АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище»
□0348264а
На правах рукописи ,1
Подгорбунских Андрей Владимирович
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН НА
ЖИЛИЩЕ
Специальность 12 00.02 - конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Г и
^ I
Омск - 2009
003482649
Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального права юридического факультета государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф М Достоевского»
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Костюков Александр Николаевич
Официальные оппоненты доктор юридических наук, доцент
Шугрина Екатерина Сергеевна
кандидат юридических наук Кошелев Евгений Викторович
Ведущая организация Омская академия МВД России
Защита состоится 25 ноября 2009 года в 16 00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212 179 06 при государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф М Достоевского» по адресу 644077, г Омск, ул 50 лет Профсоюзов, 100, ауд 315 Зал заседаний ученого совета
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф М Достоевского» по адресу 644077, г Омск, пр Мира, д 55 А
Автореферат разослан 24 октября 2009 года
Ученый секретарь объединенного диссертационного совета
ИВ Глазунова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. На этапе становления местного самоуправления в Российской Федерации необходимым условием его развития является четкое правовое регулирование сферы деятельности местного самоуправления, в том числе в области жилищных отношений В то же время отсутствует ясное законодательное регулирование вопросов, связанных с управлением и распоряжением жилищным фондом, находящимся в муниципальной собственности, созданием условий для осуществления прав граждан на жилище Как показывает статистика, в улучшении жилищных условий нуждается около 75% российских граждан, в то время как объемы строительства нового жилья покрывают потребности лишь 2% населения страны1
Принятие Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 06 10 2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не обеспечило действенное, эффективное законодательное регулирование вопросов, связанных с реализацией органами местного самоуправления своих полномочий в жилищной сфере
При этом наиболее полно, оперативно и эффективно права граждан на жилое помещение могут быть решены только на муниципальном уровне Это обусловлено и тем, что ситуация в жилищной сфере имеет свою местную специфику, и тем, что органы местного самоуправления могут максимально быстро реагировать на проблемы, возникающие при реализации гражданами своих прав в жилищной сфере Несмотря на это, существует некоторая непоследовательность и бессистемность принимаемых норм права Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав граждан на жилые помещения сформулированы слишком широко и нечетко Препятствует эффективному правоприменению и «разбросанность» норм, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления, как по отраслям российского законодательства, так и внутри отраслевого законодательства по отдельным нормативным актам
В этой связи есть необходимость в осуществлении всестороннего анализа полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере, нормативных правовых актов этих органов с целью определения направления дальнейшего совершенствования законодательства
Кроме того, в настоящее время отсутствуют фундаментальные монографические исследования полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере
Указанные обстоятельства подтверждают актуальность темы диссертационного исследования
' Саркисянц А Ипотечное кредитование на современном этапе // Бухгалтерия и банки 2007 №4 С 15
Степень научной разработанности темы. Теоретической основой для проведения исследования послужили работы известных российских ученых в области конституционного и муниципального права, а именно С А Авакьяна, М В Баглая, Т М Бялкиной, В И Васильева, Е В Гриценко, А А Замотаева, Т Д Зражевской, Н А. Емельянова, А И Казанника, А Н Кокотова, А Н Костюкова, О Е Кутафина, В В Лазарева, С В Нарутто, А Н Писарева, Ю А Тихомирова, А А Уварова, Г Н Чеботарева, В Е Чиркина, К Ф Шеремета, Н А Шевелевой и других
Значительное влияние на диссертационное исследование оказали научные труды в области общей теории государства и права Н Г Александрова, С С Алексеева, А В Малько, Н И Матузова, Л А Морозовой, В С. Нерсеянца, Б Н Топорнина, Л С Явича и других авторов
Проблемы осуществления органами местного самоуправления полномочий в рассматриваемой сфере, несмотря на свою актуальность, редко анализируются в научной литературе и до настоящего времени не были предметом специального научного исследования в правовой науке В целом можно констатировать большой научный и теоретический дефицит работ в исследуемой области Отдельные аспекты обозначенной проблемы рассматриваются в работах С Р Гладких, А В Гредасова, В Н Лисицы, В Н Литовкина, И В Нечай, С В Раскошновой, А Б Рыжова, М А Соловьенко, Е Толстенко, А Н Черткова, Б И Шалыгина, С С Щербинина и других
Теоретическое исследование компетенции органов местного самоуправления в жилищной сфере осуществлялось С Э Маслей Другие комплексные исследования по указанной теме до настоящего времени не проводились
Опираясь на труды предшественников, автор диссертационного сочинения обращался к проблемным вопросам осуществления органами местного самоуправления полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище Особо пристальное внимание в работе уделено анализу муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы в рассматриваемой сфере
