Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления»

На правах рукописи

Иванов Дмитрий Витальевич

ПРАВОТВОРЧЕСТВО ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальность 12.00.02-конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Челябинск 2004

Работа выполнена на кафедре теории государства и права, конституционного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Челябинский государственный университет».

Научный руководитель Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор юридических наук, профессор В. И. Майоров

доктор юридических наук, профессор А. Н. Кокотов кандидат юридических наук А.Л. Фартыгин

ГОУВПО «Курганский государственный университет», кафедра теории и истории государства и права

Защита состоится « 3/9 » с2004 г. в «I 0 » час. в зале Ученого совета на заседании диссертационного совета по присуждению ученой степени кандидата юридических наук К 212.296.03 при ГОУВПО «Челябинский государственный университет» (454021, г. Челябинск, ул. Братьев Кашириных, 129).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Челябинского государственного университета.

Автореферат разослан « » 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

Е.В. Кунц

'149$030

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Правотворческая деятельность представительных и исполнительных органов муниципальных образований относится к числу важнейших характеристик современной системы местного самоуправления Российской Федерации и представляет научный интерес по ряду причин.

В настоящее время система местного самоуправления, существующая в Российской Федерации, динамично развивается. Объективная оценка ее эффективности невозможна без изучения правотворчества выборных органов и должностных лиц муниципального образования.

Правотворческая деятельность представительных и исполнительных органов местного самоуправления выступает составной частью общего правотворческого процесса в системе публичной власти страны и непосредственно связана с реализацией норм муниципального законодательства. Ее анализ позволяет выявить сильные и слабые стороны законов, регулирующих осуществление местного самоуправления в Российской Федерации.

Правотворчество органов местного самоуправления непосредственно зависит от состояния муниципального законодательства. По мнению Президента России В.В. Путина, современное муниципальное законодательство «очень низкого качества, перегружено и часто нелогично»1. Кардинальным шагом по исправлению данной ситуации стало принятие в 2003 году Государственной Думой Российской Федерации пакета федеральных законов, внесенных главой государства. В него вошел и Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».2

Новый Федеральный закон качественно изменил муниципальное право, а его реализация положила начало муниципальной реформе. В ходе реформы предстоит ревизия всего массива нормативных правовых актов органов муниципальной власти. Решение этой задачи требует эффективной правотворческой деятельности органов местного самоуправления, что

1 Не будет ни революций, ни контрреволюций: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации отЗ апр. 2001 г. // Рос. газ. 2001.4 апр.

1 См.: О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ

"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъектов Российской Федерации": Федеральный закон от

4 июля 2003г. №95-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 2003 № 27 (ч.Н). Ст 2709; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации' Федеральный закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЭ И Собр. законодательства Российской Федерации 2003. № 40. Ст. 3822.

3 Юс

возможно достичь путем обобщения и использования имеющегося положительного опыта. В целом, все вышеизложенное позволяет утверждать, что изучение правотворческой деятельности муниципальных органов власти является актуальным и представляет научную и практическую значимость.

Ряд аспектов данной проблемы рассматривался в незначительном числе исследований. Это работы таких авторов, как Т.С. Масловская, М.А. Васильев, Д. А. Баринов1.

В трудах Т.С. Масловской акцент сделан в основном на анализе теории правотворческого процесса в муниципальных образованиях, его соотношении с законодательным процессом в государственных органах власти и методике. Работы М.А. Васильева по своей форме более близки к научно-методическим рекомендациям для муниципалитетов. В диссертации Д.А. Баринова упор делается на изучении факторов, влияющих на правотворческие полномочия органов местного самоуправления, формирование и развитие системы нормативных правовых актов в современной России. Таким образом, анализ работ, касающихся непосредственно проблем правотворческого процесса в муниципальных образованиях, позволяет выделить ряд вопросов, не получивших должного освещения в научной литературе, а именно:

- соответствие объема компетенции представительных органов местного самоуправления конкретному кругу вопросов, решаемых муниципалитетом ;

- основные недостатки в организационной структуре представительных органов муниципального образования, негативно влияющие на правотворческий процесс;

- специфика участия главы муниципального образования и главы местной администраций в правотворческом процессе при различных моделях организации местного самоуправления;

- особенности участия структурных подразделений администрации в правотворческом процессе муниципального образования.

1 Масловская Т.С. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации (теоретические и правовые проблемы): Моногр. Сургут: Дефис, 2002. 326 е.; Она же. Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации: Моногр. Сургут. Сургут, гос. ун-т, 1999. 194 е.; Васильев М.А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация. Обнинск: Ин-т мушщип. упр., 2001. 98 е.; Он же. Нормотворческий процесс в мушщипальных обра-зоваших: организация и технология. Обнинск: Ин-т муницип. упр., 2002. 88 е.; Он же. Правовое регулирование нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях. Обнинск: Ин-т муницип. упр., 2002. 126 е.: Баринов ДА. Правотворчество органов местного самоуправления: Дис. ... канд юрид. наук. Хабаровск: Дальневост. юрид. ин-т, 2000.212 с.

Кроме этого, существующие научные работы по проблеме правотворчества органов местного самоуправления базируются на положениях действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.)1- Нормы нового Федерального закона, принятого в октябре 2003 года, касающиеся в том числе и правотворческой деятельности муниципальных образований, не использованы2.

Исходя из степени изученности проблемы, сформулированы объект, предмет, цели и задачи исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере муниципального правотворчества в Российской Федерации, их содержание и правовая регламентация.

Предметом диссертационного исследования является правотворческий процесс в представительных и исполнительных органах местного самоуправления муниципальных образований на материалах Уральского региона.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является анализ правотворческой деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, выявление недостатков и представление предложений по их устранению.

В соответствии с поставленными целями задачами работы являются:

- Определение сферы правотворческого регулирования представительных органов местного самоуправления.

- Анализ особенностей механизма принятия нормативных правовых актов представительными органами местного самоуправления.

- Выявление специфики правотворчества исполнительных органов местного самоуправления.

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ (в ред. Федеральных законов от 22.04.96 г. № 38-Ф3, от 26.11.96 г. № 141-ФЗ) // Собр. законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст.5500.

2.См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ II Собр. законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822. (Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2006 года. Положения статей 11-16 («Границы муниципальных образований», «Изменениё границ муниципальных образований», «Преобразование муниципальных образований», «Вопросы местного значения поселения», «Вопросы местного значения муниципального района», «Вопросы местного значения городского округа»), ст. 34 - 37 ( «Органы местного самоуправления», «Представительный орган муниципального образования», «Глава муниципального образования», «Местная администрация») и ст. 50 («Муниципальное имущество») настоящего Федерального закона вступают в силу со дня его официального опубликования и до 1 января 2006 года применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований статей настоящего Федерального закона, обеспечивающих его реализацию).

- Определение роли и места главы муниципального образования в правотворческом процессе в различных моделях организации местного самоуправления.

- Классификация и характеристика правовых актов органов местного самоуправления.

Методологической основой исследования является система аналитических методов, составивших основу для реализации исследовательской проблемы.

Работа базируется на принципах диалектики и системного анализа.

В диссертации использовались методы: историко-правовой, функциональный, сравнительно-правовой, логико-юридический, комплексный метод и метод моделирования.

Теоретической базой диссертации послужили научные работы по теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному праву, истории, политологии, социологии.

Для анализа места и роли органов местного самоуправления в системе публичной власти были изучены труды ученых, занимающихся вопросами государственной власти и современного государственного устройства России, в частности С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, А.Н. Кокотова, O.E. Кутафина, В.А. Лебедева, A.C. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина.

Многие теоретико-методологические и практические аспекты самоуправления раскрываются в исследованиях Г.В. Барабашева, В.И. Выдри-на, А.Н. Кокотова, К.Ф. Шеремета и др.

В исследовании учтены подходы и выводы специалистов в области правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: A.C. Пиголкина, В.К. Самигуллина, И.А Сарыче-вой, B.JI. Троцковской и других. Они позволили понять механизм влияния правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации на правотворческий процесс муниципальных образований, формы контроля за правотворческой деятельностью органов государственной и муниципальной власти.

Эмпирической основой исследования являются международные правовые акты о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты муниципальных образований Уральского региона1 и

1 В данной работе анализ делается на основе материалов субъектов Российской Федерации, образующих Уральский регион: республик Башкортостана, Удмуртии, Курганской, Оренбургской. Свердловской. Челябинской областей и Пермского края

другие документы, относящиеся к предмету исследования.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые проведен анализ правотворческой деятельности органов местного самоуправления, исходя из норм нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.). В работе исследованы такие малоизученные аспекты проблемы, как влияние различных моделей организации местного самоуправления на место и роль главы муниципального образования в правотворческом процессе; соответствие объема компетенции органов местного самоуправления, закрепленного федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации, перечню проблем, подлежащих нормативному регулированию в муниципальных образованиях различного типа; особенности участия в правотворческой деятельности структурных подразделений администрации муниципальных образований; коллизии в федеральном законодательстве и законах субъектов Российской Федерации, негативно влияющие на организацию правотворческого процесса в муниципальных образованиях. Полученные результаты позволяют определить перспективные направления дальнейшего научного поиска в сфере муниципального правотворчества.

Практическая значимость работы выражается в том, что полученные в ходе научного исследования выводы и рекомендации могут быть использованы в практической деятельности органов представительной и исполнительной власти муниципального образования для дальнейшего совершенствования правотворческого процесса; в высших и средних специальных учебных заведениях при подготовке специалистов по муниципальному праву; в системе повышения квалификации муниципальных служащих.

Основные положения и выводы диссертации, выносимые на защиту:

1. В новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) установлены вопросы местного значения, а применительно к государственным полномочиям - только механизм передачи данных полномочий без приведения их конкретного перечня. Неурегулированность этого вопроса негативно сказывается на правотворческой деятельности в муниципальных образованиях. Автор предлагает дополнить главу 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) положениями, устанавливающими перечень отдельных государственных полномочий по предметам ведения Российской Федера-

ции, передаваемым органам местного самоуправления, в частности по вопросам, предусмотренным ст. 71 Конституции России, а именно: управление федеральной государственной собственностью (п.«д»), пути сообщения, информация и связь (п.«и»), оборона и безопасность (п.«м»), метеорологическая служба, официальный статистический и бухгалтерский учет (п.«р>>). Кроме этого, автор считает целесообразным определить в законах субъектов Федерации отдельные государственные полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации, касающиеся вопросов обеспечения функционирования их органов государственной власти, осуществления экономической, социальной и культурной политики на территории муниципальных образований.

