Полномочия органов местного самоуправления в области образования

Куранов, Алексей Константинович

Полномочия органов местного самоуправления в области образованиятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления в области образования»

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ВОЛГОГРАДСКАЯ АКАДЕМИЯ

На правах рукописи

Куранов Алексей Константинович

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ

Специальность: 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Волгоград 2004

Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин и муниципального права Липецкого муниципального института права и экономики.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Писарев Александр Николаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Ермаков Владимир Гаврилович кандидат юридических наук Грачев Николай Иванович

Ведущая организация: Волгоградская академия государственной службы

Защита состоится « 29 » апреля 2004 года в 10 часов на заседании регионального диссертационного совета КМ 203.003.01 при Волгоградской академии МВД России (400089, г. Волгоград, ул. Историческая, 130, Зал Совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Волгоградской академии МВД России.

Автореферат разослан « 20 » марта 2004 г.

Ученый секретарь

регионального диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент В. А. Рудковский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ТЕМЫ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Формирование института местного самоуправления в системе публичной, власти российского государства явилось следствием кардинальных реформ, проведенных во всех сферах общественной жизни страны. Внедрение самоуправленческих начал на местном уровне стало важным элементом процесса развития народовластия в Российской Федерации.

Основополагающими началами правового оформления концепции местного самоуправления выступают конституционные нормы, определяющие, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, что оно в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 130 и 12 Конституции Российской Федерации). Таким образом, одной из основных юридических черт местного самоуправления является его разграничение с государственной властью. Отсюда вытекает необходимость разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это, как указывалось еще в Посланиях Президента Федеральному Собранию в 2000 и 2001 является одним из приоритетных направлений государственной политики .

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» было подчеркнуто, что без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство» власти в целом невозможно. Именно на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью.2 Однако эффективность деятельности местного самоуправления во многом зависит от правильного понимания его сущности, функций и места органов местного самоуправления во всей системе организации публичной власти. Только на этой основе возможно четкое разграничение полномочий между федеральными органами, субъектами федерации и местным самоуправлением, а также объединение их усилий для достижения общих

1 См.: Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 2000 года (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2000. С. 24; Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 года (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2001: С. 6-7.

2 См.: Российская газета. - 2002. -19 апр^ национальная

БИБЛИОТЕКА СПет< ОЭ 100

азы

целей. Восстановление единого правового пространства страны, произошедшее за последние годы, позволяет решить эту задачу. «Здесь еще многое нужно сделать, - указывал Президент России в своем Послании Федеральному Собранию 2003 года. - Но мы, во всяком случае, вплотную занялись этой проблемой».3

Сущность проблемы, на которую указывал в своем послании Президент, заключается в том, что, формально выделяя целый ряд вопросов местного значения, российское законодательство все-таки не смогло провести четкого разграничения властных функций и полномочий между государственными органами и органами' местного самоуправления. В частности, это относится и к полномочиям этих органов в области образования.

Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном к населению, и призваны решать многие вопросы, связанные с удовлетворением прав и законных интересов человека и гражданина.

В связи с этим, весьма актуальными становятся научные исследования, связанные с правовым регулированием деятельности и определением полномочий органов местного самоуправления в различных отраслях и сферах жизнедеятельности муниципальных коллективов, в том числе и в области образования. Деятельность органов местного самоуправления в этой области направлена на реализацию жителями своего конституционного права на образование и создание всех условий для нормального функционирования образовательных учреждений любого профиля, расположенных на их территориях. Эффективность же работы органов местного самоуправления во многом зависит от степени полноты правовой регламентации их полномочий в данной области. Исчерпывающее регламентирование в правовых нормах полномочий органов местного самоуправления позволяет установить основные направления и пределы их деятельности, рамки и виды ответственности, формы и способы контроля за их деятельностью, а так же позволяют анализировать эту деятельность с точки зрения ее соответствия законодательству. Это, в свою очередь, позволит решать конкретные проблемы формирования эффективных механизмов обеспечения конституционного права каждого на образование и создания необходимых условий для деятельности образовательных учреждений.

3 См. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 г. (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2003. С. 10.

местного самоуправления в данной сфере, а потому нуждается в совершенствовании. Это касается необходимости выявления четких критериев для разграничения полномочий государственных органов и органов местного' самоуправления, закрепления правовых- механизмов реализации этими органами своих полномочий- посредством нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности.

В настоящее время накоплено значительное количество нормативно-правового материала, регулирующего практическую деятельность органов местного самоуправления в области образования. Он также нуждается в анализе и систематическом изучении.

До настоящего времени, продолжает оставаться актуальной задача приведения законодательства, субъектов Российской Федерации и нормотворчества органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам образования в соответствие с федеральными законами.

Таким образом, необходимость исследования указанных выше проблем, вместе с практически полным отсутствием теоретических изысканий в данной области предопределяют актуальность данной работы, и служат основанием для выбора темы диссертации.

Степень разработанности темы исследования.

Следует отметить, что монографические работы, исследующие деятельность органов местного самоуправления и ее правовые основы в сфере управления образованием отсутствуют. Поэтому в своей работе автор опирался на труды по общей теории государства, теории государственного управления, конституционного и административного права, муниципального права, гражданского права; которые были посвящены теоретическому осмыслению деятельности государственных и муниципальных органов как в целом, так и в различных отраслях и сферах жизнедеятельности государства и общества. Это работы видных отечественных и зарубежных ученых: Авакьяна С.А., Алексеева С.С., Алехина А.П., Ардан Ф., Азовкина И.А., Атаманчука Г.В., Баглая М.В., Барабашева Г.В., Баранчикова В.А., Баренбойма Л., Бачило И.О., Бахраха Д.Н., Вельского К.С., Бондаря Н.С., Брагинского М.Й., Братановского С.Н., Васильева В.И., Велихова Л.А., Венгерова А.Б, Габричидзе Б.Н., Гарнера Д., Григоряна Л.А., Герасименко Г.А., Гревского Р., Грачева Н.И., Давида Р., Кабалкина А.П., Кремяна В.В., Казанчева Ю.Д., Козлова Ю.М., Козловой Е.П., Козюка М.Н., Комарова С.Л., Кононова Л.М., Коркунова Н.М., Краснова М.А., Кряжкова В. А., Кузина О.Е., Лаптева В.В., Лаптевой Л.Е., Лазутовой М.Н., Лазарева Б.М., Лазарева В.В., Лепешкина А.И., Левина И.Д., Лукашева И.И., Мамутова В.К., Мингеса А.В., Мишина А.А., Мишина Н.Г., Мицкевича А.В., Морозовой Л.А., Нерсесянца B.C., Новоселова В.И., Пирумовой Н.М., Писарева А.Н., Постового Н.В., Румянцева О.Г., Сахарова Н.А., Симухина В.Д., Страшуна Б.А., Стрекозова В.Г., Скуратова Ю.И., Суханова Е.А., Тихомирова К.Ф., Топорнина Б.Н., Халфиной P.O.,

Четвернина В.А., Чиркина В.Е., Шеремета К.Ф., Шафира М.А., Эбзеева Б.С., Этнина Л.М., Юсупова В .А..

Философско-методологическую основу исследования составили труды классиков философской и политико-правовой мысли и современных отечественных философов: А. Н. Аверьянова, Аристотеля, В. Г. Афанасьева., Д.М. Гвишиани, И.Канта, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, В.В. Розанова.

Широко были использованы работы, посвященные изучению отдельных философских, экономических, социологических, психологических и педагогических вопросов образования. Среди них труды Ш.А. Амонашвили, Л.И. Артамоноваой, Бим-Бад Б.М., Беспалько В.П., Берулава М.Н., Днепрова Э.Д., Зитдиновой Ф.Н., Егорова Е.В., Жильцовой Е.П., Краевского В.В., Кокорева Е.П., Купцова В.И., Макаровой Л.В., Моисеева Н.Н., Петровского А.В., Розова Н.С., Рубинштейна С.Л., Смелзера Н., Тропициной А.П., Шадрикова В.Д., Шафранова-Купцева Г.В., Ушинского К.Д.

Необходимо отметить, что в целом ряде трудов советских и российских ученых затрагивались отдельные вопросы государственной политики и государственного управления в области образования. Среди них можно выделить работы З.П. Дашинской, Г.А. Дороховой, В.К. Карташова, Ю.А. Кудрявцева, В.М. Сырых, В.И. Шкатулла, СМ. Широбокова.

В последнее время появились исследования по отдельным направлениям деятельности органов местного самоуправления. Это диссертационные работы А. П. Алексеева, А.М. Кононова, А. А. Макушина, Б.Ю. Рыбина, О.В. Соколовой, учебное пособие саратовских авторов под редакцией В. И. Новоселова и Л.А. Лукашова. Однако количество таких работ невелико. Непосредственно же по вопросам определения и реализации компетенции органов местного самоуправления в области образования специальных исследований не проводилось. В настоящее время данная тема относится к числу наименее проработанных в отечественной юридической литературе.

