Парламентские процедуры в Российской Федерации

Кленкина, Ольга Валерьевна

Парламентские процедуры в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Парламентские процедуры в Российской Федерации»

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ САРАТОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВА

На правах рукописи

ол/

Кленкина Ольга Валерьевна

ПАРЛАМЕНТСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12.00.02 -

конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Саратов 2004г.

Диссертация выполнена на кафедре государственного и административного права Самарского государственного университета.

Научный руководитель:

Заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор Михалева Надежда Александровна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Могунова Мария Александровна кандидат юридических наук, доцент Теперик Алексей Владимирович

Ведущая организация:

Воронежский государственный университет.

Защита состоится 4 на заседании диссертационного совета Д-212.239.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права» по адресу: 410036 г. Саратов, ул. Чернышевского, 104 ауд. 2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права» по адресу: 410036 г. Саратов, ул. Чернышевского, 104.

Автореферат разослан

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор

ОБШДЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Одной из целей современного государственного строительства в Российской Федерации является формирование правового государства, что получило закрепление в Конституции России. Реализация принципа разделения, властей признана необходимым условием существования правового государства. Принцип разделения властей не может быть осуществлен без независимой законодательной власти. Таким образом, изучение проблем парламентаризма представляет собой одну из важнейших задач конституционного права на сегодняшний день.

Исследования в этой области особенно актуальны, так как именно представительная система подверглась наибольшему изменению в процессе перестройки государственного аппарата в период с 1985 по 1993 годы. Кроме того, практически в XX веке была прервана преемственность научного знания в этой сфере, несмотря на то, что дореволюционные, советские и постсоветские ученые уделяли внимание проблемам парламентаризма с точки зрения положения парламента в системе органов власти, его функций, порядка образования, структуры, процедур деятельности и т.д. Формирование в постперестроечный период представительных органов в субъектах Федерации вызвало бурный рост нормотворчества в сфере регулирования порядка осуществления парламентом своих функций. Это повлекло за собой необходимость анализа нормативной базы, ее унификации в целях образования единого правового поля в Российской Федерации.

Потребность в обобщающем исследовании обусловлена недостаточностью формирования нормативной, базы деятельности современного российского парламента (как федерального, так и субъектов Федерации). В целях ее полноты и стабильности в процессе нормотворчества должны быть учтены выводы и рекомендации науки конституционного права.

Идеи о выделении в рамках конституционного права процессуальных норм в науке советского, а потом и российского конституционного права выдвигаются примерно последние 30 лет, но до сих пор не было предложено конкретных рекомендаций по применению теоретических разработок конституционного процесса к деятельности парламента.

Серьезные изменения конституционно-правовой практики в сфере организации и деятельности органов законодательной (представительной) власти и принятие регламентов палат Федерального Собрания на постоянной основе вызвало необходимость исследования их научного потенциала. При отсутствии вертикали законодательной власти в сочетании с необходимостью формирования единого правового поля на территории России возникает потребность в унификации норм деятельности парламента и определения места регламента в системе правовых актов.

Парламентская процедура является способом реализации деятельности парламента. Без формально определенной, научно законодательного (представительного) органа

функционирования. Поскольку в рамках проблематики парламентского права поднимается вопрос об эффективности работы парламента, проблемы регулирования процедуры его работы выходят на первый план научного познания.

Новизна порядка формирования федерального парламента, бикамерализм и жесткое конституционное разделение полномочий палат Федерального Собрания при признанной исследователями и практиками необходимости координации их деятельности вызывает необходимость поиска и научного обоснования процедурных институтов деятельности российского парламента.

Совокупность этих факторов позволяет сделать вывод об актуальности темы исследования.

Объект исследования

Объектом исследования выступает парламентская процедура, как комплексный правовой институт с учетом системной взаимосвязи его внутренних элементов и соотношения с другими правовыми институтами. В качестве объекта исследования парламентская процедура понимается в широком смысле как явление, охватывающее всю деятельность парламента. Предмет исследования. -парламентская процедура представительных (законодательных) органов государственной власти Российской Федерации. Несмотря на то, что представительные органы местного самоуправления также работают по установленной процедуре, последняя осталась за рамками исследования. Этот сложный вопрос может служить объектом самостоятельного научного труда. Цели и задачи диссертационного исследования

Актуальность темы исследования обусловливает цель работы - комплексный анализ парламентской процедуры как правового института конституционного права с точки зрения ее содержания, функций, правового закрепления и особенностей практической реализации с учетом опыта зарубежных стран; выявление проблем, возникающих при формировании и применении отдельных процедурных институтов, предложение путей решения таких проблем.

Формулирование цели предопределило постановку следующих задач диссертационного исследования:

определить содержание понятия парламентская процедура, видов и способов нормативного закрепления парламентской процедуры;

проанализировать влияние парламентской процедуры на организацию Внутренней деятельности парламента, в том числе в качестве канала влияния политических и иных групп на государственную политику;

исследовать процедурные институты как способ осуществления парламентом своих полномочий в качестве законодательного (представительного) органа государственной власти;

выявить основные проблемы, связанные с практической реализацией процедурных институтов и предложить пути их решения. Степень научной разработанности

Ученые в течение двух веков исследуют вопросы парламентской процедуры. В период бурного развития парламентаризма написан ряд основополагающих работ, тезисы которых были развернуты наукой конституционного права в дальнейшем.

Вопросам парламентской процедуры в российской

дореволюционной науке конституционного права было посвящено относительно небольшое количество публикаций. Учеными исследовался весь комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом. Можно указать на работы БАКистяковского, Г.ФЛазаревского,П.Г. Мижуева, К.Н. Соколова, Б.Н. Чичерина Н.И. Шершеневича.

В советский период развития науки конституционного права «парламент» как самостоятельный научный термин был изъят из обращения. Однако представительная система советского государства, особенности ее функционирования были объектом пристального внимания науки (С.А. Авакьян, А.Г. Барабашев, И.Т. Беспалый, Д.Л. Златопольский, В.Т.Кабышев, К.Ф. Шеремет). Вопросам собственно процедуры организации деятельности советских представительных (законодательных) органов было посвящено относительно небольшое количество публикаций (Е.И. Козлова, Д.А. Ковачев, Б.С. Крылов, Н.А Михалева, БАСтрашун), но по поводу отдельных элементов процедуры были сделаны выводы, активно использующиеся современной наукой конституционного права. В науке советского государственного права началось исследование конституционного процесса в целом и применение норм последнего к деятельности представительных органов власти советского государства (В.О. Лучин).

В современный период развития конституционного права парламентские процедуры как предмет анализа не утратили своей актуальности. Появились новые монографические исследования института представительства в России (СААвакьян, ИВ.Гранкин, В.ДТоробец, И.М. Степанов, Т.Я.Хабриева) и за рубежом (А.Д.Керимов, Д.А. Ковачев, В.И. Лафитский, М.А Могунова и др.). В развитие теоретических положений о регламенте законодательного (представительного) органа, сформулированных П.П. Гуреевым, В.А. Кряжковым, П.АЛазаревым, В.ФЛрозоровым, появились новые публикации И.В.Гранкина, Е.И. Козловой, КМ.Степанова. В связи с перестройкой партийной системы возрос интерес к участию партий в парламентском процессе, чему посвящены работы В.В. Лапаевой, Ю.А Юдина.

Отдельные вопросы парламентской процедуры затрагивались в трудах о конституционной ответственности как в Российской Федерации, так и за рубежом (Т.Д.Зражевская, В Л.Виноградов, Б.А. Страшун)

Недостаточная изученность в отечественной литературе теоретических положений об организации деятельности парламента заставляет обратиться к научному творчеству иностранных ученых. При написании диссертации использованы переведенные работы Э. Д'Левеле, К. Маркса, Дж.-Ст. Милля, Ш. Монтескье, Генри Роберта, а также статьи и монографии на иностранном языке таких авторов, как J.Cooper, M.Dandavate, H.L.Hart, C.E.S.Franks, DJaensch, S.C.Kashyap, E.J. Kirchner, M.L.Mezey

В последнее время парламентские процедуры не были объектом исследования, описанными в большом количестве диссертаций, но при написании диссертационной работы учитывались выводы и предложения, сделанные в ряде

диссертационных исследований по конституционному процессу и парламентскому контролю.

В процессе разработки различных вопросов темы, были использованы положения трудов по общей теории права, конституционному и административному праву. Цели и характер исследования потребовали привлечения политологической и социологической литературы по сопутствующим вопросам.

Методологическая основа диссертационного исследования строится на применении ряда общенаучных методов исследования. Среди них: сравнительное исследование; переход от общего к особенному и конкретному; сочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов; индуктивный подход к исследованию и др. Также были использованы специфические частноправовые методы: системно-правовой и функционально-правовой анализ; исторический и формально-логический подход; формально-догматический метод и т.д.

Научная новизна исследования предопределена выбором темы и состоит в комплексном анализе парламентской процедуры с содержательной, функциональной и формальной стороны. Это позволило в теоретической части диссертации сформулировать определение парламентской процедуры, обозначить основания выделения групп процедур, предложить критерии отнесения норм парламентской процедуры к той или иной форме ее закрепления. В практической части исследования на основе сравнительно-правового анализа регламентов палат Федерального Собрания, представительных (законодательных) органов субъектов Федерации, парламентов зарубежных государств предложены изменения и дополнения процедуры деятельности региональных легислатур (порядка проведения прений, формирования руководящих органов парламентов, проведения парламентских слушаний и др.).

Парламентские процедуры последовательно рассматриваются в работе в качестве средства реализации принципов работы парламента. Парламентские процедуры придают правовую форму деятельности парламента, обеспечивают выполнение его функций, являются элементом системы «сдержек и противовесов».

Новизна проведенного исследования находит свое отражение в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Совершенствование правового регулирования и дальнейшее теоретическое изучение парламентских процедур невозможно без уточнения категориального аппарата науки и выработки унифицированного определения парламентских процедур. Под парламентскими процедурами следует понимать юридически закрепленную совокупность правил, устанавливающих порядок работы парламента, состав, способ формирования и порядок функционирования его органов, права и обязанности субъектов, участвующих в деятельности парламента, и на основании которых он реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа. Кроме того, для научного обоснования процессуального нормотворчества парламентариев необходима разработка классификации парламентских процедур. Каждая функция парламента как государственного органа должна быть обеспечена процессуально путем формального закрепления соответствующих норм. Диссертант предлагает

несколько оснований классификации: по структуре парламента, по степени гибкости, по содержанию действий парламента, по степени использования процедур в реализации принципов деятельности парламента и др.

