюдения установленных правил пользования лесными и сопутствующими им ресурсами, направленная на выявление нарушений лесного законодательства и обеспеченная возможностью привлечения к ответственности виновных лиц.

Таким образом, объектами лесного контроля являются отношения, которые возникают по поводу использования, охраны, защиты и восстановления лесных ресурсов, ведения государственного учета лесного фонда, мониторинга лесов, государственного лесного кадастра, лесоустроительной документации, деятельность органов государственной власти на федеральном и региональном уровне.

Решение проблемы видится в перераспределении контрольных полномочий между Росприроднадзором и Рослесхозом. Необходимо часть контрольных полномочий в рамках обеспечения охраны лесов предоставить территориальным органам Рослесхоза и учреждениям (лесхозам), вне зависимости от их подчинения. В системе Рослесхоза и его территориальных органов целесообразно создать лесную охрану, представители которой (инспектора лесной охраны) были бы наделены правом составлять не только акты о нарушениях договорных обязательств лесопользователями, но и протоколы об административных правонарушениях, налагать административные взыскания на нарушителей в пределах, установленных Кодексом об административных правонарушениях.

Решением проблемы является возложение на территориальные органы Рослесхоза обязанности контролировать выполнение правовых предписаний по всему комплексу урегулированных отношений вне зависимости от того, кем урегулированы эти отношения.

7. Многообразие управленческих отношений в лесном комплексе, обусловливаемых, в том числе, наличием частноправовых взаимосвязей объективно предполагает расширение форм организации лесного контроля. Долгосрочная аренда участков лесного фонда дает возможность переложить часть функций по охране, защите лесов, их воспроизведению на арендатора при условии соблюдения комплекса условий. Государственный контроль в этом случае будет носить иной характер и будет ограничен проверкой соблюдения этих условий лесопользователями. Следует признать перспективными формами организации лесного контроля сочетание государственного и частного контроля с привлечением общественных формирований.

Теоретическое и прикладное значение работы состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические и практические выводы могут быть использованы при разработке нового и совершенствовании норм действующего лесного и экологического законодательства. Теоретические выводы и предложения могут быть использованы также в дальнейшем исследовании правовых проблем охраны природных объектов, применения ответственности за нарушение лесного законодательства. Материал, содержащийся в диссертации, может быть использован в учебном процессе, при чтении лекций, проведении практических занятий по курсу «Экологическое право», при разработке и чтении спецкурсов, в том числе «Организация государственного лесного контроля».

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре аграрного и экологического права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия».

Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, нашли отражение в опубликованных автором научных статьях и выступлениях на научно-практических конференциях.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Малышев, Дмитрий Вячеславович, Москва

214 Заключение

Надлежащая организация государственного лесного контроля является требованием времени. На самом высоком государственном и межгосударственном уровне осознается проблема борьбы с незаконной деятельностью в сфере заготовок леса, и связанной с этим коррупцией, масштабными рубками без учета экологических требований. В итоговом документе саммита «Группы восьми» «Глобальная энергетическая безопасность» (Санкт-Петербург, 16 июля 2006 г.) лидеры государств особо отметили, «что исчезновение лесов оказывает существенное воздействие на изменение климата (по оценке Продовольственной и сельскохозяйственной организации (ФАО) ООН, если бы этого не происходило, ежегодные выбросы парниковых газов сократились бы на 25%)». Подтверждена важность борьбы с незаконной вырубкой лесов. Среди предпринимаемых действий названы: поощрение устойчивого лесопользования; включение соответствующих задач по борьбе с незаконной вырубкой лесов в общую политику в области лесного хозяйства как в странах-производителях, так и в странах-потребителях древесины1.

В мире создана сеть региональных международных ассоциаций, целью которых также является совершенствование управления в лесном секторе. В частности, Россия явилась организатором очередной Министерской конференции по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе стран Европы и Северной Азии (Санкт-Петербург, ноябрь 2005 г.). Принятая конференцией Санкт-Петербургская Декларация уделила лесному контролю центральное место. Все это не может не стимулировать усиление внимания к организации государственного лесного контроля в России.

Полученные в ходе настоящего диссертационного исследования данные дают основание надеяться, что сложные процессы, происходящие в лесном комплексе страны, и трудности, которые переживает организация лесного

1 См.: http: // www.kremlin.ru/interdocs/shtml. Посещение 22.08.2006. контроля, явление временное. Есть все основания полагать, что деятельность специально создаваемых органов контроля и надзора будет способствовать решению проблемы сбережения лесов, обеспечит обществу объективную информацию о работе лесной отрасли. Очень важно создать такую систему лесного контроля, которая смогла бы обеспечить объективный, своевременный и сбалансированный контроль за всеми участниками лесных отношений.

Сформулированные в диссертационном исследовании выводы и предложения направлены на совершенствование лесного законодательства, развивают теоретические положения, отражающие особенности лесного контроля. В их числе принципы контроля, на которых строится нормативное закрепление контрольных отношений. Необходимо, чтобы новый Лесной кодекс Российской Федерации помимо принципов управления лесным комплексом, содержал также принципы лесного контроля.

При закреплении принципов лесного контроля необходимо учитывать специфику объекта регулирования, заключающуюся в наличии двух самостоятельных направлений правового воздействия на общественные отношения. Во-первых, существует сфера осуществления контроля (методы, способы организации и проведения проверок), во-вторых - сфера организации контрольных органов (система органов, их права и обязанности, взаимодействие). Соответственно, различаются принципы государственного лесного контроля и принципы организации системы государственного лесного контроля.