Целью диссертационного исследования является изучение и анализ федерального и регионального законодательства, а также нормотворчества местного самоуправления, регламентирующего полномочия органов местного самоуправления в области образования и закрепляющих организационные, финансовые и иные основы деятельности органов местного самоуправления в данной сфере, а также разработка рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы и самой деятельности муниципальных органов в указанной области.

Достижение этой цели предполагает решение следующих основных

задач:

1) определить виды и содержание деятельности органов

местного самоуправления в области образования;

2) дать понятие и исследовать содержание полномочий органов местного самоуправления в области образования как важнейшего элемента их правового статуса;

3) показать роль органов местного самоуправления в обеспечении конституционного права личности на образование;

4) определить критерии разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере образования;

5) содержательно отделить функции органов местного самоуправления в области образования от их полномочий и дать предложения по их нормативному разграничению;

6) определить иерархию правовых актов местного самоуправления в области образования;

7) обобщить практику деятельности органов местного самоуправления и реализации ими своих полномочий в области образования и выработать предложения по совершенствованию законодательства и практике работы органов местного самоуправления в этой сфере.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации органами местного самоуправления своих полномочий по обеспечению образовательного процесса и обеспечению конституционного права личности на образование.

Предметом исследования выступают юридические нормы федерального законодательства, законодательства субъектов федерации, правотворческих актов местного самоуправления, закрепляющих полномочия муниципальных органов в области образования и сами эти полномочия, а также их влияние на образовательные процессы на подведомственной этим органам территории.

Методологическая основа исследования. Рассмотренные в диссертации вопросы освещаются с учетом современных достижений философии, социологии, педагогической науки, теории государства и права, различных отраслевых юридических наук (конституционного, административного, муниципального, финансового, гражданского права) и теории государственного управления.

В процессе написания работы применялись общие и частные методы исследования: метод системного подхода, формально-юридический, логический, социологический, статистический, сравнительно-правового анализа и другие специальные методы. Специфическая направленность темы определила преобладание системно-правового и сравнительно-правового методов.

Юридическую базу диссертации составляют: Конституция Российской Федерации; международные правовые акты о местном самоуправлении и правах человека; федеральные законы, в первую очередь оба закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации (действующая и новая редакции) и федеральный закон «Об образовании» от 13 января 1996 г.; уставы и законы Воронежской, Курской, Липецкой, Орловской и Тамбовской областей; правовые акты органов местного самоуправления; постановления Конституционного Суда Российской Федерации и решения иных судебных органов.

Эмпирическую базу диссертации составляет анализ практики органов государственной власти и органов местного самоуправления Белгородской, Липецкой, Воронежской, Курской, Орловской и, частично, Тверской и Волгоградской областей, также ряда образовательных учреждений Липецкой области.

Научная новизна работы заключается в том, что диссертация является практически первым монографическим исследованием, в котором на основе сравнительного анализа федерального и регионального законодательства, а также нормативных и правоприменительных актов органов местного самоуправления рассмотрены как общетеоретические проблемы правового положения муниципальных органов, так и содержание их правомочий в сфере управления образованием в Российской Федерации. В диссертации определено содержание полномочий и виды деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, определен статус органов местного самоуправления в этой сфере, показаны роль и значение органов местного самоуправления в обеспечении конституционного права человека и гражданина на образование, определены критерии разграничения компетенции органов местного самоуправления в области образования от аналогичных функций и полномочий органов государственной власти, определена иерархия правовых актов муниципальных единиц в области образования и выработаны предложения по совершенствованию нормотворческой базы и деятельности органов местного самоуправления по управлению образовательной сферой.

Основные положения и выводы, выносимые на защиту:

1. Деятельность органов местного самоуправления по управлению системой образования на подведомственной им территории и по обеспечению реализации конституционного права человека и гражданина на образование представляет собой одно из самостоятельных направлений деятельности органов местного самоуправления.

2. Полномочия органов местного самоуправления в области образования производны от задач и функций, которые закрепляет за ними федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации. Функции и полномочия являются самостоятельными элементами правового статуса любого органа власти и управления. Поэтому, объединение их в единой правовой формуле, в рамках одной статьи или нормы, как это делается в нормативно-правовых актах федерального и регионального значения, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в области образования, недопустимо. Их необходимо группировать в

структуре нормативного акта таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом.

3. При формулировании полномочий органов местного самоуправлений в области образования в законодательстве необходимо использовать как прямое закрепление за ними конкретных прав и обязанностей, так и возможность предоставлениям им дискреционных полномочий, когда органы местного самоуправления по собственному усмотрению берут на себя решение вопросов не отнесенных законодательством к компетенции иных субъектов властной деятельности .в области управления образованием.

4. Полномочия органов местного самоуправления в области образования могут быть определены не только федеральными законами и законодательством субъектов федерации, но и муниципальным нормотворчеством, приобретаться этими органами по собственной инициативе, в случаях, если в законодательстве имеются пробелы и нет и прямого запрета по отношению к органам местного самоуправления по их осуществлению.

5. Тенденции и закономерности развития системы публичной власти и управления в Российской Федерации во многом определяются необходимостью обеспечения, с одной стороны организационно-правового единства этой системы, с другой - развития внутри нее демократических начал. Правоотношения, возникающие в связи с управлением муниципальными органами образовательными процессами не могут быть абсолютно независимыми от государства. Органы государственной власти и местного самоуправления обязаны осуществлять согласованную, взаимосвязанную деятельность по вопросам управления образованием и обеспечению конституционного права граждан на образования.

6. Более четкому разделению функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в области образования может помочь система соглашений по разграничению сфер деятельности и компетенции между ними. Поэтому еще одним важным правовым источником полномочий органов местного самоуправления в области образования являются соглашения о разграничении полномочий и предметов ведения между органами власти субъектов федерации и муниципальными звеньями.

7. Критерием разграничения полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в области образования должны служить права и законные интересы человека и гражданина при получении ими какого-либо вида образования, предусмотренного законодательством России. Если при этом затронуты интересы лица как жителя определенной территориальной единицы, и вопрос вполне решаем на муниципальном ' уровне, то полномочия по его решению должны принадлежать органам местного самоуправления. Если затронуты права и законные интересы лица

как гражданина Российской Федерации, или муниципальные органы не в состоянии решить проблемы, отнесенные к их компетенции, то вопрос должен решаться органами государственной власти.

8. Основополагающим полномочием органов местного самоуправления является общее руководство муниципальной системой образования, которая представляет собой совокупность образовательных учреждений различных организационно-правовых форм и видов, осуществляющих государственную политику в области образования.

Деятельность органов местного самоуправления по руководству муниципальной образовательной системы в целом должна касаться решения общих вопросов планирования организации учебного процесса и контролю за соблюдением в образовательных учреждениях государственных образовательных стандартов, расположенных на территории муниципальной единицы и создания общесоциальных условий их функционирования.

9. В муниципальной системе образования особое место занимают муниципальные образовательные учреждения. По отношению к ним органы местного самоуправления наделяются дополнительными полномочиями: по лицензированию деятельности таких учреждений, осуществлению кадровой политики, правами и обязанностями по финансированию их работы, содержанию и развитию их материальной базы, социальной защиты их сотрудников и учащихся. Все это предполагает изменение финансовой, бюджетной и налоговой политики, перераспределение финансовых средств в пользу муниципальных единиц, установление нового местного налога на содержание муниципальных образовательных учреждений с учетом местных факторов.

10. В связи с возможностью, а ряде случаев, и необходимостью заключения соглашений о разграничениях полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, обосновывается целесообразность' принятия Федерального закона «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», содержащего открытый перечень вопросов, которыми могут наделяться эти органы в различных сферах и отраслях общественной жизни, в том числе и по вопросам образования.

В субъектах федерации предлагается принятие законов - о дошкольном образовании; об основном общем (школьном) образовании; о профессиональном образовании; о негосударственном образовании, - в которых бы достаточно полно закреплялись права и обязанности органов местного самоуправления по обеспечению разных форм образовательной деятельности и по отношению к различным образовательным учреждениям.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Материалы диссертации, сформулированные в ней выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании

конституционного, муниципального, административного, финансового законодательства, в частности норм, регламентирующих правовой статус органов местного самоуправления и их взаимоотношений с органами государственной власти, в практической деятельности муниципальных органов, в учебной и учебно-методической литературе, в преподавании курсов муниципального, конституционного, административного и финансового права. Данное диссертационное исследование может служить основой для проведения дальнейших научных исследований деятельности органов местного самоуправления в различных отраслях и сферах жизнедеятельности муниципальных образований.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения диссертации нашли свое отражение в пяти опубликованных автором работах, в выступлениях на научных и научно-практических конференциях.

