АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правотворчество в области местного самоуправления в Российской Федерации»
На правах рукописи
МАСЛОВСКАЯ Тамара Сергеевна
ПРАВОТВОРЧЕСТВО В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Специальность 12.00.02 конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Тюмень 2004
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета.
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор
ЧЕБОТАРЕВ Геннадий Николаевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор КОКОТОВ Александр Николаевич доктор юридических наук, профессор КОСТЮКОВ Александр Николаевич доктор юридических наук, профессор ЗРАЖЕВСКАЯ Татьяна Дмитриевна
Ведущая организация - Челябинский государственный
университет
Защита состоится 17 декабря 2004 г. в_часов на заседании
диссертационного совета Д 212.274.06 в Тюменском государственном университете по адресу: 625003 г. Тюмень, ул. Ленина № 38, зал заседаний совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тюменского государственного университета
Автореферат разослан « ^ »_^^_2004 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
Д. Плесовских
154^8
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования определяется важной ролью местного самоуправления в политико-правовой жизни российского общества, в становлении демократического правового государства. Местное самоуправление в современной России является одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по вопросам местного значения в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан. Акцентируя внимание на этой особенности местного самоуправления, в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерацию) подчеркивается, что местное самоуправление следует рассматривать в качестве «одной из фундаментальных основ российской системы народовластия».
Одним из важнейших показателей уровня демократической организации гражданского общества является правотворчество в области местного самоуправления. Это особый срез правотворческой деятельности, определяющий во многом меру юридической цивилизованности государства и общества, их правовой прогресс. Специфика конституционного и муниципального права определяет характер правотворчества в области местного самоуправления, которая заключается в том, что Россия является федеративным государством. Формирование правотворчества в субъектах Российской Федерации - дело новое, требующее наличия глубоких организационных и правотворческих традиций, всестороннего научного обеспечения.
Местное самоуправление на низовом уровне находится в неразвитом состоянии, как в смысле имеющейся практики, так и в смысле готовности населения к добровольному объединению для решения своих проблем. В понимании граждан местное самоуправление связано больше с предоставлением населению муниципальных услуг. Навыки и практика по участию в правотворческой деятельности у подавляющего большинства населения отсутствуют. К такому выводу пришел автор настоящего исследования, проводя социологический опрос с апреля по июль 2003 г. в городах: Сур1уг, Лангепас, Лянтор (в опросе приняло участие 557 чел.). От четверти до трети опрошенных в городах выражали согласие с утверждением, что «местное самоуправление - это представительство государства на местах, его главная обязанность - исполнять распоряжения государственной власти, обеспечивать единые стан-
дарты на территории всей страны». Таким образом, можно констатировать, что местное самоуправление, продекларированое в законодательстве, не реализовано в полной мере на практике.
Проблема правотворчества в области местного самоуправления приобретает не только научный интерес, но, прежде всего, практическое значение с точки зрения развития и совершенствования нормативно-правового регулирования муниципальных отношений, а также решения конкретных вопросов реформирования местного самоуправления, создания эффективных механизмов его осуществления. В то же время, проблема правотворчества в области местного самоуправления может и должна рассматриваться в общем русле политико-правовых закономерностей становления и развития новой российской государственности.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в основе всей системы организации власти на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющемся на всю территорию России, находится система местного самоуправления как организационно-правовая форма осуществления особой формы публичной власти - власти муниципальной. При этом всеобъемлющий характер местного самоуправления и, соответственно, муниципальной власти проявляется в сфере правотворчества: каждое из существующих на сегодня более чем тринадцати тысяч муниципальных образований является своего рода местным центром правотворчества.
Актами правотворчества в области местного самоуправления регулируется весьма широкая сфера экономических, социальных, политических отношений, наиболее близко, непосредственным образом затрагивающих многие вопросы повседневной жизни человека в городских и сельских поселениях. Однако, ограничиваясь правотворчеством в муниципальных образованиях, проблему правового регулирования местного самоуправления в России не решить. Законотворческая деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации носит не просто обеспечительный характер. Органы государственной власти являются полноправными субъектами правотворчества в области местного самоуправления, что подтверждается практическими результатами проводимой в стране реформы местного самоуправления.
Существо научной проблемы правотворчества в области местного самоуправления состоит в наличии диалектических противоречий между динамично изменяющимися отношениями в области местного самоуправления, складывающимися в процессе реформ основ государственной и общественной жизни России и статичным (малоподвижным)
действующим законодательством, призванным стимулировать эффективное развитие этих отношений; между осуществляющейся на всей территории России практикой правотворчества в области местного самоуправления и недостаточным теоретическим осмыслением данного правового явления. Действительная самостоятельность местного самоуправления невозможна без научного и методологического обеспечения процессов правотворчества, гармонизации интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Актуальность исследования и разрешения проблем становления правотворчества в области местного самоуправления в России обусловлена также факторами, связанными с федеративным устройством нашего государства, включением в правотворческий процесс субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления, в ряде случае не активизирующих в должной мере процессы реформирования местного самоуправления на своей территории; с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом; с отсутствием четкого разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в сфере правотворчества в области местного самоуправления. Кроме того, необходимость исследования правотворческой деятельности в области местного самоуправления объясняется потребностями развития частной научной теории правотворчества в области местного самоуправления, ее обогащения результатами исследования отраслевых аспектов других наук.
До настоящего времени правотворчество в области местного самоуправления в Российской Федерации как целостное явление не изучалось в рамках отдельной научной работы. В юридической литературе слабо разработаны теоретические и прикладные проблемы юридической техники в муниципальном правотворчестве. Недостаточно исследованными остаются теоретические и научно-методологические проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов в области местного самоуправления. В этой связи возникла необходимость глубокого исследования правотворчества в области местного самоуправления Российской Федерации, обобщения существующей практики, внесения научно обоснованных рекомендаций по его совершенствованию.
Состояние разработки проблемы правотворчества в области местного самоуправления представляется явно недостаточным с точки зрения теории и практики. В российской юридической литературе число монографических исследований, специально посвященных право-
творчеству в области местного самоуправления как единой целостной системы незначительно. В последние годы стало больше внимания уделяться исследованию местного самоуправления в целом, анализу отдельных звеньев муниципального управления. После продолжительного перерыва вновь появились отдельные работы о нормотворчестве местных органов власти.
Комплексное исследование правотворчества в области местного самоуправления как правового явления в России организовано еще недостаточно, а в тех работах, где затрагиваются вопросы правотворческой деятельности в области местного самоуправления, исследования носят, как правило, фрагментарный характер и не только не соответствуют требованиям современного момента, но и не дают достаточного материала для адекватных теоретических выводов. Анализ правотворческой деятельности, осуществляемой во всех муниципальных образованиях России и на всех уровнях государственной власти, показывает, что назрела необходимость в создании основ теории правотворчества в области местного самоуправления.
Исследование поставленных в диссертации проблем не могло быть плодотворным без анализа научного опыта различных ученых, получившего свое отражение в общетеоретических и прикладных работах. Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области права, философии, социологии, управления.
Для решения проблемы правотворчества в области местного самоуправления много важного и полезного сделали в своих работах такие представители теории государства и права, как: В.А. Абдуллаев, С.С. Алексеев, В.П. Казимирчук, И.Ф. Казьмин, Д.А. Керимов, С.А. Комаров, Б.М. Корельский, С.С. Кравчук, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, Е.А. Лукашова, A.B. Мицкевич, A.C. Пиголкин, C.B. Поленина, Т.Н. Рахма-нина, Л.И. Спиридонов, Г.Т. Чернобель и др.
В основу исследования правотворчества в области местного самоуправления положены научные труды по конституционному и муниципальному праву С.А. Авакьяна, Е.А. Агеева, И.В. Бабичева, Г.В. Ба-рабашева, Н.С. Бондаря, Я.С. Вальденберга, Р.Ф. Васильева, Н.П. Воронова, И.В. Выдрина, Б.М. Гринчель, Д.Г. Жаромских, В.В. Еремяна, В.В. Игнатенко, А.И. Коваленко, А.Е. Когута, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, O.E. Кутафина, Л.А. Луканова, М.С. Матейковича, Н.И. Мату-зова, Н.П. Медведева, В.В. Невинского, В.А. Пертцик, А.Н. Писарева, В.Д. Плесовских, Л.Л. Попова, Н.В. Постового, Н.В. Ралдугина, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Фалькова, В.И. Фадеева,
Г.Н. Чеботарева, А.И. Черкасова, М.А. Чернышева, H.A. Шевелевой,
A.Н. Широкова, П.И. Шлемина, Е.С. Шугриной и др.
При изучении генезиса правотворчества в области местного самоуправления автор обращался к публикациям по истории отечественного и зарубежного государства и права Е.В. Анисимова, И.Д. Беляева, В.Н. Вернадского, С.И. Боботова, М.М. Богословского, В.И. Быст-ренко, Я.С. Вальденберга, М.Ф. Владимирского-Буданова, Р.Ф. Васильева, Т.П. Вязовик, JI.B. Гильченко, H.A. Емельянова, В.В. Еремяна, И.А. Исаева, A.A. Кизеветтера, В.О. Ключевского, П.В. Копнина, C.B. Королева, JI.E. Лаптевой, Г. Люхтерхандта, В.В. Маклаковой, С.Ф. Платонова, H.JI. Подвигина, А.Е. Преснякова, С.М. Соловьева, С.С. Студеникина, М.В. Федорова, А.И. Черкасова, Я.Н. Щапова и др.
В работе использовались исследования ученых - представителей других отраслевых наук: И.Д. Андреева, Л.Б. Баженова, В.М. Баранова, Д.Н. Бахрака, P.C. Белкина, Р.Ф. Васильева, O.A. Гаврилова,
B.В. Глущенко, A.M. Година, О.Н. Горбуновой, B.C. Добриянова, В.Б. Зотова, М.Р. Ефимовой, В.Н. Кудрявцева, М.Г. Макарова, М.Ф. Маликова, В.М. Мандрица, Л.Н. Насонова, В.И. Нечипоренко, В.П. Петрова, A.B. Пшенко, Н.И. Ропакова, Г.И. Рузавина, В.Е. Севрю-гина, В.Д. Сорокина, А.Г. Спиркина, H.H. Трубниковой, A.A. Ушакова, Дж. Холтона, B.C. Швырева. Перечисленными авторами проводились научные исследования в области методологии, юридической техники, управления, в т.ч. муниципального управления, философии, социологии. Сформулированные ими выводы способствовали комплексному рассмотрению научной проблематики настоящего исследования.
Труды перечисленных и многих других ученых сделали возможным в рамках настоящей работы предпринять попытку исследования проблем правотворчества в области местного самоуправления на качественно новом уровне. Пожалуй, впервые в отечественной литературе комплексный подход стал определяющим для анализа сущности и системы правотворчества в области местного самоуправления в Российской Федерации, правотворческой деятельности в муниципальных образованиях.
Объектом диссертационного исследования настоящей работы являются урегулированные нормами права общественные отношения, связанные с правотворчеством в области местного самоуправления. В объект исследования включены теоретические, концептуальные положения о сущности и правовых конструкциях правотворчества в области местного самоуправления в генезисе его исторического развития -становления, формирования основ и принципов функционирования,
уяснения места и роли в системе правотворчества России. Исследованию подверглись также проблемы совершенствования функциональных и компетенционных аспектов деятельности субъектов правотворчества в области местного самоуправления, а также проблемы обеспечения системности правовых актов о местном самоуправлении.
Предметом исследования являются теория и практика правотворческой деятельности в области местного самоуправления на федеральном, региональном и местном уровнях; нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации о местном самоуправлении; правовые акты органов муниципальных образований; научные идеи, изложенные в трудах ученых-юристов.
Основные цели и задачи исследования обусловлены актуальностью избранной тематики, ее новизной и практической направленностью. Цели диссертационного исследования: разработка теоретических основ правотворчества в области местного самоуправления в Российской Федерации; анализ правотворчества в области местного самоуправления органов государственной власти РФ, субъектов Федерации, органов местного самоуправления и населения; рассмотрение отдельных прикладных проблем оптимизации правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления.
Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи: рассмотреть правотворчество в области местного самоуправления как научную категорию; сформулировать и обосновать теоретические основы правотворчества в области местного самоуправления в Российской Федерации; рассмотреть современные тенденции правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах; исследовать генезис правотворчества в области местного самоуправления в России; выявить основные проблемы правового регулирования правотворчества в области местного самоуправления на федеральном, региональном и местном уровнях; выработать и внести предложения по оптимизации правотворчества в области местного самоуправления.
Методологической основой для написания диссертации явился комплекс научных методов познания социальных и правовых явлений и процессов. Автором использованы, в первую очередь, диалектико-материалистический метод исследования и иные обще- и частнонаучные методы получения новых юридических знаний. Наиболее полно применялись системный анализ, индукция и дедукция, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, программно-целевой, исторический, социологические (анализ документов и статистики, опросы обществен-
ного мнения, непосредственное наблюдение), моделирование и другие методы. Изучение опыта правотворческой деятельности в области местного самоуправления на каждом конкретном уровне (федеральном, региональном и местном) позволило понять сущность правотворчества в области местного самоуправления в целом, углубить знания о закономерностях реализации правотворчества в области местного самоуправления, рассмотреть дискуссионные проблемы в данной сфере.
Нормативной базой исследования являются Конституция РФ, законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Федерации, правовые акты муниципальных образований, международные правовые акты, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Эмпирической базой исследования послужила правотворческая деятельность органов государственной власти Российской Федерации; субъектов Федерации, в т.ч. Законодательного Собрания Омской области, Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа; органов местного самоуправления городов: Екатеринбурга, Иркутска, Мегиона, Нижневартовска, Омска, Ростова-на-Дону, Тюмени, Сургута и Сургутского района; муниципальных образований Саратовской, Тюменской областей и других регионов России; материалы парламентских слушаний, научных конференций, всероссийских и региональных совещаний по проблемам местного самоуправления; публикации в периодической печати; статистические и другие данные; материалы собственных исследований. Диссертант использовал также личный опыт общения с руководителями и депутатами Государственной Думы РФ, Думы Ханты-Мансийского автономного округа и г. Сургута, других муниципальных образований.
Научная новизна диссертации заключается в теоретическом обосновании нового научного направления - изучение правотворчества в области местного самоуправления в качестве комплексного правового явления. Впервые с учетом изменений и дополнений законодательства РФ, автор рассматривает правотворчество в области местного самоуправления в Российской Федерации как единую целостную систему. Новизна выразилась в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой. Диссертант предпринимает попытку представить наиболее актуальные проблемы становления и развития правотворчества в области местного самоуправления в России сквозь призму отечественной практики и мировых тенденций.
На основе критического осмысления многочисленных научных трудов, обобщения большого объема правовых актов, решений Консти-
туционного Суда РФ разработаны теоретические положения, позволяющие пересмотреть устоявшиеся взгляды на сущность правотворчества в области местного самоуправления. В работе в концентрированном виде обозначены теоретические основы правотворчества в области местного самоуправления, выявлены закономерности его развития, функции; определены сущностные и концептуальные компоненты категории «правотворчество в области местного самоуправления».
Сформулирована авторская дефиниция понятия «линейное и функциональное правотворчество в области местного самоуправления», выделены их признаки. Научная новизна усматривается также в сформулированных уточненных понятиях: «правотворчество в области местного самоуправления», «принципы правотворчества в области местного самоуправления», «субъекты правотворчества в области местного самоуправления», «муниципальное законодательство», «муниципальная власть».
Впервые в правовой науке правотворчество в области местного самоуправления рассматривается как предмет правового регулирования, который может поддаваться нормативно-организационному воздействию. С позиций сочетания научной традиции и творческого подхода в диссертации системно исследованы правовые основания правотворческой деятельности в области местного самоуправления всех субъектов правотворчества, соотносимость правовых актов федерального, регионального и местного уровней в сфере местного самоуправления. Это позволяет выяснить роль и место правотворчества в области местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации и устранить в будущем негативные моменты, деформирующие эту систему. Автором выявлены закономерности развития правотворчества в области местного самоуправления, изучены и обобщены проблемы оптимизации правотворческой деятельности, выявлена сопряженность вертикальной и горизонтальной систематизации правовых актов о местном самоуправлении, разработаны рекомендации по повышению эффективности правотворческой деятельности в области местного самоуправления.
Полученные теоретические и практические результаты исследования позволяют говорить о новом комплексном решении научной проблемы, которая имеет важное правовое, политическое и практическое значение.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правотворчество в области местного самоуправления реально функционируя в России, не имеет достаточного теоретического осмысления и надлежащего правового фундамента. Правотворчество в облас-
ти местного самоуправления в Российской Федерации следует рассматривать как комплексное правовое явление, связанное со сложным составом субъектов правотворчества в области местного самоуправления (федерального, регионального и местного уровней), спецификой государственного и локально-территориального характера правового регулирования, особой сферой реализации правовых установлений.
Правотворчество в области местного самоуправления является составной частью правотворчества в Российской Федерации, обладает собственным предметом, специфическими чертами, нормативной правовой базой и представляет собой единую целостную систему, состоящую из совокупности форм организационно-правовой деятельности органов государственной и муниципальной власти, населения в пределах их компетенции.
2. «Правотворчество в области местного самоуправления» является относительно самостоятельной категорией и означает деятельность органов государственной власти РФ, субъектов Федерации, органов местного самоуправления и населения муниципальных образований, направленную на познание и оценку правовых потребностей населения муниципальных образований и государства, издание уполномоченными субъектами правовых актов в области местного самоуправления.
3. Историческое развитие правотворчества в области местного самоуправления в России имеет периоды становления и развития, каждый из которых характеризуется особенностями правотворческой деятельности органов государственной власти, усилением или ослаблением участия населения в решении вопросов местного значения. Современное состояние правотворчества в области местного самоуправления обусловлено тем, что его развитие происходит в период реформирования общественных отношений.
4. Местное самоуправление и правотворчество в области местного самоуправления в зарубежных странах взаимосвязаны, развиваются циклично в рамках усиления или ослабления государственного участия в муниципальном управлении. На правотворчество в области местного самоуправления определяющее влияние имеет реализация одного из начал демократического правового государства - принципа «вертикального» разделения властей, существующего наряду с «горизонтальным» разделением законодательной, исполнительной и судебной властей. В зависимости от усиления той или иной тенденции (развития местного самоуправления или государственного управления) усиливается правотворческая деятельность органов государственной власти либо органов местного самоуправления.
В целом в правотворческой деятельности в области местного самоуправления превалируют органы государственной власти, определяя в законодательных актах правовое поле деятельности органов местного самоуправления и населения. Деятельность органов местного самоуправления в большей степени направлена на правоприменение, чем на осуществление правотворческой деятельности.
5. Впервые закрепленная в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. норма о правовой основе местного самоуправления, включающая в себя систему правовых актов международного, федерального, регионального и местного уровней, подтверждает многоуровневый характер правотворчества в области местного самоуправления. Итогом такой правотворческой деятельности являются правовые акты разной юридической силы, которые в своей совокупности должны обеспечить оптимальное функционирование местного самоуправления.
6. Правотворчество в области местного самоуправления следует понимать как особую модель, включающую в себя: разумное соотношение правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления и населения муниципальных образований; стратегию развития правотворчества; определенное правовое поле; соответствующий уровень и культуру правотворчества. Тем не менее, сложившаяся и действующая модель правотворчества в области местного самоуправления нуждается в серьезной модернизации.
7. В исследованиях правотворчества в области местного самоуправления к настоящему времени накопилось множество научных идей и концепций, на основе которых можно разрабатывать теоретические основы правотворчества в области местного самоуправления. Теория правотворчества в области местного самоуправления, представляется как частная научная теория и имеет методологическое значение в исследовании правотворческой деятельности в области местного самоуправления. Данная теория может выступать в виде системы научных положений о правотворчестве в области местного самоуправления в Российской Федерации и разрабатываемых на их основе рекомендаций методологического и методического характера по правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях. В перспективе по мере приращения научного знания теория муниципального правотворчества в структурном плане должна включить в себя: методологические основы, понятийный аппарат, концептуальную часть, классификационную часть и оценочно-методическую (прикладную) часть.
8. В работе даны определения понятий: «правотворчество в области местного самоуправления», «принципы правотворчества в области местного самоуправления», «субъекты правотворчества в области местного самоуправления», «муниципальное законодательство», «линейное и функциональное правотворчество в области местного самоуправления».
9. К основным принципам правотворчества в области местного самоуправления относятся: принцип комплексности, что вытекает из комплексной природы муниципального права; принцип строгой дифференциации правотворческих полномочий по вопросам местного самоуправления; принцип законности, верховенства Конституции РФ; принцип сочетания государственно-властных и публично-корпоративных начал в правотворчестве в области местного самоуправления, что определяется сущностью муниципальной власти.
10. Особенности правотворчества в области местного самоуправления проявляются в следующих характеристиках:
1) специфический состав субъектов правотворчества в области местного самоуправления: органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, муниципальные органы, население муниципальных образований;
2) территориальный характер правотворческой деятельности в области местного самоуправления, зависящий от уровня властных полномочий: федеральные правовые акты действуют во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях России, региональные - на территории субъекта РФ и в муниципальных образованиях данного субъекта, местные - на территории конкретного муниципального образования. В итоге, каждое муниципальное образование имеет свою нормативную правовую базу в области местного самоуправления, состоящую из норм федерального, регионального и местного уровней, отличающуюся от других муниципальных образований;
3) высокая интенсивность государственно-правовой регламентации самоуправленческих отношений, выражающаяся в принятии государственной властью (федеральной и региональной) законодательных актов в области местного самоуправления и взятие на себя государством обязанности по защите и охране соответствующих актов местного самоуправления.
11. Изучение реальных процессов, которые происходят в настоящее время в сфере государственно-правового регулирования местного самоуправления, позволяет выделить следующие тенденции, оказывающие существенное влияние на правотворчество в области местного самоуправления всех уровней (федеральный, региональный, мест-
ный): радикальная качественная новеллизация права; ускорение формирования новых отраслей и институтов права; интенсификация законотворческой деятельности, т.е. возрастание ее количественных показателей; плюрализация форм (источников) права, происходящая вследствие умножения видов субъектов правотворчества в области местного самоуправления; уменьшение уровня формализованности права, степени определенности его норм.
12. На фоне обозначенных тенденций достаточно четко прослеживаются дефекты и недочеты современного российского законодательства о местном самоуправлении, которые в некоторой степени именно тенденциями и «спровоцированы». К таким дефектам относятся: бессистемность развития законодательства о местном самоуправлении; наличие существенных пробелов в правовом регулировании; изрядное количество изменений и дополнений к действующим законам; внутренние противоречия правового регулирования отношений в области местного самоуправления; недостаточное научное обоснование многих законодательных актов; их декларативность и безадресность; отсутствие механизма реализации.
13. Проведенный анализ регионального законодательства в области местного самоуправления позволяет утверждать, что законотворчество субъектов РФ в области местного самоуправления является неоднородным. Федеральное и региональное законодательство не в полной мере сопряжены. В некоторых субъектах РФ получило развитие опережающее законотворчество, в других не приняты региональные законы в развитие федеральных. Региональные законы в ряде случаев не соответствуют федеральным (в определенной части) и не дополняют их. На наш взгляд, отмеченные обстоятельства говорят об отсутствии единой государственной политики в отношении правотворчества в области местного самоуправления и существовании двух регулятивных подходов
- федерального и регионального, которые являются выражением несовпадающих, а в ряде случаев и противоречащих друг другу интересов. Указанная проблема отчасти устраняется принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г., но появляется другая крайность
- усиление правотворческой деятельности федеральных органов государственной власти за счет уменьшения правотворческих полномочий органов государственной власти субъектов РФ.
14. Правотворческая деятельность населения муниципальных образований носит эпизодический характер. Одной из причин этого являются низкий уровень политической и правовой культуры граждан,
пассивность и равнодушие управляемых, слабая способность к самоорганизации, являющиеся следствием отсутствия в стране демократических навыков и традиций. Это стало фактором, приведшим к тому, что вместо управления через граждан, в России управление стало для граждан. Главная тяжесть властных полномочий, в т.ч. муниципального правотворчества, ложится на организованные структуры - органы местного самоуправления и их должностных лиц.
