АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование договора поставки товаров для государственных нужд»
На правах рукописи
КОШЕЛЮК Богдан Евгеньевич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД (по материалам практики Федеральной службы исполнения наказаний)
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 ПАР 2015
005559940
005559940
На правах рукописи
КОШЕЛЮК Богдан Евгеньевич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД (по материалам практики Федеральной службы исполнения наказаний)
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Работа выполнена в ФКОУ ВПО Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний.
Научный руководитель:
Блинкова Елена Викторовна, доктор юридических наук, профессор, ФКОУ ВПО «Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний», профессор кафедры гражданского права и процесса
Официальные оппоненты:
Андреева Любовь Васильевна, доктор юридических наук, профессор, ФГБУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», профессор кафедры предпринимательского и корпоративного права;
Кирпичев Александр Евгеньевич, кандидат юридических наук, ФГБУ ВПО «Российский государственный университет правосудия», заместитель заведующего кафедры гражданского права.
Ведущая организация:
ФГБУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия».
Защита состоится 15 апреля 2015 г. в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета ДК 212.203.36 при Российском университете дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, ауд. 347.
С диссертацией можно ознакомиться в учебно-научном информационном библиотечном центре (НБ) Российского университета дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.
Электронная версия автореферата диссертации размещена на сайте http://www.rudn.ru ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов», отправлена на сайт ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации по адресу: referat_vak@obrnadzor.gov.ru «Ц» февраля 2015 г.
Автореферат разослан «2-5» 2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук
Ю.А. Артемьева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Правовое регулирование договора поставки товаров для государственных нужд является одной из важнейших задач в нормативно-правовом (теоретико-правовом) значении, решение которой дает возможность государству осуществлять свои приоритетные направления деятельности.
Исторический опыт нашей страны показывает эволюцию договора поставки товаров для государственных нужд, который в новейшей истории России доказал свою необходимость.
С введением в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и принятием новых нормативных правовых актов в сфере закупок товаров для обеспечения государственных нужд начался новый этап развития этого правового института. Поиск государством рациональных методов регулирования рыночной экономики непосредственно влияет на законодательство, связанное с поставкой товаров для государственных нужд, поэтому необходима модернизация законодательства в этой сфере.
В настоящее время ведется диспут в отношении правовой сущности договора поставки товаров для государственных нужд, соотношения в нем публичных и частных начал.
Диссертационное исследование посвящсно изучению правоотношений, которые складываются в сфере закупок товаров и на этой основе заключения договора поставки товаров для государственных нужд. Анализ и решение проблем правового регулирования договора поставки товаров для государственных нужд будут способствовать достижению равновесия интересов всех участвующих в нем сторон.
Сегодня способы обеспечения исполнения договора поставки товаров для государственных нужд не в полной мере защищают права заказчиков от недобросовестных поставщиков. Практика показывает, что необходимо исследовать правовые средства исполнения рассматриваемого обязательства.
Кипрский кризис (в марте 2013 г.) убедительно показал, насколько опасна оффшоризация для российской экономики. Кипр выступал одной из важнейших перевалочных баз для транзита российского капитала. По данным Центрального банка РФ, здесь было зарегистрировано примерно 14,4 тыс. компаний, которые представлены в России дочерними компаниями. С введением Кипром антикризисных мер российская экономика понесла колоссальные убытки. Помимо возникновения подобных рисков в будущем, можно отметить, что оффшорные компании не позволяют в полной мере реализовать принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений.
Серьезной проблемой в данной сфере выступает то, что при неисполнении государственного контракта будет сложно найти «конечного бенефи-цария» (собственника). Яркий пример - в случае с международным аэропортом «Домодедово» после совершения теракта. Одной из причин произошедшей в 2009 г. аварии на Саяно-Шушенской ГЭС также стали оффшорные компании, которые больше внимания уделяли прибыли, а не качеству поставляемого оборудования и выполнению работ.
При анализе сложившейся в рассматриваемой сфере государственной деятельности ситуации можно прийти к выводу о том, что мировое сообщество, в том числе Россия, в настоящее время проводит антиоффшорную политику. Она обоснована необходимостью достижения равенства участников гражданского оборота, увеличения доходов федерального бюджета нашей страны, повышения конкуренции, усиления ее экономической безопасности, а также изменения законодательства в исследуемой области.
Участие учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы в государственных закупках отражает активность ее договорной и хозяйственной деятельности. Вместе с тем в правоприменительной работе возникают проблемы, которые требуют изучения.
Все изложенное определило тему диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. В дореволюционный период существенный вклад в изучение поставленной проблемы
внесли, в частности, такие авторы, как A.B. Красик, Д.И. Мейер, К.П. Победоносцев, Н.Ф. Шершеневич, Б.И. Элькин и др.
