АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации»
Голованов Кирилл Павлович
Правовое регулирование экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации
Специальность 12.00.02 - Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 3 СЕН 2015
Москва-2015 005562422
005562422
Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права ФГАОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организации:
Чихладзе Левян Теймурязовпч
доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и
муниципального права РУДН
Глотов Сергей Александрович
доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и
муниципального права, при
Международном юридическом институте
Бычкова Екатсрппп Игоревна
кандидат юридических наук, заведующий кафедрой государственно-правовых
дисциплин, при Академии Следственного комитета Российской Федерации
ФГБОУ ВПО «Пензенский
государственный университет»
оЭ
Защита диссертации состоится «14» октября 2015 г. в « /Г » часов на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ФГАОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д.б, каб. 347, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке ФГАОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д.б.
Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения па официальном сайте Министерства образования и науки
Российской Федерации в сети интернет: 1чир://уак.ее).gov.ru «_» августа
2015 г.
Автореферат разослан «_» сентября 2015 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета д.212.203.29 кандидат юридических наук, доцент
А.Р. Батяева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Начиная с 1990 года в Российской Федерации, введенная на законодательном уровне экономическая основа местного самоуправления заложила базисные положения местного хозяйства, определив его материальную составляющую.
Дальнейшее развитие экономики Российской Федерации в сторону её либерализации обусловило необходимость закрепления экономической основы местного самоуправления в таких нормативных правовых актах Российской Федерации как: Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 г., в Федеральных законах Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. (далее - № 154-ФЗ), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. (далее -№ 131-ФЭ), который действует по сегодняшний день.
Интеграция муниципальных образований в экономические процессы российской экономики, обосновало необходимость развития отраслевого законодательства Российской Федерации.
Так, правовое регулирование местного бюджета осуществляется Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31.07.1998 г., Земельным кодексом Российской Федерации от 25.10.2001 г., где определены полномочия муниципальных образований как участников земельных отношений.
Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 г., № 51-ФЗ определил муниципальные образования в качестве участников гражданского оборота, закрепил их основные права и обязанности.
Отдельные полномочия муниципальных образований в имущественных отношениях были закреплены в Жилищном кодексе
Российской Федерации от 29.12.2004 г., № 188-ФЗ, в Федеральных законах: «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 г.; «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» от 30.11.2010 г.; «О содействии развитию жилищного строительства» от 24.07.2008 г., и другие нормативные правовые акты.
На сегодняшний день, вопрос развития законодательства о местном самоуправлении не стоит на месте.
Так, в период с 2014 по 2015 гг., были приняты ряд конструктивных Федеральных законов1 затрагивающие такие важные вопросы как: полномочия муниципальных образований и их финансовое обеспечение, ответственность главного должностного лица представительного органа муниципального образования и порядок его избрания, вопросы стратегического планирования.
В настоящий момент в экспертном сообществе все чаще говорят о необходимости развития законодательства о местном самоуправлении, затрагивающие такие важные сферы как: местный бюджет, муниципальная собственность, межмуниципальное сотрудничество2.
Однако все еще не выработано единой научной позиции, позволяющей:
Во-первых: определять экономическую деятельность муниципальных образований как систему научного знания.
1 Федеральный закон Российской Федерации № 136 - Ф3 «О внесении изменений в ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 27.05.2014 г.; Федеральный закон Российской Федерации № 172 — ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 г.; Федеральный закон Российской Федерации № 8 — ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» от 03.02.2015 г.
2 См., например: Парламентские слушания «Вопросы реализации Федерального закона № 131 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и задачи совершенствования федерального законодательства на новом этапе муниципального строительства».
URL: http://www.komitet4.km.diima.gov.ril/sile.xp/050056054l24049057055049.litiTil.
Во-вторых: идентифицировать интересы местного уровня в развитии законодательства о местном самоуправлении, затрагивающие вопросы экономической основы местного самоуправления.