15. Обеспечение системности нормативных правовых актов о местном самоуправлении предполагает единовременное проведение определенного ряда действий на федеральном, региональном и местном уровнях, т.е. проведение горизонтальной и вертикальной систематизации. Для систематизации правовых актов в области местного самоуправления целесообразно использовать: на федеральном и региональном уровнях учет (систематизированный), инкорпорацию, консолидацию правовых актов; на муниципальном - учет (систематизированный в первую очередь) и инкорпорацию правовых актов.
Вертикальная систематизация возможна при приведении в единообразие видов правовых актов муниципальных образований, реального «встраивания» института правотворческой (в т.ч. законодательной) инициативы в правотворческий процесс, введения синхронности правотворческой деятельности на всех уровнях (федеральном, региональном и местном), принятие полного «комплекта» федеральных законов в соответствии с концепцией правового обеспечения местного самоуправления в России. Результатом горизонтальной и вертикальной систематизации может быть наличие в муниципальных образованиях систематизированного законодательства о местном самоуправлении РФ, регионального систематизированного законодательства и систематизированных муниципальных правовых актов.
16. Ликвидация юридико-технических дефектов в действующем российском законодательстве в области местного самоуправления осуществима при определенных предпосылках и при помощи определенных средств. Среди них выделяются теоретические и практические. К первым можно отнести научные положения, выводы, рекомендации по юридико-техническим вопросам, а ко вторым - специальные правовые акты и организационные мероприятия. Полагаем, целесообразно:
1) развивать теорию правотворчества в области местного самоуправления и разработать концепцию правового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации. Это позволит четко видеть ориентиры развития местного самоуправления и правотворческой деятельности на всех уровнях: федеральном, региональном и местном;
2) принять федеральный закон о правотворчестве в области местного самоуправления, который, рассматривая правотворчество в области местного самоуправления как единое целое, мог бы четко определить принципы, особенности правотворческой деятельности, некоторые процессуальные вопросы, которые не нашли отражения в действующем законодательстве;
3) осуществлять подготовку профессиональных кадров, имеющих не только юридическое образование, но и владеющих знаниями и навыками в области юридической техники.
Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения непосредственно ориентированы на их использование при разработке нового и совершенствовании действующего отраслевого законодательства, опосредствующего реализацию отношений правотворчества в области местного самоуправления в Российской Федерации, в практической работе органов государственной власти и муниципальных органов.
Результаты исследования могут быть использованы для углубленного исследования и решения задач правотворчества в области местного самоуправления в России, развития регионального законодательства в сфере местного самоуправления, для повышения теоретического уровня изучения курса «муниципальное право» в юридических вузах страны, для разработки с учетом местных условий спецкурса по правотворчеству в области местного самоуправления. Рекомендации диссертанта могут оказать определенную помощь в совершенствовании регионального законодательства о местном самоуправлении и практики его применения.
Апробация основных положений исследования и внедрение результатов. Основные положения, выводы и рекомендации изложены в монографиях, учебных пособиях, курсе лекций по муниципальному праву, научных статьях и многочисленных выступлениях соискателя, которые были опубликованы, а также в готовившихся им методических рекомендациях, в консультационной деятельности в Думе Ханты-Мансийского автономного округа, в Думе и администрациях Сургутского района и г. Сургута, на лекциях перед работниками органов местного самоуправления, публикациях в периодической печати.
Теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертации нашли отражение в научной работе соискателя, проводимой в Приобском филиале Федерального государственного научного учреждения «Российский научный центр государственного и муниципального управления», директором которого она являлась. Результатом
данной деятельности явились опубликованные работы, рекомендованные для практического применения муниципальным образованиям России и размещенные на сайте Центра: «Нормотворческая деятельность в муниципальных образованиях», «Проблемы оптимизации структуры органов местного самоуправления: правовые пути решения», «Разработка и принятие нормативных правовых актов в муниципальных образованиях», «Концептуальные основы правового обеспечения образовательной деятельности в Российской Федерации», «Руководство по прохождению муниципальной службы в ХМАО», «Договорная деятельность в муниципальных образованиях», «Внешнеэкономическая деятельность муниципальных образований».
В процессе работы в качестве помощника по правовым вопросам депутата Думы Ханты-Мансийского автономного округа A.B. Андреева автором разрабатывались рекомендации по вопросам юридической техники, предлагались поправки к проектам законов ХМАО, прежде всего в области местного самоуправления. Диссертант принимал активное участие при создании и работе депутатской комиссии по правотворческой деятельности в Думе г. Сургута.
Соискателем опубликованы научные статьи в рекомендованных ВАК Минобразования РФ журналах: «Разрешение споров в сфере нормотворчества органов местного самоуправления» - Вестник Тюменского государственного университета, 1998 г.; «Правотворчество как форма осуществления функций местного самоуправления» - Современное право, 2002 г.; «Роль и место юридической техники в муниципальном правотворчестве» - Современное право, 2002 г.; «Разграничение полномочий субъектов Российской Федерации в сложноустроенных субъектах (на примере Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа)» - Черные дыры в российском законодательстве, 2003 г.; «Возможные основания классификации договоров, заключаемых в муниципальных образованиях» - там же, 2003 г.
Материалы исследований прошли апробацию в процессе чтения лекций (с 1994 г. по настоящее время) студентам Сургутского государственного университета; в оппонентском выступлении в Диссертационном совете Тюменского государственного университета; в отзывах, рецензиях на различные научные материалы; при руководстве диссертационными исследованиями аспирантов.
По теме диссертационного исследования изданы 69 научных и методических работ общим объемом 191.1 печатных листа, в том числе 8 монографий (3 в соавторстве).
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих 12 параграфов, заключения, списка использованной литературы и 10 приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, определены цели и задачи, сформулированы основные научные результаты и положения, выносимые на защиту, раскрыта научная новизна исследования, теоретическая и практическая значимость работы, приведены сведения об апробации полученных результатов.
Первая глава - «Теоретико-методологические основы правотворчества в области местного самоуправления в Российской Федерации» - имеет концептуальное значение для всей работы. В ней обозначены методологические подходы к исследованию правотворчества в области местного самоуправления, раскрывается его сущность, выявлены и сформулированы исходные положения теории правотворчества в области местного самоуправления.
Параграф 1 главы 1 «Методологические подходы к исследованию правотворчества в области местного самоуправления» посвящен определению методологических подходов к исследованию правотворчества в области местного самоуправления как единой целостной системы.
Исторический мировой опыт, реформы, проводимые в сфере местного самоуправления в ряде стран мира, в том числе, в Российской Федерации, периодически разгорающиеся политические и научные споры по поводу реформы местного самоуправления в России, научные исследования в области муниципальных отношений со всей очевидностью свидетельствуют о том, что существенным условием развития местного самоуправления является правотворчество в области местного самоуправления. Налицо беспрецедентная ситуация: правотворчество в области местного самоуправления реально функционирует в России, не имея при этом достаточного теоретического осмысления и надлежащего правового фундамента.
Анализ конституционных положений, норм Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. и 6.10.2003 г. о правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления приводит к выводу о наличии такого сложного правового явления как правотворчество в области местного самоуправления. Содержание статей 4, 5, 7, 19, 22-25 Федерального закона от 28 августа
1995 г. как каждой в отдельности, так и в совокупности указывают на правотворческую деятельность в области местного самоуправления, в которой участвуют субъекты федерального, регионального и местного уровней. Вместе с тем, в упомянутых статьях отсутствует терминологическое единство относительно правотворческой деятельности. Так в статьях 4, 5 и 7 речь идет о законотворчестве, статья 19, содержащая нормы о правовых актах органов местного самоуправления и их должностных лиц, не дает названия этого вида деятельности, а в статье 25 народная правотворческая инициатива сведена к разработке проектов правовых актов по вопросам местного значения. Принятый 6 октября 2003 года одноименный Федеральный закон, определяя в статье 4 правовую основу местного самоуправления, сформулировал содержание нормативно-правовой базы местного самоуправления, включающей в себя принципы и нормы международного, федерального, регионального и местного уровней, подтверждая тем самым наличие правотворчества в области местного самоуправления и множественность его субъектов.
Развитие демократических процессов в России, и, как следствие, изменение законодательства, послужили толчком к развитию правотворчества (в первую очередь - законотворчества), вовлечению новых субъектов в правотворческую деятельность. Конституционное разделение органов публичной власти на государственную и муниципальную внесло специфику и своеобразие в правотворческую деятельность различных ее субъектов: органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления и населения. Проведение правовой реформы в России привело к чрезвычайно возросшему количеству субъектов правотворческой деятельности, осуществлению правовой информатизации органов власти всех уровней.
Опыт практической правотворческой деятельности в муниципальных образованиях, в субъектах РФ требует своего теоретического осмысления, выработки соответствующих рекомендаций для субъектов правотворчества в области местного самоуправления. Сложность задачи заключается, в первую очередь, в незавершенности периода становления местного самоуправления, его комплексном характере, недостаточности научного осмысления данного правового явления и требует использования методов научного исследования этих проблем.
Поскольку становление местного самоуправления в Российской Федерации занимает короткий исторический период и еще не завершено, теоретически не осмыслено в полной мере, то и правотворчество в области местного самоуправления во всей его полноте не нашло должного отражения в научной литературе. Термин «правотворчество в об-
ласти местного самоуправления» представляет собой комплексное понятие, не имевшее до последнего времени точно сформулированного определения.
Интегрируя различные подходы к широкой трактовке правотворчества в области местного самоуправления, можно выделить несколько его элементов: развитие идей, концепций правотворчества в области местного самоуправления на трех уровнях (федеральном, региональном и местном), выявление исторических и иных местных традиций; познание, изучение и анализ явлений и процессов в сфере местного самоуправления, правотворчества в области местного самоуправления, требующих правовой регламентации; определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной правовой акт по вопросам правотворчества в области местного самоуправления; выбор формы предполагаемого правового акта (в т.ч. и нормативного правового акта); подготовка, принятие или изменение правовых актов в рамках соответствующих процедур; обнародование нормативных правовых актов и доведение до исполнителей индивидуальных правовых актов; реальное правоприменение, действие «обратных связей».
Практика правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления со всей очевидностью показывает, что выпадение любого из элементов правотворчества в области местного самоуправления или ослабление внутренних связей делает его неэффективным. Наиболее слабым элементом системы правотворчества в области местного самоуправления по настоящее время является отсутствие единой легальной и легитимной концепции правотворчества в области местного самоуправления, что, в частности, крайне негативно сказывается на состоянии муниципального законодательства.
В обобщенном виде можно выделить следующие методологические подходы к исследованию правотворчества в области местного самоуправления- широкая трактовка правотворчества в области местного самоуправления, направленного на достижение конечной цели, закрепленной в ст. 18 Конституции Российской Федерации - осуществление прав и свобод человека и гражданина; рассмотрение правотворчества в области местного самоуправления как разновидности правотворчества; соответствие формы правотворчества в области местного самоуправления его содержанию; системность правотворчества в области местного самоуправления и его систематизация; соотношение правовой действительности и возможностей правотворчества в области местного самоуправления.
Параграф 2 главы 1 «Правотворчество в области местного самоуправления как научная категория» содержит анализ правотворчества в области местного самоуправления как научной категории. Поскольку философская наука настаивает на том, что категория есть явление с широкими познавательными возможностями, сопряженное с достаточно высоким уровнем обобщения в нем фактов действительности, их свойств и отношений, то, применяя эти критерии к категории «правотворчество в области местного самоуправления», можно утверждать, что, на наш взгляд, категория «правотворчество в области местного самоуправления» в полной мере им соответствует. Правотворчество в области местного самоуправления является комплексным явлением, и это не может быть объяснено какой-либо одной причиной. Поэтому следует обращаться к множественности его начал - тому наследию, которое детерминировало его эволюцию.