Общеправовые подходы и теоретические аспекты представлены в работах С.С. Алексеева, М.И. Абдулаева, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко и др.
Проблемы непосредственно правового регулирования договора поставки товаров для государственных нужд и отдельные его аспекты исследованы в трудах ряда авторов: Т.Е. Абовой, Л.В. Андреевой, В.А. Анисимова, М.В. Астаховой, В.А. Белова, В.Г. Блинова, И.О. Богдановой, А.Н. Борисова, С.А. Бор-дунова, В.В. Ванина, И.Э. Воловой, B.C. Гладкова, Л.В. Горбуновой, В.П. Гра-хова, Я.Б. Гребенщиковой, Г.Н. Гредина, A.B. Демина, Н.Л. Дювернуа, Б.Д. Завидова, С.Е. Жук, И.В. Ершовой, К.В. Кичик, О.Н. Колесник, Л.Т. Ко-коева, В.А. Кощеева, H.A. Краева, В.И. Кузнецова, Л.Е. Пермякова, В.В. Пиляе-вой, Д.В. Пяткова, В.А. Рахмиловича, O.A. Сергачева, В.И. Смирнова, Е.А. Суханова, Г.А. Суходольского, П.С. Тарабаева, Ф.П. Тасалов, М.Ю. Тихомирова, Л.В. Тихомировой, В.А. Федоровича, A.A. Храмкина, С.С. Цельникера, Б.Б. Че-репахина, В.Е. Чибисова, Л.И. Шевченко, С.С. Шихова, В.А. Щербакова, А.Г. Шкурихина, П.П. Юшкевича, A.B. Ярового.
Объект диссертационного исследования - общественные отношения, связанные с договором поставки товаров для государственных нужд'.
Предмет исследования - нормы гражданского законодательства, научно-теоретические положения в сфере правового регулирования договора поставки товаров для государственных нужд и практика его применения.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке правовых мер, способствующих эффективности регулирования договора поставки товаров для государственных нужд, а также в выработке на основании исследования предложений и рекомендаций по совершенствованию гражданского законодательства и практики его применения.
В соответствии с поставленной целью решены следующие задачи:
' В связи с тем что объект и предмет диссертационного исследования связаны лишь с договором поставки товаров для государственных нужд, за границами исследования остаются поставка товаров для муниципальных нужд, процесс выполнения работ и оказания услуг.
1) проведен ретроспективный анализ института поставки товаров для
государственных нужд;
2) изучена правовая природа договора поставки товаров для государственных нужд с учетом последних изменений в законодательстве;
3) определено понятие «государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд»;
4) рассмотрены способы обеспечения исполнения договора поставки товаров для государственных нужд;
5) проанализированы ограничительные меры для российских компаний, зарегистрированных в оффшорных юрисдикциях;
6) исследованы вопросы приоритета норм Гражданского кодекса РФ над федеральными законами, регулирующими поставки товаров для государственных нужд;
7) обоснован критерий качества при проведении аукционов для государственных нужд;
8) проанализировано участие уголовно-исполнительной системы в размещении государственных закупок.
Методологическую основу исследования составили диалектический и частнонаучные методы исследования (исторический, сравнительно-правовой, структурно-правовой, формально-юридический, метод комплексного исследования, анкетирование и др.).
Теоретическая основа исследования - это труды видных ученых дореволюционной России, Советского государства и современной России в области гражданского и предпринимательского права: М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Л.В. Андреевой, B.C. Анохина, Л.Н. Баховкиной, Д.Н. Бах-раха, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, K.M. Варшавского, H.H. Веденина, В.В. Витрянского, В .А. Власова, Ф.И. Гавзе, А.М. Гавриловой, Ю.С. Гамбарова, Б.М. Гонгало, Л.В. Горбуновой, В.П. Грибанова, A.B. Демина, И.В. Дойникова, Е.М. Ершова, О.С. Иоффе, Н.И. Клейн, С.П. Коваленко, Ю.М. Козлова, М.И. Козыря, О.Н. Колесника, A.B. Костина, O.A. Красавчикова, А.Я. Курбато-
ва, Д.И. Мейера, И.Б. Новицкого, А.Ф. Ноздрачева, З.И. Носовой, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, В.Ф. Попондопуло, Ю.В. Романца, О.Н. Садикова, А.А. Серветника, Е.А. Суханова, В.И. Смирнова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, З.И. Цыбуленко, Л.И. Шевченко, Г.Ф. Шерше-невича, П.П. Юшкевича, а также других специалистов в области права.
