АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере»
/-
ХВОСТУНОВА Наталья Викторовна
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ (НА ПРИМЕРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 ЯНВ ¿Си
Москва-2012
005007675
Диссертационная работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Виноградова Елена Валерьевна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Бондарь Николай Семенович
кандидат юридических наук, доцент Доронина Ольга Николаевна
Ведущая организация:
Государственный университет по землеустройству
Защита состоится 25 января в 15.30 ч. на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, зал заседаний Ученого совета юридического факультета, аудитория 347.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.
Автореферат и объявление о защите диссертации направлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети
Интернет (http://vak.ed.gov.ru) «__» декабря 2011 г. по электронной почте по адресу:
referat_vak@mon.gov.ru.
Автореферат разослан «_» декабря 2011 года
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 212.203.29, кандидат юридических наук
А. Р. Батяева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Осознание социальной ответственности государства за уровень жизни своих граждан пришло в политику Российского государства уже давно. XXI век начался с провозглашения абсолютного национального приоритета - защита человека и развитие его личности.
Неотъемлемое право каждого человека на достойное существование является определяющим как в политике Российского государства, так и в политике всех современных цивилизованных стран.
Главное место в социальном регулировании принадлежит именно государству, которое формулирует общую концепцию развития, определяет основные направления социальной политики, обеспечивает ее законодательную и правовую основы.
Социальная политика - проводимая государством политика, курс действий в отношении осуществления социальных программ, поддержания доходов, уровня жизни населения, обеспечения занятости, поддержки отраслей социальной сферы, предотвращения социальных конфликтов1.
Социальная политика воплощает в себе гуманистическое начало, предполагающее регулирование отношений в обществе в интересах людей. Социальная политика должна быть пронизана идеями равенства, всеобщности и доступности для всех слоев населения основных, гарантируемых государством прав.
Не стоит, однако, забывать, что реализация прав граждан ставится в зависимость от материальных возможностей государства2.
Гарантированность прав и свобод граждан составляет главный смысл демократического правового государства, но степень развитости этого института обусловлена многими особенностями социально-экономического и политического развития страны. Социальная политика даже высокоразвитых в экономическом отношении государств часто носит неустойчивый и неэффективный характер, не обеспечивает полной ликвидации бедности и нуждаемости многих людей3.
Как отмечается, главной конституционной проблемой для современного государства становится разрешение противоречия между обязанностью гарантировать
' Современный экономический словарь / Под ред. Б. А. Райзберга, Л. Ш. Лозовского, Е.Б. Стародубцевой. - 5-е изд., доп. и перераб. — М.: ИНФРА-М, 2007.
1 Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / Под общ. ред. члена-корр. РАН, проф. М. В. Баглая, д.ю.н. проф. Ю. И. Лейбо и д.ю.н., проф. Л. М. Энтина. - М.: Издательство НОРМА
(Издательская группа НОРМА-ИНФРАМ), 2000. С. 109.
' Там же. С. 89.
права и свободы человека и гражданина и необходимостью обеспечивать национальную безопасность'.
С одной стороны, социальная политика государства должна соответствовать постоянно меняющимся условиям рынка, удовлетворять запросы экономически активного населения, а с другой стороны - обеспечивать социальные нужды тех, кто не способен в этих условиях жить самостоятельно, кто зависим от политики государства, и нуждается в его помощи.
Задача современной политики государства - выработка эффективной стратегии развития2. При этом, как уже было сказано, определяющим политику государства остается взятое на себя государством обязательство соблюдать и защищать права человека и гражданина.
Социальную политику государства можно охарактеризовать как связанную правом деятельность государства по содействию гражданам в достижении ими разумных и дозволенных целей, охране прав и свобод граждан путем принятия общих мер и создания специальных организаций, которыми может воспользоваться каждый3, по мере необходимости.
В реализации социальной политики участвуют органы власти всех уровней -органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
Современная политика российского государства основана на взаимодействии различных уровней власти, каждый из которых законодательно наделен определенным объемом прав и обязанностей, что позволяет всем субъектам социальных правоотношений решать возникающие вопросы с большей степенью эффективности и надежности.
Конституция Российской Федерации устанавливает приоритет федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов4.
Конституция Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина относит к исключительному ведению Российской Федерации5.
' Зорькин В. Д. Кризис доверия и государство // Российская газета. 2009. 10 апреля.