2. В федеральном законодательстве и законах субъектов Российской Федерации отсутствуют нормы, регламентирующие основные этапы правотворческого процесса. В этой связи особое значение имеют регламенты представительных органов муниципальных образований. Их низкое качество предлагается компенсировать разработкой на уровне субъектов Российской Федерации модельных регламентов для представительных органов муниципальных образований различного типа.

3. Перечень субъектов правотворческой инициативы, предусмотренный ст. 46 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), не содержит таких важных институтов гражданского общества, как общественные объединения и политические партии. Предлагается включить в данный перечень отделения политических партий и иные общественные объединения, действующие в границах муниципального образования и представляющие интересы населения. Для гарантированного участия политических партий и общественных объединений в правотворческом процессе крупных муниципальных образований (с численностью 500 тысяч и более жителей) закрепить в ст. 35 названного закона в качестве обязательной нормы пропорционально-мажоритарную избирательную систему формирования представительных органов местного самоуправления. При этом предусмотреть замещение 50 % депутатских мандатов по пропорциональной системе за данными организациями.

4. Место главы муниципального образования в правотворческом процессе зависит от модели организации власти и типа муниципального образования и варьируется от минимальной роли (как субъекта правотворческой инициативы) до максимальной, когда одно лицо занимает посты главы местной администрации, главы муниципального образования и председателя представительного органа местного самоуправления, то есть контролирует все стадии принятия и исполнения правового акта. Ограничение в новом Фе-

деральном законе права на применение в большинстве муниципальных образований модели местного самоуправления, допускающее такого рода совмещение, должно обеспечить переход к элементам системы «сдержек и противовесов» в правотворческом процессе муниципалитетов.

5. Правотворческая деятельность главы местной администрации включает в себя принятие правовых актов по вопросам компетенции ис-» полнительного органа, а также подписание (в случае, если он является гла-

вой муниципального образования) и обнародование правовых актов представительного органа местного самоуправления. I 6. Процедура применения права вето в новом Федеральном законе

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) является незавершенной. В нем не содержится прямой нормы, указывающей на право главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, оспаривать в судебном порядке правовой акт, принятый представительным органом посредством преодоления его вето. В связи с тем, что правом вето не обладают главы местных администраций, назначаемые по контракту, автор предлагает усилить их позиции в правотворческом процессе. В частности, в п. 12 ст.35 Федерального закона (2003 г.) определить приоритетный порядок рассмотрения представительным органом местного самоуправления проектов правовых актов, внесенных главой местной администрации.

7. В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствуют специальные законы о правовых актах местного самоуправления. Предлагается в рамках главы 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) рекомендовать субъектам Российской Федерации принятие данных специальных законов. Отразить в них перечень и требования к правовым актам муниципальных образований, а также юридически определить такую категорию, как вспомогательные правовые документы.

8. Введение нормами нового Федерального закона таких форм влия-' ния местного сообщества на правотворческий процесс при подготовке

ключевых правовых актов муниципального образования, как публичные слушания и опрос граждан по ключевым вопросам, можно считать пози-» тивным шагом, но недостаточным. В частности, автор предлагает законо-

дательно дополнить этот перечень, включив в него наказы избирателей как определенную форму правотворческой инициативы и участия населения муниципального образования в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были отражены в публикациях автора и изложены им на

международных и республиканских научных конференциях: Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы реформирования экономики и законодательства России и стран СНГ - 2002» (Челябинск, 12-13 апреля 2002 г.), научной конференции «Экономика и социум на рубеже веков» (Челябинск, 27 - 28 февраля 2003 г.), Второй межрегиональной научно-практической конференции «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления:' правовые основы и практика реализации» (Челябинск, 28 марта 2003 г.), XX Международной научно-практической конференции «Россия и регионы: социальные ориентиры политического развития» (Челябинск, 17-18 апреля 2003 г.).

Объем и структура диссертации соответствуют целям и задачам, поставленным автором, объекту и предмету исследования и обусловлены его методологией и методикой. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников, приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются объект и предмет исследования, его цели и задачи, теоретическая и методологическая основы, эмпирическая база, научная новизна и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатов, а также об объеме и структуре работы.

Первая глава «Правотворчество представительных органов местного самоуправления» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе автором исследуется юридическая основа правотворческой деятельности представительных органов местного самоуправления: вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных образований, полномочия представительных органов, отдельные государственные полномочия, передаваемые муниципальной власти федеральным центром и субъектами Российской Федерации.

Правотворческая деятельность представительных органов местного самоуправления осуществляется по предметам ведения муниципальных образований, отнесенным к их компетенции действующим федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. С формально юридической стороны, по действующему Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) перечень предметов ведения муниципальных образований всех типов и представительных органов одинаков.

На практике такой подход породил ряд недостатков, существенно затрудняющих правотворческую деятельность представительного органа муниципального образования. Между административными районами, городами как муниципальными образованиями и рабочими поселками, сельскими поселениями, находящимися в границах их территории, нет и не может быть равенства по масштабу решаемых задач, экономическому потенциалу, налогооблагаемой базе. Поэтому принятие решений по важнейшим проблемам развития территории осуществляется преимущественно представительными органами муниципальных образований районов и городов, а не сельских поселений, находящихся с ними в муниципальной связи. В новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) этот недостаток устранен путем разграничения вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований. Вместе с тем автор считает, что перечень вопросов, входящих в компетенцию представительных органов муниципальных образований, определен в новом Федеральном законе только в общем виде и требует конкретизации в базовых законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. В работе предлагается сделать это, исходя из типов муниципальных образований и вопросов местного значения, определенных для них в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.).

Представительные органы местного самоуправления осуществляют правотворческую деятельность и по отдельным государственным полномочиям, переданным муниципалитетам. В федеральном законодательстве и законах субъектов Российской Федерации их конкретный перечень отсутствует. Окончательное решение этого вопроса предполагает определение полномочий такого рода по предметам ведения Российской Федерации, совместным предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметам исключительного ведения субъектов Федерации. В частности, это целесообразно сделать по ряду предметов ведения РФ, определенных в ст. 71 Конституции России. Сегодня не определены полномочия, которые могут быть переданы муниципальным образованиям федеральными органами государственной власти по таким предметам ведения Российской Федерации, как оборона и безопасность (п.«м» ст. 71), метеорологическая служба, официальный статистический и бухгалтерский учет (п. «р» ст. 71), пути сообщения, информация и связь (п. «и» ст. 71), управление федеральной государственной собственностью (п. «д» ст. 71), защи-

та прав национальных меньшинств (п. «в» ст. 71), то есть те вопросы, которые решаются федеральной властью на территории муниципальных образований и предполагают участие последних в их решении.

По вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции России) существует возможность делегирования отдельных полномочий как федеральных органов власти, так и органов государственной власти субъектов РФ по всему их перечню. Однако в настоящее время в федеральном законодательстве определен перечень такого рода полномочий по предметам совместного ведения только в части субъектов Российской Федерации и под их бюджетное обеспечение.

Полномочия органов государственной власти по предметам исключительного ведения субъектов Федерации определены в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации самостоятельно и передаются муниципальным образованиям специальными законами субъектов РФ. Анализ данных законов показал,что в большинстве из них нет конкретного перечня такого рода государственных полномочий. Вместе с тем можно выделить ряд общих вопросов, входящих в компетенцию всех субъектов Российской Федерации, отдельные полномочия по которым могли бы быть • переданы муниципальным образованиям, например: проведение выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечение исполнения законов субъектов Российской Федерации, вопросы развития экономической, социальной и культурной сферы региона в соответствии с целевыми программами субъектов Российской Федерации, участие в приватизации собственности субъектов Российской Федерации и управлении ею, представление к наградам, почетным званиям субъекта Российской Федерации и др.

Автор считает, что устранение названных недостатков позволит объективно определить границы правотворчества органов местного самоуправления. В качестве первого шага в этом направлении предлагается провести корреспонденцию статьи 26/3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, содержащей перечень отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые могут передаваться органам местного самоуправления, со статьями 19-20 главы 4 нового Федерального закона «Об общих принципах орга-

1 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": Федеральный закон от 4 июля 2003 г, № 95-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 2003. № 27 (ч. II). Ст. 2709.

низации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), где регламентируется процесс их передачи. Кроме того, дополнить данную главу закона государственными полномочиями такого рода по предметам ведения Российской Федерации и предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

Во втором параграфе раскрываются природа и понятие правового акта представительного органа местного самоуправления, дается классификация видов правовых актов и определена их иерархия.

Правовые акты представительных органов местного самоуправления по своему содержанию носят подзаконный характер, то есть принимаются на основе и во исполнение федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12.08.95 г., действующий до вступления нового Федерального закона (2003 г.), определяет, что по вопросам своей исключительной компетенции представительный орган принимает решения, устанавливающие общеобязательные правила на территории муниципального образования, а также решения, регулирующие вопросы организации собственной деятельности (ст. 15). При этом наименования и виды правовых актов представительных органов, равно как и выборных и других должностных лиц местного самоуправления, определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, можно утверждать, что в данном Федеральном законе не отражены суть понятия правового акта местного самоуправления и виды актов.

На региональном уровне отдельные субъекты Российской Федерации делали попытки устранить этот недостаток путем принятия специальных законов о правовых актах выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. В Уральском регионе подобные законы приняты в Курганской (1997г.) и Челябинской (2002 г.) областяхВ них дается развернутое понятие правового акта представительного органа (должностного лица) местного самоуправления. В частности, автор считает объективным определение этого понятия в законе Челябинской области, который определяет его как письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме органом или должностным лицом местного самоуправления в пределах их компетенции или сходом граждан, обладающим полномочиями представительного органа местного самоуправления (ст. 2).