Нормативная база исследования содержит в себе действующее законодательство Российской Федерации, законодательство дореволюционного и советского периодов развития нашего государства.
Эмпирическая база исследования. При подготовке диссертации использовались материалы судебной практики и государственного архива Рязанской области, статистические данные ФСИН России, результаты анкетирования государственных и муниципальных служащих (124 чел.) и сотрудников ФСИН России (337 чел.), публикации в юридических изданиях, научные труды по цивилистической проблематике.
Научная новизна диссертации обусловлена тем, что содержание ее целей и задач, а также предмет исследования применительно к поставленной проблеме недостаточно исследованы. Кроме того, научная обусловлена комплексным характером теоретического исследования проблем правового регулирования договора поставки товаров для государственных нужд с учетом последних изменений действующего законодательства и предложений, направленных на его совершенствование.
В ходе проведения исследования дана новая трактовка понятия «государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд», изучена правовая природа договора поставки товаров для государственных нужд с учетом последних изменений в законодательстве, рассмотрены способы обеспечения исполнения договора поставки товаров для государственных нужд и предложено внести изменения в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N° 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ), добавив способ обеспечения ис-
полнения обязательств - страхование ответственности по контракту, проанализированы ограничительные меры для российских компаний, зарегистрированных в оффшорных юрисдикциях, исследованы вопросы приоритета норм Гражданской, кодекса РФ над федеральными законами, регулирующими поставки товаров для государственных нужд, проанализированы особенности участия уголовно-исполнительной системы в сфере закупок товаров для обеспечения государственных нужд. На основании этого предлагаются изменения для внесения в Гражданский кодекс РФ и в иное федеральное законодательство.
Наиболее существенные для раскрытия содержания избранного предмета исследования обобщения и выводы представлены в положениях, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. в российском законодательстве дано несколько определений государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд. В целях его унификации предлагаем ст. 526 ГК РФ изложить в следующей редакции:
«Государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд - это договор, заключенный государственным или муниципальным заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных либо муниципальных нужд, по которому поставщик (исполнитель) обязуется передать товары надлежащего качества государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется своевременно оплатить (за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или внебюджетных источников финансирования, а также местных бюджетов или внебюджетных источников финансирования) либо выступить поручителем на стороне покупателя по оплате поставляемых или поставленных товаров».
2. В Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» определен порядок подписания протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе. Данный порядок противоречит ч. 5 ст. 448 ГК РФ: «Лицо, выигравшее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения аукциона или конкурса протокол о результатах торгов, который имеет силу договора...». В соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ указанный протокол подписывается без победителя торгов, что ведет к нарушению порядка заключения договора по ГК РФ.
Кроме того, следует внести изменения в ч. 12 ст. 53 Федерального закона № 44-ФЗ: «Протоколы, указанные в частях 10 и 11 настоящей статьи, составляются в двух экземплярах, которые подписываются всеми присутствующими членами конкурсной комиссии, заказчиком, уполномоченным органом и победителем конкурса в течение дня, следующего после дня окончания проведения оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе. К этим протоколам прилагаются содержащиеся в заявках на участие в конкурсе предложения участников конкурса о цене единицы товара, работы или услуги, стране происхождения и производителе товара. Один экземпляр каждого из этих протоколов хранится у заказчика, другой экземпляр отдается победителю конкурса или участнику конкурса, подавшему единственную заявку на участие в конкурсе, с приложением проекта контракта, который составляется путем включения в данный проект условий контракта, предложенных победителем конкурса или участником конкурса, подавшим единственную заявку на участие в конкурсе. Протокол рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, протокол рассмотрения единственной заявки на участие в конкурсе с указанными приложениями размещаются заказчиком в единой информационной системе не позднее рабочего дня, следующего за датой подписания указанных протоколов».
3. Реестр недобросовестных поставщиков необходимо совершенствовать. По нашему мнению, следует создать в реестре недобросовестных поставщиков подраздел по мониторингу перерегистраций физических и юри-
дических лиц (участников государственных закупок) с момента их образования (осуществление предпринимательской и иной деятельности), которые были включены в данный реестр.
4. Предлагаем ввести ограничительные меры для российских компаний, зарегистрированных в оффшорных юрисдикциях, а именно дополнить пунктом 10 часть 1 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ следующего содержания:
«Заказчик вправе установить ограничение для российских компаний, зарегистрированных в оффшорных юрисдикциях.
Так, сумма контракта на поставку товаров для федеральных нужд Российской Федерации не должна превышать 500 тысяч рублей, а сумма контракта на поставку товаров для нужд субъекта Российской Федерации не должна превышать 250 тысяч рублей для российских оффшорных компаний, которые не являются резидентами Российской Федерации».
