АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организация и правовые основы деятельности правоохранительных органов в борьбе с терроризмом»
На правах рукописи
ДУКАНОВ Олег Михайлович
ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ
Специальность 12.00.11 -судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности; адвокатура
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Рязань - 2004
На правах рукописи
ДУКАНОВ Олег Михайлович
ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ
Специальность 12.00.11 —судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности; адвокатура
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Рязань - 2004
Диссертация выполнена в Академии права и управления Минюста России (г. Рязань).
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Казак Бронислав Брониславович
Официальные оппоненты:
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Антонян Юрий Миранович;
доктор юридических наук, доцент Годунов Игорь Валентинович
Ведущая организация - Академия ФСБ России.
Защита диссертации состоится 21 июля 2004 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 229.003.01 при Академии права и управления Минюста России по адресу: 390036, г. Рязань, ул. Сенная, д. 1.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии права и управления Минюста России.
Автореферат разослан 17 июня 2004 г. Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. XX век стал временем неслыханного в мировой истории террора, жертвами которого стали-миллионы безвинных людей. И сейчас мировое сообщество содрогается при сообщениях о все новых террористических актах. Международный .терроризм грозит стать главным фактором нестабильности в XXI веке.
В современных условиях резко возрастает количество преступлений, связанных со взрывами, захватом заложников и воздушных судов, заказными убийствами, вызывающими широкий общественный резонанс, посягательствами на жизнь и здоровье представителей органов власти и общественных деятелей. Терроризм и экстремизм как акты насилия с целью устрашения становятся способом разрешения территориальных и межнациональных противоречий в некоторых регионах России. События в Чеченской Республике и Республике Дагестан показали степень опасности этих явлений для национальной безопасности России.
Анализ событий в северокавказском регионе свидетельствует о том, что в современных условиях на территории России может возникнуть качественно новый уровень организованной профессиональной преступности в виде криминально-государственного образования в рамках субъекта, претендующего на роль международного центра терроризма. Для достижения своих корыстных политических и экономических целей оно использует такие опаснейшие преступления, как создание и использование незаконных вооруженных формирований, вооруженный мятеж, захват заложников, совершение актов терроризма, наемничество.
В настоящее время ни одна страна в мире не застрахована от возможных атак экстремистов. Весь цивилизованный мир решительно осуждает терроризм и расценивает его как преступление против человечества. И хотя наиболее часто используемыми средствами для совершения террористических актов продолжают оставаться взрывные устройства, в 90-х годах прошлого столетия террористические организации начали активно применять химическое и бактериологическое оружие, что принесло им определенные результаты (Япония - атака
зарином, США - рассылка писем со спорами сибирской язвы). Принципиально новый метод борьбы - «кибернетический терроризм», который предполагает проведение информационных атак на вычислительные центры, центры управления военными сетями, другие объекты повышенного риска (аэропорты, ядерные и военные объекты), использующие автоматизированные системы управления.
Можно с уверенностью прогнозировать усиление организационного потенциала и профессионального уровня терроризма за счет приобретения террористическими структурами опыта крупномасштабных и дерзких насильственных акций, расширения специальной подготовки террористов, в том числе в ближнем и дальнем зарубежье.
Акты терроризма наносят государству и его гражданам огромный материальный ущерб, приводят к гибели людей, нарушают нормальную работу различных органов государства, нагнетают атмосферу страха, неуверенности, запугивания, парализуют и подавляют общественную волю, затрагивают интересы государственной безопасности.
Международный терроризм в последнее время не только резко активизировался, но и изменился в качественном отношении. Однако отсутствуют механизмы активного противодействия терроризму, действенные способы искоренения его источников, что свидетельствует о кризисе существующих внешних и внутренних политических стратегий борьбы с этой угрозой. Следует привести национальное законодательство в соответствие с международным, что позволит преодолеть разночтения в правовой оценке преступлений террористического характера и оперативно реагировать на акты терроризма независимо от того, в какой стране они совершаются. С учетом повышенной опасности терроризма вопросы юридической квалификации деяний, образующих его состав, должны быть четко и однозначно решены законодательством.
У правоохранительных органов имеется определенный опыт оперативно -розыскной и следственной работы по предотвращению и расследованию данной группы преступлений, успешно раскрыт ряд дерзких взрывов экстремистского характера Вместе с тем анализ практики расследования террористических акций, совершаемых с применением огнестрельного оружия и взрывных
устройств, свидетельствует о том, что раскрываемость таких преступлений по сравнению с другими остается низкой. Это обусловлено прежде всего недостаточным знанием методики их расследования, просчетами в организации и взаимодействии субъектов при производстве неотложных следственных и розыскных действий, слабым использованием оперативно-розыскных мер и помощи общественности.
Следует также отметить, что в период роста и активизации террористической деятельности (1991-1994 гг.) проводились недостаточно продуманные и рациональные преобразования в системе правоохранительных органов и армии, что, возможно, было связано с недооценкой степени общественной опасности подобного рода деяний.