Создавая нормативную основу лесного комплекса, нельзя забывать все то, что было наработано в предшествующие периоды развития лесных отношений. В советский период была сформирована оптимальная для своего времени система управления лесным хозяйством, важной составной частью которой являлся государственный лесной контроль, осуществляемый уполномоченными органами и должностными лицами и направленный на защиту интересов государства и общества, эффективное использование лесных богатств страны.

В настоящее время изменился характер лесного контроля, что не может не сказываться на его организации. Претерпевают изменения объекты лесного контроля. Объектами лесного контроля является деятельность, связанная с использованием, охраной, защитой лесного фонда; деятельность по воспроизводству лесов; порядок пользования лесным фондом; соблюдение правил отпуска древесины на корню, рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования и прочих рубок. Контролю подлежат действия лесопользователей - граждан или юридических лиц, использующих лесной участок по основаниям, предусмотренным Лесным кодексом РФ.

Контролю подлежит также деятельность уполномоченных органов, осуществляющих надзор за количественными и качественными изменениями лесного фонда и обеспечением достоверными сведениями о лесном фонде органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, заинтересованных граждан и юридических лиц. И, наконец, объектом контроля является соблюдение гражданами и юридическими лицами требований и правил пожарной безопасности в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, а также в целях пресечения их нарушений (государственный пожарный надзор).

Современное правовое положение органов лесного контроля вызывает серьезные опасения с точки зрения надлежащего согласования проводимой в сфере организации лесного контроля политики. Они вызваны тем, что лесной контроль не представляет собой единую систему, а рассредоточен по ведомствам. Характерным примером является организация дистанционного и наземного контроля.

Систему авиационного и космического контроля активно внедряет Рослесхоз, наземный контроль за лесопользованием должен осуществлять Росприроднадзор.

Федеральное агентство лесного хозяйства официально не осуществляет функцию контроля. В то же время именно Рослесхоз разрабатывает и внедряет систему аэрокосмического контроля (дистанционного мониторинга лесов). Она представляет собой организацию космических и аэросъемок, оперативный сбор и обработку первичной информации совместно с территориальными органами Рослесхоза1.

Аэрокосмическая съемка позволяет выявить правонарушения в лесной сфере. Однако для подтверждения нарушения лесного законодательства (без чего невозможно обращение в суд) необходим субъект правонарушения. Само правонарушение должно быть зафиксировано и оформлено в виде процессуального документа. Снимки из космоса не выявят правонарушителя, его необходимо определить в результате проведения наземных организационно-контрольных мероприятий. Это могут сделать органы Росприроднадзора, органы МВД.

Насущной задачей является создание целостного механизма, функционирование которого могло бы способствовать решению задачи координации различных ведомств, выполняющих специфические контрольные и надзорные полномочия.

Контроль как самостоятельный организационно-правовой институт предполагает существование целостной системы элементов, в совокупности обеспечивающих достижение цели - предотвращение и пресечение нарушений лесного законодательства. В числе этих элементов можно назвать органы, наделенные полномочиями осуществлять проверки и составлять протоколы о правонарушениях; органы, налагающие взыскания; законодательство, закрепляющее юрисдикционные полномочия и процедуры.

1 Лесная газета. 2005. 24 дек.

Объективно существующая потребность в выделении лесного контроля в самостоятельную функцию возобладала не только в доктрине, но и в практике. Свидетельством этого является учреждение самостоятельного органа -Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. В то же время эффективной системы лесного контроля с появлением этой Службы создать пока не удалось. Причина кроется в том, что лесной контроль оказался рассредоточенным по различным ведомствам и задача в том, чтобы наладить координацию ведомств, обладающих контрольными полномочиями.

Полученные в проведенном исследовании результаты свидетельствуют о том, что раздробленность лесного контроля, его ресурсная ограниченность, не позволяют в настоящее время должным образом обеспечить сохранность лесного фонда.

Решение проблемы видится в необходимости дифференцированного подхода к организации лесной охраны и лесного контроля. Необходимо разграничить лесные охрану и контроль, возложив их осуществление на различные управленческие структуры, но наделив каждую властными полномочиями.

В системе Рослесхоза и его территориальных органов целесообразно создать лесную охрану, представители которой (инспектора лесной охраны) были бы наделены правом составлять не только акты о нарушениях договорных обязательств лесопользователями, но и протоколы об административных правонарушениях, налагать административные взыскания на нарушителей в пределах, установленных Кодексом об административных правонарушениях.

Разделив полномочия лесной охраны и лесного контроля можно сбалансировать возможности профессионального осуществления лесной охраны силами лесников-профессионалов, и контроля (надзора), проводимого государственными лесными инспекторами Росприроднадзора. В этом случае не понадобиться увеличивать армию лесных инспекторов в системе Росприроднадзора. С другой стороны, узкопрофессиональная деятельность лесозаготовителей, иных участников лесных отношений получит должную оценку со стороны профессионально подготовленных контролеров -инспекторов лесной охраны (работников Рослесхоза).

Восполнению существующих пробелов в организации лесного контроля служит идущий во многих регионах России поиск путей оптимизации организации лесного контроля, привлечение к его осуществлению различных правоохранительных ведомств.