5. Исходя из приоритета Гражданского кодекса РФ над федеральными законами, необходимо ст. 447 ГК РФ дополнить пунктом 4.1 следующего содержания: «При закупках товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд договоры заключаются по результатам проведения торгов (закупок) в формах: конкурсов (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционов (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запросов котировок, запросов предложений, победителем которых признается участник торгов (закупки), предложивший надлежащего качества товары и наименьшую цену государственного или муниципального контракта, кроме иных случаев, указанных в законе».
6. По действующему законодательству победителем аукциона признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта (за исключением определенных законом случаев). Данный критерий признания победителя аукциона как предложившего наиболее низкую цену в настоящее время не отвечает современным запросам и требованиям для обеспечения государствен-
ных потребностей. На основании этого целесообразно внести изменение в пункт 1 статьи 59 Федерального закона № 44-ФЗ и дать его в новой редакции: «В целях настоящего Федерального закона под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) на право заключить государственный или муниципальный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее надлежащего качества товары и низкую цену государственного или муниципального контракта, за исключением случаев, установленных в пункте 23 статьи 68 настоящего Федерального закона».
7. На наш взгляд, следует внести изменения в Федеральный закон № 44-ФЗ, добавив способ обеспечения исполнения обязательств - страхование ответственности по контракту.
В п. 1 ст. 44, а также в п. 3 ст. 96 Федерального закона № 44-ФЗ необходимо внести дополнение следующего содержания:
1) в п. 1 ст. 44: «При проведении конкурсов и аукционов заказчик обязан установить требование к обеспечению заявок. При этом в конкурсной документации, документации об аукционе заказчиком должны быть указаны размер обеспечения заявок в соответствии с настоящим Федеральным законом и условия банковской гарантии (если такой способ обеспечения заявок применим в соответствии с настоящим Федеральным законом). Обеспечение заявки на участие в конкурсе или закрытом аукционе может предоставляться участником закупки путем внесения денежных средств, банковской гарантией или страхованием ответственности по контракту. Выбор способа обеспечения заявки на участие в конкурсе или закрытом аукционе осуществляется участником закупок»;
2) в п. 3 ст. 96: «Исполнение контракта может обеспечиваться предоставлением банковской гарантии, выданной банком и соответствующей требованиям ст. 45 Федерального закона, страхованием ответственности по контракту, внесением денежных средств на указанный заказчиком счет, на котором в соответствии с законодательством Российской Федерации учитываются операции со средствами, поступающими заказчику...».
8. Считаем целесообразным внести в Федеральный закон № 44-ФЗ следующие изменения:
- п. 12 ст. 93 после слов «Заключение учреждением, исполняющим наказания, контракта на поставку товара для государственных нужд при приобретении указанным учреждением» дополнить словами «продуктов питания и предметов первой необходимости, предназначенных для реализации осужденным к лишению свободы (подозреваемым, обвиняемым, содержащимся в следственных изоляторах) через магазин исправительного учреждения, следственного изолятора или интернет-магазин».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования имеют значение для развития гражданского права, ряда отраслевых наук, совершенствования законодательства и повышения эффективности деятельности органов ФСИН России.
Теоретические положения и выводы диссертации могут быть использованы в научной деятельности при дальнейшем исследовании проблем поставки товаров для нужд УИС, а также в процессе преподавания в юридических вузах таких учебных дисциплин, как «Гражданское право», «Предпринимательское право», «Коммерческое право» и другие, при подготовке методических рекомендаций и учебных пособий по данной проблематике.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования носили разносторонний характер. Результаты проведенного исследования используются в учебном процессе при преподавании курса гражданского права на кафедре гражданского права и процесса юридического факультета Академии ФСИН России, в практической деятельности правового управления ФСИН России.