Изложенное позволяет утверждать о необходимости исследования организационно-правовых проблем деятельности правоохранительных органов в борьбе с терроризмом.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. В России проблема борьбы с терроризмом и роль отдельных правоохранительных органов в ней изучалась достаточно интенсивно такими учеными, как Ю.М. Антонян, И.И. Артамонов, Н.П. Барабанов, В.П. Емельянов, Б.Б. Казак, М.П. Киреев, Ю.А. Лапицкий, Г.М. Миньковский, А.Ф. Майдыков, Н.В. Патрушев, К.Н. Салимов, В.В. Устинов, И.П. Щербань, Н.М. Якушин, В.У. Ялунин и др. Не ослабевает интерес к этой проблеме и в настоящее время, по отдельным ее аспектам опубликованы монографические работы, подготовлены кандидатские и докторские диссертации. Однако назрела острая потребность в глубокой проработке законодательства, устранении разногласий, допущенных в ведомственных нормативных актах правоохранительных органов, оказывающих негативное влияние на организацию адекватного противодействия террористическим проявлениям.
Это достаточно перспективное направление, на взгляд автора, способно привести к выводам фундаментального характера в области реформирования законодательства, ведомственных нормативных актов и эффективности организации
управления контртеррористической операцией, в чем диссертант и видит свою задачу.
Объектом диссертационного исследования является система отношений, обусловливающих противодействие терроризму и определяющих в нем место и роль правоохранительных органов.
Предметом исследования выступают организационно-правовые основы деятельности правоохранительных органов в борьбе с терроризмом.
Цель диссертационного исследования состоит, в разработке теоретических основ места и роли правоохранительных органов в механизме противодействия терроризму и обосновании конкретных предложений, направленных на совершенствование системы управления ими.
Задачи диссертационного исследования вытекают из поставленной цели. К ним относятся:
- проведение комплексного анализа современного состояния организации правового регулирования борьбы с терроризмом;
- уточнение и определение понятий, относящихся к организации деятельности правоохранительных органов в борьбе с терроризмом;
- анализ правовых основ организации борьбы с терроризмом в зарубежных странах. Внесение предложений по использованию этого опыта в нашей стране;
- разработка комплекса предложений по совершенствованию правового обеспечения деятельности правоохранительных органов в борьбе с терроризмом в России;
- обоснование предложений по совершенствованию системы управления правоохранительными органами в борьбе с терроризмом;
- выявление особенностей контртеррористической операции на современном этапе, сил и средств, привлекаемых к ее проведению;
- исследование роли средств массовой информации в освещении хода контртеррористической операции.
Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания, ком-
плексный и системный подходы. При исследовании проблемы борьбы с терроризмом применен конкретно-исторический подход с учетом процессов реформирования правоохранительных органов. Исследование базируется на принципах и положениях теории государства и права, конституционного права, уголовного и уголовно-исполнительного права, теории социального и государственного управления, криминологии. При подготовке диссертации использовались положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства, а также ведомственных нормативных актов, имеющих отношение к теме исследования.
Проблема управления контртеррористической операцией находится на стыке ряда наук, поэтому исследование носит комплексный характер. При формировании теоретических положений и практических выводов диссертант опирался на труды выдающихся ученых в области права, теории государственного управления, системного анализа, конфликтологии.
Исследование проводилось с учетом отечественного и зарубежного опыта разработки и формирования организационно-правовых основ борьбы с терроризмом.
Научная новизна исследования. Диссертация является первым комплексным монографическим' исследованием, посвященным организационно-правовым проблемам деятельности правоохранительных органов в борьбе с терроризмом.
В ходе исследования получены следующие научные результаты:
1. Обоснованы исходные теоретические положения относительно места и роли правоохранительных органов в механизме противодействия терроризму.
2. Раскрыты с учетом того или иного этапа борьбы с терроризмом конкретные направления деятельности правоохранительных органов.
3. Предложена комплексная система управления контртеррористической операцией.
4. Раскрыт зарубежный опыт правового обеспечения организации борьбы с терроризмом, определены возможные направления его использования в отечественной практике.
5. Предложены изменения и дополнения в законодательные и ведомственные нормативные акты, обеспечивающие организацию борьбы с терроризмом в Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Главным итогом проведенного диссертационного исследования является обоснование места и роли правоохранительных органов в механизме противодействия терроризму с учетом требований комплексного подхода и особенностей содержания Концепции национальной безопасности России.
В настоящее время для России задача борьбы с терроризмом стала особенно актуальной. В соответствии с Концепцией национальной безопасности Россия объявила борьбу с терроризмом важной составной частью как национальной безопасности нашей страны, так и безопасности мирового сообщества. В ней должны быть задействованы все государственные структуры различных ведомств, органов и подразделений, в том числе Федеральная служба безопасности России, тем более что соответствующие нормативные акты усматривают в качестве одной из ее основных задач обеспечение борьбы с террористической и диверсионной деятельностью.
Общегосударственная система мер по борьбе с терроризмом в России включает в себя комплекс мероприятий, реализуемых правоохранительными органами и подразделениями других ведомств. Организация борьбы с терроризмом представляет собой сложную систему мер, одной из подсистем которой является организация деятельности по раскрытию террористических акций, эффективность которой во многом зависит от применения научно обоснованных криминалистических методов, приемов и средств.
2. Обоснование основных понятий, относящихся к организации деятельности правоохранительных органов в борьбе с терроризмом.