Целый ряд положений работы внедрены в учебный процесс Липецкого муниципального института права и экономики при преподавании курсов конституционного и муниципального права. '

Отдельные выводы, полученные в результате исследования, сформулированы в качестве предложений по совершенствованию законодательства Липецкой области в сфере образования.

Структура и объем диссертационной работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет, цель и задачи проведенного исследования, излагаются его методологические основы и эмпирическая база, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов работы.

Первая глава «Теоретико-правовые и конституционные основы полномочий органов местного самоуправления в области образования»

состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Понятие полномочий органов местного самоуправления в области образования» исследуется содержание категории. «полномочия органов местного самоуправления». Определяется его соотношение с такими понятиями как «компетенция», «функции», «предметы ведения» и круг деятельности муниципальных органов. На этой основе вырабатывается авторский подход к содержанию, способам и формам

установления и закрепления полномочий органов местного самоуправления в области образования.

Автор рассматривает функции органов местного самоуправления как основные направления и сферы их деятельности, а под их полномочиями понимает права и обязанности, с помощью которых они реализуют закрепляемые за ними функции. Функции и полномочия являются взаимосвязанными, но самостоятельными элементами правового статуса органа местного самоуправления, которые вместе в целом составляют его компетенцию. В функциях отражается содержание управляющего воздействия, характер взаимосвязи между участниками управленческих отношений, в полномочиях - юридически закрепленные методы и правовые формы осуществления управленческой деятельности. Поэтому содержание полномочий, как прав и обязанностей органов местного самоуправления, вытекает из содержания закрепленных за ним функций. И здесь, по мнению автора, необходимо как можно четче отграничивать в компетенционных нормах функции органов от их полномочий, чего практически не делается в современном законодательстве. Подавляющее большинство нормативных актов, включая и федеральные законы, смешивают функции и полномочия органов местного самоуправления, перечисляют их в рамках единой правовой формулы, в одной и той же статье или даже норме правового акта, что приводит к значительным трудностям в регулировании общественных отношений. Это в полной мере относится и к сфере управления образованием на уровне муниципальных единиц.

В связи с отсутствием четкого разграничения в компетенционных нормах функций и полномочий органов местного самоуправления в области образования, в сфере управления им на уровне муниципальных единиц возникают конкретные проблемы в оценке их деятельности с точки зрения эффективности и соответствия нормам законодательства. Это связано с тем, что в отличие от полномочий органа местного самоуправления, представляющих собой права и обязанности, за неисполнение которых он может нести юридическую ответе гвенность, функции определяют только общие направления его деятельности и не предполагают ответственности за неисполнение правовых норм, закрепляющих такие функции. Для устранения такого положения автором вносятся предложения об изменении ст. 32 Закона Липецкой области «Об образовании в Липецкой области», связанные с четким разграничением функций от полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере деятельности.

При закреплении полномочий органов местного самоуправления в практике большинства государств применяется принцип ultra vires, предполагающий, что органы местного самоуправления вправе делать лишь то, что им прямо предписано или разрешено законом. Он является основным при закреплении полномочий муниципальных органов и в Российской Федерации. Однако иногда используется и другой принцип, когда данные

органы решают вопросы, не отнесенные к компетенции других органов. Автором обосновывается вывод, что при формулировании полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, отечественное законодательство (как федеральное, так и на уровне субъектов федерации) должно использовать смешанный способ. Он предполагает как закрепление за органами местного самоуправления вполне конкретных прав и обязанностей, так и указание на возможность приобретения полномочий, не отнесенных к ведению других органов и должностных лиц по собственному усмотрению и в порядке проявления управленческой инициативы при возникновении необходимости решения реальных существующих проблем. Автор не абсолютизирует смешанный подход к определению компетенции органов местного самоуправления применительно к образовательной сфере. По его мнению, как и все остальные подходы, его, в первую очередь, следует соизмерять с конституционными принципами приоритета прав и законных интересов личности, их защиты и сочетания с общественными интересами.

Во втором параграфе «Конституционное право на образование и полномочия органов местного самоуправления по созданию условии для его реализации» обосновывается, что круг и содержание полномочий органов местного самоуправления в области образования, а также сама их деятельность по осуществлению таких полномочий, должны определяться правами и свободами жителей муниципальных единиц. По смыслу ст. 18 Конституции Российской Федерации именно права и свободы личности определяют смысл, содержание и применение всех нормативно-правовых актов и деятельность органов местного самоуправления. В отношении местного самоуправления и его организационных структур данная конституционная норма, по мнению автора, выражает саму его глубинную сущность. В соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления (абз.7 преамбулы и п. 3 ст. 4) местное самоуправление есть форма публичной власти наиболее приближенной к гражданам4. Отсюда - решение вопросов местного значения на практике есть деятельность органов местного самоуправления . по обеспечению повседневных потребностей, прав и законных интересов каждого отдельного человека, в том числе и в области образования. Такая деятельность представляет собой реализацию одного из ключевых принципов демократического государства - права на дойную жизнь. Уровень гарантированности данного права можно рассматривать как

показатель уровня развития демократии в стране.

Одним из естественных прав человека, обеспечивающих ему достойную жизнь и занимающих ключевое место в системе социально-.

4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.

5 См. подробнее: Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов - на - Дону, 1998.

культурных прав граждан, является конституционное право на образование. Кроме того, получение любого вида образования самым тесным образом связано с воспитанием и просвещением. Все вместе они являются национальными категориями, тесно связанными с культурно-воспитательной функцией государства. Для благосостояния и процветания государства в высшей степени важно развивать и укреплять систему образования, дать ей направление, сделать ее полезным инструментом общего благополучия.

Все это означает, что конечной целью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в области образования должно стать удовлетворение прав и законных интересов человека и гражданина, создание всех необходимых условий для из реализации. Для этого в законах и иных нормативно-правовых актах необходимо предусмотреть реальные правовые механизмы и гарантии, в частности, льготы для некоторых категорий лиц, в процессе осуществления гражданами их конституционного права на образование. Такого рода механизмы и гарантии необходимо связать с закреплением конкретных полномочий, а следовательно и с юридической ответственностью органов местного самоуправления и их должностных лиц за реализацию законодательства, гарантирующего право на получение образования и обеспечение образовательного процесса.

С этих позиций автором анализируется федеральное и региональное законодательство об образовании. В результате делается вывод, что в нем практически отсутствуют нормы, которые бы закрепляли конкретные полномочия органов местного самоуправления по созданию условий и обеспечению прав человека и гражданина на образование, и это практически исключает их ответственность за ненадлежащие осуществления своих полномочий и нарушения прав личности.

Автор предлагает уточнить в нормах федерального законодательства и законах субъектов федерации функциональную направленность деятельности органов местного самоуправления в образовательной сфере, закрепив, что она может осуществляться исключительно в интересах прав граждан, проживающих на территории муниципальных единиц. Кроме того, им обосновывается необходимость расширения контрольных полномочий органов государственной власти и муниципальных представительных органов за деятельностью муниципальных исполнительных структур и их должностных лиц, непосредственно занимающихся организацией образовательного процесса.

Третий параграф «Основные критерии разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления посвящен выявлению признаков, на основании которых можно было бы законодательно разграничить полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по руководству деятельностью образовательных учреждений и созданию условий для реализации конституционных прав личности на образование.

Рассматриваемая здесь проблема является частью более широкого и общего вопроса, касающегося природы местного самоуправления и его соотношения с государственной властью. Исследуя его, автор приходит к выводу, что местное самоуправление не может находится вне системы государственно властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Нельзя противопоставлять государственные интересы местным и наоборот. И те и другие - это общие интересы страны и людей. В то же время, важнейшим принципом организации и деятельности публичной власти в стране Конституция Российской Федерации признает принцип гарантированности и самостоятельности местного самоуправления как особой формы народовластия (ст. 3 и 12). Исходя из него ни один государственный орган и органы местного самоуправления не вправе выходить за пределы своих полномочий, установленных законодательно. Но действуя в пределах своих полномочий, они имеют возможность взаимодействовать между собой, уравновешивать друг друга, контролировать работу органов различных ветвей и уровней власти и т. д. Главным является степень единства их деятельности в рамках общей государственной политики. Определенная самостоятельность органов местного самоуправления, составляющая его необходимый признак, не может осуществляться вне единой системы законодательной, исполнительной и контрольно-надзорной власти в стране.

Сказанное выше полностью относится к культурно-воспитательной деятельности государства и его политики в области образования. Закрепленное в ст. 43 Конституции Российской Федерации, право каждого на образование обязывает все органы государственной власти и местного самоуправления осуществлять деятельность по обеспечению общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также получению на- конкурсной основе бесплатного высшего образования. Поэтому органы, местного самоуправления не могут быть не включены в общую государственную и региональную политику в области образования. Однако у этих органов в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством имеется собственная предметная компетенция, выраженная нормативно как «вопросы местного значения» (ст. 130 Конституции Российской Федерации). Это в значительной степени сужает сферу их деятельности, ограничивая ее решением вопросов обслуживания населения муниципальных единиц. В то же время, выделение. таких вопросов в законодательстве и отнесение их к собственной компетенции органов местного самоуправления является важнейшей гарантией их самостоятельности.