2 Жить по-человечески. Выступление В. В. Путина на расширенном заседании Госсовета с программной речью «О стратегии развития России до 2020 года» // Российская газета. 2008. 9 февраля.
3 Постников В. Г. Становление социального государства, его конституционно-правовые и политические характеристики // Журнал российского права. 2005. № 1 (СПС КонсультантПлюс).
4 Часть 2 статьи 4, часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года; действует с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ), далее - Конституция Российской Федерации.
5 Пункт «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Конституция Российской Федерации относит общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, координацию вопросов здравоохранения, социальную защиту, иные вопросы социальной политики, а также установление общих принципов организации местного самоуправления1.
На федеральном уровне принимаются базовые законы, регулирующие отдельные области (сферы) социальных отношений. В отраслевых федеральных законах устанавливаются полномочия органов власти различных уровней по решению вопросов в соответствующей сфере.
1 января 2009 года полностью вступил в действие Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающий общие правовые, территориальные, организационные, экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. В Федеральном законе определены вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Реформа местного самоуправления, прошедшая в Российской Федерации, была частью большой административной реформы, в результате которой были разграничены полномочия между органами власти различных уровней.
Рассмотрение полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в рамках, урегулированных на государственном (федеральном) уровне отношений представляется актуальным для исследования и закладывается в основу настоящей работы.
Степень научной разработанности темы исследования. До сих пор в
отечественной науке конституционного и муниципального права не появлялось монографических трудов, посвященных системному, комплексному анализу полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере.
Множество фундаментальных исследований посвящено общим проблемам развития местного самоуправления в России. В числе авторов, внесших большой вклад в изучение местного самоуправления и муниципального права России, следует выделить В.И. Бутова, И.В. Выдрина, В.Г. Игнатова, H.A. Игнатюк, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, O.E. Кутафина, A.B. Павлушкина, В.В. Рудого, Ю.А. Свирина, A.A. Уварова, В.И. Фадеева, Е.С. Шугрину.
Отдельные работы посвящены проблемам правового регулирования местного самоуправления в России (A.A. Сергеев).
' Пункты «д», «е», «ж», «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.
5
Проблемы государственного и муниципального управления рассматриваются в трудах Г.В. Атаманчука, Е.В. Богинской, И.А. Василенко, Н.И. Глазуновой, В.Б. Зотова, Н.Г. Можаевой, В.Н. Парахиной, A.A. Скамницкого.
Значительную ценность представляют работы, в которых исследуется конституционно-правовая природа местного самоуправления (работы С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, В.Д. Зорькина).
Исторические аспекты местного самоуправления в России рассмотрены в работах В.В. Еремяна, И.А. Исаева, Ю.П. Титова, М.В. Федорова, О.И Чистякова.
Вопросы социальной политики освещаются в работах Т.М. Апостоловой, H.A. Волгина, С.Н. Смирнова, Т.Ю. Сидориной.
В последние годы повышенное внимание уделяется проблемам организации публичной власти, вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти, особенностям взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Отдельные аспекты указанных проблем отражены в ряде научных статей и публикаций (И.И. Гусенбеков, Т.Н. Еркина, Е.В. Кудряшова, Т.И. Лобода, М.В. Масловская, А.Я. Слива), защищаются диссертации по соответствующим темам (например, диссертация A.B. Авдеевой, Л.П. Волковой (докторская диссертация), Н.Л. Пешина (докторская диссертация)).
Исследователи сосредоточены на изучении основ местного самоуправления в Российской Федерации (теоретических, конституционно-правовых, территориальных, организационных, финансово-экономических основ). В качестве примера можно выделить диссертацию О.В. Гришина, С.Ю. Карабасова, Е.В. Поздняковой, Н.С. Тимофеева (докторская диссертация), C.B. Шипова.
Проводится анализ современного законодательства, регулирующего социальную сферу.
На основе выдержек из нормативных правовых актов составляются методические пособия по вопросам осуществления органами местного самоуправления полномочий в социальной сфере (например, пособие В.Н. Павлова), однако материал, содержащийся в данных пособиях, носит фрагментарный характер, научного анализа полномочий органов местного самоуправления в них не проводится.
Отдавая должное вкладу российских ученых в исследование проблем местного самоуправления в нашей стране, полагаем, что необходимо провести более обстоятельное исследование полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере, раскрыв сущностные характеристики этих полномочий, изучив основы их формирования, основы правового регулирования, особенности реализации полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в современных условиях.