На основе анализа нормативно-правовой базы и с учетом личного опыта работы в системе органов Федеральной службы безопасности России автор предлагает определения терроризма, контртеррористической операции. Диссертант рассматривает различные классификации терроризма.
Терроризм - акции, сопряженные с применением насилия или угрозой насилия, как. правило, сопровождаемые выдвижением конкретных требований. Насилие направлено в основном против гражданских объектов и лиц. Мотивы имеют политический или иной характер. Акции совершаются так, чтобы привлечь максимум общественного внимания и оказать воздействие на власть или определенные группы населения (порой весьма широкие), выходя за рамки причинения непосредственного физического ущерба.
Контртеррористическая операция представляет собой совокупность согласованных по целям, задачам, месту и времени действий подразделений специального назначения. В ее обеспечении задействуются силы и средства различных полицейских, военных и гражданских ведомств, предприятий и организаций.-
Терроризм классифицируется на государственный (организуемый или поддерживаемый одним государством против другого), международный, системный внутригосударственный, иной внутригосударственный, религиозный, точечный. Следует учитывать и такие разновидности, как терроризм в форме мятежа (захвата территории), массовых беспорядков, диверсий, захвата заложников.
Проявления - терроризма классифицируются также по объему действий (масштабу); характеру последствий; целям (направленности действий); мотивам; численности и организованности участников, а также по их психическому здоровью; использованным орудиям, способам, финансовым средствам, и источникам их получения; связи с официальными структурами.
3. Комплекс мер правового урегулирования деятельности правоохранительных органов в исследуемой сфере с учетом изменения сущности терроризма на современном этапе.
На основе изучения отечественной и зарубежной правовой базы, регламентирующей борьбу с терроризмом, а также проведенного социологического исследования автор приходит к выводу, что она несовершенна. Он предлагает ряд изменений и дополнении в нормативно-правовые акты, в частности в Закон о борьбе с терроризмом. Соискатель отмечает, что в целях эффективной и едино-
образной борьбы с терроризмом государствам рекомендуется осуществлять сотрудничество на международном, региональном и двустороннем уровнях.
4. Совершенствование системы управления контртеррористической операцией.
Автором проанализированы предыдущие этапы развития • контртеррористической операции, а также особенности ее проведения в настоящее время: Диссертант предлагает конкретные меры по совершенствованию организации взаимодействия правоохранительных органов в борьбе с терроризмом, управления контртеррористической операцией на современном этапе, информационно-аналитической работы. Он отмечает, что единое управление обстановкой в стране в области противодействия терроризму должно осуществляться централизованно и на уровне специализированного органа Совета Безопасности, состоящего на экспертов-аналитиков по кризисным ситуациям и борьбе с террористической деятельностью.
5. Факторы, снижающие эффективность управления контртеррористической операцией.
На основе социологического исследования диссертантом определены факторы, снижающие эффективность борьбы с терроризмом, в частности: отсутствие необходимой правовой базы; отсутствие опыта у сотрудников правоохранительных органов; нежелание сотрудников правоохранительных органов искать новые методы борьбы с терроризмом; отсутствие взаимодействия между правоохранительными органами; отсутствие взаимодействия между различными государствами; недостаточное ресурсное обеспечение; неудовлетворительная организация управления контртеррористической операцией; отсутствие единого понимания терроризма.
6. Взаимодействие правоохранительных органов и средств массовой информации в освещении хода контртеррористической операции.
Автор показал роль средств массовой информации в освещении хода контртеррористической операции, предложил конкретные меры по организации взаимодействия средств массовой информации и правоохранительных органов
в борьбе с терроризмом, рассмотрел требования, предъявляемые к журналистам, работающим в зоне проведения контртеррористической операции.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются избранной методологией, широким применением конкретных методов включая экспертные оценки и опросы. Для решения поставленных в диссертации задач была разработана специальная методика, включающая в себя критерии отбора исследовательского материала и методов его исследования.' Комплекс применяемых методов и методических процедур по замыслу исследования обеспечивал обоснованность и достоверность получаемых эмпирических данных, объективность, надежность и достоверность выводов. В ходе исследования проводился экспертный опрос 300 сотрудников Федеральной службы безопасности, Министерства внутренних дел, Министерства юстиции (начальников управлений, их заместителей, начальников отделов и служб), а также 300 сотрудников спецподразделений, проходящих службу на Северном Кавказе. Исследование по теме диссертации проводилось с 1999 года. Автор принимал участие во многих служебных совещаниях всероссийского и международного уровня, знакомился с опытом борьбы с терроризмом в зарубежных странах. Им накоплен богатый опыт борьбы с терроризмом, в том числе на уровне руководителя.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые предложены современные технологии управления силами и средствами правоохранительных органов в борьбе с терроризмом. В диссертации критически проанализирован опыт зарубежных стран в борьбе с терроризмом, определены возможности его использования в отечественной практике. В результате проведенного исследования по-новому излагаются категории «терроризм», «контртеррористическая операция», дается классификация терроризма с учетом изменения его сущности. Исходя из комплексного и теоретико-прикладного характера проведенного исследования, его практическая значимость выражается в следующих формах:
1. Материалы исследования использовались при подготовке Концепции национальной безопасности, а также проекта Федерального закона «О борьбе с терроризмом».