При этом важность выработки единой научной позиции в вопросе формирования системы научного знания и развития законодательства по экономической основе местного самоуправления обуславливается следующим:
Во-первых - закрепленная в нормах права экономическая основа местного самоуправления является базисом для экономических отношений муниципальных образований.
Во-вторых - материальный состав экономической основы местного самоуправления определяет экономические пределы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также отдельных государственных функций органами местного самоуправления.
В-третьих - возможность эффективного использования
экономической основы местного самоуправления, определяет возможность территориального развития муниципального образования.
В этой связи, представляется необходимым:
1. Выработать научную позицию для изучения деятельности муниципальных образований как организационно-правовых структур, в контексте повышения эффективности их работы.
2. Рассмотреть возможности и пути совершенствования законодательства в отношениях муниципальных образований с субъектами экономики3 по поводу экономических благ.
В науке муниципального права и, как следствие в законодательстве, должны быть четко определены экономические возможности муниципальных образований, и пределы их осуществления в соответствии с
3 В данном контексте к субъектам относятся - физические и юридические лица, включая иностранных физических и юридических лиц, вступающих к экономические отношения с муниципальными образованиями Российской Федерации.
положениями Конституции Российской Федерации и международными договорами.
Данное обстоятельство, обосновывает необходимость пополнения понятийного аппарата науки муниципального права, где четко определены ключевые понятия, затрагивающие вопросы экономических отношений с участием муниципальных образований.
От правильного и полного определения ключевых понятий зависит вектор развития науки муниципального права, влияние его на формирование отрасли муниципального права, развитие местного самоуправления в Российской Федерации, развитие гражданского общества и правового государства, обеспечивающие стабильность в обществе за счет экономических и духовных благ.
Проведенный анализ понятий: «экономическая деятельность муниципальных образований», «правовое регулирование экономической деятельности муниципальных образований» показал, что их использование в процессе комплексного исследования экономических отношений, позволяет выстроить целостные представления о структурных особенностях муниципальных образовании и форм их участия в хозяйственной деятельности, о процессе осуществления указанной деятельности во времени и по кругу лиц, определить состав экономических отношений.
Вектор территориального развития муниципального образования, напрямую зависит от законодательной возможности эффективной деятельности органов местного самоуправления во всех сферах экономических отношений4.
Предметный анализ отношений собственности, бюджетных отношений, вещно-правовых и обязательственных отношений показывает, что эффективность правового регулирования указанных отношений может
4 Под эффективностью деятельности органов местного самоуправления нами понимаются, комплекс мер и процедур, осуществляемых муниципальными образованиями Российской Федерации в экономических отношениях: по владению, пользованию п распоряжению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, направленные на создание и использование материальных объектов, позволяющие увеличить экономическую базу местного самоуправления.
быть достигнута при условии использования системного подхода, иными словами совершенствование законодательства должно осуществляться во взаимосвязи с содержащимися в указанных нормах элементами5, носить процессуальный характер6.
Точное и полное описание основных понятий в законодательстве, использование дифференцированного подхода при создании норм, может сделать правовое регулирование более эффективным.
Согласно действующему законодательству Российской Федерации, обзору судебной практики7, осуществление правомочий собственника муниципальных образований выражены экономическими действиями, связанные с владением, пользованием и распоряжением муниципальным имуществом.
Воздействуя на объект управления8, муниципальные образования издают нормативные правовые акты, выполняют организационные и юридические действия, то есть управляют муниципальной собственностью.
Проведенный анализ отношений, при осуществлении экономической деятельности по управлению муниципальной собственностью показывает, что возможность эффективного управления не всегда соотносится с содержащимися в законодательстве нормами.
5 В данном случае, под элементами понимаются содержащиеся в нормах права понятия, определения и обязанности, и их взаимосвязь в законодательстве Российской Федерации.
6 Под процессуальным характером понимается совокупность мер, применяемых при правовом регулировании бюджетных, вещно-правоиых и обязательственных отношений, обеспеченных, в основном, процессуальным регулированием.