' О правовых актах органов (должностных лиц) местного самоуправления в Челябинской области: Закон Челябинской области от 26 сент 2002 г. № 103-30 // Южноурал панорама. 2002. 15 окт,; О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Закон Курганской области от 30 апр 1997 г. № 27 // Ведомости Курганской области. 1997. № 2

На федеральном уровне понятие правового акта местного самоуправления было раскрыто только в 2003 году в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Здесь устанавливается единое определение муниципального правового акта как обязательного для исполнения на территории муниципального образования документально оформленного решения, принятого непосредственно населением, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления муниципального образования, устанавливающего либо изменяющего общеобязательные правила или имеющего индивидуальный характер, по вопросам местного значения или вопросам осуществления отдельных переданных органам местного самоуправления государственных полномочий (ст.2)'. Таким образом, можно говорить, что в настоящее время понятие правового акта местного самоуправления раскрыто в федеральном законодательстве и законах субъектов Российской Федерации с различной степенью детализации.

Представительные органы местного самоуправления принимают два вида правовых актов: постановления и решения по вопросам своей компетенции. Автором дана классификация актов муниципальных образований, включая акты представительных органов. Согласно верховенству правовых актов они подразделены на следующие: устав муниципального образования; решения, принятые сходом граждан, обладающим полномочиями представительного органа местного самоуправления; постановления (решения) представительных и иных органов местного самоуправления; постановления (решения) должностных лиц местного самоуправления. В зависимости от направленности они делятся на нормативные и ненормативные. Правовые акты, обладающие признаком общеобязательности в отношении третьих лиц, именуются нормативными правовыми актами. Все иные виды правовых актов органов местного самоуправления относятся к ненормативным правовым актам и документам.

В действующем федеральном законодательстве не закреплены требования к структуре правового акта местного самоуправления и юридической технике. В ряде субъектов Российской Федерации этот недостаток относительно нивелирован посредством принятия специальных законов. Однако сам перечень требований к правовым актам в этих законах различен. Поэтому, на взгляд автора, целесообразно принять специальный федеральный закон о системе правовых актов, определяющий типы актов для

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ от 6 окт. 2003. № 131-ФЭ "// Собр. законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

всех уровней власти, включая местное самоуправление, их иерархию и требования к оформлению.

В третьем параграфе исследуется правотворческий процесс в представительном органе местного самоуправления: его содержание, стадии, роль структурных подразделений представительного органа, формы контроля со стороны органов государственной власти.

Правотворческий процесс представляет собой многоступенчатую процедуру, состоящую из определенных стадий создания и принятия правового акта представительным органом. Создание нормативного правового акта в представительном органе включает ряд этапов, а именно: этап правотворческой инициативы, подготовки проекта, принятия решения по проекту акта, доведения правового акта до адресатов и вступления его в силу.

Рассматривая данный вопрос, автор приходит к выводу, что некоторые стадии правотворческого процесса в законодательстве регламентируются не полностью. Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) и законодательстве субъектов Российской Федерации отсутствует исчерпывающий перечень субъектов правотворческой инициативы в представительных органах местного самоуправления. Этот недостаток в целом учтен в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.). Здесь в качестве обязательных субъектов правотворческой инициативы определены депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, глава местной администрации, органы TOC и население муниципального образования (ст.46). Однако в этот перечень не включены политические партии и такие важнейшие институты гражданского общества, как профсоюзы, объединения предпринимателей, иные общественные организации, заинтересованные в развитии местного самоуправления.

Это, с одной стороны, ограничивает влияние на правотворческий процесс органов местного самоуправления отдельных социальных слоев и категорий граждан, а с другой - снижает эффективность деятельности основных структур гражданского общества. Поэтому, по мнению автора, целесообразно в ст. 46 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) к числу обязательных субъектов правотворческой инициативы отнести также общественные объединения и политические партии, действующие на территории муниципального образования и представляющие интересы населения.

Для усиления влияния общественных организаций на правотворческий процесс в крупных муниципальных образованиях с численностью 500 тысяч и более жителей, на взгляд автора, необходимо предусмотреть в статье 35 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) в качестве обязательной нормы пропорционально-мажоритарную избирательную систему формирования представительных органов местного самоуправления. При этом было бы оправданным замещение до 50 % депутатских мандатов по пропорциональной системе, по спискам политических партий и общественных объединений. Данная квота мест не только обеспечит внушительное представительство общественных организаций в представительном органе власти муниципального образования, но и будет стимулировать их активное участие в правотворческой деятельности.

Такой способ формирования представительных органов местного самоуправления не регламентируется федеральным законодательством и отнесен к компетенции муниципальных образований. На практике это позволяет действующим органам местного самоуправления в большинстве муниципальных образований игнорировать требования структур гражданского общества о переходе к данной системе выборов. В Российской Федерации уже есть положительный опыт использования пропорционально-мажоритарной системы выборов в органы местного самоуправления, но он имеет ограниченное применение1.

Негативным фактором, по мнению автора, является отсутствие в федеральном законодательстве и законах субъектов Российской Федерации норм, определяющих порядок доведения содержания нормативного правового акта до населения. Как результат этого, в большинстве уставов и регламентов представительных органов муниципальных образований данная процедура не прописана или определена в общем виде. Для устранения указанного недостатка автор считает целесообразным на уровне субъектов Российской Федерации использовать практику подготовки модельных уставов муниципальных образований и регламентов представительных органов местного самоуправления, особенно для сельских и поселковых муниципальных образований, где недостаточно специалистов-юристов.

Автор утверждает, что в настоящее время сложилась система контроля за правотворческой деятельностью муниципальных образований со стороны органов государственной власти, как федеральных, так и субъектов Российской Федерации. Она включает в себя прокурорский надзор, кон-

1 Такая система выборов применялась в 16 из 574 муниципальных образований Красноярского края. См.; Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации, 1995 -1998: Элекгор. статистика. М.: Весь мир, 1999. С. 31.

троль за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных муниципалитетам, регистрацию уставов муниципальных образований. Кроме этого, федеральным законодательством предусмотрены такие формы вмешательства субъектов Российской Федерации, как отстранение главы муниципального образования и роспуск представительного органа местного самоуправления.

Во второй главе «Правотворчество исполнительных органов местного самоуправления» рассматривается роль главы и администрации муниципального образования в правотворческом процессе.

В первом параграфе исследуется положение главы муниципального образования, главы местной администрации и исполнительно-распорядительного органа в правотворческом процессе.

Субъектами правотворческого процесса в системе органов исполнительной власти муниципального образования являются: глава муниципального образования, если он возглавляет местную администрацию, глава администрации, избираемый населением или представительным органом местного самоуправления, а в отдельных случаях нанимаемый по контракту, и исполнительно-распорядительный орган муниципального образования - местная администрация.

В исследовании утверждается, что роль главы муниципального образования и главы администрации в правотворческом процессе непосредственно зависит от модели организации органов местного самоуправления. Автор показал, что в настоящее время она варьируется от минимальной (как субъекта правотворческой инициативы) до максимальной, когда одно лицо совмещает должности главы муниципального образования, главы местной администрации, председателя представительного органа местного самоуправления и таким образом контролирует не только все стадии принятия, но и исполнение правового акта. Именно последняя модель и соответствующая ей организация правотворческого процесса доминируют сегодня в России и регионе. Ее следствием, по мнению автора, является отход от демократических принципов, возрастание субъективного фактора, снижение роли представительного органа в правотворческом процессе, ослабление контроля за правотворчеством главы со стороны депутатов.

В новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) такого рода совмещение должностей главой муниципального образования предусмотрено только для отдельных типов поселений. В законе существенно конкретизированы требования к организации власти в муниципальных образованиях. На практике это должно привести к унификации основных моделей

местного самоуправления в субъектах Федерации и соответствующей им организации правотворческого процесса.

Автор на основе норм нового Федерального закона (2003 г.) определяет пять возможных моделей организации местного самоуправления и рассматривает особенности правотворческого процесса в каждой из них.

В работе выделены две модели, исходя из способа избрания главы муниципального образования. В соответствии с первой моделью глава муниципального образования избирается непосредственно населением. В этом случае он либо возглавляет местную администрацию, либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем. Таким образом, существует два варианта названной модели (п.2 ст.36). При такой организации местной власти правотворчество главы муниципального образования ограничено компетенцией того органа, который он возглавляет.

По второй модели глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления. В данной ситуации он может быть только председателем представительного органа и руководить его деятельностью, включая правотворческую. Глава местной администрации здесь назначается на конкурсной основе по контракту с представительным органом и издает правовые акты по вопросам своей компетенции (п.З ст.Зб).

Другие модели в работе определены, исходя из типа муниципального образованиия и его численности. Так, третья модель предусмотрена для поселений с численностью населения менее 1000 человек. Здесь, независимо от способа избрания, глава муниципального образования наделен правом быть одновременно и главой администрации, и председателем представительного органа (п.З ст.Зб) и таким образом концентрировать в своих руках контроль за всеми стадиями правотворческого процесса. По мнению автора, это оправданно, так как правотворчество главы такого муниципального образования касается ограниченного объема вопросов местного значения и может непосредственно контролироваться населением.

Четвертая модель допускает возможность для муниципального района формировать представительный орган путем представительства органов местного самоуправления сельских поселений, находящихся на его территории. В этом случае в него входят главы местных администраций и депутаты от представительных органов поселений. Последние избираются представительным органом каждого поселения по равной квоте. Возглавляет представительный орган района глава районного муниципального образования. При данном варианте муниципальной власти главы местных

администраций поселений могут напрямую влиять на правотворческую деятельность представительного органа муниципального района.

Пятая модель может применяться в исключительных случаях в поселениях с числом жителей менее 100 человек. Здесь полномочия представительного органа осуществляют сходы граждан. Глава муниципального образования избирается непосредственно населением и является основным субъектом правотворческого процесса.

Закон устанавливает общее правило для крупных и средних поселений, не позволяющее главе муниципального образования одновременно быть председателем представительного органа и главой администрации. Эта норма, по мнению автора, позволит в ходе муниципальной реформы перейти данной категории муниципальных образований к организации правотворческого процесса на основе элементов системы «сдержек и противовесов». Тем самым разрушается монопольное положение глав муниципальных образований в правотворческом процессе, существующее сегодня.