Объектом диссертационного исследования является комплекс общественных отношений, связанный с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище
Предметом диссертационного исследования является комплекс нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровня, регламентирующих компетенцию органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище, сложившаяся правоприменительная практика, научные публикации и судебные решения по исследуемым вопросам
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящей работы состоит в том, чтобы на основе подробного изучения существующих норм законодательства, научной литературы и судебной практики по вопросам осуществления органами местного
самоуправления полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище, выявить теоретические и практические проблемы в правовом регулировании данной области общественных отношений
Поставленная цель диссертационного исследования определила задачи исследования
- выявить и рассмотреть полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства,
- выявить и проанализировать полномочия органов местного самоуправления при проведении капитального ремонта многоквартирных домов,
- сформулировать полномочия органов местного самоуправления при осуществлении контроля за деятельностью управляющих организаций,
- определить полномочия органов местного самоуправления в организации товариществ собственников жилья и жилищных кооперативов,
- проанализировать существующие муниципальные правовые акты с целью выявления условий предоставления органами местного самоуправления субсидий и компенсаций на оплату жилого помещения и коммунальных услуг
Методологическая основа исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на общенаучных методах и совокупности частно-научных методов познания
В ходе работы над диссертацией использовались методы анализа, синтеза, системно-структурный, сравнительный, логический, структурно-функциональный, формально-юридический, метод правового моделирования и другие методы познания
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили имеющие отношение к теме исследования нормы Жилищного кодекса РФ, нормы Гражданского кодекса РФ, а также иные нормативные правовые акты, регламентирующие полномочия органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище Большое значение в работе уделяется муниципальным правовым актам, регламентирующим общественные отношения в рассматриваемой сфере
Научная новизна диссертации заключается в том, что это одна из первых работ, посвященная исследованию компетенции органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище
Новизна научно-теоретического подхода в данном исследовании выражается в круге выявленных проблем и противоречий, в предложенных подходах к их разрешению
На защиту выносятся следующие основные положения: 1 Полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства можно разделить на три основные группы административные полномочия, полномочия, направленные на содействие жилищному
строительству, полномочия, связанные с организацией жилищного строительства
2 Все административные полномочия в сфере жилищного строительства условно могут быть распределены по двум направлениям полномочия направленные на развитие и контрольные полномочия
Первая группа - полномочия, направленные на развитие - включает в себя утверждение генеральных планов поселения, городского округа, утверждение правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения, городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселения, городского округа
Вторая группа - контрольные полномочия - предусматривает выдачу разрешений на строительство; выдачу разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, городского округа
3 При оказании содействия жилищному строительству деятельность органов местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям предоставление земельных участков для жилищного строительства, обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства, предоставление субсидий для приобретения и строительства жилья, осуществление деятельности по переселению граждан из ветхих и аварийных домов
4 При вступлении в правоотношения по поводу осуществления капитального ремонта жилых помещений органы местного самоуправления могут выступать как представители собственника жилых помещений (муниципального образования), а также как административные органы, наделенные властными полномочиями, что и определяет конкретный перечень юс полномочий
5 Участвуя в проведении капитального ремонта, органы местного самоуправления как административный орган обладают следующей группой полномочий предоставляют управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов; осуществляют финансирование и софинансирование капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года
6 Двойственность правового положения органов местного самоуправления как представителя собственника жилых помещений и как административного органа определяет специфику полномочий при осуществлении контроля за деятельностью управляющих организаций
Выступая как представители собственников, органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию решения о выборе управляющей организации (в домах, где наряду с жилыми помещениями, принадлежащими муниципальному образованию, имеются жилые
помещения, принадлежащие иным собственникам, в домах, где все жилые помещения находятся в муниципальной собственности), а также по осуществлению контроля за деятельностью управляющей организации в рамках заключенного договора на управление многоквартирным домом
