АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг: теория и практика»
На правах рукописи
Скороходов Евгений Валерьевич
Полномочия органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг: теория и практика
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Екатеринбург - 2004
Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Выдрин Игорь Вячеславович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Таболин Владимир Викторович
кандидат юридических наук, доцент Карасев Анатолий Тихонович
Ведущая организация: Московский государственный
социальный университет
Защита состоится 20 апреля 2004 года в 16 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета в Уральской государственной юридической академии (620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний совета).
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Уральской государственной юридической академии.
Автореферат разослан «1.0 » марта 2004 года.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
СЮ. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования
Местное самоуправление может действовать эффективно только в том случае, если для него обеспечена финансово-экономическая база. Недостаток финансовых средств для реализации собственных предметов ведения определяет востребованность постоянного поиска органами местного самоуправления новых доходных источников.
Одним из таковых и является эмиссия муниципальных ценных бумаг. Эмитируя ценные бумаги, органы местного самоуправления обеспечивают собственным надежным финансовым источником местные бюджеты. За период с момента вступления в силу Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», закрепившего за органами местного самоуправления право выпускать местные займы, до настоящего момента рынок муниципальных заимствований превратился в особый сегмент финансового рынка России. Наряду с известными эмитентами-субъектами Российской Федерации, такими как Москва и Санкт-Петербург, на рынок публичных заимствований вышло более тридцати муниципальных образований.
Вместе с тем, в целом, число муниципальных образований, выпускающих ценные бумаги, по-прежнему незначительно. По мнению заместителя министра финансов России Б.И. Златкис, «несмотря на то, что законодательно рынок муниципальных ценных бумаг регулируется: действует бюджетный кодекс, закон об особенностях эмиссии, выстроены все системы ограничений по объемам заимствований, тем не менее, этот рынок находится в зачаточном состоянии и у него еще очень много проблем»1. Основной объем эмиссий приходится на крупные города — столицы субъектов Российской Федерации. Современной российской практике пока известен лишь
единственный прецедент выпуска ценных бумаг муниципальным образованием, не являющимся городом. Упомянутая эмиссия была осуществлена 3 марта 1997 года Ленским районом Республики Саха (Якутия).
Отмеченные условия, сочетаемые с потребностью взаимной увязки теоретических и практических аспектов муниципальных эмиссий, диктуют настоятельную необходимость анализа полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования определяется:
- отсутствием достаточно полного анализа полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг;
- задачами разработки порядка эмиссии муниципальных ценных бумаг, отражающего заложенные конституционно-правовые принципы местного самоуправления;
- необходимостью осуществления комплекса мер, обеспечивающих практическую возможность небольшим муниципальным образованиям (городским или сельским поселениям, муниципальным районам, городским округам) выпускать ценные бумаги;
- потребностями разработки нормативной правовой основы, стимулирующей выпуск муниципальными образованиями ценных бумаг.
Состояние научной разработанности темы иследования
Поскольку институт местного самоуправления в Российской Федерации начал формироваться с 1990-х годов, степень научной разработанности исследуемой темы незначительна. Отсутствуют комплексные диссертационные исследования, непосредственно посвященные анализируемому автором вопросу. Объем научной литературы, отражающей проблематику муниципальных заимствований, невелик. Еще в меньшей части изучена проблематика полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг. Такое положение дел обусловило научный интерес диссертанта.
Теоретическая база проведенного исследования сформирована на основе изучения научных трудов и материалов следующих российских ученых-юристов:
СА Авакьяна, Г.В. Барабашева, ВА Баранчикова, Д.Н. Бахраха, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Т.М. Говоренковой, Ю.П. Голицина, Н.Н. Жадобиной, А.Т. Карасева, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, В.А Лебедева, В.Д. Перевалова, Н.В. Постового, М.С. Саликова, А.С. Саломаткина, В.В. Таболина, ЮА Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
В работе привлекались труды зарубежных исследователей: Г. Александера, Д.У. Блекуэлла, Зви Боди, Б. Бойда, Д. Бэйли, Алекса Кейна, Д.С. Кидуэлла, Алана Дж. Маркуса, РЛ. Петерсона, У. Шарпа, Л. Энгела и др.
В целях научного анализа использовались труды дореволюционных российских правоведов, исследовавших проблемы муниципальных ценных бумаг: Э.М. Берендтса, АА Васильева, Л.А. Велихова, И.Х. Озерова.
Признавая высокий профессиональный уровень работ названных выше авторов, следует все же отметить, что большинство из них не являются комплексными исследованиями проблематики полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг. Ими затрагивались лишь отдельные аспекты, связанные с темой настоящего исследования.
Объект исследования
Объектом проведенного исследования являются полномочия органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг. Изучается генезис развития муниципальных ценных бумаг, анализируются правовое регулирование отмеченной сферы, осуществляемое на федеральном, региональном и местном уровнях.
Автором проводится сравнительно-правовой анализ федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов местного самоуправления. Изучается практика правового регулирования деятельности муниципалитетов зарубежных государств в данной сфере.
Исследованию подвергаются проблемы юридической ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, связанных с эмиссией, обращением и погашением муниципальных ценных бумаг. Выявленные пробелы правового регулирования на федеральном, региональном и местном уровнях позволяют формулировать автору предложения по усовершенствованию нормативно-правового регулирования и повышению эффективности юридического воздействия данной сферы.
Цель и задачи исследования
Цели исследования заключаются в комплексном изучении ряда значимых теоретических и практических проблем, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг, и выработке предложений по приведению действующего российского законодательства в указанной сфере в соответствие с требованиями сложившихся общественных отношений.
Необходимость достижения указанных целей определила следующие задачи диссертационной работы:
1. Раскрытие понятия «муниципальные ценные бумаги».
2. Исследование особенностей реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
3. Изучение историко-правового опыта осуществления полномочий городских и земских органов в сфере ценных бумаг.
4. Анализ теоретико-правовых исследований нормативной правовой основы, регулирующей отношения в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
5. Изучение опыта эмиссий муниципальных ценных бумаг местными властями зарубежных государств.
6. Исследование ответственности органов местного самоуправления за неисполнение и ненадлежащее исполнение обязательств, связанных с муниципальными ценными бумагами.
7. Устранение затруднений при толковании и применении действующего российского законодательства в сфере муниципальных ценных бумаг.
Методологическая база исследования
Методологическая база исследования характеризуется применением широкого спектра обще- и частнонаучных методов познания (диалектических методов — восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному; методов, выработанных теорией права — формально-логического, конкретно-исторического, сравнительного правоведения, метода моделирования и др.).
Научная новизна исследования
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что впервые в России осуществлено комплексное исследование теоретических и практических аспектов полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Сформулировано определение эмиссии муниципальных ценных бумаг, как одной из форм реализации полномочий органов местного самоуправления.
2. Разработана классификация муниципальных ценных бумаг по: формам (документарные и бездокументарные); видам (облигации, векселя, фьючерсы, опционы, форварды); статусу (первоначальные и производные); целевому назначению (социальные, инвестиционные, финансирующие дефицит бюджета или муниципальный долг).
3. Проанализирован российский дореволюционный опыт выпуска ценных бумаг местными органами власти. Данный процесс характеризовался динамизмом, высокой доходностью и практически абсолютной ликвидностью ценных бумаг, их гарантированностью со стороны государства. С начала 30-х годов XX столетия практика выпуска муниципальных ценных бумаг прекратилась, что было связано с отрицанием института местного самоуправления в Советской России.