К непродуктивным подходам автор относит норму закона, позволяющую формировать представительный орган районного муниципального образования посредством представительства органов местного самоуправления поселений, находящихся на территории района, поскольку в данном случае население устраняется от участия в процессе формирования представительного органа и тем самым утрачивается прямой контроль граждан за его правотворческой деятельностью.

Правотворчество главы муниципального образования тесно связано с работой местной администрации в случае, когда он возглавляет данный орган власти. Глава муниципального образования, равно как и главы местных администраций, не имеющие такого статуса, на принципе единоначалия формирует администрацию, осуществляет общее руководство ее деятельностью и непосредственно направляет работу своих заместителей и отдельных структурных подразделений администрации.

В работе выделено два направления, по которым заместители главы и структурные подразделения местной администрации участвуют в правотворческом процессе: обеспечение подготовки проектов правовых актов для главы местной администрации по вопросам, отнесенным к их компетенции, и принятие актов по реализации правовых актов представительного органа, а также поручений и указаний главы. Автор делает вывод, что в целом они играют вспомогательную роль в правотворческой деятельности главы местной администрации.

Во втором параграфе рассматриваются акты исполнительных органов местного самоуправления и их место в системе муниципальных актов.

По юридической силе правовые акты исполнительных органов местного самоуправления вторичны по отношению к актам представительных органов местного самоуправления. Федеральный закон (1995 г.) не дает четкого определения видов местных актов, предоставляя это право законодательным органам субъектов Российской Федерации и непосредственно муниципальным образованиям. Эту ситуацию изменил новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), который установил два вида правовых актов для главы местной администрации: распоряжения и постановления (п.З ст.43). Если местную администрацию возглавляет глава муниципального образования, то он может принимать постановления по вопросам местного значения и отдельным государственным полномочиям, переданным муниципальному образованию, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (п.4 ст.43). В случае, если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, а руководитель местной администрации нанимается по контракту, вышеназванные акты издает руководитель администрации (п.4 ст.43).

Помимо основных правовых актов местной администрации существует значительный массив вспомогательных документов, статус которых определяется статусом правового акта, которым они утверждаются. Автор подразделяет их на организационные (регламенты, положения, инструкции, протоколы) и информационные (справки, записки, письма, акты). Структурные подразделения местных администраций принимают и узкопрофильные документы, такие, как целевые программы, бизнес-планы, заключения. В работе дан анализ вспомогательных документов, раскрыто их содержание.

В третьем параграфе исследуется механизм принятия правовых актов исполнительными органами местного самоуправления.

В правотворчестве исполнительно-распорядительного органа муниципального образования ключевая роль принадлежит его руководителю. Он единолично принимает правовые акты, проекты которых готовят структурные подразделения администрации. Правотворческая деятельность главы местной администрации в случаях, когда эту должность занимает глава муниципального образования, включает два направления: подписание и обнародование правовых актов, принятых представительным органом местного самоуправления, и создание собственных. В настоящее время в большинстве муниципальных образований России преобладают модели местного самоуправления, где существует такое совмещение.

Процедура визирования и обнародования главой муниципального образования правового акта представительного органа является, с одной сто-

роны, заключительной стадией принятия акта, с другой - формой непосредственного участия главы в правотворчестве. Сам порядок представления правового акта представительным органом на визирование главе муниципального образования в действовавшем до 2003 года федеральном законодательстве не был оговорен. Не сделано это и в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.). В частности, не определены сроки представления правового акта представительным органом на визирование главе муниципального образования, время его рассмотрения и обнародования.

Процедура подписания и обнародования главой муниципального образования правового акта представительного органа в случае, когда он возглавляет местную администрацию, является одним из эффективных рычагов его противодействия необъективным решениям представительного органа. Для этого глава муниципального образования наделен правом вето на решения представительного органа местного самоуправления.

Изучение института вето в системе местного самоуправления Уральского региона показало, что в настоящее время данный институт прописан в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов местного самоуправления очень кратко, а в ряде случаев право вето фактически отсутствует1. В значительной мере эта проблема должна быть решена после вступления в силу нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.). Здесь подробно регламентируется вся процедура применения права вето главой муниципального образования.

Вместе с тем новый Федеральный закон по-прежнему не содержит прямой ссылки на право главы муниципального образования оспорить в судебном порядке правовой акт, принятый путем преодоления вето. Это, на взгляд автора, делает право вето незавершенной процедурой. В работе предлагается дополнить п. 13 ст. 35 данного закона нормой, закрепляющей за главой муниципального образования такое право.

Другим положением, регулирующим право вето, является норма ст. 35 Федерального закона (2003 г.), распространяющая его только на те муниципалитеты, где местную администрацию возглавляет глава муниципального образования. Поэтому правом вето не обладают главы местных администраций, назначаемые по контракту. В связи с этим автор предлагает усилить позиции данной категории глав местных администраций в правотворческом процессе. В частности, в п. 13 ст.35 нового Федерального закона (2003 г.) закрепить за ними право обжаловать правовые акты предста-

1 См.: Рачева М О регламентах представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Пермской области // Муницип. право 2001. №3. С 48.

вительного органа в суде. В п. 12 ст. 35 закона определить приоритетный порядок рассмотрения представительным органом проектов правовых актов, внесенных главой местной администрации.

В исследовании определены главные этапы принятия правового акта главой местной администрации: подготовка проекта правового акта, его визирование и обнародование.

На стадии подготовки проекта правового акта автор выделяет ряд последовательных действий. Глава местной администрации дает поручение о подготовке проекта правового акта должностному лицу (заместителю главы администрации, руководителю структурного подразделения), назначает исполнителя, контролирует подборку основополагающих документов и доработку проекта акта.

На основе анализа регламентов местных администраций в работе определен перечень сопроводительных документов, которые в обязательном порядке представляются главе местной администрации вместе с проектом правового акта на стадии подписания акта. К их числу отнесены: лист согласований, поручение главы муниципального образования либо пояснительная записка, обосновывающая необходимость принятия правового акта, расчеты на финансирование, справки с особым мнением должностных лиц или структурных подразделений местной администрации.

В диссертации анализируются формы влияния населения на правотворческую деятельность главы местной администрации, и в частности такая специфическая, как наказы избирателей. Их значение, по мнению автора, заключается в том, что они содержат широкий круг вопросов, решения которых население требует в первоочередном порядке. Это позволяет главе местной администрации объективно определить приоритеты при планировании своей правотворческой деятельности. В работе выявлены слабые стороны реализации наказов там, где они используются, а именно: отсутствие нормативной базы, регулирующей данный институт (соответствующих положений нет ни в федеральном законодательстве, ни в законах субъектов Российской Федерации), отсутствие системы работы с наказами, гласности в работе с ними.

С вступлением в силу нового Федерального закона расширены возможности главы муниципального образования и местной администрации по выявлению мнения населения в отношении конкретных правовых актов на стадии их подготовки. Закон вводит такие институты, как публичные слушания (ст.28) и опрос граждан (ст.31). При этом в законе определено обязательное опубликование только результатов слушаний, что, несомненно, усилит их воздействие на правотворческую деятельность исполнительных и представительных органов местного самоуправления. В от-

ношении итогов опроса граждан такая процедура отсутствует. Из этого следует, что мнение населения при опросе не является определяющим для органов местного самоуправления, что, на взгляд автора, идет вразрез с идеей местного самоуправления, предполагающей активное участие населения в решении вопросов местного значения. Поэтому автор предлагает ст. 31 нового Федерального закона дополнить нормой, устанавливающей обязательность опубликования итогов опроса граждан. В противном случае данная статья будет иметь формальный характер, так как и до этого проведение опросов населения допускалось федеральным законодательством и проводилось органами муниципальной власти. При этом их итоги, как правило, обнародовались.1

В заключении диссертации отражены основные результаты, полученные диссертантом в ходе исследования, формулируются выводы и рекомендации по совершенствованию действующего федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации, касающихся организации правотворческого процесса в исполнительных и представительных органах местного самоуправления.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:

1. Иванов Д.В. Особенности правового регулирования местного самоуправления в республиках Урала // Актуальные проблемы реформирования экономики: Материалы междунар. науч.-практ. конф., Челябинск, 12-13 апр. 2002 г.: В 3 ч. / Под общ. ред. В.А. Киселевой. Челябинск: ЮУрГУ, 2001. 4.2. С. 160 - 162.

2. Он же. Контроль за нормотворческой деятельностью муниципальных образований органами государственной власти // Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: правовые основы и практика реализации: Материалы II межрегион, науч.- практ. конф., Челябинск, 28 марта 2003 г. / Гл. ред. С.Г. Зырянов. Челябинск, 2003. С.254 - 259.

3. Он же. Рабочие комиссии в правотворческом процессе представительных органов местного самоуправления // Россия и регионы: социальные ориентиры политического и экономического развития: Материалы XX междунар. науч-практ. конф. (17-18 апр. 2003 г.) / Урал. соц. - экон. ин-т АТ и СО. Челябинск, 2003. Ч.З. С. 335 - 338.

4. Он же. Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления, Челябинск: Челяб. гос. ун-т, 2004. 139 с.

' Например, в 1997 г. проводился опрос жителей г, Челябинска о преобразовании районов в городе и поселков во внутригородские муниципальные образования. Результаты опроса были опубликованы в городской прессе. См.: Вечерний Челябинск 1997 10 апр

РНБ Русский фонд

2007-4

Подписано в печать 15.07.04. Формат 60 х 84 V^. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,4. Уч.-изд. л. 1,3. Тираж 100 экз. Заказ 155. Бесплатно

ГОУВПО «Челябинский государственный университет» 454021 Челябинск, ул. Братьев Кашириных, 129

Полиграфический участок Издательского .центра ЧелГУ 454021 Челябинск, ул. Молодогвардёйвдш 57б

/ & й

17 СЕН 20М VU Г

а

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Иванов, Дмитрий Витальевич, кандидата юридических наук

Глава 1. Правотворчество представительных органов местного самоуправления

1.1. Компетенция представительных органов местного самоуправления в правотворчестве муниципального образования.14

1.2. Правовые акты представительных органов местного самоуправления.40

1.3. Механизм принятия правовых актов представительными органами местного самоуправления.61

Глава 2. Правотворчество исполнительных органов местного самоуправления

2.1. Роль главы и администрации муниципального образования в муниципальном правотворчестве.91

2.2. Акты исполнительных органов местного самоуправления .116

2.3. Принятие правовых актов исполнительными органами местного самоуправления.137

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления"

Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, определила ключевые параметры новой системы законодательства страны, в том числе и муниципального права. В 1994 - 1995 гг. в России на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации была создана законодательная база для формирования системы местного самоуправления. На ее основе в 1995 — 1996 гг. были созданы муниципальные образования и прошли выборы в органы местного самоуправления.