Правотворчество в области местного самоуправления имеет многоуровневый характер, т.е. нормы муниципального права принимают различные властные субъекты. Итогом такой правотворческой деятельности являются нормативные правовые акты разной юридической силы, которые в своей совокупности должны обеспечить оптимальное функционирование местного самоуправления в муниципальных образованиях. Это означает, что все органы государственной и местной власти должна объединять единая общая объективная цель в осуществлении правотворческой деятельности.
Несколько более сложно, как нам представляется, четко выделить субъектов разработки и развития правовых идей, концепций, доктрин правотворчества в области местного самоуправления. Таковых в «чистом» обособленном виде юридическая практика на сегодняшний день не фиксирует. Тем не менее, в том или ином виде они находят свое выражение при разработке федеральных, региональных и муниципальных программ развития местного самоуправления, в подходах при разработке законопроектов. Подтверждением данного тезиса является проведение в настоящее время реформы местного самоуправления, в основу которой положена Концепция реформирования местного самоуправления. Процесс осмысления современных тенденций и противоречий становления местного самоуправления происходит не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях, в результате чего формируются новые идеи, подходы разрешения муниципальных проблем.
Законодательство Российской Федерации не содержит определения правотворчества в области местного самоуправления. На основании сформировавшихся позиций и подходов в отношении местного са-
моуправления и правотворчества представляется возможным определить правотворчество в области местного самоуправления как деятельность, направленную на познание и оценку правовых потребностей государства, общества и населения муниципальных образований, разработку и принятие уполномоченными субъектами правовых актов в области местного самоуправления, а также их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Правотворчество в области местного самоуправления является частью правообразования, в ходе которого осуществляется анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие правовых предписаний.
Изучение правотворчества в области местного самоуправления как вида правотворчества ведет к необходимости выявления его признаков, характеризующих его как целостное явление. К ним можно отнести: правотворчество в области местного самоуправления является частью системы правотворчества Российской Федерации и обладает всеми признаками правотворчества; правотворчество в области местного самоуправления подчинено общим целям - необходимости эффективного управления делами общества и развития демократии; правотворчество в области местного самоуправления имеет сложную структуру: вертикальное (функциональное) правотворчество (федеральный, региональный и местный уровни) и линейное правотворчество (горизонтальное -правотворчество на каждом из уровней); субъекты вертикального правотворчества в сфере местного самоуправления (органы государственной власти Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления, их должностные лица и население муниципальных образований) связаны функционально, т.е. субъект власти в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделяется хотя бы одним из названных полномочий; в линейном (горизонтальном) правотворчестве объекты правотворческой деятельности дифференцируются по определенным признакам на автономные группы, и руководство каждой осуществляет определенный субъект (исключение составляет население и граждане муниципальных образований); субъекты правотворчества в области местного самоуправления, руководствуясь конечной единой целью, имеют разные полномочия, разнородную территориальную сферу и неодинаковый предмет правового регулирования, специфику правотворческой процедуры.
Категория «правотворчество в области местного самоуправления» представляет собой социально-правовую модель соответствующего
феномена. Категория при этом выступает фактором упрощения, столь необходимым с учетом многообразия и сложности правотворчества в области местного самоуправления как явления. Одновременно категория служит фактором точности и четкости при вычленении правотворчества в области местного самоуправления из всей массы элементов общественной жизни. Она представляет собой рамки размещения различных компонентов, составляющих правотворчество в области местного самоуправления: теоретических конструкций, юридических понятий и институтов. В конечном счете, данная категория помогает упорядочить социальные факты и благодаря этому облегчить изучение и толкование правотворчества в области местного самоуправления как правового феномена.
В параграфе 3 «Теоретические основы правотворчества в области местного самоуправления» соискатель отмечает, что следует использовать именно термин «основы», поскольку в период незавершенности проведения реформы местного самоуправления и недостатке комплексных теоретических исследований в России в области правотворчества в области местного самоуправления следует на начальном периоде научных изысканий, опираясь на эмпирические данные, прежде всего, выявить и сформулировать исходные, главные положения теории правотворчества в области местного самоуправления, что и означает слово «основы».
Современное состояние отрасли «муниципальное право» характеризуется неразвитостью нормативной правовой базы и, что более важно, неустойчивостью концептуального аппарата. Отсюда, такая сложная проблема, как структуризация теоретического исследования в сфере правотворчества в области местного самоуправления. Трудности формирования отрасли муниципального права возникают прежде всего из-за отсутствия разработок концептуального характера в сфере правотворчества в области местного самоуправления. Коллизии и пробелы в федеральном и региональном законодательстве, их низкая эффективность при динамичном росте (муниципальное законодательство сформировано в последнее пятилетие XX века) свидетельствуют как об отсутствии необходимой системности действующего законодательства, так и о недостаточности теоретического обеспечения правотворчества в области местного самоуправления.
В правотворчестве в области местного самоуправления к настоящему времени накопилось множество научных фактов, на основе которых можно разрабатывать гипотезы и строить концепцию развития правотворчества в области местного самоуправления. Диссертантом на
основе анализа систематизированных эмпирических данных (фактов, гипотез, концепций) выявлены закономерности развития правотворчества в области местного самоуправления, знание которых позволит воздействовать на эффективность процесса его реализации.
Переживающая в рамках современной познавательной ситуации в юридической науке этап становления и обоснования ее научной и практической необходимости, теория правотворчества в области местного самоуправления, в идеализированном виде может быть представлена компонентом муниципального права, изучающим отдельные стороны (элементы и их группы) предмета муниципальное право. Это означает, что теорию правотворчества в области местного самоуправления следует рассматривать как частную научную теорию, которая призвана стать научной основой для разработки соответствующих рекомендаций, прежде всего для законодателей.
Будучи частной по отношению к конституционному и муниципальному праву и ряду частных правовых теорий более общего плана, теория правотворчества в области местного самоуправления в нашем представлении - это система научных положений о правотворчестве в области местного самоуправления и разрабатываемых на их основе рекомендаций методологического и методического характера по правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления, как правило, на стадиях развития идей, концепций правотворчества в области местного самоуправления; познания и анализа явлений и процессов, требующих правовой регламентации; проектирования и принятия правовых актов.
Предметом теории правотворчества в области местного самоуправления является правотворческая деятельность органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, должностных лиц органов власти и населения, характеризующая ее как правотворчество в области местного самоуправления. Представляется, что теории правотворчества в области местного самоуправления могут быть присущи следующие функции: объяснительная, синтезирующая, предсказательная и методико-оценочная.
Немаловажное значение имеет структура теории правотворчества в области местного самоуправления. Полагаем, что в перспективе по мере приращения научного знания теория правотворчества в области местного самоуправления в структурном плане должна включить в себя: методологические основания; понятийный аппарат; концептуальную часть, оценочно-методическую (прикладную) часть.
Как категория более общего плана, правотворчество в области
местного самоуправления охватывает в своем объеме такие понятия, как: местное самоуправление; правотворчество органов государственной власти Российской Федерации; правотворчество органов государственной власти субъектов Российской Федерации; муниципальное правотворчество органов местного самоуправления, должностных лиц и населения муниципальных образований; местный референдум; народная правотворческая инициатива; компетенция органов государственной и местной власти в сфере правотворчества в области местного самоуправления; муниципальный правовой акт; муниципальное образование; органы государственной власти; органы местного самоуправления; муниципальная власть; должностные лица; население; местное сообщество, граждане и др.
Для правотворчества в области местного самоуправления характерны основополагающие принципы и правила правотворческой деятельности, среди которых: законность, гласность, демократизм, профессионализм, дифференциация правотворческих полномочий, планирование. Обладая комплексным характером и специфическим субъектным составом правотворчество в области местного самоуправления обладает и собственными принципами, среди которых можно назвать: принцип комплексности, принцип строгой дифференциации правотворческих отношений по вопросам местного самоуправления; принцип сочетания государственно-властных и публично-корпоративных начал в муниципальном правотворчестве и др.
Субъектами правотворчества в области местного самоуправления являются: органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, должностные лица, население муниципальных образований и отдельные граждане. Круг субъектов на различных стадиях правотворческой деятельности различен. Как правило, на первоначальных стадиях (правовых идей, концепций, доктрин, изучении и анализе правовых явлений, разработке проекта правового акта) участвуют лица, не наделенные статусом субъектов правотворчества в области местного самоуправления. Они наименее предметно обозначены и дифференцированы как субъекты создания правового акта. «Находясь» на разных уровнях правотворчества, они «творят», как правило, осуществляя запросы федеральных, региональных или местных органов власти. В качестве авторов работ в области местного самоуправления, включающих вопросы правотворчества в области местного самоуправления, выступают чаще всего ученые-правоведы, реже соответствующие организации.
Во второй главе «Генезис правотворчества в области местного самоуправления» исследованы тенденции правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах, рассмотрено развитие правотворчества в области местного самоуправления в России.
В параграфе 1 главы 2 «Современные тенденции правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах» исследована динамика развития правового регулирования местного самоуправления в ряде стран мира, предпринята попытка определения места и роли правотворчества в области местного самоуправления в развитии местного самоуправления.
Местное самоуправление и правотворчество в местном самоуправлении в зарубежных странах взаимосвязаны, развиваются циклично в рамках усиления или ослабления государственного участия в местном самоуправлении. На правотворчество в местном самоуправлении определяющее значение имеет реализация одного из начал демократического правового государства - принципа «вертикального» разделения властей, существующего наряду с «горизонтальным» разделением законодательной, исполнительной и судебной властей. В зависимости от усиления той или иной тенденции (развития местного самоуправления или управления) усиливается правотворческая деятельность органов государственной власти либо органов местного самоуправления. Местное самоуправление рассматривается в западных демократиях как один из важнейших принципов, обеспечивающих связь граждан с государством, возможность их участия в государственном управлении. Отсюда - наличие правовых гарантий местного самоуправления, бюджетная обеспеченность, государственный контроль за деятельностью муниципалитетов.
Правовое регулирование местного самоуправления в ряде государств англосаксонского права обладает определенной спецификой. Важнейшим элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов. Право муниципалитетов на «гомруль», т.е. «право разрабатывать, принимать и изменять хартии своего управления», может устанавливаться как конституцией, так и законами, принимаемыми легислатурой штата (лишь шесть штатов из 50 не предусматривают для своих муниципалитетов хартий самоуправления). Общая тенденция во многих странах заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширении обязательных полномочий, что отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению, прежде всего, задач, которые имеют общегосударственное значение.
В целом в правотворческой деятельности в области местного самоуправления превалируют органы государственной власти, определяя в законодательных актах правовое поле деятельности органов местного самоуправления и населения. Деятельность органов местного самоуправления более направлена на решение практических социальных задач, чем на осуществление правотворческой деятельности. В некоторых странах (например, в Канаде) функционирует классический социально ориентированный бюджетный федерализм.
Несмотря на многообразие территориальной организации местного самоуправления, отсутствие единой системы местных органов, наличие различных избирательных систем местное самоуправление в развитых странах мира достаточно стабильно, в них поддерживаются устоявшиеся традиции. Более того, именно наличие взвешенной, социально-направленной правотворческой деятельности государственных органов в области местного самоуправления, четкое разграничение полномочий между органами власти, привлечение общественности помогло Германии при ее объединении минимизировать негативные последствия.
Одним из основных направлений развития политических систем стран современного мира является передача властных полномочий из центра на места. Будучи в целом позитивным явлением, децентрализация сама по себе не может служить панацеей от всех бед, и ее не следует абсолютизировать в качестве универсального средства решения всех проблем, связанных с местным самоуправлением реформирования местного самоуправления в новых землях. Как свидетельствует практика, чем больше децентрализована та или иная функция, тем большие диспропорции между регионами наблюдаются в ее осуществлении. Аналогично обстоит дело с правотворчеством, которое в полной мере зависит от соотношения централизации и децентрализации в конкретной стране. Главная проблема при осуществлении реформирования местного самоуправления заключается не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и децентрализацией, а в том, чтобы установить надлежащий баланс между ними, адекватный реальным условиям той или иной страны, а также тем задачам, которые ставятся перед местным самоуправлением.
Проведенный анализ вскрыл многие общие тенденции, свидетельствующие о сложном характере и противоречивых основах правотворчества в области местного самоуправления в зарубежных странах, проблемах межрегиональных отношений и местных органов власти, а также позволил выявить некоторые подходы к разрешению противоречий, которые могут представлять интерес для развития правотворчества в области местного самоуправления в Российской Федерации.