4. Исследованы общие черты и особенности муниципальных ценных бумаг зарубежных государств. Подчеркивается, что активизация развития зарубежных рынков муниципальных ценных бумаг наблюдается в последние десятилетия. Основной группой инвесторов муниципальных ценных бумаг в мире традиционно является население. Указанные обстоятельства - результат общего процесса политической, финансовой и экономической децентрализации власти и управления в мире.
5. Предлагаются организационно-правовые меры, направленные на расширение круга муниципальных образований, имеющих на практике возможность эмитировать ценные бумаги. В их числе, например, передача функций по государственной регистрации выпусков муниципальных ценных бумаг из российской столицы на уровень уполномоченного государственного органа субъекта Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование - эмитент. Это позволит преодолеть разрыв между существующей законодательной практикой и реальной возможностью небольших муниципальных образований выпускать ценные бумаги. Пока же, выпуск муниципальных ценных бумаг - прерогатива крупных городов, сельские и небольшие муниципальные образования выпадают из процесса эмитирования.
6. В целях совершенствования полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии ценных бумаг автором формулируются следующие предложения: предоставление органам местного самоуправления права размещения муниципальных ценных бумаг на зарубежных фондовых
рынках; увеличение максимально возможного срока муниципального долгового обязательства до 30 лет; разрешение эмиссий муниципальных ценных бумаг в инвестиционных целях и др.
Апробация результатов диссертационного исследования и его практическое значение
Апробация результатов исследования проведена в ходе:
а) разработки проекта положения администрации города Екатеринбурга «О муниципальных долговых обязательствах в инвестиционных целях города Екатеринбурга»;
б) подготовки и юридической экспертизы совокупности проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления г. Волгоград, касающихся эмиссии облигаций: одиннадцатого городского займа г. Волгоград:
- генеральных условий эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг г. Волгограда;
- условий эмиссии и обращения облигаций одиннадцатого городского займа г. Волгограда;
- решения об эмиссии первого выпуска облигаций одиннадцатого городского займа г. Волгограда;
в) при участии автора был подготовлен и юридически закреплен порядок размещения облигаций одиннадцатого городского займа г. Волгограда на Московской межбанковской валютной бирже и учета прав собственников ценных бумаг в Национальном депозитарном центре.
Практической базой для написания диссертации послужил опыт работы автора в региональном отделении Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Уральского федерального округа, ОАО Банк «МЕНАТЕП СПб», позволивший в процессе участия в подготовке и проведении муниципальных эмиссий выявить существенные особенности проблематики полномочий органов местного самоуправления в сфере выпуска ценных бумаг.
Практическое значение проведенных исследований представляется в возможности использования полученных научных выводов органами местного самоуправления при осуществлении ими эмиссий муниципальных ценных бумаг.
Материалы диссертационного исследования были обсуждены на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии. Отдельные аспекты данного исследования излагались автором в докладе «Эмиссия муниципальных ценных бумаг, как способ финансирования инвестиционных проектов в жилищно-коммунальном хозяйстве» на конференции «Жилищно-коммунальное хозяйство в Российской Федерации: проблемы, пути развития», организованной 19-21 июня 2001 г. Конгрессом муниципальных образований. Российской Федерации в г. Москве, и на научно-практической конференции «Общественные формирования и социальное партнерство как ресурс городского самоуправления в Москве», проведенной управлением Мэра и Комитетом территориальных органов управления Правительства Москвы 25 октября 2001 г.
Предпринятый автором в диссертационном исследовании анализ проблем нашел отражение в ряде публикаций автора в общероссийских печатных изданиях.
Структура диссертации
Работа состоит из введения, двух глав, заключения, а также списка использованных источников и нормативно-правовых актов. Каждая из глав содержит параграфы, детализирующие направления проведенного исследования.
В заключении получили свое отражение выводы, полученные в результате осуществленных исследований.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, проводится анализ научной разработанности проблемы, определяются объект, цели и задачи, методологическая база диссертации, раскрываются ее научная новизна и практическая значимость.
В первой главе «Муниципальные ценные бумаги: понятие, правовое регулирование» рассматриваются понятие и разновидности муниципальных ценных бумаг. Проводится историко-правовая ретроспектива полномочий городских и земских органов России в сфере ценных бумаг. Исследуется опыт реализации местными властями зарубежных государств полномочий по эмиссии муниципальных ценных бумаг, анализируется правовое регулирование рынка муниципальных ценных бумаг.
В первом параграфе «Понятие и разновидности муниципальных ценных бумаг» проводится анализ существующих в теории и практике понятий «муниципальные ценные бумаги». Финансовые проблемы российского местного самоуправления обусловливают постоянную необходимость поиска новых методов привлечения дополнительных средств в бюджеты. Одним из таких методов стал в последние годы выпуск муниципальных ценных бумаг. Их появление явилось своеобразной вехой развития финансовых основ местного самоуправления.
В целом, на протяжении нескольких столетий традиция местных органов власти привлекать для реализации своих задач заемные средства на возвратной основе последовательно развивалась. На начальном этапе своего развития долговые обязательства местных органов характеризовались простотой своих форм. Развитие рынка ценных бумаг в сочетании с постоянным усложнением стоящих перед местным самоуправлением задач
обусловило возникновение муниципальных ценных бумаг - нового эффективного финансового инструмента муниципального образования.
Выпуская ценные бумаги, муниципальное образование достигает самостоятельности в определении условий привлечения ресурсов, а, следовательно, и в обеспечении собственной финансово-экономической основы. Отмеченное является одной из основных целей формирования местного самоуправления.
Диссертантом выявляются особенности муниципальных ценных бумаг, а также проводится их классификация. Муниципальные органы в России не наделены юридической возможностью выпуска иных муниципальных ценных бумаг, кроме облигаций. Данное ограничение сдерживает развитие рынка муниципальных ценных бумаг, снижает финансовый потенциал местного самоуправления. Предлагается расширить перечень видов ценных бумаг, которые имеют право выпускать органы местного самоуправления, добавив следующие виды: векселя, муниципальные производные ценные бумаги (фьючерсы, опционы, форварды) и др.
Общий генезис развития муниципальных эмиссий характеризуется переходом от периода несистемных заимствований к этапу становления муниципального образования как заемщика, обеспечивающего путем привлечения средств от эмиссии ценных бумаг возможность реальной финансовой самостоятельности.
Таким образом, право органов местного самоуправления выпускать ценные бумаги следует рассматривать как эффективный, но до сих пор мало используемый потенциал обустройства российских муниципальных образований.
Во втором параграфе «Полномочия городских и земских органов власти в России в сфере выпуска ценных бумаг (историко-правовая ретроспектива) излагаются исторические вехи теории и практики выпуска городских и земских ценных бумаг. Их появление в дореволюционной России стало
возможным благодаря земским и городским реформам, проведенным в XIX веке. Институт городских и земских ценных бумаг сыграл большую роль в развитии муниципального хозяйства.
Прослеживается взаимное влияние между подлинной самостоятельностью местного самоуправления и практикой эмиссии его органами ценных бумаг. До момента проведения земских реформ, принесших реальную самостоятельность городам, городские ценные бумаги в России не выпускались. Тогда как их выпуск в XIX веке уже широко практиковался городами Англии, Германии и т.п.1. Осмысление причин успешной практики дореволюционных эмиссий городских и земских ценных бумаг позволяет точнее понять, почему современная практика эмиссий пока не оправдывает возлагаемых на нее надежд.
Диссертант отмечает, что современная практика не сумела избежать многих недостатков, присущих дореволюционным выпускам ценных бумаг. Основными из которых являются:
а) сложность выпуска ценных бумаг небольшими городами;
б) слабо развитая инфраструктура фондового рынка.