2. Парламентская процедура представляет собой важнейший институт подотрасли конституционного права - парламентского права - и имеет собственный специфический круг источников правового регулирования, в число которых не может входить закон как вид правового акта. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим внутреннюю организацию и деятельность законодательного (представительного) органа, является регламент. Его юридическую природу отличают: предмет регулирования (отношения, закрепленные регламентом, могут быть объектом воздействия только норм Конституции); круг субъектов регулирования (все участники парламентского процесса); порядок принятия и внесения изменений.

3. Основной целью нормотворчества в области парламентской процедуры должно быть стремление к универсализации положений, например, часть процедур осуществления контрольных полномочий парламента может быть объединена в один процедурный институт назначения на должность и отстранения от должности должностных лиц, назначаемых парламентом или с согласия парламента.

4. Предлагается ряд изменений и дополнений в регламенты палат Федерального Собрания и регламенты законодательных (представительных) органов субъектов Федерации в следующих областях: борьба с обструкцией, дисциплина прений, формирование руководящих органов законодательного (представительного) органа, отдельные контрольные полномочия парламента.

5. Проанализировано влияние принципа многопартийности на парламентскую процедуру и сделан вывод о наличии возможности нарушения основ деятельности законодательного (представительного) органа, таких как: равенства прав депутатов, обязанности депутата представлять в парламенте интересы всего народа. Предложен ряд изменений и дополнений в регламенты представительных органов с целью устранения данных негативных явлений. В их числе: предложение о формировании смешанной депутатской группы; законодательное закрепление ответственности депутата (члена Совета Федерации) за пропуск заседаний палаты; ограничение членства в депутатских объединениях Председателя Государственной Думы и его заместителей и др.

6. На основе анализа текстов регламентов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации сделан вывод о необходимости универсализации норм регламентов. Предложено принятие модельного регламента законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Модельный регламент должен утверждаться постановлением палат федерального парламента и иметь рекомендательный характер. Его принятие должно послужить укреплению вертикальных связей между органами законодательной власти.

целесообразным нормативное закрепление возможности судебного

обжалования как нарушения сроков работы с законодательными инициативами, так и ограничения допуска граждан на заседания законодательного (представительного) органа.

Нормативная база исследования

В процессе написания работы были проанализированы тексты Конституции России и конституций СССР, федеральных законов, постановлений Конституционного Суда, регламентов палат Федерального Собрания, конституций и уставов субъектов Федерации, регламентов представительных органов субъектов Федерации, конституций зарубежных стран и др.

Теоретическая и практическая значимость работы

Выводы и предложения, сделанные в диссертации, могут служить основой для дальнейшего исследования теории процедурных основ деятельности парламента и их практического применения. Отдельные положения работы могут быть восприняты как основа для внесения изменений и дополнений в регламенты представительных органов субъектов Федерации. Собранный фактический материал может быть использован для проведения дальнейших научных исследований, а также для преподавания курсов конституционного и парламентского права.

Апробация работы

Диссертация подготовлена на кафедре государственного и административного права Самарского Государственного Университета, где проведено ее обсуждение и рецензирование.

Материалы работы были предметом обсуждения на научно-теоретических конференциях. Основные теоретические положения нашли свое отражение в четырех статьях. Фактический материал, собранный в процессе исследования, был использован при разработке лекционных курсов и проведении практических занятий со студентами.

Задачи и методика исследования предопределили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, объединяющих 7 параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и научной литературы, приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, раскрываются его методологические и нормативные основы, практическая значимость, степень научной разработанности.

В первой главе — «Парламентские процедуры как правовой институт» -анализируются содержание понятия «парламентская процедура», составные элементы парламентской процедуры, способы формального закрепления парламентской процедуры.

В первом параграфе первой главы - «Понятие и элементы парламентской процедуры» - на основании проанализированных точек зрения на понятие парламентской процедуры сформулировано собственное определение парламентской процедуры. Парламентская процедура - это юридически

закрепленная совокупность правил, которая устанавливает порядок работы парламента как государственного органа, состав, способ формирования и функции его внутренних подразделений, а также иных субъектов, участвующих в работе парламента, и на основании которой последний реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного властного органа.

Парламентская процедура имеет следующие признаки: формальная определенность, комплексность, непрерывность.

На содержание парламентской процедуры каждого законодательного (представительного) органа влияет комплекс правовых, политических и социологических факторов. К основным факторам можно отнести: партийную и избирательную системы (ими задается порядок формирования фракций, предоставление или непредоставление им дополнительных возможностей влияния на работу парламента), количество палат (им определяются формы взаимодействия палат), характер отношений между органами власти (он влияет на парламентскую процедуру как на элемент в системе сдержек и противовесов), функции парламента и принципы его работы. Несмотря на то, что последний фактор является определяющим, парламентская процедура не трактуется нами как порядок реализации законодательным (представительным) органом своих функций. Парламентская процедура - это правила работы парламента и его структурных единиц и одновременно гарантия их работы. Таким образом, парламентскую процедуру можно отнести к элементу правового статуса парламента.

Основной функцией парламентской процедуры является обеспечение эффективности работы парламента. Эффективность зависит от степени реализации принципов работы парламента1, к которым следует относить: коллективное свободное обсуждение; равноправие депутатов, учет мнений избирателей, гласность. Подлинная реализация принципа многопартийности, закрепленного ст. 3 Регламента Государственной Думы Российской Федерации, очевидно, представляет собой некоторую цель или идеальную модель работы парламента. Этот вывод сделан на основе того, что в государстве не полностью сформировалась партийная система, а уровень ответственности политических партий за выполнение предвыборных программ крайне низок.

Основным критерием эффективности парламентской процедуры является степень реализации указанных принципов.

Существует несколько подходов к структурированию парламентской процедуры. На основе сравнительного анализа их полноты и достаточности критериев предложено собственное внутреннее деление парламентской процедуры:

а) процедуры непосредственного исполнения парламентом своих функций в качестве законотворческого органа;

1 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.98 №2134-11 «О Регламенте Государственной Думы Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 №37. Ст. 801. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.02 №33-ФС «О Регламенте Совета Федерации Федеральною Собрания Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002 №7, ст. 635.

б) процедуры, обеспечивающие реализацию организационных полномочий парламента (формирование органов парламента, партийных фракций и депутатских групп и др.);

в) процедуры, обеспечивающие связь парламента с другими органами власти в государстве (одобрение кандидатуры главы Правительства, судей Конституционного Суда, правительственный час и др.);

г) процедуры, обеспечивающие качество принимаемых решений (парламентские слушания).

В параграфе втором главы первой - «Правовое закрепление парламентских процедур в Российской Федерации» - показано, что основная особенность деятельности многопартийного парламента - работа в ситуации постоянного столкновения точек зрения, идей, мнений. Следовательно, с одной стороны, формальное закрепление парламентской процедуры должно быть достаточно гибким, с другой - основы деятельности парламента как законодательного и законодательного (представительного) органа государственной власти должны быть закреплены самым жестким образом. Последнее является гарантией независимости законодательной власти.

Нормы парламентской процедуры могут быть закреплены в следующих формах права: Конституция, закон, регламент законодательного (представительного) органа власти, акты законодательного (представительного) органа, парламентский обычай и парламентский прецедент. Кроме того, в современных условиях работы парламента все большее значение будут иметь постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источник парламентского права.

В связи с отсутствием парламентских традиций в условиях работы многопартийного парламента большую роль в практике парламентской работы играют парламентские прецеденты. Регламенты палат Федерального Собрания были приняты сравнительно недавно и, несмотря на неоднократные изменения и дополнения, не могут включать в себя решение всех вопросов парламентской деятельности. Пробелы восполняются прецедентами. Парламентский прецедент -это зафиксированное нормативно решение парламента по процедурному вопросу. Парламентскому прецеденту должно быть присуще такое свойство, как обязательность. Принцип связанности парламента ранее принятым решением обеспечивает стабильность парламентской процедуры. При изменении партийного состава парламента и смене партии большинства невозможность коренного изменения прецедентных норм является гарантией прав парламентского меньшинства.

Парламентские обычаи в Российской Федерации не получили широкого распространения ни на практике, ни в теории. Однако нельзя забывать об опыте зарубежных стран, парламенты которых работают только на основе обычных норм. Парламентские обычаи уже начали появляться в федеральном парламенте (определение срока полномочий Председателя палаты). В советской юридической науке обычаи изучались в связи с отсутствием постоянных регламентов представительных органов. Сейчас обычай приобретает особую важность как

основа применения диспозитивных норм регламента. Под парламентским обычаем следует понимать не имеющее формального закрепления правило осуществления депутатом, палатой, ее структурным подразделением принадлежащих им прав, сложившееся в ходе работы данного парламента. Как форму закрепления парламентской процедуры обычай отличает наименьшая степень обязательности.

Конституция является наиболее жестким источником норм парламентской процедуры. Включение в конституцию регулирования того или иного института происходит в соответствии со следующим принципом: в конституционной регламентации нуждаются только вопросы, от решения которых зависит функционирование парламента как органа государства. Конституция Российской Федерации регулирует порядок созыва и роспуска законодательного (представительного) органа; основы взаимодействия палат Федерального Собрания; общие вопросы внутренней организации палат; независимость парламента в определении порядка собственной работы.

В настоящее время существуют две модели соотношения основного закона государства и регламента. Мы считаем, что в конституцию государства должны входить нормы прав и обязанностей, а в регламент - процессуальные обеспечивающие нормы. Формула соотношения регламента и конституции может выглядеть следующим образом: в конституции содержатся полномочия парламента и основные полномочия субъектов, участвующих в его деятельности, основы внутренней структуры парламента; регламент закрепляет порядок работы парламента, детали его внутренней организации, права и обязанности парламента, его структурных частей по поводу реализации норм, установленных конституцией. Основаниями отнесения нормы к одному из указанных актов являются: круг субъектов, чьи права и обязанности регулируются данной нормой; уровень значимости регулируемых ею общественных отношений.

Отдельной задачей настоящего исследования является определение юридических свойств регламента и его места в иерархии нормативно-правовых актов.

С формально-юридической точки зрения, регламент представляет собой постановление палаты, принятое либо по обычной, либо по усложненной процедуре, и не подлежащее промульгированию.

С содержательной точки зрения, регламент определяет порядок образования органов и назначения должностных лиц законодательного (представительного) органа, созыва и проведения сессий, процедуру принятия законов и иных нормативных правовых актов, решения других вопросов деятельности законодательного (представительного) органа, его органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц, имеющих право участвовать в деятельности законодательного(представительного) органа на основе предписаний конституции или законов.

Выбор той или иной концепции структуры регламента влияет на его содержание. Структурой акта определяется степень конкретизации отдельной парламентской процедуры и, следовательно, ее роль в работе парламента. Структуру регламента необходимо связывать с основной задачей парламента в государстве.