7 При осуществлении взаимодействия с управляющими организациями в качестве административного органа органы местного самоуправления обладают следующими полномочиями передают документацию на многоквартирные дома управляющим компаниям, проводят конкурсы по выбору управляющей организации, если в течение года собственниками не принято решение о выборе способа управления, осуществляют учет многоквартирных домов, выбравших способ управления многоквартирным домом, и управляющих компаний (в том числе для проведения конкурса)
8 Деятельность органов местного самоуправления при взаимодействии с товариществами собственников жилья и жилищными кооперативами строится по двум основным направлениям в рамках, установленных законодателем в пункте 3 части 1 статьи 165 Жилищного кодекса Российской Федерации, путем содействия повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность, в рамках самостоятельных инициатив путем оказания информационной и иной поддержки деятельности товариществ собственников жилья.
9 Информационная и иная поддержка деятельности товариществ собственников жилья осуществляется органами местного самоуправления путем предоставления мер информационно-методической поддержки; предоставления мер организационной поддержки; предоставления мер экономической поддержки; предоставления мер информационного сопровождения деятельности по привлечению населения к участию в управлении многоквартирными домами
10 Практика деятельности органов местного самоуправления позволяет выделить две разновидности компенсаций на оплату жилых помещений и коммунальных услуг компенсации на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, предоставляемые органами местного самоуправления отдельным категориям граждан по всем видам платежей, компенсации на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, предоставляемые органами местного самоуправления по отдельным видам платежей
Теоретическая значимость диссертационного исследования
заключается в том, что сформулированные в ней выводы и предложения развивают и дополняют институт полномочий органов местного самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище
Сформулированные в ходе исследования теоретические выводы призваны обеспечить дальнейшее совершенствование нормативно-правовой регламентации отношений в области полномочий органов местного
самоуправления по обеспечению прав и законных интересов граждан на жилище Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных изысканий в данной области
Практическая значимость исследования заключается в выявлении значительного числа недостатков существующей регламентации полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере Кроме того, выявлены нарушения федерального законодательства со стороны органов местного самоуправления при принятии муниципальных правовых актов Теоретические выводы диссертационной работы могут быть использованы при совершенствовании деятельности органов местного самоуправления
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации апробированы в публикациях по теме исследования, в выступлениях на научных конференциях, проводившихся на базе государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф М Достоевского» Положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседаниях кафедры государственного и муниципального права юридического факультета государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф М Достоевского»
Основные предложения и выводы апробированы в профессиональной деятельности диссертанта, связанной с участием в разработке и принятии муниципальных правовых актов
Структура диссертации обусловлена логикой исследования, его целью и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих четыре параграфа, заключения и библиографического списка Объем диссертационного исследования соответствует требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность исследования, освещается степень научной разработанности темы исследования, определяются цели и задачи диссертационного исследования, объект и предмет, а также методологическая, источниковедческая и эмпирическая базы исследования, характеризуется научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов и сделанных предложений, указываются сведения об апробации результатов исследования
Первая глава «Полномочия органов местного самоуправления при осуществлении жилищного строительства и капитального ремонта жилых домов» посвящена рассмотрению полномочий органов местного самоуправления в жилищном строительстве, а также рассмотрению компетенции органов местного самоуправления при проведении капитального ремонта многоквартирных домов
В первом параграфе «Полномочия органов местного самоуправления в жилищном строительстве» отмечается, что полномочия органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства закреплены в различных нормативных правовых актах в Жилищном кодексе Российской Федерации, в Федеральном законе от 06 10 2003 № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», анализ которых позволил выделить следующие группы полномочий
1) полномочия, связанные с административным регулированием строительства,
2) полномочия, направленные на создание условий для жилищного строительства,
3) полномочия по организации жилищного строительства, то есть участие органов местного самоуправления в качестве заказчика-застройщика
При рассмотрении первой группы полномочий выделяются подгруппы
- полномочия, направленные на развитие, включающие в себя полномочия по утверждению генеральных планов поселения, городского округа, по утверждению правил землепользования и застройки, по утверждению подготовленной на основе генеральных планов поселения, городского округа документации по планировке территории, по утверждению местных нормативов градостроительного проектирования поселения, городского округа,