Целью настоящей диссертационной работы является теоретическое и практическое обоснование особенностей и закономерностей формирования, развития, правового регулирования, условий реализации полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в России.
Для достижения цели исследования ставятся следующие задачи:
- раскрыть сущность и содержание социальной сферы, определить место органов местного самоуправления в системе социальных отношений,
- изучить природу местного самоуправления и полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере,
- исследовать исторические этапы становления и развития полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере,
- проанализировать основы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере,
- проследить эволюцию российского законодательства (права), регулирующего полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере,
- исследовать современную законодательную базу, регулирующую полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере,
- раскрыть конституционно-правовой механизм разграничения полномочий органов публичной власти в социальной сфере,
- раскрыть механизм финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере, дать общую характеристику межбюджетных отношений в Российской Федерации,
- провести комплексный анализ федерального законодательства, регулирующего отношения в различных областях социальной сферы и закрепляющего полномочия органов местного самоуправления в этих областях,
- рассмотреть правовые механизмы реализации полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере, создаваемые на федеральном уровне,
- охарактеризовать роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в создании условий для реализации полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере,
- выявить специфику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в социальной сфере.
Объектом диссертационного исследования являются отношения, связанные с формированием и правовым регулированием полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере.
Предметом исследования являются теоретические, исторические, правовые (законодательные) основы формирования и регулирования полномочий органов
местного самоуправления в социальной сфере, совокупность норм, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды специалистов в области конституционного, муниципального, административного права, истории государства и права, государственного и муниципального управления. Исследование социальных вопросов потребовало привлечения материала по социологии, политологии.
Методологической основой диссертационного исследования явились общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы познания: историко-правовой, системный, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический, конкретно-социологический, позволившие всесторонне и комплексно изучить поднятую проблему.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2, отраслевые федеральные законы, регулирующие конкретные области социальных отношений, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств и ведомств. При обращении к истории становления и развития полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере были проанализированы источники права Древнерусского государства, Московского государства, Российской империи, правовые акты советского периода.
Эмпирическая база исследования включает практику Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, вопросам разделения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней; информационно-аналитические материалы; публичные выступления (обращения) представителей органов государственной и муниципальной власти.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что настоящая работа является первым в отечественной правовой науке диссертационным исследованием полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере.
1 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 21.04.2011 №69-ФЗ).
1 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» (ред. от 21.04.2011 № 69-ФЗ), далее - Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.04.2011 №69-ФЗ).
В работе рассматриваются различные исторические периоды и конкретные модели местного самоуправления (местного управления) в России. На основе анализа правовых источников соответствующего периода выделяются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов в социальной сфере; проводится сравнительное исследование публичных функций органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В работе дается анализ последних муниципальных реформ, проходивших у нас в стране, раскрывается решающая роль государства в регулировании публично-властных отношений и отношений в социальной сфере.
В работе внимательно изучаются законодательные основы местного самоуправления, устанавливающие в том числе пределы компетенции органов местного самоуправления.
На основе системного подхода к анализу федерального законодательства, регулирующего отдельные сферы социальных отношений, удается классифицировать полномочия органов местного самоуправления по отраслевому (функциональному) признаку.
Выделение вопросов государственного значения, решение которых на местах контролируется из центра, и вопросов, решаемых населением местных территорий непосредственно или через выборные органы управления, помогло сформировать ясное представление о принципах и закономерностях организации институтов власти у нас в стране.
Важнейшая часть исследования посвящена анализу разрабатываемых на государственном, прежде всего федеральном, уровне правовых механизмов реализации социальной политики и участию в реализации государственной социальной политики органов местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванность органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства. Свои социальные полномочия органы местного самоуправления осуществляют самостоятельно, но с учетом действующего законодательства и в рамках единой социальной политики, проводимой в стране.
2. Урегулированные на федеральном уровне отношения не ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления, последние могут активно участвовать в реализации национальной социальной политики, действующее законодательство предоставляет органам местного самоуправления такие возможности.
3. В конкретных социальных сферах (областях) цели и задачи органов публичной власти являются общими. Для достижения ключевых целей и задач социальной
политики требуются усилия органов власти всех уровней, их эффективное взаимодействие и совместная ответственность в пределах полномочий, определенных законодательством.