Парламент в настоящее время постепенно утрачивает свою роль в непосредственном управлении страной. Как следствие вводятся новые процедуры, которые предоставляют более широкие возможности органам исполнительной власти. В современном российском парламенте таким примером может служить предоставление Правительству возможности блокировать любой законопроект, связанный с расходами из государственного бюджета.

Выявлена необходимость переноса парламентской активности от деятельности, непосредственно связанной с законами, к реализации представительной функции путем обсуждения как общей концепции развития законодательства, так и конкретных, особо важных или сложных вопросов. Парламент должен производить собственные идеи, которые через некоторое время становятся стержнями законотворчества и основой самостоятельной политики законодательного (представительного) органа. Только имея определенную политическую концепцию, парламент может занять свое подлинное место в системе разделения властей. Эта мысль косвенно прослеживается и в тексте Конституции Российской Федерации, которая называет Федеральное Собрание представительным и законодательным органом.

Существующее положение вещей определяет необходимость изменений в регламентах. Если в настоящее время основной вес норм регламентов приходится на структурную часть - порядок формирования комитетов и комиссий (поскольку именно в них проходит основная работа по принятию законов) и на законодательную процедуру, то направлением развития норм должна стать детализация работы парламента на отдельных пленарных заседаниях, контрольных полномочий.

Наметившееся изменение целей деятельности парламента оказало и продолжает оказывать определенное воздействие на содержания понятия парламентской процедуры. В силу повышения роли пленарных заседаний, процедура работы комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа перестала быть предметом регулирования регламентов законодательных органов. Следовательно, сузился и термин «парламентская процедура», который стал включать только порядок работы парламента и его палат.

Следующий аспект изучения регламентов представительных органов связан с проблемой лоббирования. Именно регламент определяет простоту или сложность вмешательства заинтересованных в том или ином законе субъектов в работу парламента. Регламенты палат должны включать в себя отдельную главу, посвященную вопросам деятельности лоббистов. Основой процедурного регулирования может стать принцип открытого лоббизма (если та или иная группа лоббирует ту или иную редакцию законопроекта, это должно быть отмечено в сопроводительных документах). Одновременно признанный лоббизм не может и не должен нарушать принципа свободного обсуждения.

Следует сказать о соотношении понятий регламента и парламентской процедуры. Процедура - это юридически закрепленный способ функционирования парламента. Регламент является основным способом юридического закрепления процедуры. Регламент как нормативно-правовой акт не является необходимым

условием для существования парламентской процедуры, поскольку каждый парламент пользуется несколькими источниками парламентской процедуры. Однако для целей эффективности парламентской деятельности необходимо стремиться к наиболее полному отражению процедуры именно в регламенте. Это обусловлено такими его свойствами как являться актом саморегуляции законодательного (представительного) органа, быть конкретным и доступным (в отличие от парламентских обычаев и прецедентов). Следовательно, регламент, хотя и не является необходимым условием существования процедуры, признается нами необходимым условием успешного применения процессуальных норм функционирования парламента.

С точки зрения содержательного соотношения понятий, трактовка соотношения парламентских процедур и регламента как содержания и формы представляется нам спорной. Регламент по содержанию шире парламентской процедуры, поскольку включает в себя права и обязанности субъектов парламентского процесса. Этот акт регулирует только часть процедуры, наравне с другими формами ее правового закрепления. В свою очередь, нормы порядка работы парламента — часть регламента. Регламент включает в себя и нормы материального права, в то время как процедура регулируется только процессуальными нормами.

Соглашаясь с нецелесообразностью применения к регламенту термина «подзаконный акт», делается вывод о необходимости признания регламента отдельным источником права, приравненным в иерархии нормативно-правовых актов к закону. Предметы регулирования закона и регламента не пересекаются. Включение в закон норм парламентской процедуры является прямым нарушением Конституции Российской Федерации. Кроме того, законодательное регулирование внутренней организации и деятельности парламента нарушает принцип разделения властей, поскольку предоставляет возможность Конституционному Суду вмешиваться в организацию деятельности парламента в рамках контроля над конституционностью закона. Следовательно, законодательно парламентская процедура урегулирована быть не может, и закон не должен являться формой закрепления парламентской процедуры в Российской Федерации.

Регламент как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент — акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъекты, внешние по отношению к парламенту.

Глава вторая - «Парламентские процедуры как фактор организации деятельности законодательного органа в Российской Федерации» - состоит из трех параграфов, в которых освещается реализация парламентской процедуры в организационном аспекте функционирования парламента. Анализ нормативного и практического материала проведен с привлечением как зарубежного опыта, так и опыта субъектов Федерации. Исследование данной проблемы состоит из:

а) анализа порядка созыва законодательного (представительного) органа и проведения его заседаний с точки зрения реализации принципов деятельности парламента в его процедурных правилах;

б) анализа организационно- руководящей структуры парламента и депутатских объединений с точки зрения эффективности процедурных институтов их работы, в русле общих принципов деятельности парламента.

С учетом сказанного, задачей диссертанта при написании первого параграфа главы второй — «Парламентские процедуры - организационная основа деятельности органов законодательной власти в Российской Федерации» был подробный анализ процедуре работы законодательного (представительного) органа в рамках сессии.

Термин «сессия» не получил закрепления в федеральной Конституции, несмотря на то, что наличие конституционно установленного периода работы парламента является гарантией реализации принципа разделения властей и независимости парламента. На уровне субъектов Федерации существует несколько определений сессии законодательного (представительного) органа, из которых можно выделить основные черты этого понятия: сессия - период, в течение которого парламент реализует свои функции; это общее собрание депутатов; это форма работы парламента, состоящая из нескольких подформ (пленарные заседания, заседания организационных и руководящих подразделений, депутатских объединений, работа депутатов, работа аппарата парламента или палаты).

На уровне федерального нормотворчества понятие сессии отсутствует. Регламентами палат установлена только протяженность сессий. Основной формой работы парламента в период сессии является пленарное заседание, так как именно в процессе его проведения парламент реализует свои функции. Все остальные формы работы парламента в период сессии следует трактовать как вспомогательные.

Основным критерием отнесения заседания к пленарному является наличие кворума. При отсутствии необходимого числа депутатов парламент неправомочен на принятие решения в рамках своих функций и имеет возможность только обсудить вопросы повестки дня (так называемая процедура работы «комитета всей палаты»). Борьба с парламентской обструкцией составляет одну из задач современного нормотворчества в сфере парламентского права. Данная задача не может быть решена путем внесения изменений в регламент законодательного (представительного) органа. Эта проблема должна быть урегулирована комплексно - текстом регламента законодательного (представительного) органа и нормой федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания».

Процедурные аспекты института кворума нуждаются в дальнейшем совершенствовании правил проверки кворума и ограничения возможностей для введения депутатов в заблуждение относительно действительного количества присутствующих.

Порядок и способ формирования повестки дня заседания определяет степень реальной независимости парламента от остальных органов власти в Российской Федерации и, кроме того, отражает возможности влияния на его деятельность политических и финансовых групп. Сравнение порядка выработки повестки дня в палатах Федерального Собрания и представительных органов субъектов Федерации позволяет сделать вывод о том, что органы исполнительной власти имеют

обширные возможности для вмешательства в содержание

деятельности парламента путем придания некоторым законопроектам статуса срочных.

Регламентное же закрепление участия лидеров фракций в принятии проекта повестки дня есть один из каналов влияния внешних заинтересованных субъектов на деятельность парламента. Нейтрализация такого воздействия должна преследовать цель не полностью пресечь потенциал защиты интересов тех или иных лоббирующих субъектов, а исключить возможность посягательства на государственные интересы России и ее граждан. Предлагается два направления формально-институционального закрепления такой нейтрализации. Во-первых, упорядочение и жесткая фиксация принципов определения места вопроса в повестке дня. Во вторых, регламентное закрепление института лоббизма в представительных органах Российской Федерации с признанием принципа открытого лоббизма.

Парламент целиком (или палата) может влиять на повестку дня только отрицательно (не принять за основу или исключить тот или иной пункт). Положительное влияние в практике возможно только на последний раздел повестки «Разное», так как любой вопрос по законотворчеству должен быть предварительно обсужден в комитете.

Следующим процедурным институтом, имманентно присушим только пленарному заседанию, является голосование. Регламенты представительных органов Российской Федерации предлагают большое количество способов голосования. Их можно классифицировать по двум основаниям: способ голосования (электронное, тайное, поднятием рук, вставанием и т.д.); количество вопросов, вынесенных на голосование (рейтинговое, по списку, за повестку в целом и т.д.). Способ голосования влияет на его результат, а также может служить средством контроля избирателей над деятельностью своего депутата.

Прения как процедурный институт используются не только на пленарных заседаниях, но и в процессе проведения парламентских слушаний и в ходе работы комитета всей палаты. В целях реализации принципа свободного обсуждения вопроса парламентская процедура должна гарантировать заслушивание всех точек зрения (принцип чередования ораторов) с правом внесения в протокол заседания текстов выступлений. Основными практическими проблемами реализации процедуры прений являются: дисциплина прений, возвращение к уже обсужденному вопросу, право на третье выступление в случае изменения содержания вопроса повестки.

Институт парламентских слушаний является одновременно вспомогательной процедурой для реализации законодательной функции и способом «мягкого» парламентского контроля. В первом случае процедура их проведения должна быть ориентирована на получение депутатами дополнительной информации и, как следствие, на принятие законов, наиболее соответствующих современному состоянию общественных отношений. Задачей норм регламента является заслушивание не депутатов, а приглашенных и последующее обсуждение новых идей, концепций, точек зрения.

Парламентские слушания как особая форма проведения заседания законодательного (представительного) органа нуждаются в комплексном правовом регулировании при помощи двух форм права. Собственно регламентом законодательного (представительного) органа должен быть закреплен порядок инициации и проведения парламентских слушаний. Эффективность же парламентских слушаний (в том числе и как формы парламентского контроля) зависит не столько от порядка их проведения, сколько от статуса рекомендаций, принятых на парламентских слушаниях. Этот статус может найти свое закрепление в федеральном законе.

Во втором параграфе главы второй - «Влияние структуры, законодательного органа на содержание и форму парламентских процедур» -исследуются процедурные аспекты формирования и деятельности организационной и функциональной структур парламента. В понятие организационной структуры входят руководящие органы палат - председатель законодательного (представительного) органа или его палаты, его заместители и коллективный руководящий орган (Совет, Бюро, Президиум). Сложная структура парламента расширяет количество вопросов, входящих в сферу парламентской процедуры. Согласно текстам регламентов представительных органов Российской Федерации, процедура образования органов, управляющих работой парламента, является ключевой по отношению к дальнейшей работе парламента. Важность процедурных правил их формирования объясняется функциями этих органов.