- контрольные полномочия, охватывающие выдачу разрешений на строительство и выдачу разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, городского округа
Анализируя вторую группу полномочий - полномочий, направленных на создание условий для жилищного строительства, диссертант выделяет следующие способы оказания содействия жилищному строительству
- предоставление земельных участков для жилищного строительства,
- обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства,
- предоставление субсидий для приобретения и строительства жилья,
- осуществление деятельности по переселению граждан из ветхих и аварийных домов
На основе анализа нормативных правовых актов делается вывод о том, что возможность использования такого полномочия органов местного самоуправления, как предоставление земельных участков в целях содействия жилищному строительству, является весьма ограниченной При этом расширение рассматриваемых полномочий органов местного самоуправления представляется весьма обоснованным, поскольку именно орган местного самоуправления в наибольшей степени владеет информацией о нуждах проживающего населения, а также способен распределять земельные участки максимально эффективно для достижения цели жилищного строительства
Отмечается, что решение проблемы обеспечения земельных участков коммунальной инфраструктурой повлияет на доступность жилья для населения В целях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающим доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем, Правительством Российской Федерации была утверждена федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 - 2010 годы2, в рамках которой отдельно была выделена подпрограмма «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» Рассматриваются муниципальные правовые акты, принятые в развитие указанной подпрограммы
Анализируя правовые акты местного уровня, выделяются два основных направления предоставления субсидий для приобретения или строительства жилья
1) помощь в приобретении жилья молодым семьям (в рамках действующей федеральной программы);
2) содействие в приобретении жилья отдельным категориям граждан, среди них
- работники муниципальных учреждений и предприятий (города Владимир, Братск, Иркутск, Киров, Курск, Оренбург, Улан-Удэ, Челябинск, Чебоксары и др),
- многодетные семьи, имеющие трех и более детей, проживающих совместно с родителями (города Владимир, Оренбург, Улан-Удэ, Чита),
2 Постановление Правительства РФ от 17 09 2001 года №675 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации 2001 №39 Ст 3770
- граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, перечень которых предусмотрен законодательством Российской Федерации (город Владимир),
- семьи, имеющие в своем составе детей-инвалидов с детства, инвалидов (города Владимир, Оренбург),
- муниципальные служащие (города Братск, Губкинский),
- лица, пострадавшие от чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий (город Киров),
- пенсионеры (город Оренбург),
- молодые специалисты (города Чита, Улан-Удэ),
- почетные граждане муниципальных образований (город Чита),
- одинокие родители (город Чита),
- сотрудники милиции общественной безопасности, участковые уполномоченные милиции (города Братск, Оренбург)
Рассматривается опыт отдельных муниципальных образований по переселению граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда и сносу (реконструкции) жилищного фонда, непригодного для проживания
Делается вывод о том, что организация жилищного строительства, то есть участие органов местного самоуправления в качестве заказчика-застройщика, является наиболее эффективным, но наименее применяемым способом обеспечения граждан жилыми помещениями
Во втором параграфе «Полномочия органов местного самоуправления при проведении капитального ремонта многоквартирных домов» отмечается двойственность правового положения органов местного самоуправления при вступлении в правоотношения, связанные с капитальным ремонтом жилых помещений, которые могут выступать в качестве представителей собственников жилых помещений (муниципальных образований) и в качестве органов, осуществляющих административно-властные полномочия в сфере жилищных правоотношений
На основе анализа практики реализации гражданами своего права на приватизацию жилых помещений, а также муниципальных правовых актов выделяются случаи, в которых органы местного самоуправления выступают как представители собственника жилых помещений
при осуществлении капитального ремонта непосредственно муниципальных жилых помещений,
- при проведении капитального ремонта общего имущества жилых домов, все помещения в которых являются муниципальной собственностью,
- при проведении капитального ремонта общего имущества жилых домов, в которых, помимо прочих, имеются муниципальные помещения,
- при проведении капитального ремонта жилых помещений и общего имущества многоквартирных домов, признанных непригодными для проживания, в которых имеются муниципальные помещения
Отмечается, что участие органов местного самоуправления при проведении капитального ремонта в качестве административных органов, заключается в реализации права органов местного самоуправления
предоставлять управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов в рамках создания условий для управления многоквартирным домом