7 См., например:
1. Определение ВАС РФ от 10.1 1.2008 г., 12465/08 по делу Л38-3295/2007-2-252 Дело по иску о признании недействительным дополнительного соглашения к договору аренды передано в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора принятых по делу судебных актов, так как комитет в процессе проведения открытых торгов изменил объем обременения объекта продажи правами третьих лиц, чем нарушил требование ст. 448 ГК РФ и ст. 15 ФЗ «О приватизации государственного, муниципального нмущества».//КонсультантПлюс.
2. Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2013 г., по делу А38-4538/2012: По делу об отмене решения органа местного самоуправления об отказе в предоставлении в собственность земельного участка, обязаннн принять решение о предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность и подготовить проект договора купли-продажи.//КопсультантПлюс.
3. Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.01.2013 г., по делу А79-9788/2012 По делу о признании недействительным договора купли-продажи, обязании возвратить в муниципальную собственность объект недвижимости и взыскании стоимости объекта// КонсультантПлюс.
" В данном контексте, под объектом управления понимается муниципальная собственность.
В отдельных случаях - это проявляется в нарушении законных прав граждан физических и юридических лиц, в других случаях в нехватке полномочий муниципальных образований.
Изложенное выше свидетельствует о необходимости научного анализа экономической деятельности по управлению муниципальной собственностью.
Кроме того, и бюджетные отношения, как составная часть экономической основы местного самоуправления, с позиции правового регулирования экономической деятельности на современно этапе развития местного самоуправления не могут остаться без внимания.
Анализ действующего законодательства показывает, что в Российской Федерации принимаются меры по переходу на программные методы планирования бюджета.
На наш взгляд, данные меры являются обоснованными и соотносятся с требованиями современного времени, но при этом дальнейшее исследование бюджетных отношений, в части юридических и экономических аспектов должно быть направлено на поиск рациональных путей управления бюджетом, где ключевым элементом является самостоятельность бюджетов муниципальных образований.
Представляется, что дальнейшее внедрение и использование в законодательстве Российской Федерации практики целевых муниципальных фондов территориального развития и дальнейшее развитие законодательства в этой области позволило бы повысить самостоятельность местных бюджетов в наиболее социально важных сферах экономических отношений.
Исследование бюджетного процесса в Российской Федерации на муниципальном уровне обосновано необходимостью выработки подходов для эффективного управления местным бюджетом.
От эффективности использования бюджетных средств зависит эффективность работы органов местного самоуправления, правильное
использование бюджетных средств является показателем качества деятельность органов местного самоуправления.
Осуществление экономической деятельности муниципальными образованиями на современном этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации, рыночных характер отношений, необходимость в территориальном развитии является поводом для вступления муниципальных образований в гражданский оборот.
Известным современным юридическим инструментом участия муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях являются имущественные права.
Однако, проведенный анализ современной российской юридической литературы по муниципальному праву показал, что:
Во - первых: наукой муниципального права не выработано адаптированного к имущественным отношениям понятийного аппарата.
Во - вторых: отсутствуют исследования правоприменительной практики с имущественными отношениями.
Данные обстоятельства, в дальнейшем, могут привести к неоднозначности в толковании комплекса имущественных прав муниципальных образований исполнительными, судебными и другими органами Российской Федерации.
Упомянутые выше положения обосновывают необходимость исследований теоретических положений экономической деятельности муниципальных образований Российской Федерации, выработки понятийного аппарата, исследований комплекса экономических отношений с участием муниципальных образований, систематизации указанных отношений, формирования предложений по совершенствованию законодательства.
Степень научной разработанности темы. Рассмотрение теоретико-правовых основ экономической деятельности и дальнейшее их обоснование, потребовали обращение к трудам ведущих ученых специалистов по
конституционному и муниципальному праву, среди которых: С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, О.И. Баженова, Д.С. Белявский, Н.С. Бондарь, С.Н. Братановский, Е.И. Бычкова, В.И. Васильев, В.Д. Зорькин, А.Н. Кокотов, O.E. Кутафин, В.Л. Лютцер, И.И. Овчинников, A.B. Пикулькип, A.C. Прудников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, В.А. Сивицкий, В.В Таболин, Н.С. Тимофеев, В.И. Фадеев, A.M. Чернецкий, H.H. Черногор, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев.