Общей нормой для парламентов Российской Федерации является избрание председателей законодательного (представительного) органа большинством депутатов. Однако способ расчета большинства варьируется от субъекта к субъекту. Основой его выбора должна быть широта полномочий председателя. Чем шире его полномочия, тем большее количество депутатов должны дать согласие на избрание. В целом можно отметить, что проанализированные регламенты субъектов Федерации (79) способствуют открытой и гласной процедуре избрания на должность председателей представительных органов и их заместителей, принятию депутатами обоснованных решений по этому вопросу. Их отдельные положения могут быть заимствованы палатами Федерального Собрания.

Основой для решения вопроса о наделении Председателя теми или иными полномочиями должен являться принцип равноправия депутатов. Председатель не может иметь никаких дополнительных преимуществ перед депутатами, кроме как в период ведения им заседания. В регламент необходимо включить норму, ограничивающую возможность злоупотребления председательствующего своими правами. Такой нормой может быть предоставление любому депутату права поставить на голосование мотивированный вопрос о смене председательствующего на заседании до окончания рассмотрения вопроса или до исчерпания повестки дня.

Процедура выборов председателя и его заместителей, как правило, различаются. Это оправданно в том случае, когда заместители не могут выполнять все организационные полномочия председателя. В иной ситуации процедуры избрания всех должностных лиц законодательного (представительного) органа должны совпадать. Введение в регламент общей нормы для избрания или

отстранения от должности любого должностного лица, назначение которого зависит от парламента, будет способствовать упрощению применения процедурных правил. А разные подходы к назначению разных должностных лиц противоречат принципу равных условий назначения(избрания).

Совет палаты предполагался федеральными регламентами как коллегиальный орган, однако сам термин в регламенты палат не вошел. Слабое процедурное регулирование его деятельности, например, предыдущей редакцией Регламента Государственной Думы Российской Федерации и действующей редакцией Регламента Совета Федерации (отсутствовали нормы о кворуме, большинстве, необходимом для принятия решения) снижали эффективность работы советов палат на федеральном уровне. Прием юридической техники, который был использован при формировании компетенций руководящих органов палат, привел к тому, что разграничение их полномочий зависело от политической ситуации и персонального состава этих органов.

Анализ вопроса о персональном составе членов коллегиального руководящего органа палаты на уровне субъектов Федерации позволяет сделать вывод о наличии двух тенденций в процедуре их формирования и деятельности: первая состоит в том, что коллегиальный руководящий орган становится вспомогательным при председателе законодательного органа; вторая - в том, что полномочия председателя распространяются только на ведение заседания.

Последние изменения в Регламенте Государственной Думы доказали, что палата федерального парламента восприняла первую тенденцию1. Совет палаты превратился в подобие коллегии при руководителе.

Не все парламенты Российской Федерации закрепляют принцип верховенства решений парламента над решениями его руководящих органов, а как следствие -право отмены актов последних. Такая процедура должна быть закреплена регламентом каждого законодательного (представительного) органа.

На основе проделанного анализа сделан вывод о том, что основными направлениями развития нормотворчества в сфере деятельности коллегиального руководящего органа парламента являются: передача права созыва сессии коллегиальному органу палаты; обязательность информирования депутатского корпуса и избирателей о решениях, принятых коллегиальным органом; закрепление порядка голосования и кворума коллегиального органа.

Вторая часть параграфа посвящена процедурным аспектам формирования и деятельности комитетов законодательного (представительного) органа. Успешная работа комитетов, то есть всестороннее обсуждение вопроса, следствием чего становится ясный и полный доклад в палате, гарантирует принятие проекта, предложенного комитетом. При отсутствии достаточной информации принцип свободного обсуждения не может быть реализован.

Следует обратить внимание на следующее: в понятие парламентской процедуры входят только отдельные элементы функционирования комитетов,

1 Постановление Государственной Думы Российской Федерации от 29.12.2003 № 11-1У ГД «О внесении изменений и дополнений в Регламент Государственной Думы Российской Федерации» // Парламентская газета от 06.012004. №6.

закрепленные регламентом законодательного органа. К ним

относятся: институт кворума комитета, периодичность заседаний, порядок принятия решения, гласность работы комитета. Основные процедурные отличия деятельности комитета от процедуры работы палаты состоят в следующем: не допускаются предложения о прекращении обсуждения; количество выступлений одного члена комитета не ограничено; выступления возможны без согласия председателя; председатель комитета имеет право участвовать в дискуссии; комитет может пересматривать свои решения, пока результат его работы не был одобрен палатой; заседание не предается широкой гласности; деятельность комитета не прерывается сессией. Комитеты делятся на постоянные и временные, каждый из них правомочен после принятия соответствующего постановления.

Процедурные аспекты формирования комитетов должны включать в себя возможность самовыдвижения кандидатов на должности в подразделениях функциональной структуры парламента. Такая норма является гарантией наиболее полного раскрытия способностей депутата в избранной сфере работы законодательного (представительного) органа. Сохранение пропорционального представительства депутатских объединений в комитетах есть проявление принципа многопартийности. Каждый депутат представляет в парламенте весь народ России или субъекта Федерации. Следовательно, отказ от принципа пропорционального представительства в комитетах уменьшит дискриминацию независимых депутатов и обеспечит формирование комитетов на основе личных качеств депутатов, а не их партийной принадлежности. Для действующего созыва Государственной Думы такое предложение более чем актуально, так как оно гарантирует меньшинству возможность реального влияния на решения Государственной Думы1.

Сказанное выше позволило сделать следующие выводы: в современных российских парламентах отсутствуют эффективные процедурные механизмы влияния законодательного(представительного) органа или его палаты на деятельность своего структурного подразделения. Палата (или парламент) имеет возможность влиять только на конечный результат работы своего органа, т.е. на его решение. Причем это влияние очень ограничено — парламент вправе принять или не принять решение внутреннего подразделения. Важная функция парламента -законотворческая - по сути направляется имешю комитетами. В то же время законодательный (представительный) орган не имеет процедурной возможности сменить ответственный (головной) комитет, даже если тот не проводит работу по законопроекту. Предложены некоторые изменения и дополнения в регламент, которые могут способствовать решению данной проблемы.

Параграф третий главы второй - «Парламентские процедуры как инструмент влияния политических групп на государственную политику» -посвящен такому основанию внутреннего структурирования парламента, как политические и иные убеждения депутатов. Нельзя не согласиться с тем, что

1 Практика парламентской деятельности (в Государственной Думе) пошла по другому пути, максимально урезав возможности партий, не составляющих большинства в Государственной Думе, занимать руководящие посты в комитетах. Наблюдающееся сейчас сильное давление партии большинства содержит в себе зародыш парламентского кризиса.

создание депутатских объединений естественно с психологической точки зрения, однако на современном этапе развития мирового парламентаризма этот психологический механизм используется для проведения политики в интересах той или иной политической или финансовой группы. Из всех регламентов законодательных (представительных) органов Российской Федерации самые широкие права депутатским объединениям предоставлены Регламентом Государственной Думы. Наиболее важные из них, с точки зрения влияния на деятельность Государственной Думы, рассмотрены в данном параграфе.

Потенциал использования этих каналов заинтересованными группами связан, в первую очередь, с отсутствием законодательного определения фракции и процедурных механизмов связи депутатов с фракцией. Последняя и является объектом регулирования норм парламентской процедуры. Следовательно, отсутствие норм о фракционной дисциплине облегчает влияние субъектов, внешних по отношению к парламенту, на результат его работы. Депутат, входящий во фракцию, пользуется всеми преимуществами, предоставленными депутатскому образованию, но не имеет при этом никаких обязательств ни перед фракцией, ни перед своими избирателями.

Отсутствие законодательного определения фракции и возможность создания депутатского объединения на основе любых общих убеждений вызвали к жизни еще один процедурный механизм усиления влияния тех или иных групп в парламенте. Этим механизмом является создание депутатских образований-сателлитов. Дробление депутатских объединений дает возможность группе, чьи интересы оно защищает, воздействия на палату с целью принятия решения в групповых интересах.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания закрепил за политическими партиями наиболее широкие возможности для определения направления работы парламента путем отсутствия нижнего количественного предела депутатов во фракции1. На современном этапе развития политической системы в Российской Федерации следует согласиться с предложениями устранении такого положения. Партия должна пользоваться преимуществами в работе парламента при том условии, что она имеет четкую программу, поддержанную определенным количеством избирателей. В настоящее время уровень информированности избирателей о партийных программах крайне низок, о чем свидетельствует приглашение в главы партий известных личностей - кинодеятелей, министров, ученых, врачей, которые после завершения выборов отказываются от места в парламенте.

Депутатское объединение приобретает свои права и преимущества после регистрации, которая является необходимым условием их получения. Несмотря на свою важность, процедурный механизм регистрации депутатских объединений не получил достаточного отражения в регламентах. Во-первых, большинство регламентов содержит возможность отказа в регистрации депутатского объединения, но основания для отказа в них отсутствуют. Однако в интересах

1 Несмотря на то, что Регламеот Государственной Думы был изменен в прямо противоположном направлении.

стабильности работы парламента основания для отказа в регистрации депутатского объединения должны быть строго формальными - несоответствие предоставленных документов требованиям регламента законодательного (представительного) органа. Недостаточная определенность политической платформы фракции не может быть основанием для отказа в регистрации.

В настоящее время существует еще один процедурный институт, способствующий влиянию политических и финансовых групп на деятельность парламента - возможность совмещения должности председателя законодательного (представительного) органа или его заместителя с членством во фракции. Эта норма противоречит принципу равенства депутатских объединений в парламенте. Таким образом, нормы регламента Государственной Думы о депутатских образованиях отчасти нарушают принцип равенства депутатов. Избежать такого нарушения можно путем применения итальянской модели образования смешанной фракции1. Кроме того, множество вопросов, имеющих не внутрипартийное, а общегосударственное значение, на законодательном уровне не регулируются.

Процедуры формирования, взаимодействия и деятельности структурных единиц парламента направлены на повышение эффективности его функционирования, чему посвящена третья глава диссертации - «Место парламентской процедуры в механизме обеспечения реализации функций законотворческого органа». В монографической и учебной литературе можно наблюдать расхождения по поводу значимости той или иной функции законодательного (представительного) органа на настоящий момент. Особого внимания заслуживают две из ведущих функций парламента - законодательная и контрольная. Причем контрольная функция рассматривается в русле взаимовлияния высших органов власти в Российской Федерации. Исследованы только реально существующие механизмы парламентского контроля, имеющие свои процедурные механизмы реализации. Такие потенциально мощные рычаги парламентского воздействия, как Счетная палата, Уполномоченный по права человека, остались за рамками анализа, так как проблемы их недостаточной эффективности связаны не с недостатками собственно парламентской процедуры, а с отсутствием единого закона о парламентском контроле.