Диссертационное исследование выполнено, обсуждено и одобрено на кафедре гражданского права и процесса Академии ФСИН России. Основные научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, нашли отражение в тринадцати научных публикациях (из них пять статей опубликованы в журнале, рекомендованном ВАК Минобрнауки России), апробированных на всероссийских и международных научно-практических
конференциях, семинарах, круглых столах, среди которых: научно-практическая конференция «Малый бизнес: проблемы и перспективы развития» (г. Рязань, май 2006 г.); межвузовская научно-практическая конференция, посвященная 35-летию экономического факультета Академии ФСИН России, «Проблемы обеспечения закупок материальных ресурсов для государственных нужд в УИС» (г. Рязань, февраль 2007 г.); круглый стол «Проблемы обеспечения закупок материальных ресурсов для государственных нужд в уголовно-исполнительной системе» (г. Рязань, июнь 2008 г.); «Актуальные проблемы гражданской правосубъектности учреждений УИС» (г. Рязань, ноябрь 2008 г.), «Проблемы реализации гражданских правоотношений в УИС» (г. Рязань, май 2009 г.), «О цивилизации уголовно-исполнительной системы» (г. Рязань, июль 2009 г.); Международная научно-практическая конференция «Обеспечение процесса реформирования исполнения наказаний в Российской Федерации» (г. Рязань, октябрь 2009 г.); межвузовская научно-практическая конференция «Роль гражданского законодательства в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы: к 15-летию принятия части первой гражданского кодекса РФ и 75-летию Академии ФСИН России» (г. Рязань, ноябрь 2009 г.); межвузовский научно-практический семинар, посвященный 65-летию Победы в Великой Отечественной войне и памяти Г.В. Воронкова «Гражданское право в условиях войны и его значение в решении задач реформирования уголовно-исполнительной системы» (г. Рязань, апрель 2010 г.); межвузовская научно-теоретическая конференция «Человек: преступление и наказание» (г. Рязань, март 2011 г.); межвузовский научно-практический семинар «Гражданско-правовое обеспечение деятельности УИС» (г. Рязань, июнь 2012 г.); Международная научно-практическая конференция «Уголовно-исполнительная система Российской Федерации в условиях модернизации: современное состояние и перспективы развития (г. Рязань, ноябрь 2012 г.); круглый стол «Научное обеспечение Концепции реформирования УИС РФ до 2020 года» (г. Рязань, февраль 2013 г.); межрегиональный научно-практический семинар «Актуальные проблемы противодействия преступности на современном этапе»
(г.Рязань, апрель 2013 г.); Международная научно-практическая конференция «Уголовно-исполнительная система в современном обществе и перспективы ее развития» (г. Рязань, ноябрь 2014 г.).
Структура диссертационного исследования предопределена предметом исследования, его целями и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность темы диссертационного исследования, его научная новизна и практическая значимость, определяются степень разработанности темы, цель, основные задачи, объект и предмет исследования, его методологические, теоретические и эмпирические основы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Договор поставки товаров для государственных нужд: общие положения. Общая характеристика торгов на размещение заказов для государственных и муниципальных нужд» состоит из двух параграфов.
Первый параграф «Возникновение и развитие института поставки товаров для государственных нужд в России» содержит ретроспективный анализ развития российского законодательства, регламентирующего проведение закупок товаров для государственных нужд.
Договор поставки товаров для государственных нужд - это один из традиционных институтов российского гражданского права. Закупка товаров для государственных нужд оформлялась сделками, которые в русском праве назывались казенными поставками (подрядом).
В ранний период развития российской государственности (до начала XVII в.) договор на казенные поставки был включен в состав договора купли-продажи, поэтому возникавшие в результате его заключения отношения не подлежали специальному правовому регулированию.
Анализ истории государственных закупок показал, что особое внимание во всех документах, относящихся к торгам (закупкам), уделялось их гласности, ответственности и эффективности. Уже в середине XVIII века поднимался вопрос и о качестве товаров. Эта характеристика товара до сих пор не потеряла актуальности, но в Федеральном законе № 44-ФЗ главным критерием при проведении аукционов в электронной форме названа цена. По мнению диссертанта, законодателю надо обратить внимание и на качество товаров при выборе поставщиков, так как основными потребителями являются наши граждане. Разумное сочетание цены и качества - это главное при заключении сегодня договора поставки товаров для государственных нужд.
Одна из важных вех в истории поставок в России - это разграничение договоров купли-продажи и поставки. Российские цивилисты (Г.Ф. Шершеневич, Д.И. Мейер, В.И. Синайский, Н.Л. Дювернуа, Ю.С. Гамбаров, В.Л. Исаченко, И.М. Тютрюмов, В.В. Исаченко) изучали и выделяли эти договоры как два самостоятельных обязательства. Для Советского государства и его экономики было характерным их административно-правовое регулирование.
В начале 90-х годов прошлого столетия, с переходом страны на рыночные отношения, возникла острая необходимость в новых методах и подходах к государственному заказу и возрождению договорных отношений. Многие положения по поставкам были взяты из дореволюционных нормативных актов и переработаны с учетом современных тенденций. Это подтверждает преемственность и продолжение гражданско-правовых 1радиций.
Во втором параграфе «Понятие и правовая сущность договора поставки товаров для государственных нужд» рассмотрен договор как гражданско-правовое средство и сделан вывод: именно категория правовой цели договорного вида обусловливает зависимость договорного права (в том числе деление договоров на виды) от объектов гражданских прав (их видов, видов прав на них и действий с ними).