Наработанный в субъектах РФ опыт взаимодействия органов лесного контроля с правоохранительными органами должен быть обобщен и отражен не только в рекомендациях ведомственного характера, но и в правовых документах более высокого уровня. Необходима разработка Национальной программы сбережения лесов, в которой нашли бы отражение формы и методы взаимодействия контрольных и надзорных государственных органов, обозначены задачи и определены направления нормативного регулирования лесных отношений, закрепления полномочий органов лесного контроля.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Организационно-правовое обеспечение государственного лесного контроля»

1. Нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) «Российская газета» от 25 декабря 1993 г. № 237;

3. Гражданский Кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 № 51-ФЗ. Часть 1 // СЗ РФ 1994. № 32. Ст. 3301; 2004. №31. Ст. 3233.

4. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 № 22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 610.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002 . № 1 (часть I). Ст. 1; 2004. №34. Ст. 3533.

6. Федеральный закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

7. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" //СЗ РФ. 1995. №12. Ст. 1024.

8. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009; 2003. № 2.Ст. 167.

9. Федеральный закон от 21 июля 1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ 1997. № 30. Ст. 3594; 2003. № 24. Ст. 2244.

10. Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995, N 48, ст. 4556; 1998, N 16.

11. Декларация Саммита «Группы восьми» (Санкт-Петербург, 16 июля 2006 г.) «Глобальная энергетическая безопасность». Сайт www.kremlin.ru/interdocs/shtml. Посещение 22.08.2006.

12. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию. Принята в г. Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г. //Справочная правовая система КонсультантПлюс: Международные правовые акты.

13. Положение о Министерстве природных ресурсов, утвержденное, постановлением Правительства РФ от 22.07.2004 г. № 370// СЗ РФ. 2004 г. № 31. Ст. 3260.

14. Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 283 // СЗ РФ. 2004 г. № 25. Ст. 2565

15. Положение о Федеральной службе в сфере природопользования утвержденное постановлением Правительства от 30.07.2004 г. № 400 // СЗ РФ. 2004 г. № 32. Ст. 3347.

16. Положение о государственной лесной охране Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ № 150 от 20.03.2006 г. // СЗ РФ. 2006 г. № 13. Ст. 1402.

17. О составе и подготовке документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий, утвержденное постановлением Правительства РФ № 48 от 28.01.2006 г. // СЗ РФ. 2006 г. № 6. Ст. 703.

18. Положение о государственной лесной охране РФ, утвержденные постановлением Правительства РФ № 850 от 27 июня 1998 г. // СЗ РФ. 1998 г. № 32. Ст. 3896.

19. Законопроекты федеральных законов № 136515-4 "Лесной кодекс

20. Российской Федерации" (новая редакция) и № 136524-4 "О введении в действие лесного кодекса Российской Федерации

21. Правила отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 551. // СЗ РФ 1998. № 23. Ст. 2553;

22. Основные положения по лесовосстановлению и лесоразведению в лесном фонде Российской Федерации (утв. приказом Рослесхоза от 27 декабря 1993 г. N 344) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. № 4.

23. О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 // СЗ РФ. 8 апреля 1996 г., N 15, ст. 1572.

24. Положение (общее) о лесхозе Федеральной службы лесного хозяйства России, утв. Приказом от 13 ноября 1998 г. № 188 Федеральной службы лесного хозяйства России // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 24.

25. Положение о защите лесов от вредителей и болезней леса, утвержденное письмом Федеральной службы лесного хозяйства РФ № ДО-1-17-5/59 от 19 марта 1998 г.

26. Санитарные правила в лесах Российской Федерации, утвержденные приказом Федеральной службы лесного хозяйства от 15 января 1998 г. № 10.

27. Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002 2010 годы)» (утверждена Постановлением Правительства РФ от 07.21.2001 г. № 860) // СЗ РФ. 2001 г. № 52 (ч. 2). Ст.4973.

28. О завершении реализации отдельных программ, входящих в Федеральную целевую программу «Экология и природные ресурсы России2002-2010 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 17.09.2004 г. № 486 // СЗ РФ. 2004. № 38. Ст.3807.

29. Положение о федеральной службе лесного хозяйства. Утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июля 1994 г. № 808 // СЗ РФ. 1994. № 12. Ст. 1390.

30. Положение (общее) о лесхозе федеральной службы лесного хозяйства России. Утв. Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 13 ноября 1998 г. № 188 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 24.

31. Постановление СНК СССР «О порядке отвода лесосек в лесах государственного фонда СССР и о лесосечном фонде на 1943 г.» от 23 апреля 1943 г. // СПС ГАРАНТ-Максимум. Практика ФАС округов. Версия от 05.06.2004 г.

32. Положение о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденное постановлением Совета Министров РФ от 10 августа 1993 г. № 769. // САПП РФ. 1993. № 34. Ст. 3180.

33. Положения об аренде участков лесного фонда, утвержденноепостановлением Правительства РФ от 24 марта 1998 г. № 345 // СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1585; 2003. № 25. Ст. 2532.

34. Порядок организации и проведения лесных конкурсов утвержден приказом МПР РФ от 21 апреля 2005 г. № 103 //Российская газета № 3807 от 29 июня 2005 г.

35. Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы), утвержденная постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 года № 860. // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. II). Ст. 4973.

36. Федеральная целевая программа «Охрана лесов от пожаров на 1999—2005 гг.», утвержденная постановлением Правительства РФ 10 января 1999 г. // ГАРАНТ-Максимум. Практика ФАС округов. Версия от 05.06.2004 г.