Первый параграф главы третьей — «Соотношение законотворческого процесса и парламентской процедуры» - требует пояснения о содержании различных терминов, регламентирующих законодательных процесс. Законотворческий процесс шире парламентской процедуры, так как начинается и заканчивается за рамками парламента. Законодательный же процесс есть часть парламентской процедуры, один из его институтов. Он связан с иными процедурными институтами - порядком образования органов палаты, через которые проходит законопроект; порядком проведения пленарных заседаний и голосования; порядком осуществления связи между палатами федерального парламента, а также между парламентом и Президентом России или Главой администрации того или

1 Все депутаты, не вошедшие ни в одно депутатское объединение, образуют единую фракцию, тем самым приобретая равные права с членами депутатских образований.

иного субъекта. Успешность законотворческой процедуры — это в

определенном смысле показатель эффективности всех прочих процедур работы парламента. На практике, сравнив «вес» тех или иных процедур в текстах регламентов, можно сказать, что законотворческая процедура является основной, а все остальные — вспомогательными по отношению к ней. Сказанное не означает наше полное согласие с устоявшимся взглядом на парламент, главным образом, как на законотворческий орган. Закон творит, в первую очередь, субъект законодательной инициативы. Статистические данные показывают, что современный российский парламент приближается к законоутверждаюшему органу: 90% принятых законопроектов инициированы Правительством. Процесс, который сейчас разворачивается в области законотворчества, объективен и закономерен. Все страны, не являющиеся парламентскими республиками, проходят этот путь. Это означает, что сформировавшееся соотношение процедурных институтов нуждается в корректировке в сторону усиления регулирования представительной функции парламента.

Традиционно формирование законодательной инициативы оставалось за рамками парламентской процедуры. Однако в настоящее время в целях унификации правового поля России палаты федерального парламента ищут процедурные способы аккумуляции законодательных инициатив через создание специальных органов при Совете Федерации (Совет Законодателей) и укрепление связей палат и комитетов палат с Правительством и соответствующими министерствами и ведомствами.

Собственно законодательная процедура начинается с оформления законодательной инициативы и представления ее в парламент. Применительно к субъектам Российской Федерации процедурные требования к форме законодательной инициативы влияют на реализацию принципа участия граждан в деятельности законодательного (представительного) органа. Чем выше формальные требования регламента, тем ниже шанс соответствия им законодательной инициативы граждан. На территории России существует три формы законодательной инициативы: законопроект; законодательное предложение (комитет, которому направлено предложение, обязан доработать его и выступить с законодательной инициативой от своего имени); концепция закона (включается в план законопроектной деятельности, на авторов концепции распространяется общее право на обращение в суд в случае несоблюдения сроков работы над законодательной инициативой).

Формальные требования к законопроектам могут косвенно влиять на положение законодательного (представительного) органа в системе разделения властей. Так, процедурное требование о необходимости получения заключения высшего органа исполнительной власти (Правительства или Главы администрации) на законопроект, требующий финансовых затрат, дает органу исполнительной власти возможность блокировать работу над любым законопроектом. Такое заключение необходимо как условие возможности реализации законопроекта, но его подготовку может осуществить либо комитет по бюджету и финансам (комитет с аналогичными функциями), либо Счетная палата. Одновременно такое

нововведение поднимет авторитет Счетной палаты и усилит связь комитета с органом исполнительной власти.

Поскольку отнести законопроект к предмету ведения одного комитета затруднительно, а коллективный руководящий орган законодательного (представительного) учреждения включает в себя представителей депутатских образований, то право выбора ответственного комитета - еще один способ воздействия заинтересованных субъектов на работу парламента. После передачи законопроекта в ответственный комитет парламент теряет возможность контроля над работой с ним. Законодательный (представительный) орган или палата не имеет процедурных возможностей обязать комитет к работе с тем или иным законопроектом. Это противоречит принципам свободного обсуждения и коллективного принятия решений.

Процедура обсуждения законопроекта на пленарных заседания законодательного (представительного) органа характеризуется некоторой бессистемностью и неравенством возможностей лиц, принимающих участие в обсуждении. В содержательной части выступления расширены права представителей исполнительной власти и представителей Президента Российской Федерации. Депутаты как субъекты законодательной инициативы имеют право на заключительное слово перед голосованием. Данный процедурный институт должен быть унифицирован вне зависимости от субъекта законодательной инициативы.

Нормы регламентов представительных органов чрезмерно жестки в определениях времени, отводимого на доклад по существу законопроекта. Представляется, что процедура подачи заявки на определенное время для доклада, которая может рассматриваться парламентом в процессе принятия повестки дня, была бы более отвечающей принципам свободного обсуждения.

При анализе процедуры голосования по итогам доклада и ответов на вопросы были получены выводы, что она ориентирована на отрицательный результат так как все воздержавшиеся считаются проголосовавшими против. Регламент может быть дополнен процедурой постановки на голосование вопроса о необходимости нормативного регулирования данной группы отношений. При принятии положительного решения ответственный комитет обязан продолжить работу над проектом. Предлагается дополнить спектр решений, принимаемых по итогам работы над законопроектом, резолюцией о принятии концепции законопроекта. При принятии последующих законопроектов они должны сопровождаться справкой о соответствии данной концепции.

Законопроект может быть принят сразу в трех чтениях. Эта процедура ускоряет работу парламента и одновременно снижает ее качество. По результатам второго чтения законодательный орган не может отказаться от дальнейшего рассмотрения закона, даже если нормативное регулирование данных общественных отношений потеряло актуальность.

После окончания процедуры второго чтения парламент снова теряет возможность контролировать работу над законопроектом. Ответственный комитет не связан решением законодательного (представительного) органа по поправкам и под эгидой необходимости создания непротиворечивого текста может не включить в

законопроект одобренные законодательным органом изменения и

дополнения. Каждый парламент должен иметь возможность возвращения к процедуре второго чтения для преодоления описанного недостатка.

Законодательная процедура однопалатного парламента заканчивается принятием решения после голосования в третьем чтении.

В Российской Федерации 15 двухпалатных парламентов (считая федеральный), что делает объектом научного исследования проблему взаимодействия палат. На федеральном уровне конституционно ограничены процедурные механизмы участия палат в работе над законами. Очевидно, что образование совместных комиссий и проведение совместных парламентских слушаний не является нарушением конституционных норм и может повысить эффективность работы двухпалатного парламента.

Действующие регламенты палат Федерального Собрания содержат несколько процедурных механизмов взаимодействия палат - институты представителей палат, возможность принятия Советом Федерации рекомендаций, после учета которых отклоненный ранее законопроект будет принят Советом Федерации (фактически межпалатное соглашение), создание согласительной комиссии.

Согласительная комиссия представляет собой наиболее действенный механизм преодоления разногласий в работе парламента. Следовательно, возможность создания согласительной комиссии на любом этапе работы над законом диктуется самим временем. В частности, согласительная комиссия может собираться на заседания после каждого чтения в Государственной Думе, чтобы корректировать работу над законопроектом парламента как законодательного (представительного) органа. В дополнительной регламентации нуждается еще ряд аспектов деятельности согласительной комиссии, что заставляет поддержать идею о создании регламента работы согласительной комиссии, утверждаемого обеими палатами.

В целом, существующий процедурный механизм обеспечения законодательной функции законодательного (представительного) органа власти способствует эффективной реализации принципов работы парламента. Основным направлением нормотворчества может являться укрепление связей между палатами федерального парламента в процессе принятия законов.

Материал второго параграфа третьей главы - «Парламентские процедуры и разделение властей (с точки зрения системы сдержек и противовесов)» -посвящается изучению процедурных аспектов парламентского контроля и процедурных же способов воздействия иных органов власти на деятельность парламента на примере Федерального Собрания Российской Федерации.

Президент и Правительство располагают общим процедурным институтом воздействия на работу парламента - приданием законопроекту статуса срочного. Правительство может также обеспечить поддержку своим законодательным инициативам путем постановки вопроса о доверии. Абсолютно правильно, что положительное или отрицательное решение вопроса о доверии не оказывает влияния на календарный план работы Государственной Думы.

Отрешение Президента от должности - особая парламентская процедура, определяющая порядок привлечения к ответственности высшего должностного лица государства. Процедура, закрепленная федеральными регламентами, очень сложна, громоздка, внутренне противоречива, что свидетельствует о невозможности ее практического применения. Причем произошло самоограничение парламентом своих контрольных полномочий. Конституция установила сложную процедуру отрешения Президента от должности, но вместо того, чтобы воспользоваться возможностями, оставленными Конституцией, регламенты еще усилили независимость Президента от представительного органа.

Регламенты предусматривают несколько процедур назначения на должности в различных органах власти. Общим их недостатком можно считать отсутствие процедурных норм, гарантирующих принятие взвешенного решения. Процедуры предварительного обсуждения кандидатур в комитетах, разделение во времени представления кандидатуры и принятия решения по ней могли бы служить гарантией эффективности реализации данного полномочия парламента. Особенно это важно при обсуждении кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации.

Выбор процедурных норм, регулирующих обсуждение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, находится в зависимости от субъекта, инициировавшего процедуру. На основе анализа текста регламента Государственной Думы сделан вывод о том, что если процедура инициирована Правительством, она направлена на отрицательный результат, то есть, на поддержку Правительства. Если вопрос о недоверии инициирует Государственная Дума, то процедура направлена на результат положительный - опять-таки поддержку Правительства. Подобная двойственность мешает признать данный процедурный институт эффективным средством реализации парламентского контроля.

Наиболее эффективными процедурными институтами, с точки зрения использования парламентской процедуры как сдержки или противовеса, являются институт парламентского запроса и процедура правительственного часа. Последний выполняет функцию взаимного информирования и мягкого контроля, поскольку по тональности и направленности вопросов можно сделать вывод об отношении палаты к работе Правительства.

Предложенная схема работы Государственной Думы на правительственном часе гарантирует смысловое наполнение данной процедуры, так как на заседание выносятся вопросы, представляющие интерес для большинства палаты.

Рассмотрение парламентской процедуры российского парламента в системе сдержек и противовесов позволяет сделать вывод, что ее возможности используются недостаточно, некоторые процедурные механизмы нуждаются в более детальном регулировании, а некоторые - в предоставлении парламенту большего количества времени для принятия решения.

В заключении на основе предложений ряда ученых и собственных представлений сформулированы поставленные и разрешенные в диссертации проблемы, а именно:

1. Проблема формирования научно- теоретической базы деятельности парламента.