Проведенное исследование, вопроса - понятия «экономическая деятельность», показало высокий интерес среди ученых специалистов, однако, в контексте предпринимательского права, среди которых: B.C. Белых, Е.П. Губин, И.В. Ершова, П.Г. Лахно, В.К. Мамутов, Г.Д. Отнюкова.
Среди авторов, труды которых были посвящены различным аспектам экономических отношений, в отношениях собственности и при распоряжении имущественными правами муниципальных образований стоит выделить: М.М. Агарков, В.А. Лопач, А.П. Сергеева, Е.А. Суханов, Ю.Е. Туктаров, Ю.К. Толстой.
Работы таких известных ученых по финансовому праву как: А.Б. Быля, Л.Д. Вострикова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, В.В. Ковалев, Ю.А. Крохина, И.Д. Мацкулюк, М.И. Пискотин, М.В. Романовский, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, использовались для анализа бюджетных отношений муниципальных образований.
Среди авторов диссертационных исследований, отдельные положения которых использовались при анализе форм осуществления экономической деятельности, стоит выделить: O.A. Акопян, Ю.В. Арбатская, В.Н. Болотов, Д.Г. Васильченко, Т.П. Георгиева, Ю.М. Доренкова, Н.Л. Кононова, С.П. Кузнецов, П.С. Малахов, А.Г. Михайлов, A.A. Пескова, И.В. Петрова, Д.А. Писарев, Н.В. Такалаев, A.C. Яковлев.
Однако дальнейшее развитие института экономической деятельности требует исследования практической составляющей экономических
отношений, систематизацию теоретических положений и формирования предложений по развитию законодательства.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, которые в совокупности определяются как экономические, позволяющие выявить связь, закономерности и процесс правового регулировании экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют формы участия муниципальных образований в экономической деятельности, методы правового регулирования экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации, а также используемые при правовом регулировании экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации нормативные правовые акты и практика их применения.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является анализ и обоснование понятия «экономическая деятельность муниципальных образований», а также выявление его правовой составляющей в правовых отношениях муниципальных образований в процессе осуществления управления на муниципальном уровне, опираясь на экономическую основу местного самоуправления.
Подобная цель потребовала решения следующих задач:
1. сформировать теоретические положения по экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации;
2. изучить процесс правового регулирования экономической деятельности муниципальных образований;
3. выявить недостатки процесса правового регулирования экономической деятельности муниципальных образований и сформулировать научные выводы по его совершенствованию;
4. исследовать формы осуществления экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации, а также дать их характеристику;
5. исследовать экономические отношения по управлению муниципальной собственностью, управлению местным бюджетом, а также при реализации имущественных прав;
6. определить возможности и пути совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего экономическую деятельность муниципальных образований в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы.
В первой главе «Теоретико-правовые основы экономической деятельности муниципальных образований Российской Федерации» в процессе исследования использовались общенаучные методы, среди которых: метод дедукции и индукции, метод системного анализа, исторический метод. Среди частнонаучных методов, которые использовались в процессе исследования, стоит выделить: историко-юридический, метод моделирования, обобщения, восхождение от конкретного к абстрактному.
Во второй главе «Формы осуществления экономической деятельности муниципальными образованиями в Российской Федерации на современном этапе» наравне с общенаучными методами, упомянутыми выше, преобладают такие частнонаучные методы как: аналитический метод, структурно-функциональный метод, моделирования, критический анализ, системный метод, обобщение.
В третьей главе «Основные направления совершенствования законодательства в области экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации» наравне с общенаучными методами, упомянутые выше, преобладают такие частнонаучные методы как: аналитический метод, моделирования, восхождение от конкретного к абстрактному, метод обобщения.
Нормативную базу настоящего исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство
Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований.