В то же время, были утрачены некоторые достоинства и черты, обеспечивавшие основу привлекательности городским и земским ценным бумагам:
а) доверие отечественных и иностранных инвесторов;
б) надежность городских и земских ценных бумаг;
в) возможность их размещения на зарубежных фондовых рынках;
г) многоуровневая поддержка государства.
Городские и земские органы власти Российской империи с помощью выпуска ценных бумаг умели изыскивать деньги для своих нужд. Используя опыт их успехов и неудач, можно воспринять многое из того, что обеспечит основу будущей успешной практики современных российских эмиссий муниципальных ценных бумаг.
В третьем параграфе «Опыт реализации местными властями зарубежных государств полномочий по эмиссии муниципальных ценных бумаг» рассматриваются общие закономерности практики выпусков ценных бумаг местными властями зарубежных государств, исследуются современные тенденции развития рынка муниципальных ценных бумаг в мире.
Отмечается, что характерной тенденцией финансовой политики развитых зарубежных государств на современном этапе является ослабление диктата центра в отношении заемной деятельности местных властей на рынке капиталов. В экономике европейских стран использование заемных денежных средств — один из основных источников пополнения доходной части местного бюджета (например, во Франции заемные средства составляют 32 - 35 процента от общего объема доходов бюджета органов местного самоуправления). Зарубежный рынок муниципальных облигаций является одним из крупнейших рынков ценных бумаг с фиксированным доходом. Его быстрый рост обусловлен, с одной стороны, политическим давленим избирателей на органы власти городов и штатов с целью добиться улучшения условий жизни в своем регионе, а с другой стороны — нежеланием избирателей платить за это дополнительные налоги.
В работе выявляются и анализируются общие черты зарубежной и российской проблематики полномочий местных органов в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг: на центральных биржевых площадках обращаются в основном только муниципальные облигации крупных городов; эмиссионной практике многих зарубежных государств известны случаи неисполнения местными органами своих обязательств по ценным бумагам (дефолты, изменения условий выплаты долга, когда находящиеся в обращении ценные бумаги заменялись на новые, с более низкой ставкой процента или с отсроченной выплатой процентов и с более продолжительным сроком погашения) и др.
1 ГоворенковаТ.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 191-195
14
Достигнутый уровень развития рынка муниципальных ценных бумаг за рубежом определяется ощутимой поддержкой со стороны государства, активной позицией муниципалитетов, доверием и культурой инвесторов. К примеру, муниципальные облигации Нидерландов, благодаря законодательно закрепленной нормативами Центрального банка страны гарантированной платежеспособности муниципалитетов, имеют нулевой риск. Эмиссионная практика местных органов власти отражает общую тенденцию - стремление территориальных органов местного самоуправления увеличить свободу и одновременно ответственность в деле использования средств от займов. Пользуясь относительной гибкостью правовых норм, административно-территориальные единицы выбирают заем, как инструмент управления экономикой, и приобщаются к новейшим методам управления финансовой деятельностью.
Автор акцентирует внимание на четко сформированной системе всего процесса эмитирования, обеспечивающей успешную практику размещений зарубежных муниципальных ценных бумаг, которая достойна восприятия в России: активную позицию местных властей в части выпуска ценных бумаг; нормативную правовую основу, детально регламентирующую их компетенцию в указанной сфере; многоуровневую степень поддержки местных властей со стороны государства; реальную, а не декларативную возможность применения мер юридической ответственности в отношении муниципалитетов, не исполняющих своих обязательств по ценным бумагам; сформированную судебную практику.
В четвертом параграфе «Правовоерегулированиерынка муниципальных
ценных бумаг» преимущественно исследуются особенности правового регулирования, а также государственного регулирования рынка муниципальных ценных бумаг, осуществляемого федеральными органами государственной власти.
В целях выявления факторов, сдерживающих развитие рынка муниципальных ценных бумаг, анализируется нормативная правовая основа полномочий органов местного самоуправления в данной сфере, особенности регулирующего воздействия различных государственных органов власти на рынок муниципальных ценных бумаг. Спецификой России является то, что финансовая самостоятельность муниципальных образований признается лишь юридически. Фактически формирование финансовой основы местного самоуправления по-прежнему находится под жестким влиянием политики федеральных и региональных органов государственной власти.
Выпуская ценные бумаги, муниципальные образования получают самостоятельный источник пополнения доходной части своих бюджетов. Подобное стремление обречено на острый конфликт с жестко централизованным бюджетным процессом в стране. Именно поэтому, несмотря на некоторые предпринимаемые законодателем меры, создание целостной системы отношений, позволяющих муниципальному образованию, независимо от его экономических и политико-административных особенностей, осуществить эмиссию ценных бумаг — дело будущего.
Автором отражается проблематика государственного регулирования рынка муниципальных ценных бумаг: к полномочиям какого из государственных органов (ФКЦБ или Министерства финансов России) следовало отнести правовое регулирование процедуры эмиссии муниципальных ценных бумаг; какому из упомянутых выше государственных органов было необходимо предоставить право проведения проверок в части соответствия деятельности органов местного самоуправления законодательству о муниципальных ценных бумагах и т.д.
Применительно к регулированию порядка проведения муниципальных эмиссий специфичность функций и задач федеральных государственных органов исполнительной власти можно объяснить проекцией особого двоякого статуса муниципального образования: с одной стороны - публичного образования, наделенного властными полномочиями
на своей территории; с другой стороны - эмитента ценных бумаг, размещаемых среди неограниченного круга инвесторов. Одна из главных причин существующих трудностей объясняется отношением государства к эмиссии муниципальных ценных бумаг исключительно как к части бюджетного процесса. По-видимому, данный подход послужил одним из оснований при принятии решения о закреплении функций по государственной регистрации выпусков муниципальных ценных бумаг за Министерством финансов Российской Федерации.
Полномочия государственных органов дублируются, достаточно узкие их сегменты осуществляются несколькими органами одновременно. В то же время, без государственной поддержки оказываются многие важные аспекты государственного регулирования: Несмотря на обилие государственных органов, призванных регулировать деятельность органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг, данный аспект оказался без надлежащей государственной поддержки.
Для устранения обозначенных проблем предлагается передать всю совокупность существующих полномочий, касающихся государственного регулирования рынка муниципальных ценных бумаг, в ведение одного государственного органа.
Во второй главе «Проблемы осуществления полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг» освещаются особенности и механизм реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере муниципальных ценных бумаг в России на современном этапе, анализируется проблематика ответственности органов местного самоуправления за ненадлежащее исполнение обязательств, связанных с муниципальными ценными бумагами, рассматриваются возможности совершенствования правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
Первый параграф «Особенности и механизм реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг в России на современном этапе» автор начинает с констатации того, что современный этап развития законодательства о местном самоуправлении в России характеризуется осторожным признанием за муниципальными образованиями их права эмитировать муниципальные ценные бумаги. В целом, факты эмиссий пока носят единичный, несистемный характер.
В настоящее время практически сформирована нормативная правовая основа, регулирующая порядок эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг. Фактически ушла в прошлое практика обязательного согласования муниципальными образованиями параметров выпусков с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, перспективы существенного увеличения объемов муниципальных эмиссий в России сталкиваются с серьезными трудностями. Основная их часть обусловлена тем, что сознание простого обывателя, инвестора, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления пока не воспринимает достоинств от привлечения в муниципальное образование финансов путем эмиссии ценных бумаг. Кроме того, увеличению объемов эмиссий муниципальных ценных бумаг должно предшествовать повсеместное развитие инфраструктуры региональных и местных рынков ценных бумаг.