Во втором параграфе главы 2 «Эволюция исторических форм правотворчества в области местного самоуправления в России до 1918 года» автором дан исторический обзор, краткий историко-правовой экскурс в прошлое нашей страны.
Рассмотрение вопроса развития правотворчества в области местного самоуправления необходимо предварить следующим тезисом. Местное управление в России, включающее в себя самоуправление, всегда существовало. Но его становление как самостоятельного правового института, имеющего свой понятийный и категориальный аппарат, приходится на последнее десятилетие. Тем не менее, правотворческая деятельность в области местного самоуправления имеет свои исторические традиции, которые надлежит развивать и дальше.
Становление и развитие правотворчества в области местного самоуправления неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность. Двадцатый век принес осознание того, что демократическое, правовое государство может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Отличительными чертами государственного устройства Российской Федерации является федерализм, огромные размеры страны, количество субъектов Федерации (88), а также то обстоятельство, что федерализм в России вырос из унитарной организации, а не из объединения существовавших до этого государств. Проводимая в стране реформа местного самоуправления может быть успешной лишь в случае учета сложившихся исторических традиций, максимального использования накопленного опыта правотворческой деятельности в области местного самоуправления, включения в решение вопросов местного значения населения.
Развитие местного управления (самоуправления) и правотворческой деятельности в России носит цикличный характер, который обусловлен степенью государственного регулирования местных отношений. Если местное самоуправление жестко «встроено» в государственную управленческую систему, теряет свою автономность по отношению к последней, то можно говорить о ликвидации самоуправления, или об утрате им самого важного свойства местного самоуправления - решение вопросов местного значения самим населением. Такими примерами изобилует история России, в которой можно выделить цикличность в расширении и сокращении прав местного самоуправления, изменении
правотворческой деятельности в области местного управления (самоуправления).
Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Преобладание одной из тенденций определяло преимущественно развитие того или иного вида правотворчества в области местного самоуправления. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей или региональных элит (в современных политических терминах) быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.
Каждый исторический период внес свою лепту в дело формирования местного самоуправления и правотворческой деятельности в России, становления русской общины, определения положения института самоуправления в системе государственной власти. Так земская и городская реформа второй половины XIX ввела в оборот сам термин «местное самоуправление». Понятие «местное самоуправление» базировалось на двух основных постулатах: 1) местное самоуправление есть самостоятельная коллективистская деятельность общины и 2) сферой ее интересов является круг проблем, охватываемый понятием «местные дела». Очевидно, что современные определения «местного самоуправления» опираются на те же положения.
В России исторически сложились две системы управления на местах: 1) местное государственное управление и 2) земское и городское самоуправление. Вместе они составляли единую систему местного управления. Положение местного управления на стыке государственного управления и местного самоуправления определяет его пограничный характер. Одним из критериев определения этого характера является правотворческая деятельность органов государственной и местной власти. В зависимости от того, какая из двух упомянутых выше систем приобретает на том или ином историческом этапе приоритетный характер, наблюдаются определенные периоды. Местное самоуправление не может существовать изолированно от тех процессов, которые происходят в обществе. Особенностью местного самоуправления как открытой системы, которая погружена в общество и связана с ним сетью бесконечных прямых и обратных связей, является цикличный характер ее существования и развития. Особенно наглядно эта цикличность проявляется в характере правотворческой деятельности государственных органов, усилении иди ослаблении участия
населения в решении местных вопросов, наличии «активных» периодов правотворчества в России, содержании правовых актов. Историческое развитие правотворчества в области местного самоуправления - длительный, растянутый во времени и пространстве процесс, состоящий из совокупности ряда сменяющих друг друга исторических периодов. Выделение этих периодов - во многом результат оценочных суждений, которые основываются на авторском видении, оценке и понимании процессов, происходящих в обществе.
Рассмотрению развития конституционных основ правотворчества в области местного самоуправления в Российской Федерации посвящен параграф 3 главы 2. После образования социалистического государства РСФСР и принятия в 1918 году первой российской Конституции было положено начало конституционному регулированию деятельности местных органов власти. Применительно к организации власти на местах конституционное регулирование означает, прежде всего, установление общих принципов формирования и деятельности системы местной власти; определение компетенции, пределов ведения органов местного самоуправления; разграничение функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, форм их сотрудничества; закрепление конституционных гарантий местного самоуправления. Определяя статус местных органов власти, Советские Конституции в определенной мере отражали исторически сложившиеся взгляды на природу и место самоуправления народа в государстве и обществе.
После октября 1917 г. был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления, которая проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г. Роспуску подлежали городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти. Законотворчество в сфере организации местной власти было особенно активным в период 1917-1918 годов, когда, выражаясь современным языком, был принят целый «пакет» документов, провозглашающих Советы органами власти в центре и на местах и устанавливающих общие начала их организации и деятельности. В сущности, это был первый подход к организации государственной власти по принципу «демократического централизма». Конституция РСФСР 1918 г. закрепила установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской советской власти, что, в свою очередь, предопределило характер правотворчества в области местного самоуправления в России.
К моменту образования СССР и принятия первой союзной Конституции сложилась система законодательных актов, регламентирующих организацию и деятельность местных органов государственной власти. Накопленный опыт правотворческой деятельности органов государственной власти всех уровней был использован при разработке Конституции СССР 1924 года и Конституции РСФСР 1925 года.
В период установления культа личности и репрессий организационно-экономические штампы стали единственно приемлемыми. Государство стало образцом бюракратически-централизованной организации, хотя в официальных документах по-прежнему отдавалось должное демократическому централизму, соединяющему в идее решение основных вопросов в центре с широкой инициативой и самостоятельностью мест. В стране надолго воцарилось двоемыслие, когда в официальных речах и документах утверждалось одно, а в повседневной практике -другое. Именно в этот период, период репрессий против «врагов народа» была принята на VIII съезде Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г. «Сталинская Конституция», которая провозгласила власть трудящихся в лице Советов депутатов трудящихся. Конституция РСФСР, принятая Чрезвычайным Всероссийским съездом Советов 21 января 1937 года, развивала и конкретизировала положения союзной Конституции о Советах Многолетняя практика партийного руководства Советами была конституционно закреплена.
Утвердившиеся в годы войны формы и методы жесткого централизованного управления, сложившиеся взаимоотношения Советов и их исполкомов сохранились и в послевоенное время. Законодательство, регулирующее деятельность местных органов власти, нуждалось в совершенствовании. Серьезное обновление законодательства произошло в 60-70-е годы, когда была принята разветвленная система документов, регулирующих различные стороны правового положения органов власти на местах. Размах и обстоятельность данной реформы не дали ожидаемого эффекта. В этих условиях идеям самоуправления вообще не оставалось места. Вновь вопрос о природе и правовом положении местных органов стал предметом обсуждения в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 года, которая по сути дела закрепила стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов.
Конституция РФ 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление, выступила в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления, развития новой системы местного самоуправления и института правотворчества в области местного самоуправ-
ления. Конституция РФ содержит начала всех правовых актов и закрепляет в гл. 8 «Местное самоуправление» наиболее важные принципиальные положения, определяющие: основные цели и задачи местного самоуправления; роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия; основы деятельности населения по решению задач местного значения (в том числе, правотворческой деятельности). Вместе с тем, Конституция РФ содержит ряд коллизионных норм, что порождает немало проблем в законодательном регулировании отношений в области местного самоуправления. Однако, именно принятие Конституции Российской Федерации 1993 года подытожило становление правовой основы местного самоуправления и открыло перспективу дальнейшего развития федерального и регионального законодательства не только в сфере местного самоуправления, но и правотворчества в области местного самоуправления.
Глава 3 «Особенности правотворчества в области местного самоуправления в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровнях» посвящена анализу правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и правотворческой деятельности в муниципальных образованиях.
В параграфе 1 главы 3 «Правотворчество в области местного самоуправления как предмет правового регулирования» автор остановился на особенностях правового регулирования правотворчества в области местного самоуправления, обусловленных содержанием и характером предмета регулирования.
В сферу правового регулирования правотворчества в области местного самоуправления входят те отношения, которые складываются в процессе правотворческой деятельности. Поскольку само правотворчество в указанной сфере носит комплексный характер (т.е. представляет собой деятельность, направленную на 1) познание и оценку правовых потребностей населения муниципальных образований и государства и 2) создание, изменение, отмену уполномоченными субъектами правовых актов в области местного самоуправления) то можно отграничить тот круг общественных отношений, который подлежит правовому регулированию. К ним относятся отношения двух видов: общественные отношения в сфере местного самоуправления, которые подлежат правовому регулированию и отношения субъектов правотворческой деятельности в области местного самоуправления (включая органы власти).
Данные отношения имеют определенные признаки. Во-первых, это отношения, в которых находят отражение как индивидуальные ин-
тересы граждан (членов местного сообщества), так и интересы общесоциальные. Во-вторых, в этих отношениях реализуются взаимные интересы их участников (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и населения), каждый из которых идет на какое-то ущемление своих интересов ради удовлетворения интересов другого. В-третьих, отношения эти строятся на основе согласия выполнять определенные правила, признания обязательности этих правил. В-четвертых, эти отношения требуют соблюдения правил, обязательность которых подкреплена достаточно действенной силой, в частности государственно-властным принуждением.
Предметом правового регулирования правотворчества в области местного самоуправления являются разнообразные общественные отношения в сфере правотворческой деятельности в области местного самоуправления, которые объективно, по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в данных социально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи правовых норм и всех иных правовых средств, образующих механизм правового регулирования.
Важное значение имеет выявление среды правового регулирования правотворчества в области местного самоуправления. Фактически существует несколько плоскостей, срезов правотворчества в области местного самоуправления, каждый из которых имеет свои особенности. Так, органы государственной власти Российской Федерации (в отдельных случаях - народ), принимают законы в сфере местного самоуправления, определяющие не только основные принципы, основы местного самоуправления, направления развития и т.д., но и субъектов (компетенцию, ответственность и др.) правотворчества в области местного самоуправления других уровней. Это означает, что органы государственной власти Российской Федерации, осуществляя правотворчество в области местного самоуправления, определяют это правотворчество на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В свою очередь, во исполнение федерального законодательства, субъекты РФ конкретизируют муниципальное правотворчества местных сообществ. Но поскольку социальная, хозяйственная, культурная и другие виды деятельности (практически все) происходят в муниципальных образованиях, то широкое развитие получило отраслевое, ведомственное правотворчество в сфере местного самоуправления. Причем, такие нормативные правовые акты имеют общую тенденцию - содержат отдельные нормы обя-
РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С Петербург М»ю
зывающего характера, адресованные муниципальным образованиям или органам местного самоуправления.
Отличительная черта правового регулирования (в т.ч. и правотворчества в области местного самоуправления) состоит в том, что оно имеет свой специфический механизм. Наиболее общим образом механизм правового регулирования может быть определен как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения. Правовое регулирование правотворчества в области местного самоуправления представляет собой долговременный процесс, который распадается на стадии, на каждой из которых работают особые юридические средства, в совокупности составляющие механизм правового регулирования.
В соответствии со стадиями правового регулирования правотворчества в области местного самоуправления можно выделить основные элементы его механизма: норма права, правоотношение, акты реализации. Механизм правового регулирования правотворчества в области местного самоуправления является сложным, поскольку могут использоваться различные акты государственно-властного характера, например, нормативный правовой акт и акт применения нормы права, принятые как на федеральном, так и на региональном, местном уровне. Разнообразие общественных отношений, входящих в сферу правового регулирования правотворчества в области местного самоуправления, порождает различия в методах и способах юридического воздействия.
Правовое регулирование правотворчества в области местного самоуправления обладает рядом особенностей, которые обусловлены содержанием и характером предмета регулирования, различным статусом субъектов правотворчества в области местного самоуправления, наличием разницы интересов социальных групп федерального, регионального и местного уровней. Существенное и во многом определяющее значение в правовом регулировании правотворчества в области местного самоуправления имеют состояние конституционного и муниципального законодательства, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В параграфе 2 главы 3 «Правотворчество органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления» рассмотрено состояние действующего федерального законодательства в области правотворчества в области местного самоуправления.