Понятие «вопросы местного значения», как правовая категория играет ключевую роль в определении предметов ведения и полномочий

муниципальных звеньев, а значит, критериев для разграничения полномочий в области образования между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Другое дело, что существует необходимость в законодательном уточнении понятия и перечня «вопросов местного значения», так как в настоящее время часть из них пересекается с задачами, выполняемыми федеральными и региональными органами государственной власти. Другие требуют существенной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы на муниципальном уровне только при содействии субъектов федерации, а иногда при прямой поддержке федеральных властей.

Необходимость законодательного уточнения вопросов местного значения в области образования требует выделения соответствующих критериев, позволяющих отнести то или иное полномочие к ведению местных, региональных или центральных звеньев управления. Основными критериями, которые должны быть положены в основу разграничения полномочий федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в области образования являются: функциональные предназначения уровня осуществления властных полномочий, а также возможность реализации прав и законных интересов человека и гражданина в этой области на том или ином уровне осуществления этих полномочий.

Исходя из этих критериев и анализа существующего законодательства, регулирующего данную сферу, к исключительным полномочиям федеральных органов государственной власти следует отнести установление федеральных государственных образовательных стандартов, представляющих собой нормативный образец, эталон, который определяет комплекс требований к содержанию образования конкретного вида и различным типам образовательных учреждений, обеспечивающих соответствующий вид образования.

К совместным полномочиям федеральных органов и органов государственной власти субъектов федерации следует отнести: законодательное установление и регулирование полномочий различных субъектов организационно властной деятельности, в том числе и органов местного самоуправления, в сфере управления образованием; определение в общем, виде правового статуса различных образовательных учреждений; контроль за соблюдением законодательства, в том числе за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения соблюдения ими законодательства об образовании; защиту прав и свобод человека и гражданина в области образования; надзор за соблюдением органами местного самоуправления прав и законных интересов личности в процессе получения ею образования.

Что касается полномочий органов местного самоуправления в образовательной сфере, то среди них можно выделить, по крайней мере, две группы: 1) производные от полномочий органов государственной власти, т. е.

государственные по своему характеру полномочия, которыми они наделены в соответствии с федеральными законами и законодательством субъектов федерации; 2) вопросы собственно местного значения, отнесенные к таковым федеральными законами, в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны.

По мнению автора, необходимо и возможно расширение полномочий органов местного самоуправления в соответствие со следующим принципом (критерием): все интересы человека как жителя муниципальной единицы обеспечиваются на местном уровне, деятельностью органов местного самоуправления; органами государственной власти обеспечиваются только те функции, которые не могут быть осуществлены на муниципальном уровне, и когда речь идет о нарушении прав, свобод и законных интересов личности, защита которых отнесена к компетенции органов государственной власти.

Однако расширение полномочий органов местного самоуправления в области образования нуждается в соответствующем социально-экономическом, финансовом и правовом обеспечении.

Вторая глава «Нормативно-правовые основы и содержание полномочий органов местного самоуправления в области образования» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Нормативно-правовые основы полномочий органов местного самоуправления в области образования» дается характеристика основных источников права, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления по организации и управлению муниципальной системой образования. Исследуются соответствующие положения Конституции Российской Федерации, Европейской Хартии местного самоуправления, действующего и нового законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., Федеральный закон «Об образовании», законодательство об образовании Воронежской, Курской, Липецкой, Орловской, Тамбовской областей, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, акты органов местного самоуправления целого ряда муниципальных единиц.

На основании проведенного анализа диссертант приходит к выводу, что подавляющее большинство правовых норм федерального законодательства, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в области образования, носят слишком общий, либо отсылочный характер и требуют конкретизации и детализации в законах субъектов Российской Федерации. Между тем, региональное законодательство либо противоречит федеральному, как, например, это происходит в Башкортостане и Татарстане, где органы власти республик вторгаются в исключительную компетенцию федерации, закрепляя что государственные образовательные стандарты устанавливаются их высшими

представительными органами. Либо они почти полностью копируют федеральные законы. Кроме того, общим недостатком, как федерального, так и региональных законов, регулирующих вопросы образования, является отсутствие четко определенных целей воспитания. Исходя из текстов законов, под образованием понимается процесс обучения и воспитания. Но если цели образования обозначены ясно, то цели воспитания в них не указываются. Автором предлагается и обосновывается принятие на уровне субъектов федерации отдельных законов о дошкольном, основном общем (школьном), профессиональном, негосударственном образовании, с указанием ясных целей воспитания по каждому виду образования. В этих законах предлагается наделить органы местного самоуправления правом контроля за достижением образовательными учреждениями целей обучения и воспитания.

Определенная роль в закреплении полномочий органов местного самоуправления по обеспечению образовательного процесса принадлежит и самим этим органам. Но их акты не могут иметь здесь определяющего значения. Оно может возрасти в результате развития практики заключения соглашений между органами исполнительной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления о передачи им части государственных полномочий в области образования. Автор так же ратует за законодательное предоставление органам местного самоуправления инициативы закрепления за собой или разового выполнения ими тех вопросов, которые не урегулированы законодательством и не закреплены за какими-либо органами власти и управления.

Во втором параграфе «Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной системой образования» дается понятие муниципальной системы образования как объекту организационно-правового воздействия со стороны муниципальных органов, анализируются их полномочия в области образования с точки зрения их юридического содержания и по отношению к различным видам образовательных учреждений и полномочия органов государственной власти субъектов федерации по отношению к органам местного самоуправления. На основании этого предлагаются рекомендации по совершенствованию полномочий органов местного самоуправления по руководству образовательными учреждениями.

Муниципальная система образования включает в себя образовательные учреждения различных организационно-правовых форм и видов, которые все вместе осуществляют государственную политику в области образования в интересах жителей муниципальных единиц, удовлетворяют потребности всего населения муниципальной территории. Среди них можно выделить местные образовательные учреждения, находящиеся в муниципальной собственности. В соответствии с п. 11 ст. 15 и п. 13 ст. 16 нового федерального закона «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. к муниципальным образовательным учреждениям относятся учреждения основного общего, среднего (полного) общего образования и дошкольные учреждения на' территории муниципальных районов и городских округов. Кроме того, в соответствии с законодательством субъектов федерации в муниципальной собственности могут находиться: учреждения начального, среднего, высшего, а также послевузовского профессионального образования; учреждения дополнительного образования детей и взрослых; переподготовки и повышения квалификации. Основанием отнесения образовательного учреждения к числу муниципальных является его финансирование из средств местного бюджета. Здесь можно выделить учреждения двух видов: а) полностью финансируемые местным бюджетом; б) частично финансируемые из средств местного бюджета.

В соответствии с федеральным законом «Об образовании» (п. 2 ст. 31) органы местного самоуправления осуществляют оперативное управление муниципальными системами образования в целом. Для этого они наделяются полномочиями: 1) по планированию, организации, регулированию и контролю деятельности нижестоящих муниципальных органов управления образованием и всех образовательных учреждений на подведомственной территории в целях осуществления единой государственной политики в этой сфере; 2) по созданию, реорганизации, ликвидации муниципальных образовательных учреждений; 3) по созданию и упразднению муниципальных органов управления образованием и(или) самоуправляемых школьных округов, определению их структуры и полномочий, решению кадровых вопросов; 4) по назначению руководителей муниципальных образовательных учреждений.

К сожалению, большинство законов об образовании субъектов федерации почти полностью копируют федеральный закон, что создает серьезные проблемы и противоречия в их применении на практике. Указанные выше полномочия муниципальных органов вступают в противоречие с п. 1 ст. 31 Федерального закона и аналогичными положениями законов субъектов федерации, которые закрепляют автономность образовательного учреждения в вопросах внутреннего управления и организации его работы, прежде всего, в вопросах планирования, организации и регулирования учебного процесса.

Анализ содержания законов об образовании субъектов Российской Федерации показывает, что они недостаточно четко разграничивают в этой сфере с одной стороны, полномочия между органами власти субъектов, федерации и органами местного самоуправления, с другой - между последними и муниципальными образовательными учреждениями. Указанные законы не закрепляют отдельно особенности правового положения муниципальных образовательных учреждений и самостоятельные полномочия их администрации, а определяют компетенцию образовательных

учреждений всех видов в целом. Нормы этих законов содержат взаимоисключающие положения в части определения границ контроля органов местного самоуправления над образовательными учреждениями и степени самостоятельности последних в осуществлении образовательного процесса, подборе и расстановке кадров, финансовой, хозяйственной и иной деятельности. Происходит дублирование организационно-управляющей деятельности и размывание ответственности за ее результаты работы муниципальных учреждений образования.