2. Проблема определения нормативно-правовых актов, регулирующих парламентскую процедуру и соотношения их юридической силы.

2.1. Соотношение конституционных ирегламентных норм о парламентской процедуре.

2.2. Место регламента высшего представительного органа в системе нормативно-правовыхактов РоссийскойФедерации.

Для закрепления самостоятельности парламента в системе разделения властей в государстве необходимо нормативно закрепить статус регламента в качестве самостоятельного вида нормативно-правового акта, занимающего место между Конституцией и федеральными конституционными законами.

2.3. Допустимость включения норм о парламентскойпроцедуре в тексты законов Российской Федерации.

Закон не должен касаться собственно процедурных вопросов, чтобы не нарушать принцип разделения властей. Однако в него могут быть внесены нормы о последствиях некоторых парламентских процедур вне рамок самого парламента.

3. Проблема нормативного урегулирования организации деятельности парламента.

3.1. Сессионностьработы парламента.

3.2. Порядок формирования списка ораторов в прениях.

3.3 Ответственность депутатов и членов Совета Федерации за неучастие в работе палаты.

3.4. Закреплениерезультатов парламентскихслушаний.

Рекомендации, принятые по итогом парламентских слушаний, могут

приниматься в форме постановлений, обязательных к исполнению.

4. Проблема_нормативного закрепления административной структуры

парламента

5. Проблема процедурного урегулирования лоббизма.

5.1. Членство во фракциях Председателя Государственной Думы и его заместителей.

5.2. Недостаточность нормативно-правовой базы деятельности депутатских объединений.

6. Проблема эффективности процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности.

6.1. Инициация процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности.

6.2. Работа специальной комиссии.

6.3. Обеспечение соответствия закону выдвинутыхобвинений.

7. Проблема процедурного закрепления свободного волеизъявления депутатов при даче согласия на назначение Главы Правительства Российской Федерации.

СПИСОК ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ:

1. Кленкина О.В. Некоторые процедурные аспекты проведения парламентских слушаний // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Пенза: изд-во Пензенского педагогического университета. 2002. - 0,2 п.л.

2. Кленкина О.В. Соотношение функций парламента и содержания парламентской процедуры // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. -М.: Изд-во МГУ. 2003. - 0,25 пл.

3. Кленкина О.В. Регламентация деятельности парламентских фракций и депутатских групп // Государство и право: вопросы методологии теории и практики функционирования / Под ред. А.А. Напреенко. Самара: Изд-во «Самарский университет». 2001. - 0,4 п.л.

4. Кленкина О.В. Проблемы процедурного регулирования назначения на должность и отрешения от должности должностных лиц, назначаемых парламентом или с согласия парламента // Юридический аналитический журнал. Самара: Изд-во «Самарский университет». 2003. №3(7). - 0,8 п.л.

Подписано в печать 05.04.2004. Формат 60x84 /16. Бумага офсетная. Печать оперативная. Объем 1,4 усл. печ. л. Тираж 120 экз. Заказ 235.

Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии ООО "ОФОРТ" 443068, Самара, ул. Межевая, 7. Лицензия ПД 7-0050 от 30.08.2000 г.

Р-723*

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кленкина, Ольга Валерьевна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Парламентские процедуры как правовой институт.

§1. Понятие и элементы парламентской процедуры.

§2. Правовое закрепление парламентских процедур.

Глава 2. Парламентские процедуры как фактор организации деятельности органа законодательной власти в Российской Федерации.

§1. Парламентские процедуры - организационная основа деятельности органов законодательной власти в Российской Федерации.

§2. Влияние структуры органа законодательной власти на содерэ/сание и форму парламентских процедур.

§3 Парламентские процедуры как инструмент регулирования влияния политических групп на государственную политику.

Глава 3. Место парламентских процедур в механизме обеспечения реализации функций законотворческого органа.

§1. Соотношение законотворческого процесса и парламентских процедур.

§2. Парламентские процедуры и разделение властей (с точки зрения функционирования системы сдерэюек и противовесов).

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Парламентские процедуры в Российской Федерации"

Согласно действующей Конституции Российской Федерации народ является единственным источником власти на территории России. Существование парламента является всеми признанной гарантией этого принципа, а исследование проблем парламентаризма — одним из способов повышения эффективности его реализации.

История представительных и законодательных органов власти в России хотя и достаточно длительна, но весьма дискретна. Историю народного представительства следует вести с народных вече, боярских дум и Земских Соборов.

Новейшая история российского государства содержит богатейший материал для исследователей любых проблем парламентаризма, поскольку за короткий период (менее 100 лет) в России неоднократно сменились принципы деятельности представительных органов власти, порядок их образования и компетенция.

Именно из-за подобного разнообразия, которое не позволяло сформировать и развивать единую концепцию парламентаризма в российском государстве большое количество вопросов не получило должного анализа в трудах ученых юристов, хотя неизменно привлекало их внимание.

Само по себе построение правового государства означает закрепление в нормах права его сущностных соствляющих1. Одна из них - правовое регулирование деятельности органов государственной власти. Проблема регулирования внутренней деятельности парламента, иначе говоря, парламентской процедуры, не получила пока в науке должного разрешения.

В существующей в настоящее время системе разделения властей, при относительной слабости законодательной власти, возрастает роль любых

1 Байтип М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани 2-х веков). - Саратов: СГАП, 2001. С. 229-330. механизмов, могущих укрепить положение парламента в системе властных органов. Одним из таких механизмов является парламентская процедура.

Тенденция развития конституционного права Российской Федерации на современном этапе состоит в повышении интереса к проблемам парламентаризма, что выражается в признании новой подотрасли конституционного права - парламентского права.

Стандартное определение парламентской процедуры как формально закрепленного порядка деятельности парламента оставляет открытым вопрос о способах формального закрепления и содержании понятия «деятельность парламента», что порождает различные трактовки данных терминов и вводит проблему содержания термина «парламентская процедура» в ряд дискуссионных.

Проблема регулирования деятельности парламента как представительного и законодательного органа является одним из направлений развития современного конституционного права России.

Разрешение этой проблемы невозможно без выработки комплексного понятия парламентской процедуры и определения способов правого регулирования внутренней деятельности парламента, оценки результативности существующих парламентских процедур.

Принятие регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации как регламентов нового типа, направленных на неоднократное применение разными созывами представительных органов одних и тех же процедурных институтов ставит перед учеными задачу глубокого изучения их содержательной части, практической значимости как гарантий формирования в России правового государства с реально самостоятельной и выражающей интересы народа законодательной властью.

Приведенные выше обстоятельства убедительно свидетельствуют об актуальности, теоретической и практической значимости разработки политико-правовых проблем регулирования внутренней деятельности парламента. Таким образом, исследование парламентской процедуры является актуальным с одной стороны, с точки зрения теоретической - как научное обоснование порядка деятельности парламента и разработка направлений совершенствования его работы, с другой стороны — с практической точки зрения - как средство повышения результативности работы парламента в условиях становления парламентаризма и нестабильности основных актов, регулирующих работу парламента.

Объектом исследования выступает парламентская процедура, как комплексный правовой институт с учетом системной взаимосвязи его внутренних элементов и соотношения с другими правовыми институтами. В качестве объекта исследования парламентская процедура понимается в широком смысле как явление, охватывающее всю деятельность парламента. Предмет исследования — парламентская процедура представительных (законодательных) органов государственной власти Российской Федерации. Несмотря на то, что представительные органы местного самоуправления также работают по установленной процедуре, последняя осталась за рамками исследования. Этот сложный вопрос может служить объектом самостоятельного научного труда.

Актуальность темы исследования обусловливает цель работы — комплексный анализ парламентской процедуры как правового института конституционного права с точки зрения ее содержания, функций, правового закрепления и особенностей практической реализации с учетом опыта зарубежных стран; выявление проблем, возникающих при формировании и применении отдельных процедурных институтов, предложение путей решения таких проблем.

Формулирование цели предопределило постановку следующих задач диссертационного исследования: определить содержание понятия парламентская процедура, видов и способов нормативного закрепления парламентской процедуры; проанализировать влияние парламентской процедуры на организацию внутренней деятельности парламента, в том числе в качестве канала влияния политических и иных групп на государственную политику; исследовать процедурные институты как способ осуществления парламентом своих полномочий в качестве законодательного (представительного) органа государственной власти; выявить основные проблемы, связанные с практической реализацией процедурных институтов и предложить пути их решения.

Вопросам парламентской процедуры в российской дореволюционной науке конституционного права было посвящено относительно небольшое количество публикаций. Учеными исследовался весь комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом. Можно указать на работы Б.А.Кистяковского, Г.Ф.Лазаревского,П.Г. Мижуева, К.Н. Соколова, Б.Н. Чичерина Н.И. Шершеневича.

В советский период развития науки конституционного права «парламент» как самостоятельный научный термин был изъят из обращения. Однако представительная система советского государства, особенности ее функционирования были объектом пристального внимания науки (С.А. Авакьян, А.Г. Барабашев, И.Т. Беспалый, Д.Л. Златопольский, В.Т.Кабышев, К.Ф. Шеремет). Вопросам собственно процедуры организации деятельности советских представительных (законодательных) органов было посвящено относительно небольшое количество публикаций (Е.И. Козлова, Д.А. Ковачев, Б.С. Крылов, Н.А. Михалева, Б.А.Страшун), но по поводу отдельных элементов процедуры были сделаны выводы, активно использующиеся современной наукой конституционного права. В науке советского государственного права началось исследование конституционного процесса в целом и применение норм последнего к деятельности представительных органов власти советского государства (В.О. Лучин).

В современный период развития конституционного права парламентские процедуры как предмет анализа не утратили своей актуальности. Появились новые монографические исследования института представительства в России (С.А,Авакьян, И.В.Гранкин, В.Д.Горобец, И.М. Степанов, Т.Я.Хабриева) и за рубежом (А.Д.Керимов, Д.А. Ковачев, В.И. Лафитский и др.). В развитие теоретических положений о регламенте законодательного (представительного) органа, сформулированных П.П. Гуреевым, В.А. Кряжковым, П.А.Лазаревым, В.Ф.Прозоровым, появились новые публикации И.В.Гранкина, Е.И. Козловой, И.М.Степанова. В связи с перестройкой партийной системы возрос интерес к участию партий в парламентском процессе, чему посвящены работы В.В. Лапаевой, Ю.А. Юдина.