2. Автором подготовлены конкретные рекомендации по совершенствованию программы профессиональной подготовки сотрудников правоохранительных органов, участвующих в контртеррористических операциях.
3. В процессе подготовки диссертации были опубликованы Материалы оперативно-тактического учения «Технология-2003» и ряд других научных и методических работ по исследуемой проблеме.
Апробация и внедрение результатов исследования. С учетом комплексного и теоретико-прикладного характера исследования его апробация и внедрение осуществлялись по нескольким направлениям:
1. Результаты исследования докладывались на всероссийских и международных совещаниях руководителей правоохранительных органов, а также научно-практических всероссийских и международных конференциях, проходивших в 1999-2004 гг. По их материалам были разработаны и внедрены в деятельность правоохранительных органов научно-практические предложения (имеется 5 актов о внедрении результатов исследования).
2. Результаты диссертационного исследования применялись при разработке учебных программ и учений по профессиональной подготовке сотрудников правоохранительных органов, участвующих в борьбе с терроризмом.
3. По теме диссертации подготовлено 6 публикаций общим объемом 7,8 п. л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемой литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его цели и задачи, объект, предмет, раскрываются методоло-
гия и методика исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическая и практическая значимость исследования.
Глава первая «Современное состояние и проблемы правового обеспечения организации деятельности правоохранительных органов в борьбе с терроризмом» представлена тремя параграфами и посвящена современному состоянию и проблемам организации деятельности правоохранительных органов в борьбе с терроризмом.
В первом параграфе рассматривается история развития терроризма, даются определение понятия терроризма и его классификации. Определяется роль и место правоохранительных органов в борьбе с терроризмом.
Терроризм — акции, сопряженные с применением насилия или угрозой насилия, как правило, сопровождаемые выдвижением конкретных требований. Насилие направлено в основном против гражданских объектов и лиц. Мотивы имеют политический или иной характер. Акции совершаются так, чтобы привлечь максимум общественного внимания и оказать воздействие на власть или определенные группы населения (порой весьма широкие), выходя за рамки причинения непосредственного физического ущерба.
Вместе с тем возникают сложности, связанные с двойной терминологией в уголовном законе относительно «терроризма» и «террористического акта». Терроризм, по мнению некоторых исследователей, - это социально-правовое явление, представляющее собой родовое понятие по отношению к конкретным актам террора. Отмечается, что недопустимо использовать для обозначения одного преступления двух понятий, отражающих разный уровень явления.
В специальной литературе терроризм классифицируется на государственный (организуемый или поддерживаемый одним государством против другого), международный, системный внутригосударственный, иной внутригосударственный, религиозный, точечный. Следует учитывать и такие разновидности, как терроризм в форме мятежа (захвата территории), массовых беспорядков, диверсий, захвата заложников.
Объективная оценка терроризма позволит строить и осуществлять борьбу с ним, главное в которой - своевременное и адекватное реагирование на преду-
смотренное уголовным законом деяние террористической направленности, что обеспечит уверенность населения в своей безопасности.
Параграф второй посвящен проблемам правового регулирования борьбы с терроризмом в зарубежных государствах.
Изучение материалов прессы и специальной литературы показывает, что число террористических актов как за рубежом, так и в России увеличивается.
В 2000 г. в мире было совершено 423 террористических акта, в которых погибли 405 чел., получили ранения 791 чел. В период с 1992 по 2002 год в мире было совершено 6 500 актов международного терроризма, в которых погибли 5 тыс. чел., получили ранения около 11 тыс. чел. В 2003 г. в 10 крупнейших террористических актах в мире погибло 465 чел., из них примерно одна треть приходится на Россию.
По мнению экспертов, 2004 г. обещает стать годом террористических актов на транспорте. Так называемая репетиция подобных акций успешно прошла на территории Северного Кавказа в районе Кавказских Минеральных Вод.
Анализ законодательства зарубежных государств позволяет сделать вывод, что в нем отсутствуют конкретные нормы, регулирующие ответственность государств за невыполнение существующих международных обязательств, а также за действия, запрещенные международным правом; отсутствует международное регулирование торговли оружием и меры по борьбе с его контрабандой; не налажено международное сотрудничество в области эффективного и единообразного предупреждения всех форм и проявлений террористического насилия. В связи с этим государствам рекомендуется осуществлять сотрудничество на международном, региональном и двустороннем уровнях.
В параграфе третьем рассматриваются проблемы правового регулирования борьбы с терроризмом в Российской Федерации.
В связи с усиливающейся опасностью терроризма практически все независимые государства столкнулись с необходимостью создания и совершенствования законодательства о борьбе с терроризмом.
В настоящее время в России существует довольно широкий перечень нормативных правовых актов, регламентирующих борьбу с терроризмом.
На вопрос нашей анкеты: «Какими нормативными правовыми актами Вы пользуетесь в организации борьбы с терроризмом?» - абсолютное большинство респондентов ответили, что федеральными законами Российской Федерации «О борьбе с терроризмом», «Об оперативно-розыскной деятельности», Конституцией Российской Федерации, Уголовным, Уголовно-процессуальным кодексами Российской Федерации. 30 % указали также Постановление Правительства Российской Федерации № 1040 «О мерах по противодействию терроризму», приказы и указания Федеральной службы безопасности России, Федеральный закон «О государственной границе», концепцию деятельности органов Федеральной службы безопасности России в сфере борьбы с терроризмом. Лишь 2 % опрошенных сослались на международно-правовые акты.