Анализ содержания нормативных актов местного самоуправления по вопросам образования показывает, что в них также практически отсутствует конкретизация нормативных положений законов субъектов федерации. Они не содержат норм, разграничивающих собственные полномочия и полномочия образовательных учреждений, что ведет к прямому и, нередко непродуманному вмешательству в деятельность образовательных учреждений со стороны должностных лиц и органов местного самоуправления при отсутствии их ответственности за результаты такого вмешательства.

По мнению автора, организующая деятельность органов местного самоуправления должна касаться решения общих вопросов планирования и организации работы всех образовательных учреждений на территории муниципальных единиц. В их компетенции должно также находится право контролировать соблюдение образовательными учреждениями государственных образовательных стандартов и его региональных компонентов. Конкретные вопросы организации учебного процесса, в частности, разработка и утверждение учебных и тематических планов и программ должны решаться самими образовательными учреждениями.

До настоящего времени органы местного самоуправления не наделены полномочиями по лицензированию образовательной деятельности, хотя ведомственные акты Министерства образования России допускают наделение этих органов такими полномочиями со стороны органов государственной власти субъектов федерации. Примерно такое же положение сложилось в решении вопросов создания и реорганизации образовательных учреждений, а также изменения их организационно-правовых форм и собственника.

В последние годы ситуация в системе образования Российской Федерации характеризуется тенденцией к децентрализации и снижению государственной поддержки ВУЗов и иных образовательных учреждений. Это должно привести к усилению роли органов местного самоуправления в решении вопросов их создания и реорганизации, чего пока не происходит. Федеральное законодательство предполагает это. Поэтому речь должна идти о совершенствовании регионального законодательства.

Достаточно обширны полномочия органов местного самоуправления по назначению и замене руководителей муниципальных образовательных

учреждений, но лишь в том случае, когда они сами выступают их учредителями. В противном случае, эти полномочия ограничиваются типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих видов и полномочиями иных учредителей. Кроме того, такие ограничения могут содержаться в уставах образовательных учреждений. Автор настаивает на том, что если образовательные учреждения находятся в муниципальной собственности и, тем более, органы местного самоуправления выступают их учредителями, то их полномочия в вопросах подбора и расстановки кадров должны быть расширены, т. к. эти органы и их должностные лица несут ответственность за деятельность муниципальных образовательных учреждений.

Третий параграф «Финансово-экономические полномочия органов местного самоуправления в области образования», посвящен изучению

финансовой и экономической основ полномочий органов местного самоуправления и их роли в удовлетворении потребностей и законных интересов населения муниципальных единиц при получении образовательных услуг.

На основе сравнительного анализа законодательства, степени финансовой и экономической самостоятельности муниципальных образований в России и некоторых зарубежных стран, полномочий их органов по управлению и распоряжению муниципальной собственностью, в бюджетной и налоговой сферах, возможностей находить и выделять материальные и финансовые ресурсы на нужды образования, автор приходит к следующим выводам:

1) Муниципальные единицы и их органы не могут полностью содержать муниципальные образовательные учреждения, финансировать их деятельность, развивать материальную и учебную базу.

2) В общем, виде схема финансирования муниципальных образовательных учреждений определяется типовым положением об учреждениях конкретного типа, вида и нормативными документами Правительства Российской Федерации, в соответствии с которыми деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем. Однако финансовое обеспечение профессионального образования, как правило, осуществляется из федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации. Для увеличения возможностей органов местного самоуправления в финансировании деятельности образовательных учреждений и повышения их ответственности за состоянием дел в области образования необходимо совершенствование налогового законодательства, расширение финансовой базы муниципальных единиц. В связи с этим автором обосновывается и предлагается введение местного налога на финансирование деятельности муниципальных образовательных учреждений.

3) Финансирование деятельности муниципальных образовательных учреждений из средств местных бюджетов не должно исключать

возможность привлечения ими дополнительных средств от различных государственных организаций, фондов и частных лиц. Исходя из этого, за ними законодательно закрепляются право на предоставление платных образовательных услуг, регулируется порядок их предоставления на договорной основе. Однако муниципальные образовательные учреждения, в отличие от негосударственных образовательных учреждений, не в праве оказывать населению и различным организациям дополнительные услуги, не предусмотренные программами и государственными стандартами, в чем, по мнению диссертанта, не прослеживается ни формальной, ни правовой, ни экономической логики.

Для повышения эффективности деятельности муниципальных образовательных учреждений, особенно полностью финансируемых за счет местного бюджета, предлагается использовать различные формы бюджетного хозрасчета, основу которых составляет наделение этих учреждений средствами не только необходимыми для функционирования, но и для развития.

В число учреждений образования, деятельность которых полностью или частично финансируются местным бюджетом, органы местного самоуправления, по мнению автора, могут включить любые организации, которые эти органы сочтут необходимым поддерживать за счет своих финансовых ресурсов. Основной проблемой здесь является определение величины финансирования, которая зависит от пропорции между самофинансированием этих организаций и выделением средств из бюджета муниципальных образований. Диссертанту представляется, что для некоторой части таких учреждений бюджетное финансирование необходимо осуществлять не в целом, а по отдельным видам деятельности, секторам или для обслуживания строго определенных категорий населения. Перечень конкретных образовательных учреждений и той меры, в которой оно финансируется из местного бюджета, указывается в нормативных актах представительных органов местного самоуправления.

Российское законодательство, в целях обеспечения право граждан на получение образования, устанавливает гарантии самостоятельности образовательных учреждений в сфере владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Их взаимоотношения с органами местного самоуправления по этим вопросам строятся на договорной основе. Объекты муниципальной собственности, закрепленные органом местного самоуправления за образовательным учреждением, находятся в его оперативном управлении. Данное право позволяет муниципальному образовательному учреждению владеть, распоряжаться и пользоваться предоставленным ему имуществом по своему усмотрению в пределах, определяемых ст. 294-296 Гражданского Кодекса Российской Федерации. Органы местного самоуправления наделены правом контролировать деятельность образовательных учреждений в сфере оперативного управления

ими муниципальной собственностью. В основе этого права органов местного самоуправления лежат положения федерального законодательства, устанавливающего ответственность образовательного учреждения перед собственником за сохранность и эффективное использование закрепленного за ним имущества. Это имущество может отчуждаться собственником на условиях и в установленном законом порядке. Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам, находящимся в его распоряжении денежными средствами и принадлежащим ему имуществом. При недостаточности указанных средств ответственность по обязательствам муниципального образовательного учреждения несет учредитель.

В Заключение формулируются основные выводы, сделанные в процессе исследования, и предложения, направленные на совершенствование деятельности органов местного самоуправления в области образования. .

По теме диссертации опубликованы следующиеработы:

1. Куранов А. К. Содержание полномочий органов местного самоуправления в области образования. Учебное пособие. - Липецк: МИПЭ, 2000.-5.1 п. л.

2. Куранов А. К. Теоретико- правовые основы полномочий органов местного самоуправления в области образования. Учебное пособие. -Липецк: МИПЭ, 2000. - 5,9 п. л.

3. Куранов А. К. Вопросы содержания полномочий органов местного самоуправления в области образования//Вестник ВГУ. - Воронеж, 2002-с. 26-32.

4. Куранов А. К. Некоторые аспекты компетенции органов местного самоуправления в области непрерывного профессионального образования //Актуальные проблемы правовой и экономической реформы. -Липецк: МИПЭ, 2002. - С. 56-63.

5. Куранов А. К. Проблемы финансово-экономических полномочий органов местного самоуправления в области образования// Право и правоприменение: история, проблемы, тенденции, перспективы. - Липецк: МИПЭ, 2003.-С. 86-92.

Подписано в печать 02.02.2004г. Формат 60x84/16. Ризография. Бумага типографская. Усл. печ.'л. 1.43 Заказ № -2Ц' . Тираж 100 экз. .

Гарнитура Тайме. Новая. Липецкий Муниципальный институт права и экономики

398055 Липецк, ул. Калинина, 1 Типография ЛГТУ 398600 Липецк, уп. Московская, 30

»-7522

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Куранов, Алексей Константинович, кандидата юридических наук

Введение.3

Глава 1. Теоретико-правовые и конституционные основы полномочий органов местного самоуправления в области образования.16

§ 1. Понятие полномочий органов местного самоуправления в области образования.16

§ 2. Конституционное право на образование и полномочия органов местного самоуправления по созданию условий для его реализации.35

§ 3. Основные критерии разграничения полномочий между y органами государственной власти и органами местного самоуправления в области образования.43

Глава 2. Нормативно-правовые основы и содержание полномочий органов местного самоуправления в области образования.72

§ 1. Нормативно-правовые основы полномочий органов местного самоуправления в области образования.72

§ 2. Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной системы образования.89

§ 3. Финансово-экономические полномочия органов местного самоуправления в области образования.111

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Полномочия органов местного самоуправления в области образования"

Формирование института местного самоуправления в системе публичной власти российского государства явилось следствием кардинальных реформ, проведенных во всех сферах общественной жизни страны. Внедрение самоуправленческих начал на местном уровне стало важным элементом процесса развития народовластия в Российской Федерации.