Поскольку структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, то и круг органов местного самоуправления, участвующих в организации эмиссии и размещения муниципальных ценных бумаг, их компетенция и степень участия обладают собственной спецификой в каждом муниципальном образовании. Утверждение муниципальных правовых актов неуполномоченным на то органом местного самоуправления влечет отказ в государственной регистрации муниципальных ценных бумаг регистрирущим органом. Для избежания указанной проблемы предлагается закреплять в уставах муниципальных образований норму, определяющую к компетенции какого из органов местного самоуправления относится утверждение генеральных условий
эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг, а также иных муниципальных правовых актов, касающихся эмиссии муниципальных ценных бумаг.
Успех развития рынка муниципальных ценных бумаг в значительной степени определяются состоянием российской экономики, а также отношением государства к местному самоуправлению.
Современная государственная политика пока придерживается тактики ограничения финансовых источников муниципальных образований. Практика уже состоявшихся эмиссий отражает общую потребность в более глубокой и всесторонней проработке тематики.
Во втором параграфе «Ответственность органовместного самоуправления за нарушение обязательств, связанных с муниципальными ценными бумагами» исследуются особенности юридической ответственности органов местного самоуправления. Публичный статус муниципального образования существенно затрудняет возможность применения мер гражданско-правовой ответственности к органам местного самоуправления. Согласно ст.2 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» исполнение заемного обязательства должно осуществляться в соответствии с утвержденным бюджетом на соответствующий финансовый год. Соответственно, отсутствие в бюджете достаточного объема средств для обслуживания муниципального долга воспринимается должностными лицами некоторых муниципальных образований в качестве основания для отказа в исполнении обязательств по своевременному погашению ценных бумаг.
Органы судебной власти при вынесении решений зачастую не учитывают особенностей публичного статуса муниципального образования. В связи с этим, заслуживают критической оценки имевшие место в судебной практике крайности применения по отношению к муниципальным образованиям обеспечительных мер по исковым требованиям инвесторов. По мнению диссертанта, устранению упомянутых проблем должно способствовать
обобщение Верховным судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным судом Российской Федерации практики рассмотрения судебных споров в данной сфере.
Таким образом, проблематику юридической ответственности органов местного самоуправления за нарушение обязательств, связанных с муниципальными ценными бумагами можно охарактеризовать: непоследовательными попытками законодателя посредством ужесточения мер юридической ответственности повысить степень защиты прав и законных интересов инвесторов муниципальных ценных бумаг; отсутствием обобщенной судебной практики; констатацией проблемы призрачности существующих форм защиты интересов инвесторов и муниципального образования.
Третий параграф «Совершенствование правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг» содержит ряд предложений по внесению изменений в нормативные правовые акты, касающиеся тематики исследования.
Предлагается устранить закрепленное главой 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации юридическое ограничение, препятствующее размещению и обращению российских муниципальных ценных бумаг на зарубежных фондовых рынках. Решение указанной проблемы позволит усилить приток в муниципальные образования дешевых финансовых ресурсов с международных фондовых рынков.
Установленный п. 5 ст. 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации максимальный срок долгового обязательства (не более 10 лет) очевидно недостаточен для реализации долгосрочного проекта. Проведение исторических параллелей показывает, что законодательство Российской империи не усматривало опасности в длительных сроках заимствований. К примеру, срок самого продолжительного в истории России займа, выпущенного Санкт-Петербургом в XIX веке, составлял 73 года1. Следствием
1 Карликов Е.И., Тарачев В.А. Ценные бумаги субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. М., 1996. С. 78. 20
короткого срока обращения ценных бумаг является повышение стоимости обслуживания муниципального долга.
Заслуживает корректировки п.1 ст. 104 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым, муниципальные внутренние заимствования могут использоваться только для покрытия дефицита бюджета либо в целях финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение муниципальных долговых обязательств. Данные ограничения существенно затрудняют возможность направления привлеченных от эмиссий средств на инвестиционные цели.
Необходимо более подробно раскрывать информацию о муниципальных ценных бумагах, издавать информационно-аналитические материалы, касающиеся размещенных выпусков. Систематизация практики уже состоявшихся размещений позволит снизить бремя проблем муниципального образования, впервые эмитирующего ценные бумаги. Она способствует формированию у жителей менталитета инвесторов своего муниципального образования.
Государство должно продемонстрировать, что доверяет органам местного самоуправления право самостоятельно определять формы и условия выпускаемых ценных бумаг, разрешить их размещение и обращение не только на внутреннем, но также и на зарубежных фондовых рынках.
Коль скоро законодатель, закрепив в ст. 12 Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности органов местного самоуправления, признал в основополагающих нормативных правовых актах их право эмитировать ценные бумаги, весьма желательны и логичны последующие шаги, устраняющие оставшиеся юридические противоречия и неоправданные ограничения.
В заключении подведены основные итоги исследования и формулируются выводы, которые освещены в настоящем автореферате.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:
1. Скороходов Е.В. Долой беспорядочные займы! // Муниципальная власть. 2001. №2.
2. Скороходов Е.В. Долг платежом красен. // Муниципальная власть. 2002. № 3.
3. Скороходов Е.В. Эмиссия муниципальных ценных бумаг: проблемы совершенствования полномочий органов местного самоуправления в сфере их выпуска. // Муниципальная власть. 2003. №3.
Формат 60x84 1/16. Гарнитура Тайме" Бумага офсетная. Тираж 100 экз.
Отпечатано в цифровой типографии "АсКОН"
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Скороходов, Евгений Валерьевич, кандидата юридических наук
Введение
Содержание
Глава
Муниципальные ценные бумаги: понятие, правовое регулирование
§ 1. Понятие и разновидности муниципальных ценных бумаг.
§ 2. Полномочия городских и земских органов власти в России в сфере выпуска ценных бумаг (историко-правовая ретроспектива).
§ 3. Опыт реализации местными властями зарубежных государств полномочий по эмиссии муниципальных ценных бумаг.
§ 4. Правовое регулирование рынка муниципальных ценных бумаг.
Глава
Проблемы осуществления полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг
§ 1. Особенности и механизм реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг в России на современном этапе.
§ 2. Ответственность органов местного самоуправления за нарушение обязательств, связанных с муниципальными ценными бумагами.
§ 3. Совершенствование правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Полномочия органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг: теория и практика"
Предметом настоящего исследования явилась недостаточно разработанная наукой муниципального права тема полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
Актуальность темы исследования
Местное самоуправление может действовать эффективно только в том случае, если для него обеспечена финансово-экономическая база1.
Недостаток финансовых средств для реализации собственных предметов ведения определяет востребованность постоянного поиска органами местного самоуправления новых доходных источников. Одним из таковых и является эмиссия муниципальных ценных бумаг.
Эмитируя ценные бумаги, органы местного самоуправления обеспечивают собственным надежным финансовым источником местные бюджеты.
За период с момента вступления в силу Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»2, закрепившего за органами местного самоуправления право выпускать местные займы, до настоящего момента рынок муниципальных заимствований превратился в динамично развивающийся конкурентный сегмент финансового рынка России. Наряду с известными эмитентами-субъектами Российской Федерации, такими как Москва и Санкт-Петербург, на рынок публичных заимствований вышло большое количество муниципальных образований.
Вместе с тем, в целом число муниципальных образований, выпускающих ценные бумаги, по-прежнему крайне незначительно.