4. При решении вопросов, отнесенных к той или иной сфере социальных отношений, не должно быть совпадающих полномочий, реализуемых одновременно органами публичной власти различных уровней. Каждый уровень власти решает свои вопросы, отнесенные федеральным законодателем к его ведению, и законодательно наделяется для решения этих вопросов соответствующими полномочиями.
Установление в федеральном законодательстве сфер ведения органов публичной власти, в том числе органов местного самоуправления, и определение полномочий органов власти по решению вопросов, отнесенных к их ведению, способствует наиболее эффективному исполнению органами власти своих публичных социальных обязательств, решает вопросы, связанные с финансированием соответствующих обязательств.
5. Определенное влияние на формирование и правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере оказывают исторические традиции и особенности развития местного самоуправления в более ранние периоды.
6. Некоторые полномочия в социальной сфере могут перераспределяться между органами власти различных уровней, может меняться их содержание (вноситься новая формулировка в закон). Соответствующие изменения и тенденции отражаются в текущем законодательстве страны.
Теоретическая значимость исследования заключается во всестороннем изучении процессов формирования и развития полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в России, системном взгляде на процесс регулирования указанных полномочий.
В диссертации раскрывается конституционно-правовое обоснование природы муниципальной власти и разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, определяется роль конституционных норм в формировании социального законодательства.
Результаты исследования могут быть использованы в дальнейших научных разработках, в частности при изучении вопроса, касающегося практики реализации полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере.
Практическая значимость диссертации выражена в том, что имеющийся материал может быть использован при подготовке учебников, учебных пособий, иной учебно-методической литературы для обучающихся по юридическим специальностям (конституционное, муниципальное, административное, финансовое право,
государственное и муниципальное управление), может закладываться в курс лекций и семинаров, ложиться в основу спецкурсов по соответствующим направлениям.
Материалы исследования могут быть использованы при подготовке государственных и муниципальных служащих, использоваться в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, быть полезными для правоприменителей.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в научных публикациях автора (2008 - 2011 гг.), в том числе одной монографии и двух публикациях, рекомендованных ВАК для соискателей ученой степени кандидата юридических наук.
Материалы исследования использовались в работе органов обязательного медицинского страхования, нашли применение при подготовке лекций по курсу «Муниципальное право России».
Диссертация обсуждалась на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Российского университета дружбы народов.
Структура работы определяется целью и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, пяти пунктов, заключения и списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность, степень научной разработанности, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается теоретическая, методологическая, нормативная и эмпирическая основы диссертационного исследования, дается характеристика научной новизны, теоретической и практической значимости проведенного исследования, формулируются положения, выносимые на защиту.
В первой главе - «Конституционно-правовые основы полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере» - исследуется природа полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере, особенности их развития, правовые (законодательные) основы данных полномочий. Настоящая глава состоит из трех параграфов.
В первом параграфе - «Сущность и содержание социальной сферы в политике государства» - исследуются понятия «социальная сфера» и «социальная политика», определяются основные задачи и функции социальной политики, выделяются ее
характерные черты, определяются субъекты социальной политики, устанавливаются вопросы, относящиеся к социальной сфере.
Автором раскрывается сущность современного правового, демократического, социального государства, определяется роль государства в регулировании социальной сферы.
Социальная политика реализуется при наличии сильной государственной власти. Государство вырабатывает единую государственную социальную политику, определяет ее приоритетные направления, устанавливает механизмы реализации государственной социальной политики.
Характерный признак современного социального государства - развитая правовая система. Государство создает правовые гарантии реализации основных социальных прав граждан.
В реализации социальной политики государства участвуют все уровни публичной власти - федеральные, региональные, муниципальные органы власти.
Федеральные органы власти принимают законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие общие принципы и механизмы реализации социальной политики, устанавливают единую систему минимальных социальных стандартов и гарантий, разрабатывают целевые социальные программы.
Региональные органы власти разрабатывают и реализуют на своей территории региональные законы и региональные социальные программы, определяют собственные направления социальной политики, меры социальной поддержки населения.
Основной задачей органов местного самоуправления является создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей, прав и законных интересов населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования.