Основополагающими началами правового оформления концепции местного самоуправления выступают конституционные нормы, определяющие, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, что оно в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 130 и 12 Конституции Российской Федерации). Таким образом, одной из основных юридических черт местного самоуправления является его разграничение с государственной властью. Отсюда вытекает необходимость разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это, как указывалось еще в Посланиях Президента Федеральному Собранию в 2000 и 2001 г., является одним из приоритетных направлений государственной политики1.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и

1 См.: Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 2000 года (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). - М., 2000. - С. 24; Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 года (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). - М., 2001. - С. 6-7. конкурентоспособной» было подчеркнуто, что без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно. Именно на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью.2 Однако эффективность деятельности местного самоуправления во многом зависит от правильного понимания его сущности, функций и места органов местного самоуправления во всей системе организации публичной власти. Только на этой основе возможно четкое разграничение полномочий между федеральными органами, субъектами федерации и местным самоуправлением, а также объединение их усилий для достижения общих целей. Восстановление единого правового пространства страны, произошедшее за последние годы, позволяет решить эту задачу. «Здесь еще многое нужно сделать, - указывал Президент России в своем Послании Федеральному Собранию 2003 года. - Но мы, во всяком случае, вплотную занялись этой проблемой».3

Сущность проблемы, на которую указывал в своем послании Президент, заключается в том, что, формально выделяя целый ряд вопросов местного значения, российское законодательство все-таки не смогло провести четкого разграничения властных функций и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. В частности, это относится и к полномочиям этих органов в области образования.

Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном населению, и призваны решать многие вопросы, связанные с удовлетворением прав и законных интересов человека и гражданина.

2 См.: Российская газета. - 2002. - 19 апреля.

В связи с этим, весьма актуальными становятся научные исследования, связанные с правовым регулированием деятельности и определением полномочий органов местного самоуправления в различных отраслях и сферах жизнедеятельности муниципальных коллективов, в том числе и в области образования. Деятельность органов местного самоуправления в этой области направлена на реализацию жителями своего конституционного права на образование и создание всех условий для нормального функционирования образовательных учреждений любого профиля, расположенных на их территориях. Эффективность же работы органов местного самоуправления во многом зависит от степени полноты правовой регламентации их полномочий в данной области. Исчерпывающее регламентирование в правовых нормах полномочий органов местного самоуправления позволяет установить основные направления и пределы их деятельности, рамки и виды ответственности, формы и способы контроля за их деятельностью, а так же позволяют анализировать их деятельность с точки зрения соответствия законодательству. Это, в свою очередь, позволит решать конкретные проблемы формирования эффективных механизмов обеспечения конституционного права каждого человека и гражданина на образование и создания необходимых условий для деятельности образовательных учреждений.

Действующее федеральное законодательство и нормативные акты субъектов федерации не в полной мере отражает процессы, происходящие в области образования, недостаточно четко регулирует полномочия органов местного самоуправления в данной сфере, а потому нуждается в совершенствовании. Это касается необходимости выявления четких критериев для разграничения полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, закрепления правовых механизмов реализации этими органами своих полномочий посредством нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности.

До настоящего времени продолжает оставаться актуальной задача приведения законодательства субъектов Российской Федерации и нормотворчества органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам образования в соответствие с федеральными законами.

Таким образом, необходимость исследования указанных выше проблем, вместе с практически полным отсутствием теоретических изысканий в данной области предопределяют актуальность данной работы, и служит основанием для выбора темы диссертации.

Степень разработанности темы исследования. Следует отметить, что монографические работы, исследующие деятельность органов местного самоуправления и ее правовые основы в сфере управления образованием, отсутствуют. Поэтому в своей работе автор опирался на труды по общей теории государства, теории государственного управления, конституционного и административного права, муниципального права, финансового и гражданского права, которые были посвящены теоретическому осмыслению деятельности государственных и муниципальных органов как в целом, так и в различных отраслях и сферах жизнедеятельности государства и общества. Это работы видных отечественных и зарубежных ученых: Авакьяна С.А. Алексеева С.С., Алехина А.П., Ардан Ф., Азовкина И.А., Атаманчука Г.В., Баглая М.В., Барабашева Г.В., Баранчикова В.А., Баренбойма JI., Бачило И.О., Бахраха Д.Н., Вельского К.С., Бондаря Н.С.,

Братановского С.Н., Васильева В.И., Велихова JI.A., Венгерова А.Б, Габричидзе Б.Н., Гарнера Д., Григоряна JI.A., Герасименко Г.А., Гревского Р., Грачева Н.И., Давида Р., Кремяна В.В., Кабалкина А.П., Казанчева Ю.Д., Козлова Ю.М., Козловой Е.П., Козюка М.Н., Комарова СЛ.,

Кононова JI.M., Коркунова Н.М., Краснова М.А., Кряжкова В.А., Кузина О.Е., Лаптева В.В., Лаптевой Л.Е., Лазутовой М.Н., Лазарева Б.М., Лазарева В.В., Лепешкина А.И., Левина И.Д., Лукашева И.И., Мамутова В.К., Мингеса А.В., Мишина А.А., Мишина Н.Г., Мицкевича А.В., Морозовой Л.А., Нерсесянца B.C., Новоселова В.И., Пирумовой Н.М., Писарева А.Н., Постового Н.В., Румянцева О.Г., Сазонова В.И., Сахарова Н.А., Симухина В.Д., Страшуна Б.А., Стрекозова В.Г., Скуратова Ю.И., Суханова Е.А., Тихомирова К.Ф., Топорнина Б.Н., Халфиной P.O., Четвернина В.А., Чиркина В.Е., Шеремета К.Ф., Шафира М.А., Эбзеева Б.С., Этнина Л.М., Юсупова В.А.

Философско-методологическую основу исследования составили труды классиков философской и политико-правовой мысли и современных отечественных философов: А.Н. Аверьянова, Аристотеля, В.Г. Афанасьева Д.М. Гвишиани, И. Канта, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, В.В. Розанова.

Широко были использованы работы, посвященные изучению отдельных философских, экономических, социологических, психологических и педагогических вопросов образования. Среди них труды Ш.А. Амоношвили, Л.И. Артамоновой, Бим-Бад Б.М., Беспалько В.П., Берулава М.Н., Днепрова Э.Д., Зитдиновой Ф.Н., Егорова Е.В., Жильцовой Е.П., Краевского В.В., Кокорева Е.П., Купцова В.И., Макаровой Л.В., Моисеева Н.Н., Петровского А.В., Розова Н.С., Рубинштейна С.Л., Смелзера Н., Тропициной А.П., Шадрикова В.Д., Шафранова-Купцева Г.В., Ушинского К.Д.

В последнее время появились исследования по отдельным направлениям деятельности органов местного самоуправления. Это диссертационные работы А.П. Алексеева4, A.M. Кононова5, А.А. Макушина6,

7 Я

Б.Ю. Рыбина , О.В. Соколовой , учебное пособие саратовских авторов под редакцией В.И. Новоселова и JI.A. Лукашова9. Однако количество таких работ невелико. Непосредственно же по вопросам определения и реализации компетенции органов местного самоуправления в области образования специальных исследований не проводилось. В настоящее время данная тема относится к числу наименее проработанных в отечественной юридической литературе.

Целыо диссертационного исследования является изучение и анализ федерального и регионального законодательства, а также нормотворчества местного самоуправления, регламентирующего полномочия органов местного самоуправления в области образования и закрепляющих организационные, финансовые и иные основы деятельности органов местного самоуправления в данной сфере, а также разработка рекомендаций

4 См.: Алексеев А.П. Организационно-правовые основы природоохранительной деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. - Волгоград, 2002.

5 Кононов A.M. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. - Челябинск, 2000.

6 См.: Макушкин А.А. Организационные и правовые основы деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Челябинск, 2000.

7 См.: Рыбина Е.Ю. Социально-культурные полномочия органов местного самоуправления (на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области): Автореф. дис. канд. юрид. наук. - СПб., 2001.

8 См.: Соколова О.В. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства: Автореф. дис. . канд. юрид наук. - М., 1998.

9 См.: Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Часть 2: Правовой статус органов местного самоуправления и правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере: Учеб. Пособие / Под ред. В.И. Новоселова, Л.А. Лукашева. - Саратов, 2000. по совершенствованию нормативно-правовой базы и самой деятельности муниципальных органов в указанной области.