На основе анализа муниципальных правовых актов в зависимости от условий участия органов местного самоуправления в осуществлении капитального ремонта жилых помещений, не входящих в муниципальный жилой фонд, выделяются две условные группы полномочий
- выделение бюджетных средств на проведение капитального ремонта многоквартирных домов при обязательном участии собственников помещений многоквартирных домов,
- предоставление бюджетных средств без обязательного участия собственников многоквартирных домов
Рассматриваются характерные случаи превышения органами местного самоуправления своих полномочий в сфере проведения капитального ремонта многоквартирных домов при принятии ими муниципальных правовых актов
Обращается внимание на право органов местного самоуправления, предусмотренное статьей 16 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года
Рассматривается специфика деятельности органов местного самоуправления в разрезе Федерального закона от 21 07 2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»3, установившего правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов путем создания некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки
Обосновывается необходимость внесения изменений в указанный закон с целью повышения его эффективности и увеличения случаев его применения
Отмечается неравное положение собственников жилых помещений, выбравших непосредственное управление собственниками жилого помещения, по отношению к собственникам, выбравшим иной способ управления многоквартирным домом, так как при непосредственном управлении возможность получения средств Фонда на проведение капитального ремонта не предусмотрена
3 Собрание законодательства Российской Федерации 2007 №30 Ст 3799
Обосновывается необходимость наделения органов местного самоуправления возможностью осуществления контроля за ходом работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов
Вторая глава «Полномочия органов местного самоуправления по управлению жилищным фондом» содержит анализ полномочий органов местного самоуправления, связанных с взаимодействием с многоквартирными домами, собственники жилых помещений в которых выбрали различные способы управления многоквартирными домами
В первом параграфе «Полномочия органов местного самоуправления при осуществлении контроля за деятельностью управляющих организаций» отмечается двойственность правового положения органов местного самоуправления при вступлении в правоотношения с управляющими организациями по поводу управления многоквартирными домами С одной стороны, органы местного самоуправления могут выступать как представители собственника жилых помещений (муниципального образования), и, следовательно, обладать теми же правами, что и собственник жилого помещения - физическое лицо С другой стороны, органы местного самоуправления могут выступать в качестве административного органа
Выделяются следующие полномочия органов местного самоуправления как представителя собственника жилых помещений
1) принятие решения о выборе управляющей организации
- в домах, где наряду с жилыми помещениями, принадлежащими муниципальному образованию, имеются жилые помещения, принадлежащие иным собственникам,
- в домах, где все жилые помещения находятся в муниципальной собственности,
2) контроль за деятельностью управляющей организации Отмечается, что при выборе управляющей организации в домах, где
наряду с жилыми помещениями, принадлежащими муниципальному образованию, имеются жилые помещения, принадлежащие иным собственникам, имеет место нарушение прав органов местного самоуправления В указанном случае (наличие иных собственников) решение о выборе управляющей организации принимается на общем собрании, куда, зачастую, не приглашаются представители органов местного самоуправления. Рассматриваются способы решения указанной проблемы, используемые муниципальными образованиями, путем принятия соответствующих муниципальных правовых актов
Рассматриваются особенности реализации ч 2 ст 163 Жилищного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой управление многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности муниципального образования, осуществляется путем заключения договора управления данным домом с управляющей организацией, выбираемой по результатам открытого конкурса или, если
такой конкурс в соответствии с законодательством признан несостоявшимся, без проведения такого конкурса
Отмечается, что осуществление контроля за деятельностью управляющих организаций органами местного самоуправления при вступлении ими в правоотношения в качестве представителей собственника, регулируется в рамках заключаемых договоров на управление многоквартирными домами Однако и на местном уровне вопрос осуществления контроля за управляющими организациями также находит свое освещение в правовых актах, в связи с чем рассматриваются отдельные муниципальные правовые акты
На основе анализа практики деятельности органов местного самоуправления, а также принимаемых муниципальных правовых актов выделяются следующие административные функции органов местного самоуправления при вступлении в правоотношения с управляющими организациями
1. Передача документации на многоквартирные дома управляющим компаниям
Для обеспечения защиты прав собственников помещений в многоквартирных домах, создания благоприятных и безопасных условий для проживания граждан, обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, упорядочения процедуры передачи многоквартирного дома в управление управляющей организации во многих муниципальных образованиях приняты правовые акты, регулирующие вопросы передачи технической документации на многоквартирные дома управляющим организациям.