В действующем законодательстве точного определения понятия «социальная сфера» не имеется. К социальной сфере относятся образование, здравоохранение, социальная защита, культура, физическая культура и спорт. Можно выделить сферу занятости, защиту прав граждан на жилье, охрану общественного порядка, защиту окружающей среды. К социальной сфере можно отнести некоторые хозяйственные вопросы - общественное питание, пассажирский транспорт, связь, благоустройство, а также иные сферы, связанные с обеспечением жизнедеятельности конкретного человека или населения определенной территории.
В нашем исследовании мы остановили внимание на рассмотрении таких областей социальной сферы, как образование, здравоохранение, культура, физическая культура, спорт, социальная защита и занятость населения, что напрямую связано с современным
законодательным регулированием организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Второй параграф настоящей главы - «Формирование и развитие полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере» - посвящен истории развития полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в России.
Для определения природы полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере мы обратились к истокам формирования института самоуправления в России, проследили эволюцию развития прав и полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере с момента их формирования до советского периода включительно.
Нами рассматривается период Древнерусского государства, Московского государства (Московского княжества), Российской империи и Советского государства. Отдельное внимание уделяется преобразованиям Ивана IV, Петра I, Екатерины II, Александра II и Александра III, дается анализ положений действовавших в соответствующие периоды правовых источников, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления (местного управления) в социальной сфере. В настоящем параграфе анализируются также положения советских конституций - Конституций СССР и Конституций РСФСР, закрепляющие полномочия органов государственной власти по решению местных вопросов.
Автором устанавливается соотношение форм самоуправления и государственного управления на местах.
Исторически на местах существовало две системы власти - местная (территориальная, или самоуправленческая), управлявшая определенным кругом дел на местах самостоятельно, с согласия населения, а также государственная, представлявшая соответственно государственные интересы и утверждавшаяся вышестоящей, центральной, властью.
В компетенцию местных органов власти входили хозяйственные, финансовые, административные, судебные вопросы, вопросы поддержания общественного порядка и безопасности, вопросы здравоохранения, обучения, попечительства.
Соотношение компетенции органов местного самоуправления и органов государственной власти на местах на каждом историческом этапе развития Российского государства различалось.
С образованием Советского государства на местах стали действовать Советы -местные органы государственной власти. Управление на местах осуществлялось в соответствии с указаниями из центра. Круг вопросов был все тот же: от финансовых и административных вопросов до культурно-воспитательной и иной социальной помощи.
Третий параграф - «Законодательное закрепление полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере» - посвящен развитию российского законодательства о местном самоуправлении, формированию современного института местного самоуправления, закреплению полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в законодательстве о местном самоуправлении.
Мы провели анализ первых законодательных актов, закрепивших формирование института местного самоуправления на территории современной России и определивших полномочия (круг вопросов) органов местного самоуправления в соответствующих сферах отношений, в том числе в социальной сфере - Закона СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»' и Закона РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»2.
Важной вехой в развитии местного самоуправления было принятие Конституции Российской Федерации 1993 года, отнесшей местное самоуправление к основам конституционного строя. После вступления в силу Конституции Российской Федерации началось формирование нового федерального законодательства о местном самоуправлении.
Мы дали характеристику Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, определив, что основы организации местного самоуправления в Российской Федерации были установлены им не достаточно четко (многие статьи Федерального закона № 154-ФЗ предполагали, что развитие их положений должно было осуществляться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации; не было ясности в вопросе определения сфер ведения органов местного самоуправления).
Мы подробно проанализировали прошедшие у нас в стране административную и муниципальную реформы. Последняя муниципальная реформа, результатом которой стало принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4, проходила в рамках административной реформы. Административная реформа была призвана повысить эффективность организации и деятельности всей системы органов публичной власти,
1 Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (с изм. и доп., внесенными Законом СССР от 23.10.1990), утратил силу.
2 Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (в последующих редакциях - Закон Российской Федерации от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (последняя редакция от 03.12.2008 № 250-ФЗ)), утратил силу.
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 21.07.2005 № 97-ФЗ), утратил силу.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 21.04.2011 № 69-ФЗ).
четко разграничив между органами власти различных уровней предметы ведения и полномочия по решению соответствующих вопросов.
В настоящем параграфе подробно рассмотрены основные положения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дана оценка переходного периода, предшествовавшего вступлению Федерального закона в полную силу.