Диссертант утверждает, что основанием разделения договоров на виды служит правовая цель договора, а именно его устремленность на право-
вые последствия, возникающие при его надлежащем исполнении. Исследуемый договор можно отличить по правовой цели, которая содержится в направленности казенных контрактов - обеспечить в первую очередь общегосударственные интересы, используя гражданско-правовой механизм: образование и поддержание казенного резерва; обеспечение необходимого уровня обороноспособности страны; поддержание правоохранительной деятельности, в частности уголовно-исполнительной системы, и т. д.
Государственный заказчик наделен особым правовьм статусом. Перед заключением договора поставщики должны пройти определенные процедуры через конкурсы, аукционы и другие способы закупок. Финансирование государственных целевых программ, национальных (приоритетных) проектов осуществляется за счет федеральных, региональных и внебюджетных средств.
В российском законодательстве дано несколько определений государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд. В целях его унификации диссертант предлагает изложить ст. 526 ГК РФ в новой редакции.
Вторая глава «Заключение договора поставки товаров для государственных нужд» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Правовое регулирование заключения договора поставки товаров для государственных нужд» автор отмечает, что определенное значение в развитии правового регулирования государственных закупок в Российской Федерации имеют международные соглашения, договоры, конвенции и иные нормативные акты, принимаемые основными международными организациями и межгосударственными объединениями. Важную роль в унификации правил международных закупок играет Организация Объединенных Наций (ООН). Центральным подразделением ООН в указанной области выступает Комиссия по праву международной торговли ЮНСИТРАЛ (UNCITRAL - United Nations Commission on International Trade Law). Большое значение в вопросах международной торговли имеет ЮНКТАД (UNCTAD -United Nations Conference on Trade and Development), или Конференция ООН по торговле и развитию. Вызывает интерес и практика закупок, которую
применяет Всемирный банк. Много внимания уделяет вопросам регулирования правительственных закупок Всемирная торговая организация (ВТО), а также соглашения государств, входящих в Таможенный союз.
В соответствии с п. 8 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд. Согласно ч. 2 указанной статьи государственный и муниципальный контракт заключаются в порядке, предусмотренном ГК РФ и иными федеральными законами с учетом положений Федерального закона № 44-ФЗ. Исходя из этого на правоотношения, которые связаны со сферой государственных закупок, общие положения о заключении договора, закрепленные в гл. 28 ГК РФ, распространяются в полном объеме.
Во втором параграфе «Закупки товаров путем проведения торгов в форме конкурса и аукциона» рассматривается оформление договорных отношений в виде заключения договора на торгах (ст. 447-449 ГК РФ) и его существенные отличительные особенности. Если иное не вытекает из его существа, такой договор заключается с лицом, выигравшим торги.
В настоящее время сформировались два противоположных взгляда на приоритеты и иерархию ГК РФ и Федерального закона № 44-ФЗ. В работе диссертант предлагает применить приоритет норм ГК РФ при регулировании вопросов государственных и муниципальных закупок.
В Федеральном законе № 44-ФЗ определен порядок подписания протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, но, по мнению автора, данный порядок противоречит ч. 5 ст. 448 ГК РФ, поэтому следует внести изменения в ч. 12 ст. 53 Федерального закона № 44-ФЗ.
Согласно ч. 1, 2 ст. 528 ГК РФ проект государственного или муниципального контракта разрабатывается государственным или муниципальным заказчиком и направляется поставщику (исполнителю), а «сторона, получившая проект государственного или муниципального контракта, подписывает
его и возвращает один экземпляр государственного или муниципального контракта другой стороне». Таким образом, подписываться должен проект контракта, однако на практике возникают трудности с его подписанием.
Диссертант считает, что решению указанной проблемы будет способствовать внесение изменений в ГК РФ и Федеральный закон № 44-ФЗ, определяющих порядок, согласно которому поставщик (исполнитель, подрядчик) сможет самостоятельно внести изменения (в соответствии с предложением, поданным в заявке) в проект государственного контракта уже после того, как в единой информационной системе будет помещен итоговый протокол, и в течение определенного времени передает заказчику подписанный. Заказчик будет обязан в течение установленного срока отправить поставщику (исполнителю, подрядчику) один экземпляр подписанного двумя сторонами государственного или муниципального контракта и оригинал итогового протокола.
В диссертации отмечается, что, несмотря на всю пользу создания реестра недобросовестных поставщиков, он не дал того эффекта, которого от него ждали. По мнению исследователя, в указанный реестр нужно включить подраздел по мониторингу перерегистраций физических и юридических лиц (участников государственных закупок) с момента их образования (осуществления предпринимательской и иной деятельности), попавших в этот реестр.