Достижение этой цели предполагает решение следующих основных задач:

1) определить виды и содержание деятельности органов местного самоуправления в области образования;

4) определить критерии разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в области образования;

6) определить иерархию правовых актов местного самоуправления в области образования;

В процессе написания работы применялись общие и частные методы исследования: метод системного подхода, формально-юридический, логический, социологический, статистический, сравнительно-правового анализа и другие специальные методы. Специфическая направленность темы , определила преобладание системно-правового и сравнительно-правового методов.

Юридическую базу диссертации составляют: Конституция Российской Федерации; Международные правовые акты о местном самоуправлении и правах человека; Федеральные законы, в первую очередь, это оба закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (действующая и новая редакции) и федеральный закон «Об образовании» от 13 января 1996 г.; уставы и законы субъектов федерации Белгородской, Воронежской, Курской, Липецкой, Орловской, Тамбовской областей; правовые акты органов местного самоуправления; постановления Конституционного Суда Российской Федерации и решения иных судебных органов.

Тверской и Волгоградской областей, также ряда образовательных учреждений Липецкой области.

Научная новизна работы заключается в том, что диссертация является практически первым монографическим исследованием, в котором на основе сравнительного анализа федерального и регионального законодательства, а также нормативных и правоприменительных актов органов местного самоуправления рассмотрены как общетеоретические проблемы правового положения муниципальных органов, так и содержание их правомочий в сфере управления образованием в Российской Федерации. В диссертации определены содержание полномочий и виды деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, определен статус органов местного самоуправления в этой сфере, показаны роль и значение органов местного самоуправления в обеспечении конституционного права человека и гражданина на образование, определены критерии разграничения компетенции органов местного самоуправления в области образования от аналогичных функций и полномочий органов государственной власти, определена иерархия правовых актов муниципальных единиц в области образования и выработаны предложения по совершенствованию нормотворческой базы и деятельности органов местного самоуправления по управлению образовательной сферой.

Основные положения и выводы, выносимые на защиту:

1. Деятельность органов местного самоуправления по управлению системой образования на подведомственной им территории и по обеспечению реализации конституционного права человека и гражданина на образование представляет собой одно из са.мостоятельных направлений деятельности органов местного самоуправления.

2. Полномочия органов местного самоуправления в области образования производны от задач и функций, которые ставят перед ними федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации.

Функции и полномочия являются самостоятельными элементами правового статуса любого органа власти и управления. Поэтому объединение их в единой правовой формуле в рамках одной статьи или нормы, как это делается в нормативно-правовых актах федерального и регионального значения, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в области образования, недопустимо. Их необходимо группировать в структуре нормативного акта таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом.

3. При формулировании полномочий органов местного самоуправления в области образования в законодательстве необходимо использовать как прямое закрепление за ними конкретных прав и обязанностей, так и возможность наличия дискреционных полномочий, когда органы местного самоуправления по собственному усмотрению берут на себя решение вопросов, не отнесенных законодательством к компетенции иных субъектов властной деятельности в области управления образованием.

4. Полномочия органов местного самоуправления в области образования могут быть определены не только федеральными законами и законодательством субъектов федерации, но и муниципальным нормотворчеством, приобретаться этими органами по собственной инициативе, в случаях, если в законодательстве имеются пробелы и нет прямого запрета по отношению к органам местного самоуправления по их осуществлению.

5. Тенденции и закономерности развития системы публичной власти и управления в Российской Федерации во многом определяются необходимостью обеспечения, с одной стороны организационно-правового единства этой системы, с другой - развития внутри нее демократических начал. Правоотношения, возникающие в связи с управлением муниципальными органами образовательными процессами, не могут быть абсолютно независимыми от государства. Органы государственной власти и местного самоуправления обязаны осуществлять согласованную, взаимосвязанную деятельность по вопросам управления образованием и обеспечению конституционного права граждан на образование.

6. Более четкому разделению функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в области образования может стать система соглашений по разграничению сфер деятельности и компетенции между ними. Поэтому еще одним важным правовым источником полномочий органов местного самоуправления в области образования являются соглашения о разграничении полномочий и предметов ведения между органами власти субъектов федерации и муниципальными звеньями.

7. Критерием разграничения полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в области образования должны служить права и законные интересы человека и гражданина при получении ими какого-либо вида образования, предусмотренного законодательством России. Если при этом затронуты интересы лица, как жителя определенной территориальной единицы, и вопрос вполне решаем на муниципальном уровне, то полномочия по его решению должны принадлежать органам местного самоуправления. Если затронуты права и законные интересы лица как гражданина Российской Федерации, или муниципальные органы не в состоянии решить проблемы, отнесенные к их компетенции, то вопрос должен решаться органами государственной власти.

8. В первую очередь, основным полномочием органов местного самоуправления является общее руководство муниципальной системой образования, которая представляет собой совокупность образовательных учреждений различных организационно-правовых форм и видов, осуществляющих государственную политику в области образования.

Деятельность органов местного самоуправления по руководству муниципальной образовательной системы в целом должна касаться решения общих вопросов планирования и организации учебного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на территории муниципальной единицы и создания общесоциальных условий их функционирования.

9. В муниципальной системе образования особое место занимают муниципальные образовательные учреждения. По отношению к ним органы местного самоуправления наделяются дополнительными полномочиями: по лицензированию деятельности таких учреждений, осуществлению кадровой политики, контролю за соблюдением государственных образовательных стандартов, правами и обязанностями по финансированию их работы, содержанию и развитию их материальной базы, социальной защиты их сотрудников и учащихся. Все это предполагает изменение финансовой, бюджетной и налоговой политики, перераспределение финансовых средств в пользу муниципальных единиц, установление нового местного налога на содержание муниципальных образовательных учреждений с учетом местных факторов.

10. В связи с возможностью, а ряде случаев и необходимостью заключения соглашений о разграничениях полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, обосновывается целесообразность принятия Федерального закона «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», содержащего открытый перечень вопросов, которыми могут наделяться эти органы в различных сферах и отраслях общественной жизни, в том числе и по вопросам образования.

В субъектах федерации предлагается принятие законов: о дошкольном > образовании; об основном общем (школьном) образовании; о профессиональном образовании; о негосударственном образовании, в которых бы достаточно полно закреплялись права и обязанности органов местного самоуправления по обеспечению разных форм образовательной деятельности и по отношению к различным образовательным учреждениям.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Материалы диссертации, сформулированные в ней выводы и предложения, могут быть использованы при совершенствовании конституционного, муниципального, административного, финансового законодательства, в частности норм, регламентирующих правовой статус органов местного самоуправления и их взаимоотношений с органами государственной власти, в практической деятельности муниципальных органов, в учебной и учебно-методической литературе, в преподавании курсов муниципального, конституционного, административного и финансового права. Данное диссертационное исследование может служить основой для проведения дальнейших научных исследований деятельности органов местного самоуправления в различных отраслях и сферах жизнедеятельности муниципальных образований.

Целый ряд положений работы внедрен в учебный процесс Липецкого муниципального института права и экономики при преподавании курсов конституционного и муниципального права.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Куранов, Алексей Константинович, Липецк

Заключение

Важным условием развития народовластия в России стало дальнейшее становление и развитие правового института местного самоуправления, а также создание новых и совершенствование действующих правовых механизмов, позволяющих органам местного самоуправления с большей эффективностью осуществлять деятельность по реализации жителями муниципального образования своего права на получение обязательного основного общего образования, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.43) является общедоступным и бесплатным.

Такая деятельность призвана объединить усилия ученых различных отраслей знаний по глубокому анализу имеющейся информации; выявлению актуальных вопросов и проблем, требующих решения; интеграции и использованию данных практики и науки; подготовке необходимых обоснованных предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего полномочия органов местного самоуправления в области образования.

Исходя из настоятельной необходимости обеспечения в области образования демократического и организационно-правового единства деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по признаку единства регулирования общественных отношений и объема нормативно-правового материала, в структуре муниципального права могут быть выделены довольно крупные и относительно самостоятельные правовые институты органов местного самоуправления, которые определяют взаимосвязанную деятельность соответствующих органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, муниципальных образовательных учреждений по осуществлению государственной политики в области образования в интересах жителей муниципального образования.

Ядром этих правовых институтов являются нормы Конституции Российской Федерации 1993 г., закрепляющие полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе в области образования, что полностью исключает возможность ограничения их самостоятельности, «закабаления» местного самоуправления органами государственной власти, ликвидации институтов местного самоуправления и создания новых, без внесения соответствующих изменений в Конституцию, а также относит к числу актуальнейших задач науки муниципального права деятельность по приведению в соответствие с требованиями Основного закона Российского государства отдельных положений Федерального закона «Об образовании», в котором реальные предложения и концепции совершенствования законодательства о полномочиях органов местного самоуправления в области образования должны получить свое логическое завершение.