Вторая глава исследования - «Современное конституционно-правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере» - посвящена современному процессу регулирования отношений в социальной сфере, формированию современного социального законодательства, нормативно-правовому регулированию реализации полномочий органов местного самоуправления в различных областях социальной сферы. Данная глава состоит из двух параграфов.
В первом параграфе - «Полномочия органов власти по регулированию отношений в социальной сфере» - рассматриваются конституционные основы регулирования социальных отношений, раскрывается конституционная природа муниципальной власти, дается конституционное обоснование разграничения полномочий в социальной сфере между органами власти различных уровней, определяется решающая роль Российской Федерации в регулировании отношений в социальной сфере.
Конституция Российской Федерации закрепляет и гарантирует основные, неотъемлемые права и свободы человека и гражданина.
Закрепленные Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина составляют основы правового статуса личности' и, являясь высшей ценностью2, определяют базовые начала конституционного строя Российской Федерации3.
Российская Федерация - единое федеративное правовое государство.
Согласно части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
К исключительному ведению Российской Федерации Конституция Российской Федерации относит принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов4, регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина5.
1 Статья 64 Конституции Российской Федерации.
2 Статья 2 Конституции Российской Федерации.
3 Глава 1 Конституции Российской Федерации - Основы конституционного строя.
4 Пункт «а» статьи 71 Конституции Российской Федерации.
5 Пункт «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации.
К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Конституция Российской Федерации относит защиту прав и свобод человека и гражданина1, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта2, координацию вопросов здравоохранения, защиту семьи, материнства, отцовства и детства, социальную защиту, включая социальное обеспечение3, установление общих принципов организации местного самоуправления4.
Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, обязательны для исполнения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами, их объединениями5.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации6.
На федеральном уровне устанавливаются основы социальной политики государства - в сфере здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, поддержки и воспитания молодежи, в сфере социальной защиты граждан, созданы правовые основы организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Создание единого, непротиворечивого законодательства - основная цель и обязанность Российской Федерации как правового государства. И именно на уровне Федерации создаются реальные правовые основы для регулирования конкретных общественных отношений.
Второй параграф настоящей главы - «Полномочия органов местного самоуправления в различных сферах социальных отношений» - посвящен анализу современной нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в социальной сфере и устанавливающей полномочия органов местного самоуправления в соответствующих областях социальной сферы.
Данный параграф состоит из пяти пунктов, в которых рассматриваются урегулированные на федеральном уровне отношения в сфере здравоохранения (пункт 2.1), образования (пункт 2.2), культуры (пункт 2.3), физической культуры, спорта и
' Пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.
1 Пункт «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.
3 Пункт «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.
Пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.
5 Часть 2 статьи 4, часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации.
Часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.
молодежной политики (пункт 2.4), а также в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан (пункт 2.5).
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реализовал определенную в пункте «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации законодательную компетенцию федеральных органов государственной власти по установлению общих принципов организации местного самоуправления. В результате - обеспечено верховенство федеральной Конституции и федерального закона, выполняется требование о непротиворечивости законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-Ф3 определены все вопросы, относящиеся к ведению соответствующего муниципального образования - вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа (статьи 14, 15, 16), перечислены необходимые полномочия органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения (статья 17 настоящего Федерального закона).
Нормативная правовая база местного самоуправления, между тем, не исчерпывается Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЭ и включает в себя федеральные законы, имеющие отраслевой характер и также, косвенным образом, затрагивающие местное самоуправление.
Отраслевые федеральные законы непосредственно не регулируют вопросы местного самоуправления (не определяют вопросы местного значения), но в них раскрывается содержание этих вопросов, уточняются полномочия органов местного самоуправления в соответствующей сфере.
В отраслевых федеральных законах перечисляются полномочия органов власти всех уровней (федеральных, региональных, муниципальных органов власти) по решению вопросов, относящихся к соответствующей сфере, поэтому при рассмотрении полномочий органов местного самоуправления в конкретной сфере социальных отношений мы посчитали необходимым выделить также полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что позволяет, во-первых, сравнить социальные обязательства органов публичной власти, а во-вторых, понять, насколько полно и качественно урегулированы те или иные отношения на федеральном уровне.
Третья глава - «Особенности реализации социальной политики» - посвящена анализу современных правовых механизмов реализации социальной политики в Российской Федерации. Настоящая глава состоит из трех параграфов.