Система нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации и касающихся борьбы с терроризмом, может быть представлена в качестве следующей иерархической структуры.
В первую группу можно отнести международные правовые акты - конвенции, ратифицированные и подписанные Россией, международные договоры и соглашения Российской Федерации (Договор о сотрудничестве в борьбе с терроризмом, подписанный 4 июня 1999 года государствами - участниками Содружества Независимых Государств, Соглашение о сотрудничестве в борьбе с терроризмом, заключенное главами государств - членов Содружества Независимых Государств в июне 2000 г., Европейская конвенция «О пресечении терроризма», Международная конвенция «О борьбе с финансированием терроризма», Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом).
Во вторую группу нормативных правовых актов, касающихся борьбы с терроризмом, можно отнести федеральные законы, кодифицированные нормативные правовые акты (Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «О борьбе с терроризмом», Федеральный закон от 7 августа 2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Федеральный закон от 3 апреля 1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» и ряд других).
В третью группу нормативных правовых актов, касающихся борьбы с терроризмом, можно объединить все остальные нормативные акты (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты), изданные во исполнение международных договоров Российской Федерации, конкретизирующие положения федеральных законов в сфере борьбы с терроризмом.
Глава вторая «Совершенствование системы управления правоохранительными органами в борьбе с терроризмом» состоит из трех параграфов и посвящена разработке путей повышения эффективности борьбы с терроризмом.
В первом параграфе рассматриваются основные этапы проведения контртеррористической операции. Автор анализирует факторы, снижающие эффективность борьбы с терроризмом.
Более 60 % опрошенных нами сотрудников правоохранительных органов среди факторов, которые оказывают негативное влияние на организацию борьбы с терроризмом, ответили, что отсутствие необходимой правовой базы, единого подхода к определению понятия терроризма. 45 % опрошенных назвали неудовлетворительную организацию управления контртеррористической операцией. Большинство респондентов указали отсутствие опыта у сотрудников правоохранительных органов. Согласно нашим данным, лишь 59 % респондентов проходили переподготовку и повышение квалификации, что позволяет утверждать об отсутствии знаний о новых методах борьбы с терроризмом. 49 % опрошенных имеют стаж работы в занимаемой должности до 3 лет, 30 % — от 3 до 5, 11 % - от 5 до 10,10 % - свыше 10 лет. Таким образом, у основной массы руководителей правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с терроризмом, отсутствует необходимый опыт работы в этом направлении.
Управление контртеррористической операцией во многом зависит от организации информационно-аналитической работы. На вопрос нашей анкеты: «Откуда Вы предпочитаете получать необходимую информацию?» - лишь 54 % ответили, что из официальных источников. 46 % используют иные источники
получения информации. Среди направлений аналитической работы опрошенные выделили следующие:
- мониторинг изменения обстановки в районе;
- анализ поступающей информации о замыслах лидеров незаконных вооруженных формирований;
- изучение передового опыта зарубежных стран;
- сбор и анализ информации о состоянии и тенденциях терроризма на территориях субъектов Федерации;
- анализ взаимодействия правоохранительных органов;
- оперативно-поисковая деятельность;
- анализ новых технических возможностей, которые необходимо внедрять в практику.
Анализ существующей практики борьбы с терроризмом позволяет определить пути совершенствования управления контртеррористической операцией:
- организация единого органа управления контртеррористической операцией, в подчинении которого находились бы все структуры, участвующие в борьбе с терроризмом (90 %);
- централизация руководства по линии войск (90 %);
- улучшение взаимодействия правоохранительных органов, спецслужб (80%);
- создание правовой базы, позволяющей нейтрализовать участников незаконных вооруженных формирований и организаторов террористических актов (70%);
- пресечение финансирования террористической деятельности (15 %);
- расширение технических возможностей правоохранительных органов (6 %);
- устранение разобщенности действий силовых структур (4 %);
- увеличение финансирования на оперативные расходы (2 %);
- разработка отдельных лидеров и активных членов незаконных вооруженных формирований и их нейтрализация (2 %);
- подготовка сил и средств, способных получать упреждающую информацию о подготовке террористических актов и предупреждать их (2 %).
Вместе с тем на вопрос о возможных путях совершенствования управления контртеррористической операцией 8 % респондентов затруднились ответить.
Опрошенные нами сотрудники правоохранительных органов указали следующие возможные пути повышения эффективности борьбы с терроризмом:
- повышение уровня подготовки сотрудников (73 %);
- улучшение ресурсного обеспечения (78,4 %);
- совершенствование российского законодательства (76 %);
- организация взаимодействия правоохранительных органов (62 %);
- организация взаимодействия государств в борьбе с международным терроризмом (68 %);
- повышение уровня управления контртеррористической операцией (6,02%);
- изменение структуры правоохранительных органов (24,3 %);
- улучшение аналитической работы и др. (62 %).