Автор предлагает ввести ограничительные меры для российских компаний, зарегистрированных в оффшорных юрисдикциях, дополнив пунктом 10 часть 1 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ.
В настоящее время победителем аукциона признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта (за исключением определенных законом случаев). Данный критерий признания не отвечает современным запросам и требованиям в сфере обеспечения государственных потребностей. На основании этого автор считает, что целесообразно внести изменение в пункт 1 статьи 59 Федерального закона № 44-ФЗ и дать его в новой редакции, в которую предлагается внести критерий качества при закупках товаров. Кроме того, изменения предложено внести в ГК РФ в части правоотношений, которые регулируют заключение аукционов для государственных и муниципальных нужд.
Соискатель обосновывает позицию о том, что исходя из приоритета ГК РФ над федеральными законами необходимо ст. 447 ГК РФ дополнить пунктом 4.1.
В третье,м параграфе «Способы обеспечения исполнения контракта и договора поставки товаров для государственных нужд» автор анализирует основные способы обеспечения исполнения договора поставки товаров для государственных нужд.
Довольно широко распространено мнение о том, что неустойка представляет собой одновременно способ обеспечения обязательств и меру гражданско-правовой ответственности. Но следует отличать неустойку как способ обеспечения исполнения обязательства и ее взыскание как меру ответственности. Исследователь подчеркивает, что банковская гарантия - самый распространенный вид обеспечения исполнения обязательств прежде всего из-за роста числа кредитных организаций, которые предоставляют на рынке подобную банковскую услугу, а также из-за того, что она экономически выгодна. В работе отмечается, что в США в сфере строительства, торговли или, например, в инвестиционных проектах с участием государства традиционно применяются договоры поручительства (Surety bonds), представляющие собой договор, в соответствии с которым страховщик предоставляет бенефициарию гарантию в том, что третья сторона - принципал - выполнит свои контрактные обязательства, а также обязательства перед органами исполнительной власти и надзорными органами.
Рассмотрев самый развитый рынок страховых гарантий в США, на долю которого приходится больше половины всей собираемой премии, и в Европе, диссертант заключает, что для российского законодательства не характерны страховые гарантии. В связи с этим он предлагает вернуть страхование ответственности по контрактам, ибо этот способ обеспечения исполнения обязательств был несправедливо исключен из Федерального закона № 94-ФЗ и не включен в Федеральный закон № 44-ФЗ.
В третьей главе «Договор поставки товаров для государственных нужд с участием учреждений уголовно-исполнительной системы» соискатель исследует договор поставки товаров для государственных нужд с уча-
стием учреждений уголовно-исполнительной системы и указывает, что он является одним из главных средств ее развития.
Автор указывает, что сама процедура закупки товаров для обеспечения государственных нужд не является конечной целью для госзаказчика, а чтобы главная цель - обеспечение государственных нужд - была достигнута, нужно составить госконтракт так, чтобы в полном объеме использовать защитные механизмы от несвоевременного и некачественного выполнения поставщиками своих обязательств и обеспечить контроль за его исполнением.
Для эффективной организации размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд УИС необходимо проводить тщательный анализ рассматриваемой процедуры, выявлять нарушения и устранять их, осуществлять подготовку и обучение кадров и продолжать контролировать работу единых комиссий. Автор обращает внимание на то, что проблемы правового статуса УИС как государственного заказчика не решены до сих пор из-за сохранения пробелов и противоречий законодательства и несоразмерности ответственности в данной сфере. Для решения этих проблем нужно принять правовые, организационные и финансовые меры.
Исследователь подчеркивает, что дальнейшее реформирование уголовно-исполнительной системы невозможно осуществить без понятной и современной организации закупок.
Для реализации требований уголовно-исполнительного законодательства в части обеспечения надлежащих условий отбывания наказания в исправительных учреждениях и содержания в следственных изоляторах, а именно приобретения осужденными к лишению свободы (подозреваемыми и обвиняемыми) продуктов питания и предметов первой необходимости, в целях удовлетворения их спроса на продукты питания и предметы первой необходимости, обеспечения необходимого их количества и ассортимента диссертант предлагает предоставить право исправительным учреждениям и следственным изоляторам размещать заказ у единственного поставщика на поставку товаров для государственных нужд учреждениям, исполняющим наказания, с внесением соответствующего изменения в Федеральный закон № 44-ФЗ.
В заключении излагаются основные выводы, сделанные по итогам исследования, отражающие научную новизну и теоретическую значимость работы, а также предложения по совершенствованию гражданского законодательства.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих научных работах:
Статьи в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Кошелюк, Б. Е. Некоторые проблемы размещения заказов на поставки товаров для государственных нужд в УИС / Б. Е. Кошелюк // Человек: преступление и наказание. - 2008. -№ 2. - С. 118-120 (0,3 п. л.).