2 Проведение конкурса по выбору управляющей организации, если в течение года собственниками не принято решение о выборе способа управления
3 Осуществление учета многоквартирных домов, выбравших способ управления многоквартирным домом, и управляющих компаний (в том числе для проведения конкурса)
Действия органов местного самоуправления, направленные на осуществление учета многоквартирных домов, выбравших способ управления многоквартирным домом, не регламентированы законодательством, однако отмечается, что осуществление таких действий следует признать, безусловно, полезными, поскольку это позволяет отслеживать ситуацию, связанную с управлением многоквартирными домами на территории муниципального образования Более того, учитывая обязанность органов местного самоуправления по проведению конкурса по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами, собственниками помещений в которых не выбран способ управления или принятые такими собственниками решения о выборе способа управления многоквартирными домами не были реализованы, осуществление учета многоквартирных домов является просто необходимым
Рассматриваются муниципальные правовые акты, регламентирующие вопросы формирования и ведения реестров с информацией о многоквартирных домах, собственники которых определились с выбором способа управления многоквартирным домом
Отмечаются наиболее характерные случаи превышения органами местного самоуправления своих полномочий в отношении управляющих организаций при принятии муниципальных правовых актов
Во втором параграфе «Полномочия органов местного самоуправления в организации товариществ собственников жилья и жилищных кооперативов» отмечаются преимущества такой формы управления многоквартирным домом, как товарищество собственников жилья, и заинтересованность органов власти всех уровней в содействии распространения такой формы управления
На основе анализа принимаемых органами местного самоуправления правовых актов, а также опыта взаимодействия местных властей и товариществ собственников жилья выделяются два основных направления взаимодействия местных властей и товариществ собственников жилья
1 В рамках, установленных законодателем в пункте 3 части 1 статьи 165 Жилищного кодекса Российской Федерации, путем содействия повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность
Полномочия, предусмотренные п. 3 ч 1 ст 165 Жилищного кодекса Российской Федерации, реализуются путем принятия муниципальных правовых актов, в которых устанавливаются конкретные формы и способы повышения уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность
2 В рамках самостоятельных инициатив путем оказания информационной и иной поддержки деятельности товариществ собственников жилья Так, в частности, органы местного самоуправления
- проводят информационно-тематические семинары,
- предоставляют методическую литературу,
- проводят консультации для жителей по вопросам, связанным с управлением многоквартирными домами,
- организуют обучение председателей товариществ собственников жилья по вопросам, связанным с управлением многоквартирными домами,
- организуют обучение работников организаций коммунального комплекса по вопросам, связанным с управлением многоквартирными домами,
- подготавливают информационные материалы по вопросам, связанным с управлением многоквартирными домами, для публикации в средствах массовой информации
Отмечается, что наиболее широкое применение получило второе направление взаимодействия органов местного самоуправления и
товариществ собственников жилья - в рамках самостоятельных инициатив путем оказания информационной и иной поддержки деятельности товариществ собственников жилья
На основе анализа муниципальных правовых актов выделены следующие направления деятельности органов местного самоуправления
1) предоставление мер информационно-методической поддержки (организация регулярного взаимодействия с товариществами собственников жилья, в том числе путем проведения встреч, круглых столов, конференций, методических консультаций с целью обсуждения, обобщения, систематизации и решения проблемных вопросов создания и деятельности товариществ собственников жилья, организация регулярного взаимодействия представителей организаций коммунального комплекса с товариществами собственников жилья),
2) предоставление мер организационной поддержки (содействие в определении состава и технического состояния общего имущества многоквартирного дома, в том числе в определении принадлежности нежилых помещений, содействие в определении перечня услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, содействие в организации и проведении общих собраний собственников помещений в многоквартирном доме, подготовка пакета основных документов для организации и деятельности товариществ собственников жилья и другие),