В последнее десятилетие в России были созданы правовые основы и организационные предпосылки превращения местной власти из низового уровня системы государственной власти, находящегося в субординационных отношениях с вышестоящими ее уровнями, в местное самоуправление, не только вполне соответствующее всем новым видовым признакам нашего государства (федеративное, демократическое, социальное, правовое), но даже опережающее реальное воплощение этих признаков. Россия, ратифицировав Европейскую Хартию местного самоуправления, вошла в единое европейское местно-самоуправленче-ское пространство. Такой прорыв стал еще одним подтверждением высокого реформационного потенциала российского общества, но, будучи воплощенным в нормах Конституции РФ, федеральных и региональных законов, он юридически закрепил и такое качество любого «опережения», как «несоответствие реальности».
Правотворчество в области местного самоуправления в России развивается фрагментарно - наиболее значимо в направлении законотворчества и нормотворчества всех уровней власти. Правотворческая деятельность населения по-прежнему остается более декларированной, чем фактической. Особенностью развития правотворчества в области местного самоуправления является тот факт, что оно развивалось в рамках действующего законодательства, в сложившейся правовой системе, но в период реформ и системного кризиса. Реформа местного самоуправления проводится в России в условиях функционирующих муниципальных образованиях и требует учета сложившейся муниципальной практики, правотворческой деятельности всех субъектов и теоретического наследия в области местного самоуправления.
Масштабно проведенная реорганизация Правительства РФ в начале 2004 года положила начало новому этапу активной правотворческой деятельности органов государственной власти, в первую очередь, в сфере местного самоуправления. В планах Правительства на 2004 год (начиная с марта 2004 г.) стоит разработка 77 законопроектов, среди которых на первых местах стоят: принятие изменений в Налоговый, Бюджетный, Лесной, Водный кодексы.
Многие нормы муниципального права, регулирующие на муниципальном (местном) уровне властные, имущественные, финансовые, земельные и иные отношения, являются одновременно нормами государственного (конституционного), гражданского, финансового, земельного и других отраслей права. Своеобразие муниципально-правовых норм дает основание характеризовать муниципальное право как комплексную, системно организованную отрасль права. Анализ содержания
кодексов, принятых после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г., позволяет утверждать, что все они в той или иной мере регулируют отношения в сфере местного самоуправления. Данное утверждение можно отнести к подавляющему большинству федеральных законов. За прошедшее десятилетие реформ в России сформирована довольно обширная правовая база муниципального регулирования. В настоящее время муниципально-правовые нормы содержатся более чем в 1300 нормативных правовых актах, в т.ч. в более 150 федеральных законов.
Беспрецедентным в законотворческой практике в России явилось принятие Федерального закона № 122 от 22 августа 2004 г., согласно которому вносятся изменения в 152 федеральных нормативных правовых акта и отменяется действие 44 нормативных правовых актов. Названный закон принят, в том числе, и в целях реализации положений Федерального закона от 06.10.2003 г. (ст. 85). Начиная с момента опубликования Федерального закона № 122 субъектам РФ предстоит широкомасштабная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, что в свою очередь повлечет интенсивную правотворческую деятельность в муниципальных образованиях. Проведение реформы местного самоуправления обусловило и существенные изменения в бюджетном законодательстве. Федеральный закон РФ № 120 от 20.08.2004 г. устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Вместе с тем, анализ действующего федерального законодательства свидетельствует о неполном и непоследовательном законодательном регулировании вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в т.ч., закрепленных в Конституции РФ.
Не решены в полной мере проблемы четкого правового регулирования в области местного самоуправления на федеральном уровне, как то: разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; создание условий для формирования полноценных местных бюджетов; создание стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований; совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления и др.
Принятый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. названные проблемы в полной мере не решил. Данный закон продолжает попытки (начатые в 1993 г.) построить систему местной власти, которая бы отвечала, в первую очередь, интересам власти государственной. Однако строительство и реформирование местного самоуправления немыслимо без инициативы населения, без заинтересованности местных сообществ. «Демократия участия» предполагает прямое, непосредственное участие рядовых граждан в политическом процессе, выражение их интересов и запросов перед лицом власти, участие в перераспределении ресурсов и властных полномочий. В чистом виде в России ее пока не существует.
Параграф 3 главы 3 «Правотворчество органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления» содержит анализ правотворческой деятельности субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления. Государственное правовое регулирование местного самоуправления реализуется не только на федеральном уровне. Конституция РФ, Федеральные законы от 28 августа 1995 г. и 6.10.2003 г. предоставляют широкие полномочия в области правового регулирования вопросов местного самоуправления субъектам Федерации.
Реформа местного самоуправления, проводимая в России, завершила первый этап активного развития правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления и положила начало второму этапу, который связан еще и с административной реформой, перераспределением полномочий между центром и регионами. Эти этапы определены в переходных положениях Федерального закона от 6.10.2003 г. Тем не менее, в настоящее время функционирует законодательство субъектов РФ, основанное на Федеральном законе от 28.08.1995 г.
Статья 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. определяет шестнадцать полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления, причем это закрытый перечень, не допускающий произвольных изменений в силу вышеуказанных положений. Они реализуются как путем издания конкретных
«обозначенных» (о местном самоуправлении) законов, серии взаимосвязанных, однородных законов и иных нормативных правовых актов, так и посредством комплекса действий - организационных, финансовых, материально-технических.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, как правило, закрепляют конкретную модель организации муниципальной власти на территории республики, области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа с учетом географических, исторических и социально-экономических особенностей. Среди источников правотворчества в области местного самоуправления регионального уровня, можно выделить четыре подуровня: конституции республик и уставы иных субъектов Федерации; законы республик, областей, краев, автономных образований, городов федерального значения о местном самоуправлении; локальные законы, посвященные регламентации наиболее значимых муниципально-правовых отношений; подзаконные правовые акты.
Практически во всех российских регионах имеются те или иные нормативные правовые акты и вполне можно говорить о том, что в большинстве субъектов РФ в основном создана соответствующая законодательная база. Вместе с тем, нельзя не отметить и то обстоятельство, что региональное законодательство в области местного самоуправления формируется хотя и быстро, но не во всем последовательно и равномерно. Анализ всех конституций и уставов субъектов РФ позволяет утверждать о наличии разных подходов к правовому регулированию местного самоуправления и как результат - наличие различных количественных и качественных параметров правового конституционного (уставного) поля относительно муниципальных отношений.
Качество действующих региональных законов вызывает серьезные нарекания. Значительная часть актов субъектов РФ в сфере местного самоуправления содержит нормы, не соответствующие Конституции РФ и федеральному законодательству. Минюстом России в 2001 г. проведена юридическая экспертиза 46804 нормативных правовых актов субъектов РФ, из которых 5383 признаны не соответствующими федеральному законодательству, Конституции РФ. На основе заключений органов юстиции подготовлены 1472 протеста прокурора. В последующие годы региональное законодательство приводилось в соответствие с федеральным.
Проведенный анализ регионального законодательства в области местного самоуправления позволяет утверждать, что правотворчество в области местного самоуправления субъектов РФ является неоднород-
ным. Федеральное и региональное законодательство не сопряжено, про-бельно и коллизионно. На наш взгляд, отмеченное обстоятельство говорит об отсутствии единой государственной политики в отношении правотворчества в области местного самоуправления и существовании двух регулятивных подходов - федерального и регионального, которые являются выражением несовпадающих, а в ряде случаев и противоречащих друг другу интересов.
Пути повышения эффективности правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ частично заложены в Федеральном законе от 6.10.2003 г. К ним относятся: унификация территориальных, организационных, экономических основ местного самоуправления, что заставит региональные органы власти формировать собственное законодательство в соответствующих рамках; более четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, несколько уменьшающее сферу действия региональных органов власти, что в определенной мере ослабит их влияние на муниципальные образования. Введение правовой экспертизы при регистрации правовых актов позволит улучшить их качество.
Реализация положений Федерального закона от 6.10.2003 г. предполагает в 2004 году проведение повсеместно во всех субъектах РФ «нарезки» территорий муниципальных образований, введение двухуровневой модели местного самоуправления и одновременное приведение конституций и уставов субъектов Федерации в соответствие с обновленным федеральным законодательством. Именно на этом этапе особо необходим контроль за правотворческой деятельностью органов государственной власти субъектов РФ и оказание им консультативной и иной помощи.
Особенности правотворческой деятельности в муниципальных образованиях рассматриваются в параграфе 4 главы 3.
Рассмотрение правотворческой деятельности в муниципальных образованиях представляет определенную сложность, поскольку исследование проводится в переходный период, когда имеется сложившаяся практика правотворческой деятельности по Федеральному закону от 28.08.1995 г., а с 1 января 2004 г. поэтапно вводится Федеральный закон от 6.10.2003 г.
Правотворчество в муниципальных образованиях имеет много общих признаков с правотворчеством органов государственной власти Российской Федерации. Это обусловлено единой социальной, экономической и политической природой и сущностью высших и местных орга-
нов власти, демократическим порядком их избрания непосредственно народом, общими целями и задачами. Данная цель - выработка правовых норм в муниципальных образованиях закреплена законодательно, практически повсеместно на всей территории Российской Федерации достигается.
Задачи, стоящие перед субъектами правотворчества в муниципальных образованиях, осуществляются, исходя из характера и объема деятельности местного самоуправления, регулируемых в обобщенном виде в ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. Пункт 2 данной статьи содержит широкий (30 вопросов), но открытый перечень, который включает в себя вопросы, требующие разного рода решений. Предоставление муниципальным образованиям права самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, наделять их собственной компетенцией (П. 3 и 6 ст. 14 Федерального закона) дает возможность формулировать задачи органов местного самоуправления, их правотворчества исходя из потребностей и интересов населения, национальных особенностей и традиций. Главным требованием при этом остается - соответствие федеральному законодательству, законодательству субъектов РФ.
На развитие правотворчества в области местного самоуправления в муниципальных образованиях (муниципального правотворчества) существенно влияют следующие факторы: неполнота законодательного регулирования; количественно-структурное многообразие муниципальных образований; отсутствие у населения традиций самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Многообразие типов муниципальных образований и схем их территориальной композиции в различных субъектах Российской Федерации сформировалось на фоне и под влиянием природно-географических условий и неравномерности уровней социально-экономического развития муниципальных образований. Таким же разноуровневым является и правотворчество в муниципальных образованиях, которое отличается как объемом, так и качеством.
Большинство специалистов по местному самоуправлению вслед за законодателями не акцентирует внимание на правотворческой деятельности. Это объясняется двойственным положением правотворчества в области местного самоуправления. Действительно, правотворчество не является самоцелью. Оно призвано, в первую очередь, создавать правовые нормы по конкретным видам отношений, т.е. является формой осуществления функций местного самоуправления. В то же время, закрепление в Федеральных законах от 28.08.1995 г. (ст. 19) и от 6.10.2003 г.
(ст. 43-48) норм о правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления выделяет правотворчество в муниципальных образованиях как особую форму их деятельности (управления).
Нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления и населением, входят в систему нормативных правовых актов Российской Федерации. Это значит, что по своей природе, источнику, порядку образования и юридическим свойствам, по целевой и социальной направленности, по действию во времени, в пространстве и по кругу лиц они обладают многими характерными чертами, присущими и нормативным правовым актам государственных органов. В целом, среди нормативных правовых актов местного самоуправления можно выделить: устав муниципального образования; регламент представительного органа местного самоуправления; решение; постановление; программа; положение; правила; распоряжение; приказы и инструкции. Наименование, виды актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставами муниципальных образований.