Первый параграф третьей главы - «Реализация социальной политики федеральными органами государственной власти» - посвящен анализу основных направлений федеральной социальной политики и создаваемых на федеральном уровне правовых механизмов для реализации социальной политики всеми субъектами публично-властных отношений, в том числе органами местного самоуправления.
Как мы уже отметили, прошедшая у нас в стране муниципальная реформа была частью общего государственного процесса реформирования системы публичной власти.
В Российской Федерации была проведена очень важная, масштабная административная реформа. Были выделены предметы ведения, разграничены полномочия органов власти различных уровней.
В итоге были созданы условия для организованного управления и исполнения каждым уровнем власти своих законодательно определенных полномочий.
Однако одним лишь перераспределением полномочий среди уровней публичной власти качественного решения социальных проблем российского государства не добиться.
Ключевая идея социальной политики Российской Федерации - четкое распределение прав и обязанностей органов власти разных уровней, с одной стороны, и взаимная социальная ответственность за исполнение социальных функций государства - с другой.
На федеральном уровне разрабатываются правовые, организационные, финансовые механизмы взаимодействия органов власти различных уровней.
Федеральным законодателем урегулированы вопросы межбюджетных отношений, установлены эффективные правила, позволяющие обеспечить бюджетное выравнивание, стимулировать инициативу региональных органов власти и органов местного самоуправления.
Бюджетный кодекс Российской Федерации является главным документом, регулирующим бюджетные правоотношения в Российской Федерации.
В качестве инструментов регулирования межбюджетных отношений Бюджетным кодексом предусмотрены различные формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету (субсидии на софинансирование соответствующих целевых расходов, субвенции на финансирование расходов, возникающих при выполнении переданных для осуществления полномочий, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, иные межбюджетные трансферты).
Эффективным средством реализации социальной политики в Российской Федерации являются долгосрочные целевые программы, которые могут содержать внутри себя отдельные проекты, подпрограммы, предусматривать специальные мероприятия.
В настоящем параграфе мы подробно рассматриваем складывающиеся в рамках реализации федеральных социальных программ отношения, механизмы реализации федеральных социальных программ.
Государственная социальная политика - это политика, не только разрабатываемая и осуществляемая федеральной властью, но и политика, в реализации которой участвуют органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Задача федерального законодателя - выработка эффективной социальной политики. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий должны максимально эффективно организовать управление на соответствующей территории - с учетом и в соответствии с действующим в стране законодательством.
Важное место в разработке и реализации социальной политики принадлежит субъектам Российской Федерации. Вопросам реализации социальной политики на уровне субъектов Российской Федерации и исследованию создаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовых механизмов реализации социальной политики посвящен второй параграф третьей главы -«Реализация социальной политики региональными органами государственной власти».
В настоящем параграфе мы внимательно изучили основные положения Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, регулирующего деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определяющего их полномочия в социальной сфере, порядок взаимодействия с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Основной объем обязательств, связанных с социальной поддержкой населения (отдельных групп населения), исполняется в соответствии с действующим законодательством на уровне субъектов Российской Федерации.
Отдельные государственные полномочия субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ могут передаваться для
1 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 21.04.2011 № 69-ФЗ), далее - Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.04.2011 №69-ФЗ).
осуществления органам местного самоуправления с передачей последним необходимых материальных и финансовых ресурсов (за исключением полномочий, определенных данным Федеральным законом, например: полномочия по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение образования, организации обязательного медицинского страхования неработающих граждан, социальной поддержке (социальному обслуживанию) отдельных нуждающихся категорий граждан, осуществлению региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью)1.
В субъектах Российской Федерации принимаются различные социальные программы, соисполнителями (участниками) которых становятся органы местного самоуправления.
Региональные программы принимаются на основании федеральных целевых программ либо самостоятельно разрабатываются субъектами Российской Федерации.
В целевых программах субъекты Российской Федерации устанавливают критерии (условия) участия муниципальных образований в реализации данных программ, в том числе условия о долевом участии органов местного самоуправления в финансировании региональных программ.
Регулирование в области местного самоуправления в субъектах Российской Федерации может осуществляться в случаях, установленных федеральными законами, и в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф32 (например, регулирование в области межбюджетных отношений, по вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, по некоторым иным вопросам). Общие правовые, территориальные, организационные, экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, как известно, установлены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЭ.