4 В настоящее время правовое регулирование их деятельности осуществляется как федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, так и нормативными правовыми актами самих муниципальных образований. В этой связи объективная оценка действующей системы местного самоуправления невозможна без изучения правотворчества органов муниципальной власти.

Правотворческая' деятельность органов местного самоуправления выступает составной частью общего правотворческого процесса в системе публичной власти страны и непосредственно связана с реализацией норм муниципального законодательства. Анализ правотворческой деятельности исполнительных и представительных органов муниципальной власти позволяет выявить положительные и отрицательные стороны законов, регулирующих осуществление местного самоуправления в Российской Федерации.

Осуществление правотворческой деятельности органами местного самоуправления непосредственно связано с развитием муниципального законодательства и его состоянием. По мнению Президента России

В.В. Путина, современное муниципальное законодательство «очень низкого качества, перегружено и часто нелогично»1.

Сложившаяся ситуация стала следствием ряда объективных и субъективных причин: несовершенство действующей Конституции России; серьезные расхождения между законами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством в 1993 — 2000 гг., приведшие к разрушению единого правового пространства; отсутствие достаточного числа квалифицированных специалистов в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации. В силу этих факторов современная административная реформа в России началась с пересмотра всей правовой базы системы публичной власти страны, включая и муниципальное право. В январе 2003 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин внес в Государственную Думу два проекта федеральных законов: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской: Федерации». Эти законы были приняты Федеральным Собранием Российской Федерации в 2003 г.2

В данных нормативных актах было проведено разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти с определением постоянных источников финансирования. Вступление в силу этих законов предполагает качественное изменение муниципального права и проведение муниципальной реформы. В частности, применительно к местному самоуправлению предстоит осуществление территориальной реорганизации муниципальных образований, ревизия всего массива

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. Не будет ни революций, ни контрреволюций: // Рос. газ. - 2001. - 4 апр.

2 См.: О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 4 июля 2003г. №95 ФЗ: // Собр. законодательства Российской Федерации. 2003. № 27 (Ч. II). Ст. 2709; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // Собр. законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822. нормативных правовых актов и приведение их в соответствие с принятым законом. Решение названных задач потребует высокой эффективности правотворческой деятельности органов местного самоуправления, что возможно достичь путем обобщения имеющегося положительного опыта и его внедрения в организацию правотворческого процесса в муниципальных образованиях. В этой связи все вышеизложенное позволяет утверждать, что изучение правотворческой деятельности муниципальных органов власти является актуальным и представляет научную и практическую значимость.

Ряд аспектов- данной проблемы- в российской юридической науке затрагивались в незначительном числе исследований. Это работы таких авторов, как Т.С. Масловская, М.А. Васильев, Д.А. Баринов1.

В трудах Т.С. Масловской акцент сделан, в целом, на теоретическом анализе правотворческого процесса в муниципальных образованиях, его соотношении с законодательным процессом в государственных органах, методике правотворческого процесса. Работы М.А. Васильева по своему содержанию более близки к научно-методическим рекомендациям для муниципальных служащих. В диссертации Д.А. Баринова упор делается на изучение факторов, влияющих на правотворческие полномочия органов местного самоуправления, формирование и развитие системы нормативных правовых актов в современной России. Таким образом, анализ работ, касающихся непосредственно проблем правотворческого процесса в муниципальных образованиях, позволяет выделить ряд вопросов, не получивших должного освещения в научной литературе, а именно:

1 Масловская Т.С. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации (теоретические и правовые проблемы:. Моногр. - Сургут: Дефис, 2002. - 326 е.; Масловская Т.С. Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации: Моногр. - Сургут: Сургут.гос.ун-т, 1999. - 194 е.; Васильев М.А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация. - Обнинск: Институт муниципального управления, 2001. - 98 е.; Васильев М.А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. - Обнинск: Ин-т муницип. упр. 2002. - 88 е.; Васильев М.А. Правовое регулирование нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях. -Обнинск: Ин-т муницип.упр. 2002. - 126 е.; Баринов Д.А. Правотворчество органов местного самоуправления: Дисканд. юрид. наук. - Хабаровск: Дальневост. Юрид.ин-т, 2000. - 212 с.

- соответствие объема компетенции представительных, органов местного самоуправления конкретному кругу вопросов, решаемых муниципалитетом;

- недостатки в организационной структуре представительных органов муниципального образования, негативно влияющие на правотворческий процесс;

- специфика участия главы муниципального образования и главы администрации в различных моделях организации местного самоуправления; при осуществлении правотворческого процесса;

- особенности участия структурных подразделений; администрации муниципального образования в правотворческом процессе;

- кроме того, существующие научные работы по проблеме правотворчества органов местного самоуправления базируются на положениях действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.)1. Нормы, нового Федерального закона, принятого в октябре 2003 года, касающиеся в том числе и правотворческой деятельности муниципальных образований, не подвергались анализу2.

Исходя из степени изученности проблемы, сформулированы объект, предмет, цели и задачи исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере муниципального правотворчества в Российской Федерации, их содержание и правовая регламентация.

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ (в ред. федеральных законов от 22.04.96. № 38-Ф3, от 26.11.96 № 141-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст.5500.

2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ И Собр. законодательства Российской Федерации.2003. № 40. Ст. 3822 Настоящий: Федеральный закон вступает в силу с I января 2006 года. Положения статей II - 16 («Границы муниципальных образований», «Изменение границ муниципальных образований», «Преобразование муниципальных образований», «Вопросы местного значения поселения», «Вопросы местного значения муниципального района», «Вопросы местного значения городского округа»), ст. 34 — 37 («Органы местного самоуправления», «Представительный орган муниципального образования», «Глава муниципального образования», «Местная администрация») и ст.50 («Муниципальное имущество») настоящего Федерального закона вступают в силу со дня официального опубликования настоящего Федерального закона и до 1 января 2006 г. применяются исключительно к правоотношениям, возникающим> в силу требований статей настоящего Федерального закона, обеспечивающих его реализацию.

Предметом диссертационного исследования является правотворческий процесс в представительных и исполнительных органах местного самоуправления муниципальных образований на материалах Уральского региона.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является анализ правотворческой деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, выявление недостатков и формулировка предложений по их устранению. В соответствии с поставленными целями задачами работы являются:

- определение сферы правотворческого регулирования представительных органов местного самоуправления;

- анализ особенностей механизма принятия нормативных правовых актов представительными органами местного самоуправления;

- выявление специфики правотворчества исполнительных органов местного самоуправления;

- определение роли и места главы муниципального образования в правотворческом процессе при различных моделях организации местного самоуправления;

- классификация и характеристика правовых актов органов местного самоуправления.

Теоретическая и методологическая основы исследования.

Методологической основой работы является система аналитических методов, составивших основу для реализации исследовательской проблемы. Работа базируется на: принципах диалектики, системного анализа, теории управления.

В данной работе использовались методы: исторический, функциональный, сравнительно-правовой, логико-юридический, комплексный и метод моделирования.

Теоретической основой диссертации послужили научные работы по теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному праву, истории, политологии, социологии, государственному управлению.

Для анализа места и роли органов местного самоуправления в системе публичной власти были изучены труды ученых, занимающихся вопросами государственной власти и современного государственного устройства России, в частности С.А., Авакьяна, С.С. Алексеева, А.Н. Кокотова, O.E. Кутафина, В.А. Лебедева, A.C. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина.

Многие теоретико-методологические и практические аспекты самоуправления раскрываются в исследованиях Г.В. Барабашева, В.И. Выдрина, А.Н. Кокотова, К.Ф. Шеремета и др.

Применительно к региональному аспекту проблемы следует отметить, что вопросы местного самоуправления в Уральском регионе были предметом дискуссий на семинарах и научно-практических конференциях1. При написании работы исследовались точки зрения и подходы участников этих форумов.

В исследовании в значительной мере использованы подходы и выводы специалистов в области правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: A.C. Пиголкина, В.К. Самигуллина, И.А Сарычевой, В.Л. Троцковской и других. Они позволили понять механизм влияния правотворческой деятельности органов

См.: Материалы зональных семинаров председателей сельских и поселковых. Советов Республики Башкортостан с участием председателей районных и городских Советов (февраль - март 1997). Уфа, 1997; Материалы семинара-совещания председателей сельских и поселковых Советов Республики Башкортостан (15 мая 1998 г.). Уфа, 1998; Государственная власть и местное самоуправление: проблемы и пути взаимодействия (9 дек. 1997 г.): Сб. материалов обл. семинара. Курган, 1998; Система опорных зон как механизм дальнейшего развития реформы местного самоуправления: Материалы Всерос. совещания в г. Заречном (15-17 янв. 1998 г.). Екатеринбург, 1998; Становление и развитие местного самоуправления в Челябинской области: Материалы семинаров с руководителями депутатских комитетов и председателями представительных органов. Челябинск, 1997. Вып. 2; Теория и практика развития местного самоуправления: Материалы; науч.-практ. семинара руководителей представительных органов местного самоуправления городов и районов Челябинской области, Озерск, 9-10 февр. 1999 г. Челябинск, 1999; Становление и развитие местного самоуправления в Челябинской области: Науч.-метод. сб. Челябинск, 2000. Вып. 1 (4). государственной власти субъектов Российской Федерации на правотворческий процесс муниципальных образований.