2. Кошелюк, Б. Е. Совершенствование правового регулирования договора поставки товаров для государственных нужд / Б. Е. Кошелюк // Человек: преступление и наказание.-2010. -№3.-С. 106-109(0,3 п. л.).
3. Кошелюк, Б. Е. К вопросу об обеспечении исполнения государственных контрактов / Б. Е. Кошелюк // Гражданское право. - 2011. - № 3. - С. 32-34 (0,3 п. л.).
4. Кошелюк, Б. Е. Обеспечение исполнения государственных контрактов / Б. Е. Кошелюк // Уголовно-исполнительное право. - 2013. - № 2. - С. 81-83. (0,3 п. л.).
5. Кошелюк, Б. Е. Гражданско-правовые меры деофшоризации российской экономики / Б. Е. Кошелюк // Прикладная юридическая психология. -2014,-№4.-С. 202-205 (0,3 п. л.).
Статьи в иных научных изданиях:
6. Кошелюк, Б. Е. Государственный контракт как одно из средств обеспечения прав и законных интересов заключенных под стражу и осужденных к лишению свободы / Б. Е. Кошелюк // Уголовно-исполнительная система в современном обществе и перспективы ее развития : сб. тез. Меж-дунар. науч.-практ. конф. (Рязань, 27-28 нояб. 2014 г.) : в 2 т. - Рязань : Академия ФСИН России, 2014,-Ч. 1,- С. 413-415 (0,3 п. л.).
7. Кошелюк, Б. Е. Договор поставки товаров для государственных нужд в годы становления советской власти / Б. Е. Кошелюк // Актуальные вопросы современного российского законодательства и организации деятельности уголовно-исполнительной системы : сб. науч. тр. докторантов, адъюнктов и соискателей. - Вып. 2. - Рязань : Академия ФСИН России, 2007. - С. 98-103 (0,4 п. л.).
8. Кошелюк, Б. Е. Роль государственных закупок в реализации Федеральной программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)» / Б. Е. Кошелюк // Проблемы обеспечения закупок материальных ресурсов для государственных нужд в уголовно-исполнительной системе : материалы межвуз. науч.-практ. конф. (Рязань, 15-16 нояб. 2007 г.) - Рязань : Академия ФСИН России 2008. - С. 105-108 (0,3 п. л.).
9. Кошелюк, Б. Е. Правовая сущность договора поставки товаров для государственных нужд в УИС / Б. Е. Кошелюк // Уголовно-исполнительное право. - 2008. -№ 1. С. 50-52 (0,3 п. л.).
10. Кошелюк, Б. Е. Государственный заказ в перестроечный и постперестроечный период / Б. Е. Кошелюк // Актуальные вопросы современного российского законодательства и организации деятельности уголовно-исполнительной системы : сб. науч. тр. докторантов, адъюнктов и соискателей. -Вып. 3. -Рязань : Академия ФСИН России, 2008. - 144-150 (0,4 п. л.).
11. Кошелюк, Б. Е. Особенности участия малого бизнеса в размещении государственного заказа / Б. Е. Кошелюк // Актуальные вопросы современного российского законодательства и организации деятельности уголовно-исполнительной системы : сб. науч. тр. докторантов, адъюнктов и соискателей. -Вып. 4. - Рязань : Академия ФСИН России, 2009. - С. 91-94 (0,3 п. л.).
12. Кошелюк, Б. Е. Государственный заказ как одно из средств развития уголовно-исполнительной системы России / Б. Е. Кошелюк // Обеспечение процесса реформирования исполнения наказаний в Российской Федерации : сб. материалов Междунар. науч.-пракгг. конф. (Рязань, 29-30 окт. 2009 г.) / под общ.
ред. А. А. Реймера. - Рязань : Академия ФСИН России, 2009. - С. 194-196 (0,3 п. л.).
13. Кошелюк, Б. Е. Участие малого бизнеса в государственном контракте / Б. Е. Кошелюк // Малый бизнес: проблемы правового регулирования: сб. науч. ст. / под науч. ред. С. Н. Бакунина, Н. М. Демко, В. М. Ленского. -Рязань: Ряз. ф-л Моск. ун-та МВД России, 2009. - (0,3 п. л.).
Кошелюк Богдан Евгеньевич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД (по материалам практики Федеральной службы исполнения наказаний)
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать _._._. Формат 60x84 1/16.
Печ. л. 1,5. Тираж 100 экз. Заказ №_.
Отпечатано: Отделение полиграфии РИО Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний 390036, г. Рязань, ул. Сенная, 1