Особое место в демократической системе управления обществом и государством принадлежит органам местного самоуправления, которые обеспечивают самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами (согласно ст.З Конституции РФ). Правотворческая деятельность населения муниципальных образований носит эпизодический характер. Одной из причин этого являются негативные качества политической культуры граждан, к числу которых могут быть отнесены пассивность и равнодушие управляемых и вседозволенность управляющих, слабая способность к самоорганизации, являющиеся следствиями существовавшего в стране тоталитарного политического режима, отсутствие демократических навыков и традиций. И это стало фактом, приведшим к тому, что вместо управления через граждан в России стало управление для граждан. Главная тяжесть властных полномочий, в т.ч. правотворчества, ложится на организованные структуры - органы местного самоуправления и должностных лиц. Другим сдерживающим фактором развития правотворчества в муниципальных образованиях является про-бельность и коллизионность федерального и регионального законодательства, несформированность правового поля правотворчества в области местного самоуправления, отсутствие баланса интересов в развитии местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону от 05.10.2003 г. о местном самоуправлении - по сути, новой реформы местного управления, предла-
гается эту систему унифицировать. Речь идет, практически, о полной регламентации процесса управления на местном уровне, что, безусловно, никак не может способствовать пробуждению инициативы снизу. С другой стороны, государственная власть признала, что местное самоуправление не состоялось как самостоятельный уровень управления, и поэтому мы возвращаемся к российской традиции, где местное самоуправление было вписано в общегосударственную властную вертикаль.
Заключительная глава 4 «Некоторые проблемы оптимизации правотворчества в области местного самоуправления в Российской Федерации» содержит рассмотрение проблем обеспечения системности муниципальных нормативных правовых актов и специфики юридической техники в правотворчестве в области местного самоуправления.
Параграф 1 главы 4 «Организационно-правовые проблемы обеспечения системности правовых актов о местном самоуправлении» посвящен анализу горизонтальной и вертикальной систематизации нормативных правовых актов в области местного самоуправления.
Анализ качественного состояния муниципального законодательства и, собственно, правотворчества в области местного самоуправления позволяет отметить: правотворчество в области местного самоуправления неполно и с опозданием отражает общественные ситуации и тенденции развития политической, экономической и социальной сферы; характерными чертами отечественного законодательства в области местного самоуправления являются отсутствие единой научно обоснованной системы взаимосвязанных между собой правовых актов, громоздкость законодательства, наложение одного правового акта на другой, противоречия и пробелы правового регулирования; неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности (в т.ч. правотворческой) местного самоуправления; отсутствие четкого правового регулирования многих проблем в области местного самоуправления и, в первую очередь, компетенции, полномочий и предметов ведения субъектов правотворчества в области местного самоуправления; низкое качество законодательства о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов; отсутствие сопряженности и согласованности в правотворческой деятельности в области местного самоуправления федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Наибольшую сложность в оптимизации правотворчества в области местного самоуправления, на наш взгляд, представляет решение следующей проблемы. Правотворчество в области местного самоуправления независимо от того, кто является его субъектом, имеет конечную
цель - реализацию соответствующих правовых предписаний на местном уровне, а значит, включает в себя нормы не только федеральных и региональных законов, но и нормы подзаконных актов, принятых в муниципальных образованиях.
Для местного сообщества являются обязательными нормы всех трех уровней, т.е. нормы единой нормативной правовой системы. Практики такой систематизации нормативных правовых актов в России в области местного самоуправления нет, а потребность - есть. Данное положение нашло отражение в официальном документе. Второй этап Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления (2003-2014 гг.) предусматривает выполнение программных мероприятий, направленных, в том числе, на кодификацию законодательства о местном самоуправлении. Федеральный закон от 06.10.2003 г. проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов о местном самоуправлении как и аналогичный Закон от 28.09.1995 г. также не разрешил.
Следует подчеркнуть, что обеспечение системности нормативных правовых актов о местном самоуправлении предполагает единовременное проведение определенного ряда действий на федеральном, региональном и местном уровнях, т.е. проведение горизонтальной и вертикальной систематизации. Наряду с инкорпорацией представляется весьма продуктивной разработка приложения к общеправовому классификатору, содержащего муниципальное законодательство. Полагаем, что с учетом разработанной правовой теорией и апробированных практикой форм систематизации правовых актов целесообразно использовать: на федеральном уровне учет (систематизированный), инкорпорацию, консолидацию правовых актов; на региональном - учет (систематизированный), инкорпорацию, консолидацию правовых актов; на муниципальном - учет (систематизированный в первую очередь), инкорпорацию правовых актов о местном самоуправлении.
Вертикальная систематизация возможна при приведении в единообразие форм правовых актов муниципальных образований, реального «встраивания» института правотворческой и законодательной инициативы в правотворческий процесс, введения синхронности правотворческой деятельности на всех уровнях (федеральном, региональном и местном), принятие полного «комплекта» федеральных законов в соответствии с концепцией правового обеспечения местного самоуправления в России. Результатом горизонтальной и вертикальной систематизации может быть наличие в муниципальных образованиях систематизирован-
ного законодательства о местном самоуправлении РФ, регионального систематизированного законодательства и систематизированных муниципальных правовых актов.
Развитие местного самоуправления со всей очевидностью выдвигает объективную потребность регулировать правотворчество в области местного самоуправления как единый правотворческий процесс, а не только его элементы (федеральный, региональный и муниципальный правотворческие процессы) как это делалось ранее. И такая попытка впервые предпринята в Федеральном законе от 6.10.2003 г. (в переходных положениях) - «увязать» системно и последовательно организационно-правовую деятельность органов государственной власти РФ и субъектов Федерации, органов местного самоуправления по реформированию местного самоуправления в России.
В параграфе 2 главы 4 «Особенности юридической техники в правотворчестве в области местного самоуправления» предпринята попытка в рамках одного параграфа рассмотреть основные проблемы юридической техники на всех уровнях правотворчества в области местного самоуправления.
Современная ситуация в области разработки проблем юридической техники свидетельствует о ее переходном характере. Подтверждением этому является, с одной стороны, отчетливая тенденция к отказу от старых подходов, приданию проблеме нового видения, с другой - незавершенность процесса. Это подтверждается, в частности, отсутствием четкой системы категорий для обозначения юридической техники. В новейшей литературе понятие «юридическая техника» трактуется как совокупность средств, с помощью которых достигаются необходимые цели юридической практики.
Поскольку и законы, и акты органов местного самоуправления, содержащие нормы права, являются нормативными правовыми актами, то и в плане юридической техники у них неизбежно есть общие приемы, правила, методы. Специфика нормативных правовых актов муниципальных образований заключается, как уже подчеркивалось выше, в: их подзаконное™; меньшей сфере действия; менее сложном порядке подготовки, принятия; меньшей регламентированности. Кроме того, нарушение правил юридической техники по мере продвижения от федерального к муниципальному уровню нарастает как «снежный ком», что крайне негативно сказывается на правотворчестве в муниципальных образованиях.
Именно в правотворчестве в области местного самоуправления необходимы скоординированные исследования, действия в разработке и
реализации юридической тактики и стратегии. Без четкого уяснения природы данных юридических явлений трудно решать научные и практические вопросы, связанные с рациональной организацией и дальнейшим совершенствованием правотворчества и реализации нормативных правовых актов, их юридической интерпретацией и систематизацией. Очевидно, что недоработки на федеральном уровне усугубляют разработку юридической стратегии на региональном и, особенно, на местном уровне. К примеру, отсутствие концепции правового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации повлияло на состояние нормативно-правовой базы в целом - она пробельна и противоречива, что усложняет правотворческую деятельность в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.
Ликвидация юридико-технических дефектов в действующем российском законодательстве в сфере местного самоуправления осуществима при определенных предпосылках и при помощи определенных средств. Среди них выделяются теоретические и практические. К первым можно отнести научные положения, выводы, рекомендации по юридико-техническим вопросам, а ко вторым - специальные правовые акты и организационные мероприятия.
Говоря о создании теоретических предпосылок ликвидации юридико-технических дефектов, следует отметить, что в этом направлении многое уже сделано органами государственной и местной власти, научными учреждениями, учеными-правоведами. Тем не менее, эта деятельность носит разрозненный характер, имеет свои направления, которые недостаточно сопряжены между собой. Наличия реализации и функционирования принципа законности еще недостаточно, требуется осознание того, что правотворчество в области местного самоуправления может быть эффективным лишь при его единстве и сопряженности правотворческой деятельности всех его субъектов. А значит, необходимо развитие теории правотворчества в области местного самоуправления и разработки концепции правового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации. Это позволит четко видеть ориентиры развития местного самоуправления и правотворческой деятельности на всех уровнях: федеральном, региональном и местном.
Для осуществления правотворческой деятельности всех уровней необходимо наличие правовых начал, подготовленных кадров, методического обеспечения. Анализ федерального и регионального законодательства свидетельствует, что в данном направлении предстоит сделать еще многое. Так, необходим федеральный закон о правотворчестве в области местного самоуправления, который, рассматривая правотворче-
ство в области местного самоуправления как единое целое, мог бы четко определить принципы, особенности правотворческой деятельности, некоторые процессуальные вопросы, которые не нашли до настоящего времени должного отражения в законодательстве. Необходимо законодательное развитие правовых начал законодательной и правотворческой инициативы, принятие во всех субъектах РФ закона о нормативных правовых актах.
Существенную роль в обеспечении качества правовых актов играет наличие профессиональных кадров, имеющих не только юридическое образование, но и владеющими знаниями в области юридической техники. Но на сегодня далеко не во всех юридических вузах читается курс «Юридическая техника», что является упущением, которое необходимо исправлять. Последние несколько лет предпринимаются активные попытки, особенно на федеральном и региональном уровне, по оказанию помощи органам местного самоуправления путем разработки модельных правовых актов. Несомненно, это существенно сказывается на уровне качества подготавливаемых документов. Возросшая активность научной общественности, органов государственной власти субъектов РФ по поиску решений актуальных проблем местного самоуправления в определенной мере помогают разрешать некоторые проблемы правотворчества в области местного самоуправления, в т.ч. и юридической техники.
В заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы диссертационного исследования, обозначены проблемы, нуждающиеся в дальнейшем в более глубоком изучении.
Завершают диссертацию список литературы и приложения, содержащие результаты диссертационных исследований (144 с.)
По теме диссертации опубликованы следующие работы: Монографии
1 Масловская, Т. С. Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации' Монография / Т.С. Масловская. - Сургут: Изд-во СурГУ, 1999.- 12.1 п.л.
2. Масловская, Т.С. Местное самоуправление в России: Монография / Т.С. Масловская, В.Д. Плесовских (в соавт.). - Сургут: Изд-во СурГУ, 2000. - 11.3 / 4.6 п.л.
3. Масловская, Т.С. Проблемы оптимизации структуры органов местного самоуправления: правовые пути решения (на примере ХМАО): Монография / Отв. ред. Т.С. Масловская (в соавт.). - Сургут: Изд-во СурГУ, 2001. - 18.1 / 7.4 п.л.
4 Масловская, ТС Актуальные проблемы муниципального права- Монография / Т.С. Масловская. - М.: Спутник, 2002. - 12.5 п.л.
5 Масловская, Т.С. Муниципальное правотворчество в РФ- теоретические и практические проблемы: Монография / Т.С. Масловская. - Сургут: Дефис, 2002. - 20.4 п.л.
6. Масловская, Т.С. Концептуальные основы правового обеспечения образовательной деятельности в РФ (на примере ХМАО). Монография / Отв. ред. Т.С. Масловская (в соавт.). - Сургут: Дефис, 2002. - 22.2 / 17.6 п.л.
7. Масловская, Т.С. Правотворчество в комплексных отраслях права (на примере муниципального права): Монография / Т.С. Масловская - М.: Компания «Спутник», 2004. - 11,5 п.л.
8 Масловская, Т.С Правотворчество в области местного самоуправления: Монография / Т.С. Масловская - М : Компания «Спутник», 2004. - 21,5 п.л.
Научные статьи и тезисы
1. Масловская, Т.С. К вопросу о современном понимании ценности права / Т.С. Масловская // Сборник научных трудов. - Сургут: Сургутский госуниверситет, 1997. - № 3- 0.3 п.л.
2 Масловская, Т.С. Роль языка в правовом регулировании / Т.С. Масловская // Теория и практика изучения языков: Межвуз. сб. науч. ст. Вып. 1. - Сургут: Сургутский госуниверситет, 1997. - 0.3 п.л.