37. Инструкция о порядке привлечения к ответственности за нарушение лесного законодательства, утвержденная постановлением Государственного комитета СССР по лесному хозяйству от 22 апреля 1986 г. № 1 //СП СССР. 1986. № 15. Ст.111; 1982. № 9. Ст.49.

38. Положение о формировании и использовании федерального фонда семян ленных растений, утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.01.1998 № 1151 // СЗ РФ. 1998. № 41. Ст. 5025.

39. Концепция проекта федерального закона «Лесной кодекс Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 4 декабря 2002 г. // ГАРАНТ-Максимум. Практика ФАС округов. Версия от 05.06.2004 г.

40. Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 20032010 годы, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 18 декабря 2003 г. № 69-р. // СЗ РФ. 2003. № 4. Ст. 364.

41. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная распоряжением Правительства от 1 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.

42. Экологическая доктрина Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р // СЗ РФ. 2002. №36. Ст. 3510.

43. Основные положения по лесовосстановлению и лесоразведению в лесном фонде Российской Федерации, утвержденные приказом Рослесхоза от 27 декабря 1993 г. № 344 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. № 4.

44. Правила учета, хранения, заполнения и выдачи лесопользователю лесорубочных билетов, ордеров и лесных билетов, утвержденные приказом МПР РФ от 12 августа 2003 г. № 729. // Российская газета от 16 октября 2003 г. № 208.

45. Положение о лесопатологическом мониторинге, Утвержденное приказом Федеральной службой лесного хозяйства РФ от 19 сентября 1998. // ГАРАНТ-Максимум. Практика ФАС округов. Версия от 05.06.2004 г.

46. Инструкция о порядке ведения государственного учета лесного фонда, утвержденная приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 30 мая 1997. № 72. // СПС ГАРАНТ-Максимум. Практика ФАС округов. Версия от 05.06.2004 г.

47. Положение о лесничем Федеральной службы лесного хозяйства России, утвержденное приказом Федеральной службой Лесного хозяйства от 3 мая 1995 г. // СПС ГАРАНТ-Максимум. Практика ФАС округов. Версия от 05.06.2004 г.

48. Инструкция по определению ущерба, причиняемого лесными пожарами, утвержденная приказом Федеральной службы лесного хозяйства России 3 апреля 1998 г. // СПС ГАРАНТ-Максимум. Практика ФАС округов. Версия от 05.06.2004 г.

49. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структурыфедеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.

50. Декрет о земле от 26 октября 1917 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1917. №1. Ст. 3.

51. Декрет о лесах от 27 мая 1918 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 42. Ст. 522.

52. Постановление Народного Комиссариата земледелия РСФСР от 6 декабря 1917 г. «О сохранении Советов лесничества» // Собрание узаконений РСФСР. 1917. №6. Ст. 112.

53. Постановление Народных Комиссариатов внутренних дел и здравоохранения от 29 апреля 1920 г. «Об охране зеленой площадки (садов, парков, пригодных лесов и других зеленых насаждений)» // Собрание узаконений РСФСР. 1920. №32. Ст. 157.

54. Постановление Совета Труда и Обороны 23 апреля 1920 г. «О борьбе с лесными пожарами» // Собрание узаконений РСФСР. 1920. № 69. Ст. 320.

55. Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 51. Ст. 485.

56. Лесной кодекс РСФСР 1978 // Ведомости Верховного Совета СССР. 1978. №58. Ст. 564.

57. Основы лесного законодательства России 1993 г. // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 15. Ст. 523.

58. Монографии, учебники, учебные пособия.

59. Аграрное право: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Е. Быстрова, М.И. Козыря. 2-е изд., испр. и доп. М., 1998. - 214 с.

60. Адиханов Ф.Х. Экологическое право. Часть общая. — Барнаул: Изд-во Алтай, ун-та, 1994. 190 с.

61. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова М.: Юристъ, 2000. - 728 с.

62. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М, 1977. - 224 с.

63. Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М: Гиз. юр. лит., 1950. - 307 с.

64. Алексеев С.С. Общая теория права. М.: Юрид. лит-ра, 1981. -360с.

65. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Основные понятия и институты: Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2004. С. 261.

66. Атрохин В.Г., Солодухин Е.Д. Лесная хрестоматия. М.:Лесн.пром-сть, 1988.-399 с.

67. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980. С. 162-163.

68. Анучин Н.П. Проблемы лесопользования. М.: Лесная промышленность, 1986. - 264 с.

69. Арнольд Ф.К. История лесоводства в России, Франции и Германии. СПб, 1895. - 476 с.

70. Бадаев А.И. Правовая характеристика лесов и древесно-кустарниковой растительности. Орел: Изд-во ОрелГАУ, 1999. -245 с.

71. Банников А.Г., Рустамов А.К., Вакулин А.А. Охрана природы. — М: Агропромиздат, 1985. 287 с.

72. Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Изд. 2-е, доп. М.:000 ИД «Право и государство», 2005. С. 148.

73. Бзежинский В. Правовая охрана окружающей среды. М.: рогресс, 1979.251 с.

74. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева, В.Д.Зорькина, В.Е.Крутских. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 214

75. Бобров Р.В. Об управлении лесами Отечества (исторический обзор): Обзорн. информ. М.: ВНИПИЭИлеспром, 1990. Вып. 6. 53 с.