14 % опрошенных предложили иные пути повышения эффективности борьбы с терроризмом.
Большое влияние на эффективность борьбы с терроризмом могло бы оказать создание единого банка данных по террористическим преступлениям, а также разработка методики оценки последствий террористических актов.
В параграфе также рассматриваются основные силы и средства, привлекаемые к проведению контртеррористической операции в России и за рубежом.
Параграф второй посвящен повышению эффективности управления контртеррористической операцией. Автор отмечает, что идеальным вариантом развития и совершенствования антитеррора могло бы быть превращение его в идеологию или важную составную часть официальной идеологии какого-либо из крупных цивилизованных государств. Это могло бы дать государству, принявшему такую ориентацию, значительные преимущества, обеспечив его социальными механизмами, отсутствующими у его международных партнеров.
Антитеррор - это не только непосредственное противостояние терроризму и террористам, поскольку военные операции против террористов приносят временные и локальные успехи. Успех гарантирован лишь при условии ликви-
дации определенных изъянов в цивилизационном устроении современного человечества, нарушении систем • интеграции современной цивилизации и ее безопасности.
Научным подходом к проблеме борьбы с терроризмом можно считать проведение аналитической работы, которая предполагает тщательное изучение оперативных материалов, агентурных сообщений и открытых публикаций; составление научно обоснованного прогноза. Анализ полученной информации, позволит заводить картотеки в первую очередь на организаторов и исполнителей террористических акций, воссоздавать структуры организаций и террористических групп, прослеживать связи террористических организаций.
Вместе с тем организация противодействия терроризму требует системного научного подхода, основанного на выявлении и учете взаимосвязей самого явления, его основных показателей и параметров с факторами, оказывающими на него существенное воздействие. Изучаемую нами проблему надо рассматривать в комплексе с такими факторами, как угроза безопасности России (организованная преступность, «заказные» убийства, бандитизм, незаконные вооруженные формирования), в контексте борьбы с насильственными преступлениями. Существенное влияние на возникновение и реализацию угроз, в том числе от террористической деятельности, оказывают такие факторы, как социально-политическая нестабильность в России, тенденции упадка социальных нравов в обществе.
Нуждается в пересмотре состояние информационно-аналитической работы в подразделениях, ведущих борьбу с терроризмом, прежде всего аналитического органа антитеррористического подразделения Федеральной службы безопасности России. Это позволит определить пути решения задачи обеспечения непрерывного слежения за негативными, с точки зрения безопасности России от террористической деятельности, процессами, своевременно выявлять такие процессы, оценивать их угрозу и по возможности нейтрализовать их последствия.
В параграфе третьем указывается, что средства массовой информации (СМИ) являются важным фактором в конфронтации между террористами и властями. Обращение к общественному мнению может повлиять на действия не
только властей, но и террористических групп. С точки зрения террористов, освещение событий в СМИ - важный критерий успеха террористического акта или кампании.
В заключении подводится научный итог диссертационного исследования, проведенного соискателем.
1. Сопоставление имеющихся определений терроризма, в частности, содержащихся в Федеральном законе «О борьбе с терроризмом» и в ст. 5 УК РФ, показывает, что они существенно различаются. Традиционно терроризм определяется через политические мотивы (устрашение населения, ослабление государства, принуждение к определенным- действиям; или физическое устранение политических противников), что скрывает истинные масштабы явления и, следовательно, затрудняет выбор адекватных способов борьбы с ним. Это свидетельствует об отсутствии научно обоснованного понятийного аппарата террористической деятельности, что значительно осложняет квалификацию • сотрудниками правоохранительных органов- конкретного террористического проявления.
Автор считает, что терроризм - акции, сопряженные с применением насилия или угрозой насилия, как правило, сопровождаемые выдвижением конкретных требований. Насилие направлено в основном против гражданских объектов и лиц. Акции совершаются так, чтобы привлечь максимум общественного внимания и оказать воздействие на власть или определенные группы населения (порой весьма широкие), выходя за рамки причинения непосредственного физического ущерба. Очевидно, это понятие охватывает и деяния с такой мотивацией, как корысть, месть, экономическая конкуренция.
2. Ведущую роль в борьбе с терроризмом необходимо отвести антитеррористическим подразделениям территориальных органов Федеральной службы безопасности России, за которыми следует закрепить ответственность и функциональность в специально разработанной Государственной программе борьбы с терроризмом. Единое управление обстановкой в стране в области противодействия терроризму должно осуществляться централизованно, на уровне спе-
анализированного органа Совета Безопасности, состоящего из экспертов-аналитиков по кризисным ситуациям и борьбе с террористической деятельностью.
3. Современный международный терроризм представлен многочисленными хорошо оснащенными и вооруженными организациями,- имеющими четкие управленческие структуры. Наибольшую опасность в настоящее время: представляют международные исламистские организации, поддерживаемые радикальными ближневосточными режимами. Такие группы опасны прежде всего тем, что являются «экспортерами» терроризма в другие страны.
При проведении антитеррористических операций акцент необходимо делать на выявлении и устранении причин терроризма.