3) предоставление мер экономической поддержки (содействие в обеспечении общедомовыми приборами учета коммунальных ресурсов, прием в муниципальную собственность наружных инженерных сетей многоквартирного дома, обеспечение финансовой поддержки товариществам собственников жилья в части оплаты государственной пошлины за государственную регистрацию товариществ собственников жилья, предоставление средств на регистрацию права общей долевой собственности на земельный участок под многоквартирным домом и другие),
4) предоставление мер информационного сопровождения деятельности по привлечению населения к участию в управлении многоквартирными домами (содействие товариществам собственников жилья в распространении опыта управления домами, ведение разъяснительной работы в средствах массовой информации о создании товариществ собственников жилья как одной из наиболее эффективных форм управления многоквартирным домом и другие)
Рассматриваются наиболее типичные случаи превышения органами местного самоуправления своих полномочий в сфере осуществления взаимодействия с товариществами собственников жилья при принятии муниципальных правовых актов
Отмечается, что статья 161 Жилищного кодекса Российской Федерации в один ряд с управлением товариществом собственников жилья ставит и такой способ управления, как управление жилищным кооперативом или иным потребительским кооперативом. При этом в последнее время
государством в большей степени поддерживается такая форма управления многоквартирным домом, как управление товариществом собственников жилья, управлению многоквартирным домом жилищным кооперативом в законодательстве как федерального и регионального уровня, так и в муниципальных правовых актах уделяется значительно меньше внимания Рассматриваются муниципальные правовые акты, посвященные вопросам взаимодействия органов местного самоуправления и жилищных кооперативов Делается вывод о равенстве правового положения товариществ собственников жилья и жилищных кооперативов и, как следствие, о возможности распространения всех положений как местного, так и федерального законодательства о товариществах собственников жилья на жилищные кооперативы
Третья глава «Полномочия органов местного самоуправления по предоставлению субсидий и компенсаций на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» посвящена вопросам оказания содействия социально незащищенным слоям населения, помощи в уменьшении бремени содержания жилых помещений путем предоставления субсидий и компенсаций на оплату жилых помещений и коммунальных услуг
Вопросы предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг регламентируются статьей 159 Жилищного кодекса Российской Федерации, которой установлено, что право на субсидию возникает у граждан в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи
Выделяются категории граждан, которым могут быть предоставлены субсидии, и те, которым субсидии не могут предоставлены
Отмечается, что до 1 января 2008 года субсидии гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставлялись органами местного самоуправления из местных бюджетов за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации, в связи с чем между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации возникали постоянные разногласия по расчету размеров субвенций, предоставляемых на выплату субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг
В соответствии с изменениями, внесенными в статью 159 Жилищного кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 29 12 2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием полномочий», с 1 января 2008 года субсидии гражданам на основании их заявлений с учетом постоянно проживающих совместно с ними членов их семей
предоставляются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным им учреждением Соответственно установлено, что финансирование расходов на предоставление субсидий осуществляется из бюджета субъекта Российской Федерации
Однако в связи с тем, что на уровне органов местного самоуправления существовала уже отлаженная система предоставления гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, в ряде субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в установленном порядке государственные полномочия по предоставлению субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг были делегированы органам местного самоуправления