Эмпирической базой исследования являются международные правовые акты о местном; самоуправлении, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты муниципальных образований Уральского региона1 и другие документы, относящиеся к предмету исследования.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертации заключается в том, что в исследовании раскрыт такой аспект правотворчества органов местного самоуправления, как влияние различных моделей организации местного самоуправления на место и роль главы муниципального образования в правотворческом процессе; сделан сравнительный анализ объема компетенций представительных органов местного самоуправления, закрепленного федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации, с реальным перечнем проблем, подлежащих нормативному регулированию в муниципальных образованиях; отражены особенности участия в правотворческой деятельности структурных подразделений администрации муниципальных образований; систематизированы коллизии в федеральном законодательстве и законах субъектов Российской Федерации, негативно влияющие на организацию правотворческого процесса в муниципальных образованиях. Отличительной особенностью исследования является то, что в нем изучение правотворческой деятельности органов местного самоуправления проводится, исходя из норм нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.). Полученные результаты позволяют раскрыть ряд не изученных до

1 Понятие Уральский регион включает политико-географическую и экономическую составляющие. В его состав входят республики Башкортостан, Удмуртия,. области: Курганская, Оренбургская, Пермская, Свердловская, Челябинская, а также Коми-Пермяцкий автономный округ. Эти субъекты Российской Федерации интегрированы, образуя Уральский экономический район. этого аспектов муниципального правотворчества, определить перспективные направления дальнейшего научного поиска в этой сфере.

Практическая значимость работы выражается в том, что полученные в ходе научного- исследования выводы и рекомендации могут быть использованы: в практической деятельности органов представительной и исполнительной власти муниципального образования для дальнейшего совершенствования правотворческого процесса; в высших и средних специальных учебных заведениях при подготовке специалистов: по муниципальному праву; в системе повышения; квалификации муниципальных служащих.

Основные положения, выносимые на защиту: 1. В новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.) установлены вопросы местного значения, а применительно к государственным полномочиям, только механизм передачи данных полномочий без приведения их конкретного перечня. Неурегулированность этого вопроса негативно сказывается на правотворческой деятельности в муниципальных образованиях. Предлагаю дополнить главу 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.) положениями, устанавливающими перечень отдельных государственных по предметам ведения Российской Федерации, передаваемым органам местного самоуправления. В частности по вопросам предусмотренным ст. 71 Конституции России, а именно: защита прав национальных меньшинств (п.«в»), управление федеральной государственной собственностью (п.«д»), пути сообщения, информация и связь (п.«и»), оборона и безопасность (п.«м»), метеорологическая служба, официальная статистическая и бухгалтерский учет (п.«р»). А также, определить в законах субъектов Федерации отдельные государственные полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации, касающиеся вопросов обеспечения функционирования их органов государственной власти, осуществления экономической, социальной и культурной политики на территории муниципальных образований.

2. В федеральном! законодательстве и законах субъектов Российской Федерации отсутствуют нормы регламентирующие основные этапы правотворческого процесса. В этой связи, особое значение имеют регламенты представительных органов. Их низкое качество предлагаю компенсировать разработкой на федеральном уровне модельных регламентов для представительных органов муниципальных образований различного типа.

3. Перечень субъектов правотворческой инициативы, предусмотренный ст. 46 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) не содержит такие важные институты гражданского общества, как общественные объединения и политические партии. Предлагаю включить в данный перечень: отделения политических партий и: иные общественные объединения, действующие в границах муниципального образования и представляющие интересы населения. Для гарантированного участия политических партий и общественных объединений в правотворческом процессе крупных муниципальных образований (с численностью 500 тысяч и более жителей), закрепить в ст. 35 названного закона, в качестве обязательной нормы, пропорционально-мажоритарную избирательную систему формирования представительных органов местного самоуправления. При этом предусмотреть замещение 50 % депутатских мандатов по пропорционально системе данными организациями.

4. Место главы муниципального образования в правотворческом процессе зависит от модели организации власти и типа муниципального образования, и варьируется от минимальной роли (как субъекта правотворческой инициативы) до максимальной, когда одно лицо занимает посты главы местной администрации, главы муниципального образования, председателя представительного органа местного самоуправления, то есть контролирует все стадии принятия и исполнения правового акта. Ограничение в новом Федеральном законе права на применение в большинстве муниципальных образований модели местного самоуправления, допускающее такого рода совмещение, должно обеспечить переход к элементам системы «сдержек и противовесов» в правотворческом процессе муниципалитетов.

5. Правотворческая деятельность главы местной администрации включает в себя принятие правовых актов по вопросам компетенции исполнительного органа, а также подписание (в случае, если он является главой муниципального образования) и обнародование правовых актов представительного органа местного самоуправления.

6. Процедура применения права, вето в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) является незавершенной. В нем не содержится прямой нормы, указывающей на; право главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, оспаривать в судебном порядке правовой акт, принятый представительным органом посредством преодоления его вето. В связи с тем, что правом вето не обладают главы местных администраций, назначаемые по контракту, предлагаю усилить их позиции в правотворческом процессе. В частности, в п. 12 ст.35 Федерального закона (2003 г.) определить приоритетный порядок рассмотрения представительным органом местного самоуправления проектов правовых актов внесенных главой местной администрации.

7. В настоящее время, в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствуют специальные законы о правовых актах местного самоуправления. Предлагаю в рамках главы 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.) предписать субъектам Российской Федерации принятие данных специальных законов. Отразить в них перечень и требования к правовым актам муниципальных образований, а также юридически определить такую категорию, как вспомогательные правовые документы. 8. Введение нормами нового Федерального закона таких форм влияния местного сообщества на правотворческий процесс при подготовке ключевых правовых актов муниципального образования, как публичные слушания и опрос граждан по ключевым вопросам, можно считать позитивным шагом, но не достаточным. В частности, предлагаю законодательно дополнить этот перечень, включив в 1 него наказы избирателей, как; определенную форму правотворческой инициативы и участия населения муниципального образования в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы были отражены в публикациях автора, а также изложены им на научных конференциях: Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы реформирования экономики и законодательства России и стран СНГ - 2002» (Челябинск, 12 - 13 апреля 2002 г.), научной конференции «Экономика и социум на рубеже веков» (Челябинск, 27-28 февраля 2003г.), Второй межрегиональной научно-практической конференции «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: правовые основы и практика реализации» (Челябинск, 28 марта 2003 г.), XX Международной научно-практической конференции «Россия и регионы: социальные ориентиры политического развития» (Челябинск, 17-18 апреля 2003г.).

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Иванов, Дмитрий Витальевич, Челябинск

Заключение

Итоги исследования, можно сформировать в ряд практических выводов, рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства и практики его применения:,

1. Провести корреспонденцию статьи 26/3 Федерального закона «Об общих принципах: организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999 г.),. содержащей перечень отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации по предметам« совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые могут передаваться органам местного самоуправления, со ст. Л 9-20 гл. 4 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), регламентирующими процесс их передачи. Дополнить данную главу отдельными государственными полномочиями по предметам ведения Российской Федерации и исключительным предметам ведения субъектов Российской Федерации, которые могут передаваться органам местного самоуправления.

2. Внести изменения в ст. 35 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.) в части установленной минимальной численности депутатов представительных органов местного самоуправления. Для муниципальных образований с численностью от 10 000 до 30 000 жителей, увеличить минимальную численность представительного органа с; 15 до 20 депутатов и с 35 до 50 депутатов в муниципальных образованиях с численностью населения 500 000 и более человек. Это позволит создать необходимое количество профильных комиссий в полноценных составах для разработки, проектов, правовых актов по вопросам местного значения: и отдельным: государственным полномочиям.

3. В перечень субъектов правотворческой инициативы, предусмотренный ст. 46 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), включить: отделения политических партий, территориальные объединения профсоюзов, иные общественные объединения, действующие в границах муниципального образования и представляющие интересы населения. Для гарантированного участия политических партий и общественных, объединений в правотворческом процессе крупных: муниципальных образований (с численностью 500 тысяч и более жителей) закрепить в ст. 35 названного закона в качестве обязательной нормы пропорционально-мажоритарную систему формирования представительных органов местного самоуправления с замещением до 50 % депутатских мандатов по пропорциональной системе.

4. Дополнить п. 13 ст. 35 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) нормой, позволяющей главе муниципального образования, в случае, если он является главой администрации, оспаривать в судебном порядке правовой акт, принятый представительным органом посредством преодоления вето.

5. В связи с тем, что положения статьи 35 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) не наделяют правом вето глав местных администраций, назначаемых по контракту, необходимо усилить позиции глав, данной категории в правотворческом процессе. В частности, в п. 12 ст.35 Федерального закона (2003г.) следует определить приоритетный порядок рассмотрения представительным органом местного самоуправления проектов правовых актов внесенных главой местной администрации:.

6. Целесообразно принять федеральный закон о нормативных правовых актах, определяющий требования к правовым актам, принимаемым на всех уровнях публичной власти: органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления. На уровне субъектов Российской Федерации могут быть приняты аналогичные законы, конкретизирующие основные положения данного федерального закона.

7. В субъектах Российской Федерации законодательно определить форму и способы обнародования нормативных правовых актов в сельских муниципальных образованиях. Систематизировать нормативные правовые акты, принимаемые в муниципальных образованиях административных районов и городов субъектного подчинения. Для этого целесообразно создание общеотраслевых сборников нормативных правовых актов данных муниципальных образований и нормативных сборников субъектов Российской Федерации, включающих нормативные правовые акты названных типов муниципальных образований по определенным предметам ведения. Это позволит решить ряд задач: обеспечить координацию правотворческой деятельности между муниципальными образованиями различного уровня, имеющими общую территорию; обеспечить реальный контроль со стороны субъектов Российской Федерации за реализацией их законов в правотворческой деятельности муниципальной власти; повысить качество правотворческой деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

8. Статью 31 нового Федерального закона «Об общих принципах организации, местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.) дополнить нормой устанавливающей обязательность опубликования итогов опроса граждан.

9. В рамках гл. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) следует нормативно определить институт наказов избирателей как определенную форму правотворческой инициативы и участия: населения муниципального образования в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

10. На уровне субъектов Российской Федерации целесообразно использовать практику подготовки модельных уставов муниципальных образований и регламентов представительных органов местного самоуправления для сельских и поселковых муниципальных образований, где недостаточно специалистов юридического профиля. 11. Для повышения юридической грамотности депутатов представительных органов местного самоуправления необходимо положительный опыт проведения разовых практических семинаров по обмену опытом дополнить систематической учебой депутатского корпуса на основе специальных программ и литературы.