В третьем параграфе - «Реализация социальной политики органами местного самоуправления» - оцениваются правовые возможности для выполнения органами местного самоуправления своих полномочий в социальной сфере, а также участия органов местного самоуправления в реализации социальной политики государства.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
' Пункт 6 статьи 26.3 Федерального закона от Об. 10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.04.2011 №69-ФЗ).
2 Часть 2 статьи 1, статья 6 Федерального закона от 06.10.2003 №131 -ФЗ (ред. от 21.04.2011 № 69-ФЗ).
Настоящим Федеральным законом установлен круг вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований и определены полномочия органов местного самоуправления по решению этих вопросов.
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЭ урегулированы вопросы, касающиеся процедуры наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данную процедуру мы подробно описали в настоящем параграфе.
Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов, отнесенных к их ведению, раскрываются также в отраслевых федеральных законах, регулирующих соответствующую сферу социальных отношений.
На федеральном уровне выработаны правовые механизмы реализации органами местного самоуправления своих социальных полномочий, механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Основой эффективного функционирования власти является прочный правовой фундамент, создающий критерии и рамки осуществления органами власти своих полномочий.
Каждый уровень власти самостоятельно исполняет отнесенные к его ведению полномочия. Задача федерального законодателя - создать механизмы, способствующие эффективному выполнению органами власти своих функций.
От инициативности муниципальных властей и от качества принимаемых ими решений зависит степень обеспечения конституционных прав граждан на соответствующей территории. Необходимая правовая база для реализации органами местного самоуправления своих социальных полномочий в Российской Федерации создана.
В заключении автором подводятся итоги проведенного исследования, формулируется ряд выводов и обобщений концептуального характера, тесно связанных с положениями, выносимыми на защиту, определяются направления и перспективы дальнейших исследований.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора общим объемом 5,17 пл.:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Хвостунова Н.В. Правовое регулирование проведения публичных слушаний на местном уровне. Некоторые особенности регулирования // Право и политика. 2009. №1 (109).- 1,12 п.л.
2. Хвостунова Н.В. Сущность и содержание социальной сферы в политике современного российского государства // Вестник Екатерининского института. 2011. №1 (13).-0,58 п.л.
Монография и статья, опубликованные в других научных изданиях:
1. Хвостунова Н.В. Национальные проекты. В центре внимания - человек // Право и защита. 2008. №1. - 0,47 п.л.
2. Хвостунова Н.В. Роль конституционного правосудия в вопросах обеспечения прав местного самоуправления. Монография. - М., 2011. - 64 с. - 3 п.л.
Типография «ЭкоПринт» Подписано в печать 05.12.2011 г. Заказ № 840 Формат 60x84/16. Объем 1,1 п.л. Тираж 100 экз.
Хвостунова Наталья Викторовна Полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере (на примере Российской Федерации)
Настоящая диссертационная работа посвящена конституционно-правовому исследованию полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в России. В диссертации исследуются особенности формирования, развития, правового регулирования, совершенствования полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере. В работе раскрыта сущность и содержание социальной сферы, определено место органов местного самоуправления в системе социальных отношений. Автором раскрывается конституционно-правовая природа публичной власти в Российской Федерации, определяется роль федеральных органов государственной власти в регулировании отношений в социальной сфере. Комплексному и системному анализу подвергается нормативно-правовая база, регулирующая отношения в социальной сфере и закрепляющая полномочия органов местного самоуправления в различных областях социальной сферы. Важная часть исследования посвящена анализу разрабатываемых на государственном, прежде всего федеральном, уровне правовых механизмов реализации органами местного самоуправления полномочий в социальной сфере, участию органов местного самоуправления в реализации государственной социальной политики.
Khvostunova Natalia V.
The power of the municipal authorities in the social sphere in the Russian Federation.
The dissertation is devoted to the constitutional-law research of the municipal authorities' powers in the social sphere in Russia. The issue of organizing, developing, legal regulation, improving the social powers of local organs is being researched in this scientifi work. The essence of the social sphere and the position of municipal organs in the system o social relations are studied by the author. The author analyses the essence and the main characteristics of public authorities in the Russian Federation, the legal role of federal organ in regulating the social sphere. The dissertation contains the complex and system analysis o the normative-legal base that regulates the relations in the social sphere and municipa organs' activities in some areas of the social sphere, too. Also, the legal effective mechanisms that may be used by all the municipal organs to realize its social functions are described by the author in the dissertation.