Отдельные вопросы парламентской процедуры затрагивались в трудах о конституционной ответственности как в Российской Федерации, так и за рубежом (Т.Д.Зражевская, В.А.Виноградов, Б.А. Страшун)

Недостаточная изученность в отечественной литературе теоретических положений об организации деятельности парламента заставляет обратиться к научному творчеству иностранных ученых. При написании диссертации использованы переведенные работы Э. Д'Левеле, К. Маркса, Дж.-Ст. Милля, Ш. Монтескье, Генри Роберта, а также статьи и монографии на иностранном языке таких авторов, как J.Cooper, M.Dandavate, H.L.Hart, С.Е.S.Franks, D.Jaensch, S.C.Kashyap, E.J. Kirchner, M.L.Mezey

В ходе исследования предполагается проанализировать федеральные нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные институты парламентской процедуры и акты большинства субъектов федерации (79 субъектов).

На защиту выносятся следующие положения:

2. Парламентская процедура представляет собой важнейший институт подотрасли конституционного права - парламентского права - и имеет собственный специфический круг источников правового регулирования. Включение в него закона может вызвать дисбаланс в системе сдержек и противовесов. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим внутреннюю организацию и. деятельность законодательного (представительного) органа, является регламент. Его юридическую природу отличают: предмет регулирования (отношения, закрепленные регламентом, могут быть объектом воздействия только норм Конституции); круг субъектов регулирования (все участники парламентского процесса); порядок принятия и внесения изменений.

7. Сделан вывод о том, что из всех принципов работы законодательного (представительного) органа в настоящее время наименее реализованы принципы гласности и учета мнений избирателей в работе парламента. Предложены рекомендации по материализации данных принципов. Автор считает целесообразным нормативное закрепление возможности судебного обжалования как нарушения сроков работы с законодательными инициативами, так и ограничения допуска граждан на заседания законодательного (представительного) органа.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кленкина, Ольга Валерьевна, Самара

Заключение.

На основании всего вышесказанного можно выделить следующие проблемы совершенствования парламентской процедуры в Российской Федерации и предложить пути их совершенствования.

1. Проблема формирования научно-теоретической базы деятельности парламента.

На современном этапе развития науки конституционного права парламентское право как подотрасль права конституционного только начинает свое развитие. Признавая парламентское право самостоятельной подотраслью права, мы расширяем возможность научного творчества в данной области знания. Практическая деятельность парламента должна опираться на научно- теоретический фундамент. Следовательно, должно быть выработано единое понятие парламентской процедуры как объекта регулирования процедурных актов парламента. Под парламентской процедурой следует понимать юридически закрепленную совокупность правил, устанавливающих работу парламента, состав и способ формирования его органов, на основании которой парламент реализует свои права и исполняет обязанности в качестве государственного органа. Таким образом, из понятия парламентской процедуры выводится деятельность комитетов и комиссий парламента, а также парламентских фракций и депутатских групп.

Разработка классификации парламентских процедур необходима для научного обоснования процессуального нормотворчества парламентариев. Каждая функция парламента как государственного органа должна быть обеспечена процессуально путем принятия соответствующей процедуры.

Парламентская процедура регулируется следующими видами нормативно-правовых актов: . Конституцией; . законами; Регламентом высшего представительного органа; . актами парламента; . обычаем и парламентским прецедентом;

Основными проблемами, пути решения которых обозначены данной работой состоят в следующем:

А. Соотношение конституционных и регламентарных норм о парламентской процедуре.

В текст конституции должны включаться только те нормы о деятельности представительного органа, которые являются наиболее стабильными. Чрезмерное конституционное регулирование некоторых вопросов может привести к утрате гибкости в работе парламента, и, как следствие, к перетеканию реальных власти в руки государственной администрации с разрушением принципа разделения властей.

Формула соотношения регламента и конституции может выглядеть следующим образом: в конституции содержатся полномочия парламента и основные полномочия субъектов, участвующих в его деятельности, основы внутренней организации парламента; регламент закрепляет порядок работы парламента, детали его внутренней организации, права и обязанности парламента, его структурных частей по поводу реализации норм, установленных конституцией. Критериями отнесения нормы к одному из указанных актов, будут: a) круг субъектов, чьи права и обязанности регулируются данной нормой. b) уровень значимости регулируемых ею общественных отношений.

В. Место регламента высшего представительного органа в системе норматив!to-правовых актов Российской Федерации.

В настоящее время с формально-юридической стороны регламент представительного органа является постановлением палаты. Для закрепления самостоятельности парламента в системе разделения властей в государстве необходимо нормативно закрепить статус регламента в качестве самостоятельного вида нормативно-правового акта, занимающего место между Конституцией и федеральными конституционными законами.

С. Допустимость включения норм о парламентской процедуре в тексты законов Российской Федерации.

На основании текстов Регламентов палат Федерального Собрания деятельность палат может регулироваться федеральными законами. Однако необходимо избежать дублирования законами текстов регламентов и излишнего вмешательства Конституционного Суда в деятельность парламента. Таким образом, закон не должен касаться собственно процедурных вопросов, чтобы не нарушать принцип разделения властей. Однако в него могут быть внесены нормы о последствиях некоторых парламентских процедур вне рамок самого парламента. Например, путем принятия соответствующего закона можно придать официальный статус рекомендациям, принимаемым на парламентских слушаниях.

3. Проблема нормативного урегулирования организации деятельности парламента.

Основным направлением совершенствования парламентской процедуры в данной сфере является более подробная регламентация в следующих направлениях работы парламента

А. Сессионность работы парламента.

Следует признать очень удачной законодательное закрепление сессионности работы российского парламента. С одной стороны, на уровне Конституции закреплено право российских граждан иметь полноценный парламент весь срок полномочий депутатов. С другой стороны, Регламенты палат Федерального Собрания закрепляют периоды, в течение которых парламент будет созван несмотря ни на что.

В дополнительной регламентации нуждаются два момента. Во-первых, регламенты высшего представительного органа не содержат возможности созыва внеочередной сессии, что делает норму Конституции простой декларацией. Необходимо внесение в Регламенты палат Федерального Собрания нормы о том, кто правомочен созывать внеочередную сессию (причем, желательно использовать английскую модель), инициаторов такого созыва, сроки проведения сессии. Во-вторых, должен быть регламентирован вопрос о «наследовании» нерешенных вопросов новым составом депутатов. Представляется, что при изменении депутатского корпуса новый состав народных избранников имеет право составлять новую программу деятельности без учета вопросов, неразрешенных в прошлую сессию.

В. Порядок формирования списка ораторов в прениях.

Существующая система формирования списка ораторов не гарантирует всестороннее обсуждение вопроса, ознакомление со всеми точками зрения. Следует нормативно закрепить чередование ораторов «за» и «против» предложения.

С. Ответственность депутатов и членов Совета Федерации за неучастие в работе палаты.

Поскольку депутаты и члены Совета Федерации работают на постоянной профессиональной основе, постольку они обязаны принимать участие в работе парламента наравне с любыми другими работниками.

Следовательно, необходимо закрепить меры взыскания, которые могут быть наложены палатой за неучастие депутата в работе представительного органа. Такой мерой может быть лишение части денежного содержания.

D. Дисциплина прений.

Регламентами палат высшего представительного органа Российской Федерации предусмотрен запрет на выступление не по существу вопроса, на чтение речи, использование непарламентской лексики и так далее. Однако процедурные правила работы палат не содержат последствий в отношении лиц, нарушающих данные запреты.

На палату следует возложить полномочия по лишению слова нарушителя в течение нескольких заседаний. Вопрос на голосование должен ставиться Председательствующим на заседании, решение приниматься большинством голосов присутствующих.

Е. Порядок принятия решения о проведении парламентских слушаний; закрепление результатов парламентских слушаний.

Парламентские слушания - процедура, гарантирующая высокую степень проработки решения, принятого представительным органом. Путем внесения соответствующих норм в Регламент Государственной Думы может быть расширен субъектный состав инициаторов парламентских слушаний, что позволит использовать эту процедуру шире, чем сейчас.

Основным недостатком парламентских слушаний на современном этапе является низкая результативность. Это связано с тем, что статус решений (рекомендаций), принимаемых по результатам парламентских слушаний в Государственной Думе, не определен нормативно. Либо таким рекомендациям следует придавать статус постановлений, делая их таким способом обязательными к исполнению, либо налагать на субъектов, внешних по отношению к парламенту дополнительную обязанность по соблюдению таких рекомендаций, путем принятия соответствующего закона.

4. Проблема нормативного закрепления административной структуры парламента

В целом, современная процедура образования и деятельности структурных подразделений представительных органов государственной власти позволяет решать поставленные перед парламентом задачи. Однако регламенты представительных органов государственной власти, несомненно, нуждаются в некоторой корректировке.

1. Отказаться от наделения комитетов полномочиями субъектов государственной власти (например, контрольных).

2. Конкретизировать процедуру формирования комитетов, сделав упор на сохранение в комитете пропорции партийного представительства в парламенте.

Регламенты должны конкретизировать обязанность депутатов принимать участие в работе комитета.

3. Определить в регламентах срок полномочий административных органов парламентов субъектов федерации, конкретизироваться порядок их формирования и изменения состава.

4. Привести распределение полномочий между административными органами парламента в соответствие одной из основных функций парламента -представительства интересов народа. Следовательно, полномочия председателя представительного органа должны быть сконцентрированы в области проведения заседаний и представления парламента во взаимоотношениях с другими органами власти. Остальные функции должны быть переданы коллегиальному органу, который в большей степени отвечает требованиям представительности.

5. Проблема процедурного урегулирования лоббизма.

А. Членство во фракциях Председателя Государственной Думы и его заместителей.

Каждый депутат имеет право быть членом депутатского объединения. Это право распространяется и на Председателя представительного органа, и на его заместителей. Однако в целях обеспечения равенства всех фракций и депутатских групп, главу 3 регламента Государственной Думы желательно дополнить нормой о том, что Председатель палаты, его первый заместитель и заместители Председателя Государственной Думы долэ/сны быть членами разных депутатских объединений. Одновременно, в главе 2 регламента Государственной Думы может содержаться запрет на совмещение должности Председателя Государственной Думы, первого заместителя председателя Государственной Думы, заместителей Председателя Государственной Думы и членства в какой-либо фракции или группе. Перечисленные должностные лица палаты должны в двухдневный срок подать в регистрирующий орган заявления о выходе их состава депутатского объединения.

В. Недостаточность нормативно-правовой базы деятельности депутатских объединений.

Регламент Государственной Думы Российской Федерации регулирует порядок образования и статус депутатских объединений всего тремя статьями. Нормы, закрепленные в нем, воспринимаются некоторыми исследователями этой проблемы как нарушающие права отдельных депутатов, не входящих во фракции или группы. Возможным способом уравнивания статуса всех депутатов было бы закрепление на законодательном уровне итальянской модели образования смешанной фракции. Кроме того, множество вопросов, имеющих не внутрипартийное, а общегосударственное значение на законодательном уровне не регулируются. Решить данный вопрос возможно путем более интенсивного нормотворчества в следующих направлениях.