76. Бронина А.Б., Крассов О.И. Работникам леса. Правовые вопросы. М.: Юрид. лит-ра, 1990. 384 с.

77. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд.,перераб. и доп.1. М.: Юристъ, 2003. 670 с.

78. Быстров Г.Е., Гусев Р.К. Земельное право: учебник М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.- 702 с.

79. Воробьев М.К. Охрана гражданских прав конституционный принцип Советского государства // Проблемы действия и совершенствования советского гражданского процессуального права. Свердловск, 1982.

80. Волович В.К., Кузнецов НИ. Народный контроль в Вооруженных Силах СССР.-М. С. 9-22.

81. Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: ОАО «Издательский дом «Городец»», 2005. - 145 с.

82. Ведров С.П. О лесоохранении по Русскому праву. СПб., 1878,- 224с.

83. Вовк Ю.А. Советское природоресурсновое право и правовая охрана окружающей среды. Харьков: «Вища школа», 1986. - 160 с.

84. Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М., 2002. -435 с.

85. Воронин Н.Н. История культуры Древней Руси. Т. 1. М., 1948.-74с.

86. Вронский В.А. Экология: словарь-справочник. — Ростов-на-Дону: Феникс, 1999. 576 с.

87. Государственный контроль в зарубежных странах. Сборник материалов. -М., 1999. С. 5.

88. Горбовой В.Ф. Предмет и система советского лесного права. -Красноярск: Изд-во Красноярск, ун-та, 1984. — 144 с.

89. Горбовой В.Ф. Лесное право. Свердловск: Свердловский юридический институт, 1977. — 48 с.

90. Горбовой В.Ф. Основные институты советского лесного права. -Свердловск: Свердловский юридический институт, 1983. 73 с.

91. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. -М„ 1987,- 197 с.

92. Гусев Р.К. Правовое обеспечение рационального использованияи охраны лесов по новому лесному законодательству: состояние и перспективы развития. Правовые проблемы охраны окружающей природной среды. — М.: Новый юрист, 1998. — 176 с.

93. Годунов А.А. Социально-экономические проблемы управления социалистическим производством. М., 1975. С. 124.

94. Государственное управление лесным хозяйством: Учебное пособие для средних профессиональных учебных заведений лесного хозяйства / А.П. Петров, Б.М. Мамаев, В.К. Тепляков, Е.А. Щетинский.-М.:ВНИИЦлесресурс, 1997.-304 с.

95. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В4тт.Т.2.И.-О.-М.:ОЛМА-ПРЕСС, 2001. С. 130.

96. Дембо Л.И. Правовой режим лесов в свете сталинского плана преобразования природы. Л.: Изд. ЛГУ, 1951. - 64 с.

97. Дроздов И.А. Договоры на передачу в пользование природных ресурсов: Учебно-практическое пособие. -М.: «Проспект», 2001.

98. Дубовик О.Л. Экологическое право. М.: Юристъ, 2002. - 304 с.

99. Дубовик О.Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. М: СПАРК, 1996. -352с.

100. Доклад руководителя Росприроднадзора С.И.Сая «Итоги работы Росприроднадзора, его территориальных органов и подведомственных организаций в 2005 году и задачи на 2006 год». Официальный сайт МПР, Росприроднадзора, ФАЛХ.

101. Декларация Министерской конференции по правоприменению и управлению в лесном секторе Европы и Северной Азии (ЕСА ФЛЕГ) г. Санкт -Петербург, 25 ноября 2005 года.

102. Жабин Д.П. Правовое обеспечение экологической безопасности граждан. / Проблемы правового регулирования отношений в аграрном секторе экономики: Материалы международной научно-практической конференции. Ч. П. Оренбург: Изд. Центр ОГАУ, 2003. - 480 с.

103. Заславская Jl.А. Судебное рассмотрение дел о лесонарушениях.—М.: Прогресс, 1977. 307 с.

104. Заславская Л.А. Спорные вопросы лесного законодательства // Сб. материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995-2004 гг. составители: А.К. Голиченков и др. / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004 в 3-х Т. Т. 2. С. 678.

105. Залужный В.Н. Народный контроль в современных условиях. М., 1970. С. 45-50.

106. Защита прав человека и борьба с преступностью документы Совета Европы. М.: Юристъ, 1998. - 380 с.

107. Ерофеев Б.В. Экологическое право. М.: Новый юрист, 1998. -688с.

108. Ерофеев Б.В. Советское экологическое право. Общая часть. М.: ВЮЗИ,1988,- 188с.

109. Ивакин В.И. Теория юридической ответственности за экологические правонарушения и практика ее применения. М.: Право и государство, 2004. — 257 с.

110. Исупов Д.Н. Правовой режим лесов СССР. Свердловск, 1966. -316с.

111. Итоги деятельности Росприроднадзора, его территориальных органов и подведомственных организаций в 1-м полугодии 2006 года. Доклад Руководителя Росприроднадзора С.И.Сая // www.mpr.ru. Посещение 18.08.2006

112. Итоги XI всемирного лесного конгресса. М.: ВНИИЦлесресус, 2000. -128 с.

113. Колотинская Е.Н. Правовые основы природно-ресурсовых кадастров в СССР. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1986. - 129 с.

114. Колбасов О.С. Правовые исследования по охране окружающей среды в СССР в книге: Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов. М: ВИНИТИ, 1978. Т. 5.-207 с.