4. В настоящее время терроризм все более приобретает политическую окраску. Он может быть ориентирован на изменение политического строя, свержение руководства страны (региона), нарушение территориальной целостности, навязывание в качестве официальной идеологии определенных социальных, религиозных, этнических стандартов и вытекающих из них государственных решений, иное существенное изменение политики государства, освобождение арестованных террористов, «расшатывание» стабильности и запугивание общества, отдельных групп населения, причинение ущерба межгосударственным отношениям и провоцирование боевых действий (войны). Однако его мотивация * не всегда носит политический характер. Осложнение международных отношений, воздействие на внутреннюю и внешнюю политику государства, дестабилизация обстановки скорее цель, а не мотив.
Терроризм характеризуется обязательным наличием насилия или его угрозы, обычно вооруженного; причинения или угрозы причинения такого вреда, который способен вызвать широкий общественный резонанс, сформировать в обществе чувство беззащитности перед «всесилием» террористов. Одновременно действия террористов по их последствиям связаны с затруднением нормальной деятельности государственного аппарата (или его важных звеньев) либо функционирования системы жизнеобеспечения населения.
5. Принципами антитеррористической стратегии являются: опережающий характер действий; активность, основанная на законе; соответствие задач, правомочий, ресурсного обеспечения; системно-уровневый подход; вариативность, наличие комплекса моделей антитеррористической деятельности в зависимости от решения задач предупреждения, пресечения, реагирования и смягчения последствий, с классификационными признаками деяний и их серийностью, которым оказывается противодействие; обеспечение единства в действиях на международном, межгосударственном и государственном уровнях; дифференциация задач, форм и содержания антитеррористической деятельности в обычной, чрезвычайной обстановке при ведении боевых действий, сочетание и взаимоподдержка мер профилактики, психологического и силового воздействия, мер смягчения и устранения психологических деформаций в общественном мнении, реадаптации потерпевших.
6. Для дестабилизации системы, в которой имеются террористические организации, необходимо ликвидировать факторы, на основе которых они существуют: деньги, оружие и убежище. Это должно быть сделано в рамках международного права.
Анализ законодательства зарубежных стран показывает, что оно предполагает предоставление антитеррористическим подразделениям необходимых возможностей для эффективного решения стоящих перед ними задач. Правовые нормы, с одной стороны, ужесточают меры наказания за участие в террористической деятельности, а с другой - стимулируют отказ от участия в ней. Они способствуют защищенности лиц, участвующих в антитеррористической борьбе, вводя повышенные меры уголовного преследования за нападение на них или воспрепятствование их деятельности.
7. В связи с усиливающейся опасностью терроризма почти все страны столкнулись с необходимостью совершенствования законодательства о борьбе с терроризмом. На основе анализа существующей нормативной правовой базы диссертант пришел к выводу, что в целях повышения эффективности борьбы с терроризмом нужно осуществить следующие меры:
- внести изменения в Конституцию Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» с целью расширения полномочий субъектов оперативно-розыскной деятельности;
- внести изменения в Закон «О борьбе с терроризмом» с целью уточнения понятия терроризма;
- выработать единый подход к определению понятий, относящихся к борьбе с терроризмом, и унифицировать законодательство Содружества Независимых Государств;
- принять Закон об участниках борьбы с терроризмом, определить их компетенцию и ответственность, разграничить сферы и направления деятельности;
- принять нормативные акты, в которых предусмотреть меры по координации деятельности правоохранительных органов и органов исполнительной власти;
- принять законы Российской Федерации, регламентирующие деятельность органов безопасности в сфере борьбы с терроризмом;
- закрепить правовой статус лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, обеспечить их правовую и социальную защищенность.
8. По мнению диссертанта, необходимо внести изменения в Федеральный закон «О борьбе с терроризмом». В частности, в нем нужно сделать акцент на выявлении и устранении причин и условий, определяющих мотивацию и принятие решений о террористической деятельности. Пока же говорится только о причинах и условиях, способствующих ее осуществлению.
Необходимо также устранить пробел российской правовой базы в отношении использования международных механизмов защиты прав потерпевших.
По мнению диссертанта, указанный Закон направлен исключительно на репрессивные методы контроля над терроризмом, превентивные и регулятивные методы не нашли в нем отражения. Необходимо закрепить комплекс законодательных основ борьбы с терроризмом в специальных законах при одно-
временном определении государственной политики в области контроля над терроризмом в Концепции противодействия терроризму и экстремизму.
Диссертант отмечает, что решение проблемы законодательного регулирования противодействия терроризму предполагает принятие законодательных актов,. необходимых специальным службам для повышения эффективности борьбы с терроризмом, а также создание условий для улучшения международного сотрудничества в этом направлении. При этом законодатель должен сделать акцент на выработке правовых мер ликвидации финансовых источников терроризма.
Изучение практики показывает, что налицо тенденция сращивания террористических организаций с представителями наркобизнеса, финансирующими террористические операции. Получаемые при этом огромные средства используются организованной преступностью для закупки оружия, взрывчатых веществ в целях проведения террористических операций. В связи с этим представляется целесообразным принятие в государствах Содружества правовых решений, обеспечивающих органам исполнительной и судебной власти возможность эффективно противодействовать легализации доходов, полученных как в результате указанной преступной деятельности, так и любыми другими незаконными способами.