По мнению заместителя министра финансов России Б.И. Златкис,
1 Центральные регионы. Местное самоуправление: к новой концепции взаимоотношений. (Россия и зарубежный опыт). М., 2000, С. 93.
2 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010; Рос.газ. 2003. 16 янв. несмотря на то, что законодательно рынок муниципальных ценных бумаг регулируется: действует бюджетный кодекс, закон об особенностях эмиссии, выстроены все системы ограничений по объемам заимствований, тем не менее, этот рынок находится в зачаточном состоянии и у него еще очень много проблем»1.
Основной объем эмиссий приходится на крупные города - столицы субъектов Российской Федерации. Современной российской практике пока известен лишь единственный прецедент выпуска муниципальных ценных бумаг муниципальным образованием, не являющимся городом.
Отмеченные условия, сочетаемые с потребностью взаимной увязки теоретических и практических аспектов муниципальных эмиссий, диктуют настоятельную необходимость анализа проблематики полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования определяется:
- отсутствием достаточно полного анализа полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг;
- задачами разработки порядка эмиссии муниципальных ценных бумаг, отражающего заложенные конституционно-правовые принципы местного самоуправления;
- необходимостью осуществления комплекса мер, обеспечивающих практическую возможность небольшим муниципальным образованиям (городским или сельским поселениям, муниципальным районам, городским округам) выпускать ценные бумаги;
- потребностями разработки нормативной правовой основы, стимулирующей выпуск муниципальными образованиями ценных бумаг.
1 Златкис Б.И. Главное - соответствовать стратегическому плану. // Рынок ценных бумаг. 2003 № 23 (252). С. 6.
Анализ научной разработанности темы
Поскольку институт местного самоуправления (в его современном понимании) начал формироваться с 1990-х годов, степень научной разработанности исследуемой темы крайне незначительна.
Сложность анализа усиливается отсутствием в России комплексных диссертационных исследований, непосредственно посвященных анализируемой автором проблематике. Это позволяет констатировать недостаточную изученность наукой теоретических и практических аспектов полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
Как отмечает А.И. Татаркин, важной закономерностью становления и развития местного самоуправления становится глубокая научная обоснованность перспектив социально-экономического развития местных сообществ1.
Выверенное построение системы муниципальных заимствований, точная настройка его механизмов ведет к достижению главной заданной цели - эффективному решению вопросов местного значения.
Объем научной литературы, отражающей в целом тематику муниципальных заимствований относительно незначителен. Еще в меньшей части изучена проблематика полномочий органов местного самоуправления в сфере муниципальных ценных бумаг.
Научно-теоретическая база проведенных исследований сформирована на основе изучения научных трудов и материалов следующих российских ученых-юристов:
С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Д.Н. Бахраха, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Т.М. Говоренковой, Ю.П. Голицина, Н.Н. Жадобиной, А.Т. Карасева, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, В.Д. Перевалова, Н.В. Постового, М.С. Саликова, А.С. Саломаткина, В.В.
1 Татаркин А.И. Проблемы разделения полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия. Областная научно-практическая конференция (25 апреля 1997 г.). Тезисы докладов. Екатеринбург. 1997. С. 20.
Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
В работе привлекались труды зарубежных исследователей: Г. Александера, Д.У. Блекуэлла, Зви Боди, Б. Бойда, Д. Бэйли, Алекса Кейна, Д.С. Кидуэлла, Алана Дж. Маркуса, Р.Л. Петерсона, У. Шарпа, Л. Энгела и др.
В целях научного анализа использовались труды дореволюционных российских правоведов, исследовавших проблемы муниципальных ценных бумаг: Э.М. Берендтса, А.А. Васильева, Л.А. Велихова, И.Х. Озерова.
Признавая высокий профессиональный уровень работ названных выше авторов, следует все же отметить, что большинство из них не являются комплексными исследованиями проблематики полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг. Ими затрагивались лишь отдельные аспекты, связанные с темой настоящего исследования.
Указанные причины и определили круг научных интересов диссертанта.
Объект исследования
Объектом проведенного исследования являются полномочия органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг. Изучается генезис развития муниципальных ценных бумаг, анализируются правовое регулирование отмеченной сферы, осуществляемое на федеральном, региональном и местном уровнях.
Автором проводится сравнительно-правовой анализ федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов местного самоуправления. Изучается практика правового регулирования деятельности муниципалитетов зарубежных государств в данной сфере.
Исследованию подвергаются проблемы юридической ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или 7 ненадлежащее исполнение обязательств, связанных с эмиссией, обращением и погашением муниципальных ценных бумаг. Выявленные пробелы правового регулирования на федеральном, региональном и местном уровнях позволяют формулировать автору предложения по усовершенствованию нормативно-правового регулирования и повышению эффективности юридического воздействия данной сферы.
Цель и задачи исследования
Цели исследования заключаются в комплексном изучении ряда значимых теоретических и практических проблем, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг, и выработке предложений по приведению действующего российского законодательства в указанной сфере в соответствие с требованиями сложившихся общественных отношений.
Необходимость достижения указанных целей определила следующие задачи диссертационной работы:
1. Раскрытие понятия «муниципальные ценные бумаги».
2. Исследование особенностей реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
3. Изучение историко-правового опыта осуществления полномочий городских и земских органов в сфере ценных бумаг.
4. Анализ теоретико-правовых исследований нормативной правовой основы, регулирующей отношения в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
5. Изучение опыта эмиссий муниципальных ценных бумаг местными властями зарубежных государств.
6. Исследование ответственности органов местного самоуправления за неисполнение и ненадлежащее исполнение обязательств, связанных с муниципальными ценными бумагами.
7. Устранение затруднений при толковании и применении 8 действующего российского законодательства в сфере муниципальных ценных бумаг.
Методологическая база исследования
Методологическая база исследования характеризуется применением широкого спектра обще- и частнонаучных методов познания (диалектических методов - восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному; методов, выработанных теорией права - формально-логического, конкретно-исторического, сравнительного правоведения, метода моделирования и др.).
Научная новизна исследования
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что впервые в России осуществлено комплексное исследование теоретических и практических аспектов полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Сформулировано определение эмиссии муниципальных ценных бумаг, как одной из форм реализации полномочий органов местного самоуправления.
2. Разработана классификация муниципальных ценных бумаг по: формам (документарные и бездокументарные); видам (облигации, векселя, фьючерсы, опционы, форварды); статусу (первоначальные и производные); целевому назначению (социальные, инвестиционные, финансирующие дефицит бюджета или муниципальный долг).
3. Проанализирован российский дореволюционный опыт выпуска ценных бумаг местными органами власти. Данный процесс характеризовался динамизмом, высокой доходностью и практически абсолютной ликвидностью ценных бумаг, их гарантированностью со стороны государства. С начала 30-х годов XX столетия практика выпуска муниципальных ценных бумаг прекратилась, что было связано с отрицанием института местного самоуправления в Советской России.
4. Исследованы общие черты и особенности муниципальных ценных бумаг зарубежных государств. Подчеркивается, что активизация развития зарубежных рынков муниципальных ценных бумаг наблюдается в последние десятилетия. Основной группой инвесторов муниципальных ценных бумаг в мире традиционно является население. Указанные обстоятельства - результат общего процесса политической, финансовой и экономической децентрализации власти и управления в мире.
5. Предлагаются организационно-правовые меры, направленные на расширение круга муниципальных образований, имеющих на практике возможность эмитировать ценные бумаги. В их числе, например, передача функций по государственной регистрации выпусков муниципальных ценных бумаг из российской столицы на уровень уполномоченного государственного органа субъекта Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование - эмитент. Это позволит преодолеть разрыв между существующей законодательной практикой и реальной возможностью небольших муниципальных образований выпускать ценные бумаги. Пока же, выпуск муниципальных ценных бумаг - прерогатива крупных городов, сельские и небольшие муниципальные образования выпадают из процесса эмитирования.