115. Колбасов О.С. Возмещение вреда, причиненного неправомерным использованием природных объектов / в книге: Правовые вопросы охраны природы. М.: ВИНИТИ, 1980. - 210 с.

116. Колбасов О.С., Краснов Н.И. Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. М.: Наука, 1985. - 457 с.

117. Колданов В.Я. Очерки истории советского лесного хозяйства.—М.: Экология, 1992.-256 с.

118. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. Руководитель авторского коллектива, ответственный редактор С.А. Боголюбов. М.: Издательская группа ИНФРА • М - НОРМА, 1997. - 384 с.

119. Комментарий к Земельному кодексу российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова и М.Ю. Тихомирова. М. Юристъ, 2001. 306 с.

120. Котарбиньский Т. Трактат о хорошей работе. Пер. с польск. М., 1975. С. 94.Большая Советская Энциклопедия. (В 30 томах). Гл. ред. A.M. Прохоров. Изд. 3-е. -М.:«Советская Энциклопедия», 1973. Т. 13. Конда-куп. 1973. С. 70.

121. Кравченко С.Н. Имущественная ответственность за нарушение природоохранного законодательства. Львов, 1979. - 76 с.

122. Краснова Е.Ю., Кобельков Н.Ф. Лесное законодательство России: Обзорн. информ. М.: ВНИИЦлесресурс, 1993. Вып. 10. - 40 с.

123. Крассов О.И. Правовой режим земель государственного лесного фонда. -М.: Наука, 1985.-233 с.

124. Крассов О.И. Право лесопользования в СССР. М.: Наука, 1990.-235с.

125. Крассов О.И., Петрова Т.В., Тарло Е.Г. Толковый словарь земельного права. СПб., 2004. -443 е.

126. Краткая редакция «Русской Правды» // Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 1. М.: Наука, 1984. - 308 с.

127. Курс советского уголовного права. Т.5. М.: Прогресс, 1977.616с.

128. Кириллов И.К. Цветущее состояние Всероссийского государства. М.: «Наука», 1977. С. 37-39,43.

129. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. -М.: Информационно- издательский дом «Филинъ», 2000. С. 9.

130. Ларичев В.Д., Деревянко Е.О. Коррупция в сфере охраны природных ресурсов // СПС Гарант. Посещение 25.11.2005.

131. Ленский Л. Материалы по истории социалистического лесного законодательства (1917-1945 гг.) М.: Гослестехиздат, 1947. - 198 с.

132. Ленинская аграрная политика КПСС. 1978-1982 гг. М.: Политиздат, 1983. С. 689.

133. Леса России.2003. М.: ВНИИЛМ. 2002. - 32 с.

134. Лесная энциклопедия. Т.2. — М.: Сов. энциклопедия, 1986 -563с.

135. Лесное законодательство Российской Федерации. Сборник нормативных правовых актов. М.: ПАИМС, 1998 - 576 с.

136. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М.: Наука, 1974. - 244 с.

137. Лукьяненко В.И. Общий контроль в системе государственной службы // Кадровый контроль в системе государственной службы. Сб. науч. работ. М.: РАГС, 2002. С. 143.

138. Макенвнин С.Г., Вакулин А.А. Охрана природы. — М.: Колос, 1983.- 460с.

139. Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М.: Юрид. лит-ра, 1985. - 192 с.

140. Мелехов И.С. Очерк развития науки о лесе в России. М.: Гослестехиздат, 1957. - 67 с.

141. Мелехов И.С. Очерк истории развития законодательства о лесе М., 1957; Собрание узаконений РСФСР. 1917. № б.Ст. 93.

142. Мелехов И.С. Лесоведение. М.: Лесн. пром-сть, 1980. - 301 с.

143. Меркушов А.Е. О практике применения судами законодательства, предусматривающего ответственность за нарушение норм экологической безопасности. — М.: Издательская группаИНФРА-М-НОРМА, 1997.- 114с.

144. Мозолевская Е.Г. Лесозащита и охрана леса. М.: Лесная промышленность, 1980. - 115 с.

145. Морозов Г.Ф. Учение о лесе. Избранные труды. Т.1. — М.: Гослесбумиздат, 1967.- 396 с.

146. Немировский Е.И. Правовая охрана лесов. — М.: Россельхозиздат, 1987. 112 с.

147. Орлов М. М. Леса водоохранные, защитные и лесопарки. -Устройство и ведение хозяйства. М.: Лесная промышленность, 1983. -70с.

148. Ожегов С.И. Словарь русского языка. Изд. 17-е, стереотип. М.: Рус. яз., 1985. С. 251

149. Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР: Учебник М.:Юрид. лит., 1984.-384 с.

150. Правда Русская. Т.2. Комментарии. М.-Л., 1947. - 565 с.

151. Петров В.В. Экологическое право России.-М.: Бек, 1995. -557с.

152. Петров В.Н. Лесная политика и охрана лесов. СПб: ИД «Право», 1998.

153. Полянская Г.Н. Охрана государственной собственности на леса. -М.: Госюриздат, 1956. 408 с.

154. Полянская Г.Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. -М.: Юрид. литература, 1985. 135 с.

155. Природноресурсное право и правовая охрана окружающей среды.: Учебник / Под ред. В.В. Петрова. М: Юрид. лит., 1988. - 512 с.

156. Природоресурсное право и правовая охрана окружающей среды / Под ред. В.В.Петрова-М., 1988. С. 282

157. Послания Президента РФ Российская газета. 2002.19 апреля.