В целом решение обозначенного круга проблем не только будет способствовать совершенствованию муниципального права, но и положительно скажется на эффективности муниципальной реформы, практическая реализация которой началась в 2004 году.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления»

1. Международные правовые акты о местном самоуправлении

2. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая членами Европейского Совета 15 октября 1985 года/Народный депутат. 1993. -№11.

3. П. Законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, Постановления Конституционного Суда РФ

4. Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1993.- 64 с.

5. Закон РСФСР «О районном Совете народных депутатов РСФСР» //Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1979. № 32. Ст. 785.

6. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления, в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 22.04.96 г. № 38-ФЗ, от 26.11.96 № 141-ФЗ). //Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49.ст.5500.

7. Закон РФ от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822

8. Закон РФ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным; в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 года № 138-Ф3. //Собрание законодательства Российской Федерации. 1996 г. № 49. ст.5497.

9. Закон РФ «Об" основных гарантиях избирательных прав ; и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997 г. №38. ст.4339.

10. Закон РФ от 20 марта 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 15. - ст. 1695.

11. Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 года. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997 г. № 39. ст.4464.

12. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления» //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - № 41. Ст.3923.

13. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов * власти и органов местного самоуправления Российской Федерации/Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - № 41. Ст. 3924.

14. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в РФ. //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - № 44. Ст. 4188.

15. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в РФ» //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - № 41. ст. 5071.

16. Постановление Правительства РФ «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства; Российской Федерации. 1996. - № 12. - ст. 1139.

17. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. "Не будет ни революций, ни контрреволюций"// Российская газета. 2001. - 4 апреля.

18. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики» от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» от 24 января 1997 г. //СЗ РФ, № 5, ст. 708,

19. Комментарий к Конституции Российской Федерации /Отв.ред. Л.А.Окуньков. -М: Бек, 1996. 638 с.

20. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С приложением нормативных актов /отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997.- 460 с.

21. I. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации

22. Конституция Республики Башкортостан Уфа, 1999. - 46 с.

23. Устав (Основной закон) Курганской области. //Вестник Курганской обл. Думы. 1995. - № 2 (январь).

24. Устав (основной закон) Оренбургской области//Бюл. Закон, собр. Оренбургской области. 1994. - № 4 (ноябрь).

25. Устав (основной закон) Челябинской области //Сборник законов и нормативных актов Челябинской области. 1995. №11.

26. Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» //Местная власть. Сборник документов и материалов. Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте РБ. Уфа, 1999.

27. Закон Курганской области «О местном самоуправлении в Курганской области» //Ведомости Курганской области. Местное самоуправление. Спецвыпуск № 1 для органов местного самоуправления. Курган, 1997. -277с.

28. Закон Оренбургской области «Об организации местного самоуправления, в Оренбургской области» //Сборник нормативных правовых; актов Оренбургской области: Оренбург, 1998. - 119 с.

29. Закон Пермской области «О местном самоуправлении в Пермской области» // Вопр. мест, самоуправления в нормат. прав, актах. Вып. 1: Правовые основы местного самоуправления. Пермь, 2001. C.I 13-137;

30. Закон Пермской области «О контроле за исполнением законов Пермской области» // Бюллетень Законодательного собрания и Администрации Пермской области 2001 - №3 (4 июня 2001г.) ст.86.

31. Закон Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» // Обл. газ. 1995. 21 апр.

32. Закон Челябинской области «О местном самоуправлении в Челябинской области» //Сборник законодательных и нормативных актов/Ред. совет А.С.Саломаткин /преде./ и др./ Челябинск, 1997, С. 54-79

33. Закон Челябинской области от 26 сентября 2002 г. N 103 ЗО

34. О правовых актах органов (должностных лиц) местного самоуправления в Челябинской области» //Южноуральская панорама.- 2002. 15 окт.

35. Закон Курганской области « О правовых актах, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» от 30 апреля 1997 г. № 27 // Ведомости Курганской области. № 2 Курган, 1997. - 292 с.

36. Закон Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» № 186-1 от 17.04.96. Ижевск: Изд. Гос. Совет. Удмуртской Республики, 1996. - 12 с.

37. Закон Удмуртской Республики «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» от 8.04.98 г. № 615-1. Ижевск: Изд. Гос. Совет. Удмуртской Республике, 1998. - 32 с.

38. Кодекс Республики Башкортостан «О выборах». Уфа: РИО Секр. Гос. Собр. РБ, 1998.-99 с.

39. Закон Челябинской области «О выборах в органы местного самоуправления Челябинской области» //Сборник законодательных и нормативных правовых актов /Ред. совет: А.С.Саломаткин /преде./ и др./ -Челябинск, 1997. -214 с.

40. Закон Челябинской области «О государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Челябинской области» //Сборник законодательных и нормативных правовых актов /Ред. совет: А.С.Саломаткин/преде./и др./- Челябинск, 1997, С. 136-141

41. Закон Челябинской области: от 20 ноября 1997 г. №30-30 «О разграничении предметов ведения муниципальных образований в Челябинской области» // Сб. законов и иных нормат. прав, актов Челяб. области. 1997, №11. (Ноябрь). С.7-19.

42. Закон Оренбургской области «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления» //Сборник нормативных правовых актов. -Оренбург, 1998.-118 с.

43. Закон Челябинской области «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Челябинской области.» //Сборник законодательных и нормативных правовых актов / Ред. совет: А. С. Саломаткин /преде./ и др./ Челябинск, 1997. - 214 с.

44. Закон Оренбургской области « О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» //Сборник: нормативных правовых актов Оренбургской области. Оренбург, 1998. - 118 с.

45. Закон Челябинской области «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» //Сборник законодательных и нормативных правовых актов /Ред. совет: А. С. Саломаткин. /преде./ и др./ Челябинск, 1997. - 154 с.

46. Закон Челябинской области «О местном референдуме в Челябинской области» //Сборник законодательных и нормативных правовых актов / Ред. совет: А. С. Саломаткин /преде./ и др./ Челябинск, 1997, С. 80-98

47. Постановление Законодательной Палаты Государственного Собрания Республики Башкортостан «О примерном уставе сельсовета, поссовета Республики Башкортостан» от 21 апреля 1998 г. Уфа, Изд. Гос. собрание РБ, 1998-32 с.

48. Положение о представительном органе местного самоуправления района от 29.09.95 г. № 246 //Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области № 10 сентябрь 1995 г.1.. Нормативно-правовые акты муниципальных образований

49. Устав города Екатеринбурга (Принят Решением Екатеринбургской городской Думы первого созыва от 16.10.95г. № 24/3).- Екатеринбург, 2001 — 28С.

50. Устав города Кургана: Принят городской Думой 12 сентября 1996 г. //Курган и курганцы. 1996. - 17 августа.

51. Устав города Челябинска: Принят населением на референдуме 17 декабря 1995 г. Челябинск, ТО «Каменный пояс», 1996. - 32 с.

52. Регламент представительного органа местного самоуправления района (модельный)// Информ,- метод. сб./Гос. Совет Удмурт. Респ., Правительство' Удмурт. Респ. Ижевск, 1998. С. 37- 64.

53. Регламент районного совета МО «Артинский район» //Информационно-методический сборник. Представительные органы местного самоуправления.- Екатеринбург, издание администрации губернатора Свердловской области.- 1997.-№ 11.-С. 29-50.

54. Регламент Курганской городской Думы от 16.04.97. Курган, 1996. -16с.

55. Регламент Челябинской городской Думы. Утв. Решением городской^ Думы от 02.07.01г. № 6/13 // Челябинск за неделю. 2003.- 28 ноября.

56. Положения об управлениях, комитетах, отделах администрации города Екатеринбурга /Администрация города Екатеринбурга. Екатеринбург: Издательство АМБ, 2002. -184 с.

57. Положение о постоянной комиссии Березовской городской Думы по социальной политике. Утв. Решением городской Думы от 20.03.97г. № 64// Там. же. с. 64-68.

58. Положение о правовых актах Челябинской: городской Думы и Главы города Челябинска. Авт. - сост. Иванов A.B. -Челябинск: Челябинская городская Дума, 2001. - 64 с.

59. Инструкция по делопроизводству в администрации г. Екатеринбурга / Администрация города Екатеринбурга, 2002. 80 с.

60. V. Материалы семинаров, конференций представителей органов местного самоуправления по вопросам организации местного самоуправления, нормативные и методические сборники.

61. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы, пути взаимодействия: Обл. науч.-практ. конф. (25 апр. 1997 г.): Тез. докл. Екатеринбург, 1997.- 168с.

62. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы и пути взаимодействия (9 дек. 1997 г.): Сб. материалов обл. семинара. Курган, 1998. -145с.

63. Законодательная техника: научно-практическое пособие. М.: городец. 2000. -272с.

64. Материалы зональных семинаров председателей сельских и поселковых Советов Республики Башкортостан с участием председателей районных и; городских Советов (февраль март 1997). Уфа, 1997.- 139с.

65. Материалы межрайонных семинаров депутатов представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Пермской области, 1998 год (обобщение практики работы и методические рекомендации). Пермь, 2000.- 214с.

66. Материалы семинара-совещания председателей сельских и поселковых Советов РБ (15 мая 1998 г.). Уфа, 1998. 106 с.

67. Материалы съезда депутатов представительных органов; государственной власти и местного самоуправления Пермской области (2526 апреля 2000 г.). Спец. выпуск. Пермь, 2000. — 198 с.

68. Местное самоуправление и вопросы взаимодействия с государственной властью (сборник статей). Екатеринбург: Законодательное собрание Свердловской области, 2000. - 104 с.

69. Местное самоуправление: сборник нормативно-правовых документов/Администрация гор. Екатеринбурга, 1998. — 165 с.

70. Нормативно-правовые акты по организационному обеспечению деятельности Администрации города Челябинска (сборник) /Администрация города Челябинска, 1997. 187 с.

71. Опыт: Информационно-методический сборник № 17. Муниципальнаянаука и становление местного самоуправления /Администрация Губернатора Свердловской области. Екатеринбург. 1998. - 121 с.

72. Опыт: Информационно-методический сборник №18. Муниципальное образование «город Заречный» /Администрация губернатора Свердловской области. Екатеринбург. 1998. - 164 с.