6. В целях совершенствования полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии ценных бумаг автором формулируются следующие предложения: предоставление органам местного самоуправления права размещения муниципальных ценных бумаг на зарубежных фондовых рынках; увеличение максимально возможного срока муниципального долгового обязательства до 30 лет; разрешение эмиссий муниципальных ценных бумаг в инвестиционных целях и др.
Апробация результатов исследования
Апробация результатов исследования проведена в ходе разработки «Положения о муниципальных долговых обязательствах в инвестиционных целях города Екатеринбурга». Участие автора в составе рабочей группы по разработке проекта вышеуказанного нормативного акта предоставило возможность на практике апробировать многие научные выводы, изложенные в настоящем исследовании.
Опыт личной работы автора в сфере ценных бумаг высветил проблему того, что сама тематика ценных бумаг на сегодняшний день во многом является «terra incognita» для российского общества. Понятие «ценная бумага», «инвестор», «система ведения реестра владельцев ценных бумаг» стали входить в обиход совсем недавно. Тем в большей части это имеет отношение к муниципальным ценным бумагам.
При непосредственном участии автора была осуществлена подготовка, представление на государственную регистрацию в Министерство финансов России, а впоследствии - успешное размещение на Московской межбанковской валютной бирже выпуска облигаций одиннадцатого городского займа Волгограда. Автор принимал участие в подготовке и юридической экспертизе проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления Волгограда:
- генеральных условий эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг Волгограда;
- условий эмиссии и обращения облигаций одиннадцатого городского займа Волгограда;
- решения об эмиссии первого выпуска облигаций одиннадцатого городского займа Волгограда.
Материалы диссертационного исследования были обсуждены на кафедре конституционного права Российской Федерации Уральской государственной юридической академии. Они неоднократно излагались автором на научно-практических конференциях, проводившихся в
Москве и Екатеринбурге. Предпринятый автором в диссертационном
11 исследовании анализ проблем нашел отражение в виде публикаций автора в общероссийских печатных изданиях.
Апробация результатов диссертационного исследования и его практическое значение
Апробация результатов исследования проведена в ходе: а) разработки проекта положения администрации города Екатеринбурга «О муниципальных долговых обязательствах в инвестиционных целях города Екатеринбурга»; б) подготовки и юридической экспертизы совокупности проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления г. Волгоград, касающихся эмиссии облигаций одиннадцатого городского займа г. Волгоград:
- генеральных условий эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг г. Волгоград;
- условий эмиссии и обращения облигаций одиннадцатого городского займа г. Волгоград;
- решения об эмиссии первого выпуска облигаций одиннадцатого городского займа г. Волгоград; в) при участии автора был подготовлен и юридически закреплен порядок размещения облигаций одиннадцатого городского займа г. Волгоград на Московской межбанковской валютной бирже и учета прав собственников ценных бумаг в Национальном депозитарном центре.
Практической базой для написания диссертации послужил опыт работы автора в региональном отделении Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Уральского федерального округа, ОАО Банк «МЕНАТЕП СПб», позволивший в процессе участия в подготовке и проведении муниципальных эмиссий выявить существенные особенности проблематики полномочий органов местного самоуправления в сфере выпуска ценных бумаг.
Практическое значение проведенных исследований представляется
12 в возможности использования полученных научных выводов органами местного самоуправления при осуществлении ими эмиссий муниципальных ценных бумаг.
Материалы диссертационного исследования были обсуждены на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии. Отдельные аспекты данного исследования излагались автором в докладе «Эмиссия муниципальных ценных бумаг, как способ финансирования инвестиционных проектов в жилищно-коммунальном хозяйстве» на конференции «Жилищно-коммунальное хозяйство в Российской Федерации: проблемы, пути развития», организованной 19-21 июня 2001 г. Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации в г. Москве, и на научно-практической конференции «Общественные формирования и социальное партнерство как ресурс городского самоуправления в Москве», проведенной управлением Мэра и Комитетом территориальных органов управления Правительства Москвы 25 октября 2001 г.
Предпринятый автором в диссертационном исследовании анализ проблем нашел отражение в ряде публикаций автора в общероссийских печатных изданиях.
Структура диссертации
Работа состоит из введения, двух глав, заключения, а также списка использованных источников и нормативно-правовых актов. Каждая из глав содержит параграфы, детализирующие направления проведенного исследования.
В заключении получили свое отражение выводы, полученные в результате осуществленных исследований.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Скороходов, Евгений Валерьевич, Екатеринбург
Заключение
Реализация органами местного самоуправления полномочий в сфере эмиссии ценных бумаг - многогранная тема. Актуальность проведенных исследований определяется непрерывным ростом числа российских муниципальных образований, эмитирующих ценные бумаги.
В настоящей работе автором предпринята попытка через исследование и анализ правовой основы полномочий органов местного самоуправления в обозначенной сфере выявления предпосылок, позволяющих сделать процедуру выпуска муниципальных ценных бумаг более доступной.
В связи с этим автор предпринял попытку анализа следующих ключевых положений: а) соответствующую научную категорию; б) конституционно-правовые основы полномочий органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг; в) муниципально-правовую и судебную практику.
Значимость предлагаемых положений определяется следующими аспектами.
1. Будучи предметом исследования, указанные компоненты обуславливают применение широкого спектра обще - и частнонаучных методов познания и анализа местного самоуправления (диалектические методы - восхождение от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному; методы, выработанные теорией права — формально-политический, сравнительного правоведения, моделирования и др.).
2. В разделах работы автором предпринята попытка комплексного анализа правовой основы эмиссии муниципальных ценных бумаг. Для этого им был осуществлен анализ видов муниципальных ценных бумаг.
3. Исследованию были подвергнуты российский дореволюционный опыт, зарубежная практика, особенности юридической ответственности органов местного самоуправления за неисполнение обязательств.
4. В работе автор приводит некоторые предложения, направленные на решение правовых проблем, выявленных в ходе исследования полномочий органов местного самоуправления в сфере муниципальных эмиссий.
5. Диссертантом анализируются суждения различных авторов относительно моделей и систем практической реализации органами местного самоуправления эмиссий муниципальных ценных бумаг.
6. С целью оптимизации деятельности органов местного самоуправления автором предлагается внести изменения в ряд нормативных правовых актов.
Основными из которых можно отметить: а) увеличение закрепленного в п.5 ст. 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации десятилетнего максимального срока долгового обязательства муниципального образования до 30 лет; б) закрепление за муниципальными образованиями права осуществления эмиссий муниципальных ценных бумаг, приводящих к образованию муниципального внешнего долга.
Вместе с тем, необоснованно причины крайне незначительных объемов выпусков ценных бумаг органами местного самоуправления усматривать лишь в несовершенной системе законодательства.
Основные трудности, думается, связаны с тем, что государство искусственно ограничивает возможности муниципального образования осуществлять муниципальные эмиссии и формировать посредством этого надежный и дешевый финансовый источник для реализации своих полномочий, в отсутствии у жителя муниципального образования менталитета муниципального инвестора.
Ввиду ограниченных рамок исследования, автор, не претендуя на абсолютно полное изложение всех проблемных аспектов в структуре полномочий муниципальных образований в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг, все же обосновал потребность в их последующем развитии.