158. Послания Президента РФ Российская газета. 2004. 27 мая.

159. Послания Президента РФ Российская газета. 2005. 26 апреля.

160. Реймерс Н.Ф.Азбука природы. М.: Знание, 1980. - 280с.

161. Розовский Б.Г. Правовое стимулирование рационального природопользования.— Киев: Выша школа, 1981. —200с.

162. Романовский М. Курс лесного законодательства. С-Петербург. Издание А.Ф.Девриена, 1881.-500 с.

163. Редько Г.И. К истории лесного хозяйства России. Л.: ЛЛТА, 1981.-86 с.

164. Рожков А.А., Козак В.Т. Устойчивость лесов. М.:Агропромиздат, 1989.-229 с.

165. Рябов А.А. Охрана права государственной собственности на природные ресурсы СССР. Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 1982. - 144 с.

166. Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. — М.: Юрид. лит., 1971. 240 с.

167. Савельев А. О сторожевых засечных линиях на юге ДревнейРуси.- М., 1876.- 146с.

168. Свод законов Российской империи. Кн. 5. СПб., 1835. - 880 с.

169. Соборное Уложение 1649. Текст. Комментарии. Л., 1987 С. 56-57.

170. Справочник по законодательству для исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся». Т Л.-М. 1946. 318 с.

171. Стадницкий Г.В. Основы рационального лесопользования и охраны лесных ресурсов. Л: ЛТА., 1979. - 78 с.

172. Стайнов П. Правовые вопросы защиты природы. М.: Прогресс, 1974,- 350 с.

173. Тарасов A.M. Президентский контроль: понятие и система. Учебное пособие. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 144.

174. Тарасенко В.П. Лесное законодательство основа лесного дела:Обзорн. информ - М: ВНИИЦлесресурс, 1993. Вып. 2. - 32 с.

175. Текущий архив Росприроднадзора

176. Тепляков В.К. Лес в истории допетровской Руси. М: МЛТИ, 1992.-80 с.

177. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В.Малько. Саратов: СГАП, 1995. - 406 с.

178. Транин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. — М.: Наука, 1987. 128 с.

179. Туровцев В.И. Народный контроль в социалистическом обществе. М, 1979, с. 70-71; Народный контроль. М., 1970. С. 23-35;

180. Топорнин Б.Н. Европейское право. М.: Юристь, 1999. - 456 с.

181. Успенский В.В. История лесного хозяйства России. Воронеж: Воронеж, гос. лесотехн. Академия, 1997. - 66 с.

182. Успенский В.В. История лесного хозяйства России. Воронеж, 1997. С. 10.

183. Фалеев Н.И. Лесное право. М.: Т-во И.Д. Сытина, 1912.-368 с.

184. Фомина Л.П. Право собственности на землю и обеспечение рационального использования земли. -М.: Наука, 1977. 184 с.

185. Фалмер P.M. Энциклопедия современного управления. В пяти томах. М, 1992, т. 4.

186. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид. лит., 1974.-351с.

187. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005. -234 с.

188. Цветков Б.Н. Лес и закон. Л.: Изд-во ЛГУ, 1975.- 178 с.

189. Чепурных Н.В., Новосело А.Л. Планирование и прогнозирование природопользования. М.: Интерпракс, 1995. - 288 с.

190. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М.: Юристь, 2003. С. 248.

191. Чубуков Г.В., Духно Н.Л. Экологичекое право России. М: Юрид. ин-т

192. Моск. гос. ун-та путей сообщения, 2000. 340 с.

193. Чубуков Г.В. Понятие и виды ответственности за нарушение экологического законодательства //Актуальные проблемы теории права и государства и экологического права: Сборник статей. Вып.1. М., 2000. С. 24.

194. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР.- М., 1981. С. 62.

195. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. -М, 1997. С. 7.

196. Шемшученко Ю.С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. — Киев: «Наукова Думка», 1974. 274 с.

197. Шемшученко B.C., Мунтян В.Л., Розовский В.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. — Киев: «Наукова Думка», 1978.-290 с.

198. Щелгунов Н.В. История русского лесного законодательства. — СПб., 1857.-448 с.

199. Щетинский Е.А. Охрана лесов и лесная пирология. М.: Экология, 1994. - 209 с.

200. Яковлев А.И. Засечная черта Московского государства в XVII веке.-М., 1916.- 98 с.

201. Яковлев В.Н. Экологическое право. -Кишинев, 1988. 579.

202. Якуба О.М. Административная ответственность. М.: Юрид. лит, 1972.- 151 с.1-13.

203. Диссертации и авторефераты

204. Абова Т.Е. Защита хозяйственных прав предприятий и производственных объединений: Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. Москва, 1985. с. 19.

205. Абанина Е.Н. Правовая охрана лесов Российской Федерации. Дисс. канд. юр. наук. Саратов. 2004. С. 28.

206. Акопов JI.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): Автореферат дисс. . докт. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2002. С. 42.

207. Боголюбов С.А. Конституционно-правовые проблемы охраны окружающей среды в СССР. Автореферат дисс.докт.юр. наук Москва, 1990 г. С. 43.

208. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерациии. Автореферат дисс.к.ю.н. Волгоград, 2000. С. 24.

209. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Дисс. докт. юрид. наук. Москва, 1992

210. Гусев Р.К. Правовые проблемы управления государственным лесным фондом в СССР . Автореф. Дис. канд. юрид. наук Москва 1971.- 18с.