Современное законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее вопросы образования, во многом не соответствует заложенным в Конституции России принципам федерализма и правовым нормам, в соответствии с которыми образование отнесено к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это проявляется в двух крайностях. В одних субъектах Российской Федерации наблюдается правовой сепаратизм, связанный с полным игнорированием Конституции России и федерального законодательства, в других - законодательство полностью копирует федеральные законы по вопросам образования. Общим недостатком всех законов, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления в области образования, включая и федеральный, является отсутствие в них четко определенных целей воспитания.

Исходя из заложенных в Конституции Российской Федерации уровней образования, в работе предлагаются аргументированные предложения о необходимости принятия в субъектах Федерации законов о дошкольном образовании; об общем образовании (школьном); о профессиональном образовании; о негосударственном образовании.

Теория разделения властей, возникшая как результат осознания человечеством антинародного характера тоталитарных и авторитарных режимов, основанных на концентрации всей власти в руках государственных органов, предполагает определение в Российском законодательстве четких критериев для разграничения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти в области образования.

Разработанная в диссертации на основе опыта российского и зарубежного законодательства с учетом социально-политических и конкретно-исторических условий целостная теоретическая концепция о правовых механизмах взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области образования позволила автору не только разграничить их полномочия в данной области, но и обосновать системную модель и уровни правового регулирования общественных отношений в области образования.

Критериями для разграничения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти в области образования могут служить, прежде всего, интересы личности. Если затронуты интересы человека как жителя соответствующей территории, то в области образования оно вступает в правоотношения с администрацией муниципального образования, а с органами государственной власти он вступает в правоотношения, если затронуты его права и интересы как гражданина Российской Федерации. Кроме этого, для разграничения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти требуется также исходить из правовой природы органа власти, его функционального предназначения.

Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений, возникающих в области образования и быть абсолютно независимым от государства. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны осуществлять взаимосвязанную деятельность по реализации закрепленного в ст.43 Конституции права гражданина Российской Федерации на образование. Круг и содержание полномочий органов местного самоуправления в области образования, а также их деятельность по реализации таких полномочий должны определяться правами жителей муниципального образования в данной области. В отношении местного самоуправления эта норма является не столько дополнительным требованием, сколько выражением сути этой формы народовластия.

В этих целях диссертант вносит аргументированные предложения о закреплении в Федеральном законе «Об образовании» и иных нормативных правовых актах конкретных полномочий, а значит и механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию законодательства, гарантирующего гражданам право на получение образования.

Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления в области образования диссертант связывает с тем, что при формулировании государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления могут наделяться в области образования, утвержденный в будущем Федеральный закон «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации» не должен содержать положений, которые заведомо предполагают участие органов государственной власти - федеральных или субъектов Федерации в осуществлении органами местного самоуправления полномочий, относящихся к их исключительной юрисдикции, а также содержать недвусмысленное указание на то, передаются ли органам местного самоуправления государственные полномочия или речь идет о мерах, дополняющих объем работы по выполнению полномочий местного значения, которыми органы местного самоуправления уже обладают.

Потенциальные возможности для более полного развития системы органов местного самоуправления диссертант связывает с использованием Российским законодательством смешанного способа формулирования их полномочий в области образования, предполагающего как закрепление прав и обязанностей указанного органа, так и указание на то, что орган местного самоуправления обладает правами, которые не отнесены к компетенции других органов и должностных лиц местного самоуправления, Российской Федерации и ее субъектов.

Под полномочием органа местного самоуправления в области образования следует понимать совокупность постоянно действующих в силу их детальной правовой регламентации в Конституции России, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований его прав и обязанностей, направленных на реализацию функций этого государственного органа и, прежде всего - обеспечение реализации гражданами, проживающими на территории муниципального образования, своих прав на получение образования. Полномочия и функции органов местного самоуправления в области образования выступают в качестве самостоятельных и непременных элементов (черт) их правового статуса. Путаница указанных элементов в нормативных правовых актах приводит к сложностям в правовом регулировании общественных отношений в области образования.

В отличие от права гражданина на образование полномочия органов местного самоуправления в данной области действуют постоянно в силу их закрепления нормативно, прежде всего, в законе, а не в силу обязательности возникновения каких-либо правоотношений, субъектом которых являются эти органы власти. Интересам становления и развития правового государства в России соответствует понимание полномочий органов местного самоуправления в области образования не как правоспособности, а как совокупности прав и обязанностей.

Полномочия органов местного самоуправления в области образования могут определяться: действующим законодательством, муниципальным нормотворчеством и приобретаться этими органами по собственной инициативе, если в законодательстве имеются пробелы и нет прямого запрета по отношению к органам местного самоуправления по их осуществлению.

Тенденции и закономерности развития современной системы организации местного самоуправления в России во многом определяются необходимостью обеспечения единства муниципальной системы, образования, под которой следует понимать совокупность взаимодействующих органов местного самоуправления, органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, а также образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов, осуществляющих единую государственную политику в области образования в интересах жителей муниципального образования.

Опыт, накопленный отечественным конституционным и муниципальным законодательством, является ценным и поучительным. Он свидетельствует о том, что деятельность органов местного самоуправления по руководству муниципальной системой образования должна касаться только решения общих вопросов планирования и организации учебного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на территории муниципального образования, а конкретные вопросы организации учебного процесса, в частности, разработка и утверждение учебных, тематических программ и планов должны решаться самими образовательными учреждениями. В этой связи, в уставах муниципальных образований и в других правовых актах органов и должностных лиц местного самоуправления должны содержаться положения, запрещающие органам местного самоуправления вмешиваться в деятельность муниципальных образовательных учреждений. Органы местного самоуправления имеет право контролировать только соблюдение муниципальными образовательными учреждениями при организации учебного процесса государственных образовательных стандартов и компонентов субъектов Российской Федерации.

Деятельность по приведению отечественного законодательства, регламентирующего общественные отношений в области образования, в соответствие с нормами международного права и Конституцией Российской Федерации автор связывает с закреплением в законах субъектов Российской Федерации, в частности Липецкой области, полномочий органов местного самоуправления полномочиями по лицензированию образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений.

Важнейшей тенденцией развития системы образования в Российской Федерации является децентрализация государственного управления в данной области, снижение государственной поддержки высших учебных заведений. Создание государственно-муниципальных образовательных учреждений вызывает необходимость в разграничении финансовых обязательств государственных органов и органов местного самоуправления с возложением на последние обязанностей финансировать содержание и развитие материальной базы вузов и обеспечивать социальную защищенность сотрудников и студентов из средств местного бюджета, получаемых за счет ввода местного налога на содержание образовательных учреждений с учетом местных факторов.

Конституционная норма о том, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью применительно к теме настоящего диссертационного исследования реализуется с помощью следующих правовых установлений: во-первых, субъектом муниципальной собственности является муниципальное образование, исключительно к ведению которого относится решение данных вопросов; во-вторых, права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, осуществляют от имени муниципального образования органы местного самоуправления; в-третьих, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью находится в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Полномочия органов местного самоуправления в области образования»

1. Нормативно-правовые акты и официальные документыт

2. Конституция Российской Федерации. М.- 1993.

3. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998.-№ 36.-Ст. 4466.у. 3. Всеобщая декларации прав человека 1948 г. // Российская газета. 1998.10 декабря.

4. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. // «Библиотечка Российской газеты» 1999. - выпуск №22-23.

5. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997г. «Об ^ Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» //

6. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 9. -Ст. 1011.

7. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - № 13. - Ст. 1474.

8. Федеральный закон «Об образовании» от 13 января 1996 г. // Собраниезаконодательства Российской Федерации. 1996. - № 3. - Ст. 150.

9. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 35. - Ст.3506.

10. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Европейской 1. хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства

11. Российской Федерации. 1998. - № 15. - Ст. 1695; Бюллетень международных договоров. - 1998. - № 6.

12. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // Собрание Законодательства Российской Федерации. -№35.-Ст. 4135.

13. Федеральный закон от 17 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О Прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -1995.-N47.-Ст. 4472.

14. Федеральный закон от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 39. - Ст. 4464.

15. Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. //Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - №21.-Ст. 1930.

16. Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». -Российская газета. 2003 . - 8 октября.

17. Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - № 32. - ст. 3301.

18. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. -ст. 3823.

Автор: Куранов, Алексей Константинович
Город: Липецк
Год: 2003
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Полномочия органов местного самоуправления в области образования тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Полномочия органов местного самоуправления в области образованиятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления в области образования»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Куранов, Алексей Константинович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Полномочия органов местного самоуправления в области образования"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Куранов, Алексей Константинович, Липецк

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Полномочия органов местного самоуправления в области образования»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления в области образования»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Куранов, Алексей Константинович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Полномочия органов местного самоуправления в области образования"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Куранов, Алексей Константинович, Липецк

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Полномочия органов местного самоуправления в области образования»