Автор видит необходимость в дальнейшем продолжении изучения данной проблематики полномочий органов местного самоуправления, на основе научных результатов, полученных в рамках настоящего исследования.
Формирование успешной российской практики муниципальных эмиссий в современном понимании и формате мировой практики пока еще не завершено, в силу чего данные отношения до сих пор несут в себе оттенок неустойчивости.
Одна из существенных причин этого — правовые коллизии, возникающие в процессе реализации местными органами своих полномочий.
Вместе с тем, заметен рост понимания все большей частью российского общества значимости роли органов местного самоуправления в части формирования современного формата местного фондового рынка ценных бумаг.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Полномочия органов местного самоуправления в сфере эмиссии муниципальных ценных бумаг: теория и практика»
1. Авакьян С.А. Стенограмма круглого стола в Конгрессе муниципальных образований РФ // Местное право. 2001. № 2-3.
2. Администрация Губернатора Свердловской области. Методический кабинет. Опыт. // Информационно-методический сборник № 17. Муниципальная наука и становление местного самоуправления. Екатеринбург, 1998. 51 с.
3. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М.: 2000. - 208 с.
4. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 2000. 776 с.
5. Бахрах Д.Н. Административное право России. Часть I: Учебник для ВУЗов. Екатеринбург, 1996. - 368 с.
6. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. - 350 с.
7. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. - 383 с.
8. Баринов В.Т. Муниципальные облигации. Выпуск и размещение. М., 1997. - 160 с.
9. Берендтс Э.М. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском Училище Правоведения. Спб., 1914. - 453 с.
10. Ю.Безсмертная Е. Облигационные займы США и Западной Европы. Что ближе России? // Рынок ценных бумаг. 2002. № 24. С. 12.
11. П.Бороздин П.Ю. Ценные бумаги и фондовый рынок. М., 1994.170 с.
12. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М., 1997. - 682 с.
13. Бюджетный процесс во Франции: центральный и местные бюджеты/ под ред. Макашова Н.А. М., 1995. - 112 с.
14. Н.Васильев А.А. Биржевая спекуляция. Теория и практика. СПб., 1912.-168 с.
15. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. -Екатеринбург, 1997.- 448 с.
16. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. - 368 с.
17. Выпуск ценных бумаг 1997-2003. Министерство Финансов России. // Официальный сайт: http://www.minfin.ru.
18. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. -М., 1996. -224 с.
19. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999.- 322 с.
20. Голицин Ю.П. Фондовый рынок дореволюционной России. М., 1998.-280 с.
21. Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. М., 2002. - 554 с.22.3ви Боди, Алекс Кейн, Алан Дж. Маркус. Принципы инвестиций. М., 2002. - 984 с.
22. Жадобина Н.Н. Долги наши муниципальные // Муниципальная власть. 1999. № 2.
23. Златкис Б.И. Главное — соответствовать стратегическому плану // Рынок ценных бумаг. 2003 № 23 (252).
24. Инвестиционная политика на территории муниципального образования. Под общ. ред. Шеина В.И. М., 2001. - 310 с.
25. Исаев И.А. История государства и права России. М., 1994.448 с.
26. История государственного управления в России: // Под ред. проф. Марковой А.Н. М., 1997. - 257 с.
27. Карасев А.Т. Основы конституционного права Российской Федерации. Учебно-справочное пособие. Екатеринбург, 1997 - 31 с.
28. Каратуев А.Г. Ценные бумаги: виды и разновидности. М., 1997.-256 с.
29. Карпиков Е.И., Тарачев В.А. Ценные бумаги субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. М., 1996. - 305 с.
30. Климович М.В. Москва дорожит своим именем // Рынок ценных бумаг. 1996. № 21 (84).
31. Ковешников Е.П. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М. 2001. - 271 с.
32. Колоколов М., Садков В. Как конструировать надежность. Методические основы организации муниципальных займов. // Муниципальная власть. 1997. № 6.
33. Комментарий к Конституции Российской Федерации // Под ред. Окунькова Л.А. М., 1996. - с.
34. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2000.-460 с.
35. Конституция Российской Федерации: Комментарий.- 1994. 624с.
36. Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург,1995.-368 с.
37. Конституционное право России. Екатеринбург, 2001. - 546 с.
38. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002. - 559 с.
39. Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М., 2002.-317 с.
40. Луис Энгел, Брендан Бойд. Как покупать акции. М., 1993. - 272с.
41. Малинова И.П. Философия правотворчества. Екатеринбург,1996. 148 с.
42. Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. М., 1994.- 80 с.
43. Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / под ред. Рыженкова С. М., 1998. - 160 с.
44. Мокрый B.C. Что первично: финансы или полномочия? // Муниципальная власть. 2002. № 3.
45. Муниципальные займы как инструменты финансовой системы местного самоуправления. Сб. материалов научно-практического семинара 4-5 июня 1998 г. М., 1998. - 181 с.
46. Муниципальные облигации и их роль в развитии региональной инфраструктуры. Материалы конференции. Екатеринбург, 1997. - 83 с.
47. Овчинников В.В. Краткая концепция инвестиционного бизнеса в условиях глобализации мировой рыночной экономики. Материалы конференции. М., 2001. 18 с.
48. Озеров И.Х. Финансовое право. Выпуск Н-й. М., 1905.- 333 с.
49. Основы Европейской Хартии местного самоуправления. Методическое пособие для высших учебных заведений.- М., 2000. 112 с.
50. Пахомов С.Б. Муниципальные займы автономия или централизм? Опыт Нидерландов. // Рынок ценных бумаг. 1999. № 20.
51. Пешин H.JI. Материалы круглого стола «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М. 1999. - 47 с.
52. Правовые основы рынка ценных бумаг. / Под ред. Шерстобитова А.Е. М., 1997. 278 с.
53. Рабочая группа экспертов Правительства США по оказанию содействия в области налоговой реформы в РФ. Банкротство муниципалитетов в США // Муниципальная власть. 2000. № 2.
54. Радченко В.В. Контроль за исполнением законодательства о ценных бумагах в США. // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1999. № 9.
55. Ракитина В.В. Правовое регулирование банковской деятельности: излишество или необходимость? // Муниципальная власть. 2003. №3.
56. Региональный рынок ценных бумаг: особенности, проблемы и перспективы/ под ред. Бердниковой Т.Б. М., 1996. - 175 с.
57. Савранская О. Квадратура круга. // Муниципальная власть. 1998.6.
58. Саломаткин А.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. Челябинск, 1997. 22 с.
59. Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственных органов власти и местного самоуправления. // Правоведение. 2003. № 3.
60. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления. // Государство и право. 2002. №6.
61. Скороходов Е.В. Долой беспорядочные займы! // Муниципальная власть. 2001. № 2.
62. Скороходов Е.В. Долг платежом красен. // Муниципальная власть. 2002. № 3.
63. Скороходов Е.В. Эмиссия муниципальных ценных бумаг: проблемы совершенствования полномочий органов местного самоуправления в сфере их выпуска. // Муниципальная власть. 2003. № 3.
64. Становление местного самоуправления в Российской Федерации // Под ред. Савранской O.JI. М., 1999. - 384 с.
65. Старунова С.Н. Волгоград. // Рынок ценных бумаг. 2003 № 21
66. Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам. // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3.
67. Теория государства и права: Учебник для ВУЗов // Под ред. Корельского В.М., Перевалова В.Д. 270 с.
68. Теория государства и права. Насть 2. Екатеринбург, 1994. 208с.
69. Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999.142 с.
70. Тимофеев Н.С. О некоторых современных аспектах государственной политики развития местного самоуправления. // Вестник МГУ. Серия право. 2002. № 4.
71. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М. 1982. 257 с.
72. Управление инвестиционно-заемными системами. // Под ред. Климовича М.В., Тумасянца С.М. 1998. 304 с.
73. Утросина С. Нижний Новгород. // Рынок ценных бумаг. 2003. № 21 (252).
74. Хасанов И., Аминов М. Уфа. // Рынок ценных бумаг. 2003. № 21 (252).
75. Фабричный С.Ю. Правовое регулирование финансово-экономического взаимодействия субъекта федерации и местного самоуправления. М. 1999. 88 с.
76. Финансовое право: Учебник/ Под ред. Горбуновой О.Н. М., 2002.-495 с.
77. Финансовое право: Учебник/ Отв. ред. Химичева Н.И. М., 2000. - 253 с.
78. Кидуэлл Д.С., Петерсон P.JI., Блэкуэлл Д.У. Финансовые институты, рынки и деньги. СПб., 2000. - 752 с.
79. Хромушкин И. Кто заплатит за развитие города? // Рынок ценных бумаг. 1999. № 20.
80. Центральные регионы. Местное самоуправление: к новой концепции взаимоотношений. (Россия и зарубежный опыт). М., 2000. -224 с.
81. Цыганков П.А. Теория международных отношений. М., 2002.590 с.
82. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. М., 2002. - 480 с.
83. Шарп У., Александер Г., Бэйли Дж. Инвестиции: Пер. с англ. -М., 1999. 1028 с.
84. Шевелева А.А. Финансовое право: новый этап развития. // Правоведение. 2002. №5.
85. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М., 2000. 496с.
86. Диссертации и авторефераты диссертаций
87. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Дис. . д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. - 276 с.
88. Захаров И.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления (проблемы теории и практики). Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. - 27 с.
89. Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: Дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. - 224 с.
90. Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. Авторефер. Дисс. канд. юрид. наук. М., 1984. -19 с.
91. Макеева Н.С. Государственное регулирование рынка акций: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М. 1995. - 22 с.
92. Список нормативных актов Федеральное законодательство
93. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек.
94. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; Рос.газ. 2003. 15 янв.; Рос.газ. 2003. 27 дек.
95. Уголовный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3. // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2554; СЗ РФ. 2002. № 44. Ст. 4298; СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4855.
96. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ. // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; Рос.газ. 2002. 31 дек.; СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5038.
97. Об утверждении концепции развития рынка ценных бумаг: Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 1008 // СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3356; СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4233.
98. Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568. // СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2741. СЗ РФ 2000. № 27. Ст. 2821.
99. Государственной комиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России. Указ Президента Российской183
100. Федерации от 16 июля 1997 г. № 730. // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3519; СЗ РФ. 2000. № 31. С. 3252.; СЗ РФ. 2003. № 48. Ст. 4659.
101. России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию. Рос.газ. 2002. 19 апр.
102. Отказ в государственной регистрации Условий эмиссии и обращения облигаций муниципального облигационного займа города Саратова от 27 сентября 2002 г. Письмо Минфина от 14 ноября 2002 г. № 05-01-07/8-83.
103. Нормативные акты субъектов Российской Федерации
104. О местном самоуправлении. Закон Тюменской области от 6 декабря 1995 г. № 16 // СПС «ГАРАНТ-Регионы России».
105. О местном самоуправлении в Челябинской области. Закон Челябинской области от 15 января 1996 г. № Ю-ОЗ // Местное самоуправление в Челябинской области. Сб. законодательных и иных нормативных правовых актов. Вып. № 1. Челябинск, 1997.
106. Об административной ответственности за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг. Закон города Москвы от 11 июня 1997 г. // Ведомости Московской Думы. 1997, № 6. Ст. 82.
107. О местном референдуме в Челябинской области. Закон Челябинской области от 15 января 1996 г. №10-03 // Местное самоуправление в Челябинской области. Сб. законодательных и иных нормативных правовых актов. Вып. № 1. Челябинск, 1997.
108. О муниципальном займе администрации города Брянска. Постановление Брянской областной Думы от 31 октября 1996 г. № 467. // СПС «ГАРАНТ-Регионы России».
109. О ликвидации Свердловской областной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Главе администрации Свердловской области. Постановление Правительства Свердловской области от 27 февраля 1998 г. // «ГАРАНТ-Регионы России».
110. Муниципальные правовые акты
111. О выпуске муниципальных долговых облигаций «Жилье-94». Распоряжение администрации города Кемерово от 15 июня 1994 г. № 1001. // СПС «ГАРАНТ Регионы России».
112. О формировании сети дилеров-консультантов программы «Жилищные облигации администрации города Екатеринбурга». Постановление главы города Екатеринбурга от 12 февраля 1996 г. № 70. // СПС «Консультант плюс. Екатеринбургский выпуск».
113. О выпуске жилищных облигаций администрации города Екатеринбурга по третьему проспекту эмиссии. Постановление главы администрации города Екатеринбурга от 12 февраля 1996 г. № 71. // СПС «Консультант плюс. Екатеринбургский выпуск».
114. Положение о порядке размещения, обращения и погашения выпуска облигаций сберегательного займа 1997 года администрации города Уфы. Постановление главы администрации г. Уфы Республики Башкортостан от 12 февраля 1997 № 104. // СПС «ГАРАНТ Регионы России».
115. Положение о порядке заимствования средств единым заемщиком города Краснодара по гарантию городского бюджета от 15 декабря 1998 г. № 2. // СПС «ГАРАНТ Регионы России».
116. Об утверждении положения о муниципальном жилищном займе города Дзержинский Московской области. Решение городской думы города Дзержинский Московской области от 13 октября 1999 г. № 3/10 // СПС «Консультант плюс-Московская область».
117. Об утверждении положения «О генеральных условиях эмиссии и обращения ценных бумаг муниципального образования «город Калуга». Постановление городской Думы города Калуги от 25 мая 1999 г. № 147. // «ГАРАНТ-Регионы России».
118. Об утверждении Положения о муниципальных ценных бумагах. Решение Тюменской городской Думы от 19 ноября 1999 г. № 522. // СПС «ГАРАНТ-Регионы России».
119. Положение о муниципальном долге города Тюмени. Приложение к решению Тюменской городской Думы от 27 апреля 2000 г. № 32. // СПС «ГАРАНТ-Регионы России».
120. Устав города Екатеринбурга от 16 октября 1995 г. // СПС «Гарант-Регионы России».
121. Устав Волгограда от 11 октября 1996 г. // СПС «ГАРАНТ-Регионы России».
122. Устав города Красноярска от 1997 г. // СПС «ГАРАНТ-Регионы России».
123. Устав города Ижевска от 15 июня 2001 г. // СПС «ГАРАНТ-Регионы России».
124. Устав города Саратова от 11 апреля 2002 г. // СПС «ГАРАНТ-Регионы России».
125. Устав города Дзержинска от 18 июня 2002 года // СПС «ГАРАНТ-Регионы России».
126. Условия эмиссии и обращения облигаций одиннадцатого городского займа Волгограда от 11 апреля 2003 г. Постановление администрации Волгограда от 12 марта 2003 г. № 274 // Городские вести. 2003. 22 апр.
127. Решение об эмиссии первого выпуска облигаций одиннадцатого городского займа Волгограда от 23 апреля 2003 г. Постановлениеадминистрации Волгограда от 23 апреля 2003 г. № 476 // Городские вести. 2003. 28 апр.
128. Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Письмо Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 20 октября 1997 г. № С5-7/03-703. // СПС «КонсультантПлюс: ВерсияПроф».