73. Система опорных зон как механизм дальнейшего развития реформы местного самоуправления: Материалы Всерос. совещания в г. Заречном (1517 янв. 1998 г.). Екатеринбург, 1998. 176 е.,

74. Теория и практика развития местного самоуправления: Материалы науч.-практ. семинара руководителей представительных органов местного самоуправления городов и районов Челябинской области, Озерск, 9-10 февр. 1999 г. Челябинск, 1999. 197 с.

75. VI. Монографии, брошюры, статьи

76. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вест. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1996. №2. С. 3-33.

77. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.: РЮИД, 2000. 528 с.

78. Алексеев С. С. Право. Азбука. Теория Философия. Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 89.

79. Алешкина Э.Н. Местное правотворчество в период создания Советского государства. Воронеж: Изд во. Воронеж, ун - та, 1977. 48 с.

80. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история, и современность /Урал. гос. экон. ун т. Екатеринбург, 1998. 294 с.

81. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд — во Моск. ун-та, 1996. 352 с.

82. Баринов Д.А. Правотворчество органов местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. Хабаровск: Дальневост. юрид. ин т, 2000. 212 с.

83. Бартышев В.И., Морозова JI.C., Смирнова JI.E. Делопроизводство в местных Советах депутатов трудящихся. Воронеж: Изд во Воронеж, ун-та, 1974. 144 с.

84. Бегунов А.Г., Семенов Ю.В., Шишкин М.И. Местное самоуправление: проблемы и пути совершенствования. Ижевск, 1998. 185 с.

85. Богомолов O.A. Местное самоуправление в Зауралье: проблемы и перспективы //Чиновник. 1998. № 1. С. 12 -17.

86. Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении (на примере Ростова-на-Дону). Ростов н/Д.: Феникс, 1996. 246 с.

87. Васильев A.M. Нормативные акты советского социалистического государства. М.: ВЮЗИ, 1955. 36 с.

88. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. М.: Изд. г-на М.Ю. Тихомирова, 1999. 453 с.

89. Васильев М.А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация. Обнинск: Ин-т муницип. упр., 2001. 98 с.

90. Васильев М.А. Вопросы реализации актов местного самоуправления. Обнинск: Ин т муницип. упр., 2002. 94 с.

91. Васильев М.А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. Обнинск: Ин-т муницип. упр., 2002. 88 с.

92. Васильев М.А. Основы нормотворчества в муниципальных образованиях: естественные начала и правовые императивы. Обнинск: Ин-т муницип. упр., 2001. 108 с.

93. Васильев М.А. Оценка эффективности проектов актов местного самоуправления: методы экспертной оценки. Обнинск: Ин -т муницип. упр. 2002. 124 с.

94. Васильев М.А. Правовое регулирование нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях. Обнинск: Ин-т муницип. упр., 2002. 126 с.

95. Васильев Р.Ф. Акты управления: (Значение, проблема исследований, понятие). М.: Изд во Моск. ун-та, 1987. 142 с.

96. Воронов Н.П. Правовые акты местных Советов народных депутатов и их органов. Киев: УМК ВО, 1988. 42 с.

97. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Моногр. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1998.210 с.

98. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург: Изд во УрГЮА, 1999. 368 с.

99. Гаврилов O.A. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М.: ИГПРАН, 1993. 128 с.

100. Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Автореф. дис.канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. 24 с.

101. Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения: Моногр. М.; Тула: ТИГИМУС, 1997. 814 с.

102. Закон: создание и толкование / Под ред. A.C. Пиголкина. М.: Спарк, 1998. 283 с.

103. Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы,совершенствование: Сб. ст.: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001.

104. Иванов A.B. О создании нормативно-правовой базы городского самоуправления Челябинска // Южноурал. юрид. вестн. 1998. № 3. С. 11 13.

105. Иванов В.Н. Местное самоуправление на Урале (1994 2001 гг.). Челябинск: Челяб. гос. ун-т, 2002. 189 с.

106. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право. М.: Новый юрист, 1998.246 с.

107. Как готовить законы: (Науч. практ. пособие) / Гл. ред. Ю.А.Тихомирова. М.: Известия, 1993. 59 с.

108. Керимов ДА. Законодательная техника. М.: НОРМА, 1997. 127с.

109. Кокотов А.Н., Романова O.A., Татаркин А.И. и др. Экономические предпосылки и политико-правовые формы становления российского федерализма: Моногр. / УрО РАН. Екатеринбург, 2001. 470 с.

110. Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М.: Изд во Моск. ун - та, 2002. 208 с.

111. Майоров В.И. Совершенствование судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации: Моногр. Челябинскг Челяб. юрид . ин т МВД России, 2002. 180 с.

112. Масловская Т.С. Муниципальное правотворчество в Российской; Федерации (теоретические и правовые проблемы).: Моногр. Сургут: Дефис, 2002. 326 с.

113. Масловская: Т.С. Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации: Моногр. Сургут: Сургут, ун —т, 1999. 194 с.

114. Масловская Т.С., Плесовских В. Д. Местное самоуправление в России: Моногр. Сургут: Сургут, ун — т, 2000. 180 с.

115. Масловская Т.С. Разработка и принятие нормативных правовых актов в муниципальных образованиях. Сургут: Сургут, ун — т, 1998. 43 с.

116. Местное самоуправление в России: проблемы становления, функционирования и развития: Рос. науч. практ. конф., г. Пермь, 17 -18 апр. 1997 г.

117. Муниципальное право: Учеб. для вузов / Под ред. А.М. Никитина. М.:: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2000. 439 с.

118. Общая теория права / Под общ. ред. A.C. Пиголкина. М.: МГТУ, 1995. 384 с.

119. Орешкина И.Б. Систематизация нормативно-правовых актов Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов: Саратов. Гос. акад. права, 2000. 26 с.

120. Основы местного самоуправления в городах России / Под ред. А.Е. Когута. СПб.: ИСЭП РАН, 1995. 258 с.

121. Пиголкин A.C. Подготовка проектов нормативных актов (организация и методика). М.: Юрид. лит., 1968. 168 с. (Госюриздат, 1962. 166 е.).

122. Пиголкин A.C., Рахманина Т.Н., Жалялетдинова З.С. Региональные программы законотворчества получают научное обоснование // Журн. рос. права. 1997. № 3.

123. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Науч.-метод. пособие / Под ред. A.C. Пиголкина. М.: Норма, 1998. 180 с.

124. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М: ИМПиЭ, 1997. 111 с.

125. Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М.: Юрид. лит., 1987. 47 с.

126. Рахманина Т.Н. Совершенствование нормативной базы — стимул регионального правотворчества // Журн. рос. права. 1997. № 6.

127. Рязанов Н.М. Взаимодействие местного самоуправления и государственной власти // Чиновникъ. 1998. № 1. , С. 18 - 21.

128. Рязанов Н.М. Взаимодействие государственной власти и институтов местного самоуправления как фактор политической стабильности: Автореф. дисканд. полит, наук» Екатеринбург, 2000. 28 с.

129. Рязанов Н.М. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления (Южноуральский вариант). Челябинск, 1999. 204 с.

130. Саломаткин A.A. Местное самоуправление , в; сельских поселениях России (вопросы теории и практики) / Законодат. Собр. Челяб. обл., Челяб. гос. ун т, Ин - т права и гос. упр. Челябинск, 1999. 214 с.

131. Саломаткин A.C. Государственно-правовые проблемы территориальной организации Российской Федерации. Конституционно-правовой аспект // Конституция Российской Федерации и проблемы ее реализации: Сб. науч. тр. Челябинск, 1999. С.26.

132. Саломаткин A.C. Территориальная основа местного самоуправления:

133. Учеб. пособие. Челябинск, 1996. 68 с.

134. Самигуллин В.К. Законодательная деятельность субъектов Федерации и пути ее совершенствования: на примере Республики Башкортостан // Журн. рос. права. 1998. № 4-5. С.70 78.

135. Сарычева И.А. Проблемы соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1999.

136. Степанищев В.Ф., Гусев А.Г. Нормативные правовые акты органа местного самоуправления важный элемент единого правового пространства России // Юж.-Урал. юрид. вестн., 2002. № 3 - 4.- С. 11 - 12.

137. Рачева М. О регламентах представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Пермской области // Муницип. право. 2001. №3. С.43 49.

138. Становление и развитие местного самоуправления в Челябинской области: Материалы семинара с руководителями и специалистами органов местного самоуправления (5 июня 1997 г.) / Ред. A.C. Саломаткин. Челябинск, 1997.91 с.

139. Таболин В.В., Корнеев A.B. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. М.: Формула права, 2000. 304 с.

140. Тенетко A.A. Юридическая техника правоприменительных актов: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. 24 с.

141. Теория государства и права / Под ред. А. М. Васильева. 2-е изд. М: Юрид. лит., 1983.416 с.

142. Теория и практика развития местного самоуправления: Материалы науч.-практ. семинара руководителей представительных органов местного самоуправления городов и районов Челябинской области / Ред. А.С.Саломаткин. Челябинск, 1999. 147 с.

143. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: 1997. 526 с.

144. Умнова И.А. Конституционно-правовая реформа и региональное законодательство в Российской Федерации. М.: Дело, 2000. 304 с.

145. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма и проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. №11. С. 5 -12.

146. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: Опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002.608 с.

147. Четвертакова Е.С. Организационно-правовые особенности местного самоуправления в малых , городах Российской Федерации (на материалах Уральского региона) / Челяб. гос. ун т, институт права и гос. упр. Челябинск, 2000. 143 с.

148. Четвертакова Е.С. Структура органов местного самоуправления в муниципальных образованиях Челябинской области // Конституция Российской Федерации и проблемы ее реализации: Сб. науч. тр. Челябинск, 1999. С. 87-101.

149. Щедригин E.H. Государственная власть и местное самоуправление: историка правовой анализ. СПб.: С.-Петерб. академия МВД России, 1997. 328 с.

150. Шугрина Е.С. Техника юридического письма: Учеб. практ. пособие. М.: Дело, 2000. 272 с.

151. Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России:: теория и практика / Ярослав, гос. ун-т им. Ярославль, 1996. 99 с.

152. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации, 1995 — 1998: Электор. статистика. М.: Весь мир, 1999.256 с.

153. Язык закона / Под ред. A.C. Пиголкина. М.: Юрид. лит., 1990. 67с.