3. Масловская, Т.С. Становление и развитие нормотворчества органов местного самоуправления / Т.С. Масловская // Социокультурная динамика Ханты-Мансийского автономного округа сегодня и в перспективе XXI века: федеральный и региональный аспекты: Сб. тез. Всероссийской науч.-практ. конф. Ч. 2 - Сургут: Сургутский госуниверситет, 1998. - 0.2 п.л.
4. Масловская, Т.С. Разрешение споров в сфере нормотворчества органов местного самоуправления / Т.С. Масловская // Вестник ТюмГУ. - 1998.- № 4. -0.5 п.л.
5. Масловская, Т.С. Логико-языковые основы юридической техники нормотворчества органов местного самоуправления / Т.С. Масловская, Г.Е. Слепко (в соавт.) // Научная конф молод ученых и специалистов г Сургута- Сб тезисов - Сургут: Сургутский госуниверситет, 1998. - 0.2 /0.1 п.л.
6. Масловская, Т.С Ответственность органов местного самоуправления их должностных лиц перед населением / Т.С. Масловская // Юридическая ответственность: Межвуз. сб. / Под ред. В.Н. Скобелкина - Омск: ОмГУ, 1998. - 0.6 п.л.
7. Масловская, Т.С. Толкование нормативно-правовых актов органов местного самоуправления / Т.С. Масловская // Юридический вестник. Ханты-Мансийск. - 2000.- № 3. - 0.3 п.л.
8. Масловская, Т.С К вопросу о юридической ответственности должностных лиц органов местного самоуправления / ТС. Масловская // Юридический вестник. Ханты-Мансийск. - 2000. - № 4. - 0.4 п.л.
9 Масловская, Т.С Образовательная деятельность в Ханты-Мансийском автономном округе и ее нормативно-правовое обеспечение / Т.С. Масловская // Образование и права личности- Глобальные и региональные проблемы и перспективы: Тез. докл. и сообщ. Междунар. Конгресса Ханты-Мансийск,
22-24 августа 2000 г / Отв. ред. Р.А Бурханов - Нижневартовск: Изд-во Нижн. пед. инст-та, 2000. - Ч. 1- 0.4 п.л.
10. Масловская, Т.С. Местное самоуправление и Советы: особенности исторического развития / Т.С. Масловская // Сборник научных трудов. Вып.6. Ч. 1. Гуманитарные науки. Сургут: Изд-во СурГУ, 2000. - 0.5 п.л.
11. Масловская, Т.С. Использование понятия «юридическое лицо» в муниципальном праве / Т.С. Масловская // Северный регион: Экономика и социокультурная динамика: Сб. тез. Всероссийской науч. конф. Ханты-Мансийск-Сургут. Ноябрь 2000. / Под ред. В.В. Мархинина, Г.И. Назина. - Сургут: Изд-во СурГУ, 2000. - 0.3 п.л.
12. Масловская, Т.С. Образование, нормотворчество и местное самоуправление / Т.С. Масловская // Муниципальная власть. - М., 2000. - 0.4 п.л.
13. Масловская, ТС. Логико-языковые принципы и юридическая техника нормотворчества / Т.С. Масловская, Г.Е. Слепко (в соавт.) // Вопросы филологии и методики преподавания иностранных языков: Межвуз. тематич. сб. / Под общ. ред. И.И. Гузик. - Омск: изд-во ОмГПУ, 2000. - 0.4 / 0.2 п.л.
14. Масловская, Т.С. Нормотворчество муниципальных образований в системе нормотворчества Российской Федерации / Т.С. Масловская // Северный регион: наука, образование, культура: Науч. и культур.-просветит. журнал. -2001.-№2.-0.3 п.л.
15. Масловская, Т.С. Защита избирательных прав коренных малочисленных народов Севера (правовые пути решения проблемы) / Т.С. Масловская // Северный регион: наука, образование, культура: Науч. и культур.-просветит. журнал. - 2001. - 0.25 п.л.
16. Масловская, Т.С. Владение юридической техникой - основа грамотности юриста / Т.С. Масловская // Сургутские юридические чтения: Сб. науч. трудов. - Томск: Изд-во «Печатная мануфактура», 2002. - 0.25 п.л.
17. Масловская, Т С. К вопросу о правовом качестве нормативно-правовых актов РФ в сфере предпринимательства / Т.С. Масловская // Сургутские юридические чтения: Сб. науч. трудов - Томск: Изд-во «Печатная мануфактура», 2002. - 0.25 п.л.
18. Масловская, Т С.Правовые средства оптимизации структуры органов местного самоуправления / Т.С. Масловская // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова - Н. Новгород, 2002. - 1.3 п.л.
19. Масловская, Т.С. Юридическая наука и правоприменительная практика в сфере образования / Т.С. Масловская // Науч. и культур.-просветит. журнал. -2002.-Х» 2(6).-0.4 п.л.
20 Масловская, Т.С. Правотворчество как форма осуществления функций местного самоуправления / ТС Масловская // Современное право. - 2002. -0.25 п.л.
21. Масловская, Т.С. Юридическая техника, тактика и стратегия в муниципальном правотворчестве (по итогам парламентских слушаний) / Т.С. Масловская И Правовая политика и правовая жизнь. — 2002. - № 1. - 0.4 п.л.
22 Масловская, ТС Ответственность органов местного самоуправления как властвующих субъектов и субъектов договорной деятельности / Т.С. Масловская // Объединенный научный журнал. - 2003. - № 4, февраль -0.25 п.л.
23. Масловская, Т.С. Правовое обеспечение подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих в Российской Федерации / Т.С. Масловская // ПРАВО: теория и практика. - 2003. - № 3, февраль. -0.25 п.л.
24. Масловская, Т С. Цели и задачи нормотворчества органов местного самоуправления / Т.С Масловская // Актуальные проблемы современного права -2003.-№2(11).-0.3 п.л.
25. Масловская, Т.С. Уставы муниципальных образований как основные акты органов местного самоуправления / Т.С. Масловская // Вопросы гуманитарных наук. - 2003. - № 2 (5). - 0.3 п.л.
26. Масловская, Т.С. Бюджетный федерализм и местное самоуправление: современные тенденции развития / Т.С. Масловская // Актуальные проблемы гражданского и трудового права: Сб. науч. тр. Вып. 1 / Отв. ред. Т.С. Масловская. - М.: Спутник, 2003. - 0.5 п.л..
27. Масловская, Т С. Развитие регионального образования- правовые аспекты / Т.С. Масловская // Науч. и культур.-просветит. журнал. - 2003. - № 2(6). -0.3 п.л.
28. Масловская, Т.С. Местное самоуправление и государственная власть- правовые аспекты / Т.С. Масловская // Сб. науч. тр. Вып. 15. Гуманитарные науки: В 3 ч. Ч. 2. Право / Сургут: Изд-во СурГУ, 2003. - 0.25 п.л.
29. Масловская Т.С. Разграничение полномочий субъектов Российской Федерации в сложноустроенных субъектах (на примере Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа) / Т.С. Масловская // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2003. - № 4. - 0.3 п.л.
30. Масловская, Т С. Научно-системный анализ понятий и терминов, используемых в исследовании проблем правового обеспечения образовательной деятельности / Т.С. Масловская // Право и образование - 2003. - № 6 и 2004 -№ 1.-1.8 п.л.
31. Масловская, Т.С. Особенности правового реформирования государственной службы на современном этапе / Т.С. Масловская // Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации: проблемы и опыт реформирования: Мат-лы Межрегион, науч.-практич. конф. Ханты-Мансийск, 16-17 декабря 2003 г. - Ханты-Мансийск-Екатеринбург: ИД «Пирогов», 2004.-С. 164-169.-0.5 п.л.
32. Масловская, Т.С. Возможные основания классификации договоров, заключаемых в муниципальных образованиях / Т.С. Масловская // Черные дыры в Российском законодательстве. - № 4. - С. 90-93 - 0.5 п.л.
33. Масловская, Т.С. Проблемы административной ответственности должностных лиц / Т.С. Масловская И Черные дыры в Российском законодательстве. -2004.-№.-0.3 п.л.
Научно-публицистические работы
1. Масловская, Т.С. Как пользоваться законом? / Т.С. Масловская // Деловой Сургут. - 2001. - № 5. - 0.3 п.л.
2. Масловская, Т.С. Классификация договоров / Т.С. Масловская // Деловой Сургут. - 2001. - № 5. - 0.3 п.л.
3. Масловская, Т.С. Правовое качество закона / Т.С. Масловская // Деловой Сургут. - 2001. - № 5. - 0.3 п.л.
Учебно-методические работы
1. Масловская, Т.С Разработка и принятие нормативных правовых актов в муниципальных образованиях (практические рекомендации) / Т.С. Масловская. - Сургут: Сургутский гос. ун-т, 1998. - 2.7 п.л.
2. Масловская, Т.С. Методические разработки по организации самостоятельной работы студентов / Т.С. Масловская. - Сургут: Сургутский гос. ун-т, 1998.- 1.4 п.л.
3. Масловская, Т.С. Методические указания по выполнению курсовых работ / Т.С. Масловская. - Сургут' Сургутский гос. ун-т, 1998. - 0.8 п.л.
4. Масловская, Т.С. Муниципальное право- Учеб. пособие / Т.С. Масловская. -Сургут: Сургутский гос. ун-т, 1999. - 13.8 п.л.
5. Масловская, Т.С. Внешнеэкономическая деятельность муниципальных образований: Учеб. пособие / Т.С. Масловская, H.A. Усольцева (в соавт.). - Сургут: Сургутский гос. ун-т, 1999. - 5.4 / 2.0 п.л.
6. Масловская, Т.С. Договорная деятельность в муниципальных образованиях (Практические рекомендации) / Т.С. Масловская // Сургут: Сургутский гос. ун-т, 1999.-2.5 п.л.
7. Масловская, ТС. Юридическая ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц: Практические рекомендации / Т.С. Масловская, JI.B. Зайцева, В.В. Черушев (в соавт.) // Сургут: Сургутский гос. ун-т, 1999. - 7.0 / 4.6 п.л.
8. Масловская, Т.С. Юридическая техника - как учебная дисциплина / Т.С. Масловская // Северный регион. Сборник научных трудов. - Сургут: Изд-во СурГУ, 2000. - 0.2 п.л.
9. Масловская, Т.С. Рабочая программа по муниципальному праву / Т.С. Масловская. - Сургут: Изд-во СурГУ, 2000. - 1.5 п.л.
10. Масловская, Т.С. Юридическая техника. Программа / Т.С. Масловская. -Сургут: Изд-во СурГУ, 2000. - 1.3 п.л.
11. Масловская, Т.С. Руководство по прохождению муниципальной службы в ХМАО: Учеб.-метод. пособие / Т.С. Масловская, В.В. Владимирова, JI.B. Зайцева (в соавт.). - Сургут: Изд-во СурГУ, 2001. - 17.8 / 6.4 п.л.
12. Масловская, Т.С Муниципальное право: Курс лекций. Вып. 1 / Т.С. Масловская. - М.: Спутник, 2002. - 0.9 п.л.
13. Масловская Т.С Рабочая программа по юридической технике / Т.С. Масловская. - Сургут: Изд-во СурГУ, 2002. - 1.5 п.л.
14. Масловская, Т.С. Методические указания по организации самостоятельной работы студентов / Т.С. Масловская - М.: Компания Спутник, 2004. — 2.9 п.л. Общий объем опубликованных по теме диссертации работ составляет
191.1 п.л.
МАСЛОВСКАЯ Тамара Сергеевна
ПРАВОТВОРЧЕСТВО В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Специальность 12.00.02 конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Подписано в печать 06.09.2004. Формат 60x84/16. Усл. печ. л. 2,9. Уч.-изд. л. 2,6. Печать трафаретная. Тираж 100. Заказ № 110.
Отпечатано полиграфическим отделом Издательского центра СурГУ. г. Сургут, ул. Лермонтова, 5. Тел. 32-33-06.
Сургутский государственный университет 628400, Россия, Ханты-Мансийский автономный округ, г. Сургут, ул. Энергетиков, 14. Тел. (3462) 52-47-00, факс (3462) 52-47-29.
(118 8 3$
PHE PyccKHii 4>0Hfl
2005-4 15478