1. Расширение соответствующей главы существующего Регламента Думы. Этот способ наиболее прост в процедурном плане. Однако его существенным недостатком является то, что в Регламент могут быть внесены изменения, продиктованные сиюминутной политической ситуацией, то есть, с каждым новым составом депутатов будут изменяться права и статус фракций в зависимости от воли партии, имеющей большинство в парламенте.

2. Дополнение принятого закона «О политических партиях» главой «Парламентская деятельность партии». В законопроекте, принятом Государственной Думой и отклоненным Советом Федерации содержались нормы, регулирующие данный вопрос. Однако законопроект возлагал на депутатов обязанность «подчинять свою деятельность уставам соответствующих партий». Доведенный до логического конца этот принцип означает возвращение понятия «партийная дисциплина» и отсутствие у депутата возможности голосовать вопреки решению, принятому партией. В такую главу могут быть внесены нормы о финансировании парламентской фракции wiu группы.

3. Закрепление в Регламенте нижней палаты обязанность фракций принимать собственные уставы или регламенты и установить общие правила их составления или типовой устав. Таким образом, парламент будет косвенно контролировать принятие регламентов фракций с целью недопущения в них норм, противоречащих Конституции, законам или в целом принципам работы парламента. С другой стороны, фракция будет вольна в детализации своей работы, а наличие подобного устава как минимум улучшит организацию деятельности депутатского объединения.

6. Проблема эффективности процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности.

А. Инициация процедуры отрешения Президента Российской Федерации от долэ/сности.

В дополнительной регламентации нуждается форма представления инициативы. То ли это предложение о начале процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности, которое принимается 1/3 голосов от общего числа депутатов (но вопрос слишком сложный, чтобы решать его таким небольшим числом голосов), то ли заявление, подписанное не менее чем 150-ю депутатами. На взгляд диссертанта, это положение Регламента нуждается в расшифровке, либо путем внесения изменений и дополнений в Регламент Государственной Думы, либо путем принятия соответствующего постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

B. Работа специальной комиссии.

Процедура отрешения президента от должности вполне может быть сокращена на одну стадию (формирование и работу специальной комиссии), поскольку согласно п.2 ст. 179 Регламента Государственной Думы на заседание Государственной Думы могут быть приглашены «.эксперты и другие лица», фактически для дачи показаний. Следовательно, палата сама может оценить обоснованность выдвинутых против Президента обвинений.

C. Обеспечение соответствия закону выдвинутых обвинений.

Внесение в Регламент Государственной Думы требования о привлечении к работе над обвинением Генерального прокурора может служить эффективным способом для избежания затягивания процедуры отрешения

Президента Российской Федерации от должности по соображениям несоответствия формулировок обвинения Уголовному Кодексу.

В целом, закрепленная в регламентах палат Федерального Собрания процедура отрешения Президента от должности не способна играть эффективную роль в системе сдержек и противовесов. Вследствие ее чрезмерной затянутости удовлетворить конституционное требование уложить всю процедуру в три месяца практически невозможно. Отсутствие в регламентах четких сроков работы на том или ином этапе процедуры отрешения президента от должности открывают дорогу незаконному вмешательству в процедурные вопросы, а также совершению должностных преступлений.

Крупным недочетом следует считать отсутствие в регламентах федерального парламента гарантий соответствия закону, как выдвинутых обвинений, так и процедуры их выдвижения. Регламенты содержат противоречия в описании процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности, излишне кратки и неопределенны.

Регламенты палат Федерального Собрания не содержат указание на участие парламента в процедуре добровольной отставки Президента. На современном этапе сформировалась обычная норма. Президент сообщает о своей добровольной отставке путем обращения к народу. При использовании такой схемы имеется возможность принятия Президентом вынужденного решения. Задача Федерального Собрания при добровольной отставке Президента - проверить соответствие его воли принятому решению. Таким образом, заявление об отставке Президент должен подавать в Государственную Думу и Совет Федерации. Далее палаты образуют совместную комиссию, которая, с участием Генерального прокурора проверяет добровольность принятого Президентом решения и доводит данную информацию до палат.

Поскольку в качестве основы для решения депутатов предлагается программа государственного строительства, постольку было бы разумно обсудить ее в соответствующем комитете Государственной Думы и заслушать его заключение перед голосованием. Существующая процедура может привести к принятию Государственной Думой вынужденного решения под угрозой роспуска.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Парламентские процедуры в Российской Федерации»

1. Нормативно-правовые акты

2. Конституция Российской Федерации от 12.12.93.

3. Конституция СССР от 05.12.1936г.

4. Конституция СССР 1977г. (с последующими изменениями и дополнениями).

5. Федеральный закон «О политических партиях» от 11.07.2001 // СЗ РФ.2001. №29. Ст. 2950.

6. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20.12.2002 // СЗ РФ.2002. №51. Ст. 4982.

7. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253

8. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 05.08.2000 // СЗ РФ. 2000. №32. Ст. 3348.

9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации от 22.04.96. // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

10. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании статей 96 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации от 11.11.99 // СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5787.

11. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации от 23.03.95. // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207.

12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации от 11.12.98.//СЗ РФ. 1998. №52. Ст. 6447.

13. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации от 31.10.95. // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.

14. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.02 №33-ФС «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002 №7, ст. 635.

15. Постановление Законодательного Собрания (Хасэ) Парламента Республики Адыгея от 19.04.1995 N 187-1 «О Регламенте Законодательного Собрания (Хасэ) Парламента Республики Адыгея».

16. Закон Республики Адыгея от 01.10.1996 N 25 (ред. от 27.02.2003) «О Государственном Совете Хасэ Республики Адыгея».

17. Постановление Государственного Собрания Эл Курултай Республики Алтай от 18.11.1998 N 7-3 (ред. от 24.09.2002) «О регламенте Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай».

18. Постановление Государственного Собрания Курултая - Республики Башкортостан от 06.03.2003 N ГС-875 «О Регламенте Государственного Собрания - Курултая - Республики Башкортостан».

19. Постановление Народного Хурала Республики Бурятия от 16.04.2002 N 1037-И «О Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия».

20. Постановление Народного Собрания Республики Дагестан от 28.09.1995 «О Регламенте Народного Собрания Республики Дагестан».

21. Постановление Законодательного Собрания Республики Карелия от1405.2002 N 21 -III ЗС (ред. от 20.02.2003) «О Регламенте Законодательного Собрания Республики Карелия».

22. Постановление Государственного Совета Республики Коми от 18.12.2002 N II-10/98 (ред. от 24.04.2003) «О Регламенте Государственного Совета Республики Коми».

23. Постановление Госсобрания Республики Мордовия от 14.02.2002 N 602-II «О Регламенте государственного Собрания Республики Мордовия».

24. Закон Республики Мордовия от 10.03.1995 N 61-1 (ред. от 15.11.2001) «О Регламенте государственного Собрания Республики Мордовия»

25. Постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха(Якутия) от 27.01.2003 ГС N 16-III «О Регламенте Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха(Якутия) третьего созыва».

26. Постановление Государственного Совета Республики Татарстан от 30.03.1995 N 1 (в ред. от 05.09.2002) «О Регламенте Государственного Совета Республики Татарстан».

27. Постановление Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва от 21.11.2002 N 19 «О Регламенте Великого Хурала Республики Тыва».

28. Постановление Государственного Совета Чувашской Республики от 10.09.2002 N 30 «О Регламенте Государственного Совета Чувашской Республики».

29. Постановление Верховного Совета Республики Хакасия от 29.10.1997 N 83-5 (ред. от 19.03.2003) «О Регламенте Верховного Совета Республики Хакасия».

30. Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 25.01.1995 N 17-П (ред. от 24.04.2002) «О временном Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края».

31. Закон Красноярского края от 30.09.2002 N 4-535 «Регламент Законодательного Собрания Красноярского края».

32. Постановление Государственной Думы Ставропольского Края от 11.04.96 N 345-28ГДСК (ред. от 17.01.2002) «О Регламенте Государственной Думы Ставропольского края».

33. Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 29.11.2000 N 1048 «О Регламенте Законодательной Думы Хабаровского Края» (ред. от2603.2003).

34. Постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 27.06.2002 N 17/401 «О Регламенте Амурского Областного Совета Народных Депутатов».

35. Решение Архангельского обл. Собрания депутатов от 06.06.2001 N 121 (ред. от 15.07.2003) «О Регламенте Архангельского Областного Собрания Депутатов».

36. Постановление Белгородской областной Думы от 05.05.1994 N 2 «О временном Регламенте Белгородской Областной Думы» (ред. от 07.07.1994).

37. Регламент Брянской Областной Думы (ред. от 29.04.1996) (утвержден Постановлением Брянской областной Думы от 30.06.1994N 19).

38. Постановление Законодательного Собрания Владимирской области от 22.05.2002 N 157 «О Регламенте Законодательного Собрания Владимирской Области».

39. Постановление Волгоградской областной Думы от 11.12.1997 N 71/873 (ред. от 30.08.2001) «О Регламенте Волгоградской Областной Думы».

40. Постановление Законодательного Собрания Вологодской области от 19.10.1999 N 536 «О Регламенте Законодательного Собрания Вологодской области» (ред. от 30.10.2002).

41. Закон Воронежской области от 21.05.1997 N 2-II-03 (ред. от 19.06.2003) «О Регламенте Воронежской Областной Думы».

42. Постановление Законодательного Собрания от 24.05.2001 N 175 (ред. от 14.01.2003) «Об утверждении Регламента Законодательного Собрания Ивановской области».

43. Постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 18.12.2002 N 24/7-ЗС (в ред. от 28.05.03) «Регламент Законодательного Собрания Иркутской области».

44. Постановление областной Думы от 29.03.2001 N 158 «О Регламенте Калининградской областной Думы третьего созыва».

45. Постановление Законодательного Собрания Калужской области N 98 от 17.04.1997 «О Регламенте Законодательного Собрания Калужской Области» (ред. от 20.06.2002).

46. Регламент Совета народных депутатов Камчатской области от 24 декабря 1997 года.52

Автор: Кленкина, Ольга Валерьевна
Город: Самара
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Парламентские процедуры в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Парламентские процедуры в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Парламентские процедуры в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кленкина, Ольга Валерьевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Парламентские процедуры в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кленкина, Ольга Валерьевна, Самара

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Парламентские процедуры в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Парламентские процедуры в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кленкина, Ольга Валерьевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Парламентские процедуры в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кленкина, Ольга Валерьевна, Самара

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Парламентские процедуры в Российской Федерации»