211. Зиновьева О.А. Юридическая ответственность за нарушения лесного законодательства : Автореф. Дис. канд. юрид. наук М., 2001 -25 с.

212. Ларионов Г.А. Правовое регулирование земельного контроля в Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1997.С.29.

213. Куликова О.В. Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов. Автор, дисс. канд. юр. наук. Саратов. 2000. С. 28.

214. Навасардова Э.С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне: Автореферат дисс. . докт. юрид. наук. Москва, 2002-24 с.

215. Петров В.Н. Государственное регулирование охраны и защиты лесов как элемента окружающей природной дисс. . докт. эконом, наук. С.-Петербург., 1998. С. 45.

216. Соломатина Е.А. Теоретико-правовые основы контроля законодательной власти за деятельностью правоохранительных органов. Автореф. дисс. . к.ю.н., Москва, 2004. С. 25.

217. Тихонов Б.Ю. Субъективные права граждан, их охрана и защита: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Москва, 1972. С. 30.

218. Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С.26.

219. Крассов О.И. Право лесопользования в СССР : Автореф. дис.док. юрид.наук Москва 1991 С.41.1. Научные статьи

220. Аксененок Г.А. Правовое обеспечение комплексного и наиболее эффективного использования природных богатств и их охрана // ХХП съезд КПСС и проблемы колхозногои земельного права. М., 1962. - С. 23-27.

221. Бобров Р.В. Государственное управление лесами (дореволюционный период) // Лесное хозяйство. — 1995, № 4. С.1

222. Бобылев А.И. Общество, гражданское общество, личность, государство, право. Их взаимодействие на современном этапе // Право и политика.- 2001,№3.- С. 78-79.

223. Богданов М.С. О понимании юридической ответственности // Юрист.- 1997,№7-С.39-42.

224. Боголюбов С.А. Совершенствование лесного законодательства России // Законодательство и экономика. 2004, № 5 - С. 37-40.

225. Боголюбов С.А. Новое в лесном законодательстве России // Право и экономика. 1998., № 2. - С. 81-82.

226. Быстров Г.Е. Такой Земельный кодекс нам не нужен // Право и жизнь. 2001. №39. С. 21-27.

227. Комментарий к Земельному кодексу российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова и М.Ю. Тихомирова. М., 2001.С.22

228. Волобуев А. Счетная палата как зеркало прозрачности российской власти // Чистые руки. 1999. № 1. С. 77

229. Виноградова. Е. Юридические лица должны нести ответственность за экологические преступления // Российская юстиция. 2001, №8.-С. 14-16.

230. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции/ЛГосударство и право. 2002. № 3. С. 9-16;

231. Заславская J1.A. Кодификация лесного законодательства // Законодательство и экономика. 1999, № 6. - С. 122-127.

232. Зиновьева О.А. Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2002. № 1. Ст. 494.

233. Кашпор Н. В лесоустройстве новый порядок // Лесная газета. 2005. 31 января

234. Клочков В.В. Требования законности: понятие, виды, генезис //Конституционная законность и прокурорский надзор. Сб. статей. М., 1997. С. 56-65.

235. Краснов Н.И. Новое советское лесное законодательство // Сов. государство и право. 1978. № 7. С. 40-45

236. Национальное богатство России (интервью с руководителем Государственной лесной службы МПР России В.П. Рошупкиным) // Лесное хозяйство. 2004. № 1. С. 3.

237. Новоселов В. Способы защиты прав и свобод, гарантированных Конституцией СССР // Сов. юстиция. 1979. № 18. С. 7;

238. Овсянников Л.Н. Контролировать не «втихаря», а гласно // Президентский контроль, 1999. № 11. С. 23.

239. Панасенко В. Надзор за исполнением лесного законодательства // Законность. 2006.№ 2. 7-8 с.

240. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9;

241. Писаренко А.И. Устойчивое лесовосстановление основа устойчивого лесопользования // Лесное хозяйство. 2002. № 5. С. 2.

242. Соломка Н.И. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Российский юридический журнал. 1999.

243. Сулейманов А. Уголовно-правовые проблемы незаконной порубки деревьев и кустарников // Уголовное право. 2003. № 1. 59-66 с.

244. Тарасов A.M. Президентский контроль: теоретические и практические аспекты оценки его эффективности // Государство и право, 2002. № 11. 63-68 с.

245. Тихомиров Ю.А. Закон основа стратегии // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 2002. № 1. С. 7

246. Чесноков И. Чем дальше в лес .II Волна. 2005. 25-31 октября.

247. Чиркин В.Е. Контрольная власть//Государство и право. 1993. № 4. С. 18.

Автор: Малышев, Дмитрий Вячеславович
Город: Москва
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.06

Диссертация

Организационно-правовое обеспечение государственного лесного контроля тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Организационно-правовое обеспечение государственного лесного контролятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.06 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовое обеспечение государственного лесного контроля»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Малышев, Дмитрий Вячеславович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Организационно-правовое обеспечение государственного лесного контроля"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Малышев, Дмитрий Вячеславович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Организационно-правовое обеспечение государственного лесного контроля»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовое обеспечение государственного лесного контроля»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Малышев, Дмитрий Вячеславович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Организационно-правовое обеспечение государственного лесного контроля"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Малышев, Дмитрий Вячеславович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Организационно-правовое обеспечение государственного лесного контроля»