В соответствии с частью 11 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления может установить для расчета субсидий отличные от установленных региональных стандартов стандарты нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, если это улучшает положение граждан, получающих такие субсидии При этом устанавливается, что дополнительные расходы на предоставление указанных в настоящей части субсидий финансируются за счет средств местного бюджета
Ввиду того, что установление дополнительных субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг требует значительных затрат за счет средств местных бюджетов, органы местного самоуправления крайне редко принимают соответствующие решения Рассматриваются отдельные муниципальные правовые акты, посвященные указанному вопросу
Вторым вариантом оказания помощи гражданам в части уменьшения затрат на содержание жилого помещения является предоставление компенсаций на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, в рамках статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, которой предусмотрено, что отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов
На основе анализа практики деятельности органов местного самоуправления выделяются две разновидности компенсаций на оплату жилых помещений и коммунальных услуг
1 Компенсации на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, предоставляемые органами местного самоуправления отдельным категориям граждан по всем видам платежей
- лицам, входящим в состав органов территориального общественного самоуправления;
- почетным гражданам муниципальных образований,
- почетным донорам;
- педагогическим и медицинским работникам,
- ветеранам,
- многодетным семьям,
- коренным малочисленным народам Севера,
- лицам из числа бывших совершеннолетних узников фашистских концлагерей;
- детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей
2 Компенсации на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, предоставляемые органами местного самоуправления по отдельным видам платежей
Отмечается, что данный вид компенсаций применяется органами местного самоуправления значительно реже Как правило, это обусловлено невозможностью решения органами местного самоуправления определенных проблем, связанных с проживанием граждан
Делается вывод о том, что вопросы субсидирования и компенсации платы за жилое помещения являются социально значимыми, в связи с чем требуют более детальной регламентации на федеральном уровне
В заключении содержатся краткие выводы и обобщения, сделанные в ходе исследования
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
I В ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации
1 Подгорбунских А В Полномочия органа местного самоуправления как представителя собственника жилых помещений в правоотношениях с управляющими организациями / А В Подгорбунских // Конституционное и муниципальное право Москва -2009 - № 15,- С 26-30 (0,75 п л)
II В иных научных изданиях
2 Подгорбунских А В Право собственности на общее имущество собственников жилых помещений в многоквартирном доме / А В Подгорбунских // Сборник Администрации города Омска «Способы управления многоквартирными домами в условиях действия нового Жилищного кодекса Российской Федерации» Омск -2006 - С 10-13(0,32 п л)
3 Подгорбунских А В Ответы на вопросы граждан о деятельности управляющих организаций / А В Подгорбунских // Сборник Администрации города Омска «Способы управления многоквартирными домами в условиях действия нового Жилищного кодекса Российской Федерации» Омск - 2006 -С 43-55 (1,6пл)
4 Подгорбунских А В Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления городского округа в сфере жилищных правоотношений отдельные аспекты / А В Подгорбунских // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации Материалы VI научно-практической конференции Омск -2008 -С 331-343 (0,5 п л )
5 Подгорбунских А В Способы осуществления органами местного самоуправления контроля за деятельностью управляющих организаций / А В Подгорбунских//Местное право. Москва -2009 -№№3,4 - С 13-26 (2,45 п л)
6 Подгорбунских А В Способы осуществления органами местного самоуправления контроля за деятельностью управляющих организаций / А В Подгорбунских // Городское управление Москва - 2009 - № 7 - С 7281 (0,6 п л)
7 Подгорбунских А В Публичные мероприятия Собрания, митинги, демонстрации / А В Подгорбунских // Городское управление Москва -2009 - № 8 - С 83-92 (0,6 п л)
8 Подгорбунских А В. Способы осуществления органами местного самоуправления контроля за деятельностью управляющих организаций / А В Подгорбунских // Государственная власть и местное самоуправление Москва -2009 - № 6 - С 36-43 (1,0пл)
Подписано в печать 23 10 2009 Формат 60x90 1/16 Уел печ л 1,4 Тираж 100 экз Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф М Достоевского» 644077, г Омск, пр Мира, 55-А