9. Анализ практики показывает, что одним из факторов, оказывающих негативное влияние на борьбу с терроризмом, является отсутствие необходимой подготовки у сотрудников правоохранительных органов. В связи с этим автор предлагает научно обоснованные методики подготовки и переподготовки личного состава правоохранительных органов.
10. Возникает необходимость перехода на качественно новый уровень координации и управления международной антитеррористической деятельностью. В первую очередь это относится к организации взаимодействия специальных служб и органов финансового контроля при проведении согласованных мероприятий по следующим направлениям: правовое обеспечение противодействию финансированию террористической деятельности; информационная помощь партнерам в выявлении источников и способов финансирования террори-
стов, а также организация и обеспечение информационного обмена в интересах проведения оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий, направленных на решение задач по пресечению финансирования террористической деятельности.
В большинстве стран государственная стратегия борьбы с терроризмом заключается в том, что правительство: а) не останавливается перед применением военной силы для освобождения своих граждан даже за рубежом; б) не оставляет безнаказанным ни один случай террористического насилия над своими гражданами; в) берет на себя ответственность и не перекладывает ее на плечи * сотрудников специализированных служб.
11. Для борьбы с терроризмом в настоящее время не подходят методы, применявшиеся ранее. Борьба с терроризмом все более приближается к ведению «войн низкой интенсивности». При этом все чаще возникает необходимость в совершенствовании организационно-правовых основ деятельности правоохранительных органов в этой области.
Изложенные в диссертации методы совершенствования организации управления контртеррористической операцией, а также предлагаемые изменения и дополнения в законодательные и другие нормативные акты призваны повысить эффективность антитеррористической деятельности отечественных правоохранительных органов.
12. В настоящее время отношения между средствами массовой информации (СМИ), террористами и властями определяются прежде всего тенденцией ко все большей анонимности терроризма, к применению насилия и учащающимся нападениям на представителей СМИ.
В целях недопущения превращения СМИ в непреднамеренный объект манипуляций со стороны террористов можно использовать следующие способы: организация совместных семинаров представителей СМИ и властей; создание Государственного центра информационного реагирования на терроризм; более широкое использование пулов СМИ; добровольное принятие основных принципов освещения событий; наблюдение за актами терроризма в отношении представителей СМИ. Каждая страна для борьбы с терроризмом должна иметь ком-
плексную стратегию в области отношений с общественностью, в разработке и осуществлении которой существенная роль отводится СМИ. Интересен опыт организации совместных семинаров в Университете Джорджа Вашингтона и Технологическом институте в Холоне (Израиль), в ходе которых представители правительства и СМИ отрабатывали возможные действия правительства и стратегию освещения СМИ в учебных ситуациях, связанных с террористическими актами.
13. В настоящее время объективно назрела необходимость формирования высокоэффективных, мобильных и достаточно, мощных информационно-аналитических структур в системе обеспечения безопасности России. Они призваны давать текущие и перспективные прогнозы, обобщать и анализировать накопленный опыт, создавать информационную основу для планирования и реализации политики обеспечения безопасности, своевременно вносить в нее коррективы.
Актуальность формирования этой системы обусловлена тем, что информационно-аналитическая функция будет играть все более важную роль в обеспечении безопасности России, поскольку упреждающие, предупредительные меры и регулирующее воздействие должны быть приоритетными среди других средств и методов локализации конфликтов.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:
1. Дуканов О.М. Технология - 2003: Материалы оперативно-тактического учения. - Ставрополь: Управление ФСБ России по Ставропольскому краю,. 2004.-12,5 п. л.
2. Дуканов ОМ. Нелегальная миграция как фактор, способствующий распространению терроризма на территории стран — участников союзного государства // Нелегальная миграция как угроза международной стабильности и безопасности государств: Материалы междунар. конф. - Минск, 2004. - 0,4 / 0,2 п. л. (в соавторстве).
3. Дуканов ОМ. О состоянии работы Управления Федеральной службой безопасности России по Ставропольскому краю по защите государственной тайны и мерах, направленных на ее совершенствование: Сб. практ. материалов. -М., 2004.-0,6 п. л.
4. Дуканов ОМ. Оперативно-тактические учения как метод совершенствования навыков проведения спецопераций по пресечению террористических посягательств на важных стратегических объектах: Учеб. пособие. - Ставрополь, 2004.-1,5 п. л.
5. Дуканов ОМ. Совершенствование защищенности объектов транспорта на основе моделирования угроз террористического характера: Учеб. пособие. -Ставрополь, 20 04. - 1,25 п. л.
6. Дуканов О.М. Вопросы предупреждения незаконного оборота оружия // Проблемы обеспечения безопасности и правопорядка в современном обществе: Сб. науч. тр. / Под ред. А.Д. Поповой. - М.; Рязань, 2004. - 1,5/0,75 п. л. (в соавторстве).
Дуканов Олег Михайлович
Организация и правовые основы деятельности правоохранительных органов в борьбе с терроризмом
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 17 июня 2004 г. Формат 60x84 1/16.
Печ. л. 1,5. Тираж 100 экз. Заказ № 6 У16'
Отделение полиграфии РИО Академии права и управления Минюста России 390036, г. Рязань, ул. Сенная, д. 1
«4 - 1 3 49 1