Отдельно стоит выделить: Конституцию Российской Федерации от 12.12.1993 г.; Европейскую хартию местного самоуправления от 15.10.1985 г.; Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г.; Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г.; Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г.; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЭ.: от 06.10.2003 г.; Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» № 39-Ф3.: от 25.02.1999 г.; Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» № 178-ФЗ.: от 21.12.2001 г.; Федеральный закон «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» № 327-Ф3.: от 30.11.2010 г.; Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» № 209-ФЗ.: от 24.07.2007 г.; Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» № 161-ФЗ.: от 24.07.2008 г.; Федеральный закон «О концессионных соглашениях» № 115-ФЗ.: от 21.07.2005 г.; Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ.: от 05.04.2013 г.; Федеральный закон «Об автономных учреждениях» № 174-ФЗ.: от 03.11.2006 г.; Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ.: от 14.11.2002 г.; Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» № 172 - ФЗ.: от 28.07. 2014 г.; Закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» № 39.: от 10.09.2008 г.; Устав города Москвы. Закон г. Москвы.: от 28.06.1995 г. и другие нормативные правовые акты, имеющие непосредственное отношение к предмету исследования.
Эмпирическую базу настоящего исследования составили:
постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления и определения Верховного Суда Российской Федерации, постановления и определения арбитражных судов Российской Федерации.
Отдельно стоит выделить: Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 № 22-П; Определение Конституционного Суда РФ от 28.05.2013 № 819-0; Определение Конституционного Суда РФ от 11.05.2012 № 758-0; Постановление Президиума ВАС РФ от 17.03.2011 № 13661/10 по делу № А12-1349/2010; Постановление Президиума ВАС РФ от 04.06.2013 № 18221/12 по делу № А68-2003/12; Определение ВАС РФ от 10.11.2008 № 12465/08 по делу № А38-3295/2007-2-252; Определение ВАС РФ от 20.12.2010 № ВАС-13661/10 по делу № А12-1349/2010; Постановление ФАС Московского округа от 1 1.04.2013 по делу № А41-27713/12; Постановление ФАС Московского округа от 10.04.2013 по делу № А41-29579/1229579/12; Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2013 по делу № А38-4538/2012; Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.01.2013 по делу № А79-9788/2012; Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2011 № 15АП-12867/2011 по делу № А32-14264/2011; Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2013 № 15АП-4499/2013 по делу № А32-30779/2012; Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22.01.2014 по делу № А43-15240/2013; Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2014 по делу № А39-4133/2013; Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2011 по делу № А43-11055/2010; Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29.08.2008 № АЗЗ-1107/2008-03АП-1853/2008 по делу № АЗЗ-1107/2008; Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 № 6/8; Определение
Верховного Суда РФ от 27.06.2012 № 50-АПГ12; Определение Верховного Суда РФ от 27.06.2012 № 50-АПГ12-4.
Научная новизна исследования заключается в том, что в настоящей работе представлены пути решения основных теоретических и практических проблем связанных:
1) с определением понятийного аппарата, который может быть применен к исследованию вопроса правового регулирования экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации;
2) с определением процесса правового регулирования экономической деятельности муниципальных образований;
3) с определением групп экономических отношений, в которых муниципальные образования осуществляют экономическую деятельность.
Предложен авторский поход к понятиям: «экономическая деятельность муниципальных образований в Российской Федерации», «правовое регулирование экономической деятельности муниципальных образований», дано определение эффективности правового регулирования экономической деятельности муниципальных образований.
Комплексное исследование правового регулирования экономической деятельности муниципальных образований позволило решить ряд следующих важных задач:
Во-первых - исследование вопроса правового регулирования экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации позволило обосновать, и выделить группу экономических отношений, дать характеристику применяемых норм и систематизировать их по отраслевому признаку. Данные положения позволяют исследовать вопрос правового регулирования экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации как процесс, что дает основания сформулировать научные выводы по совершенствованию законодательства Российской Федерации.
Во-вторых - выведены ключевые понятия, касающиеся экономической деятельности муниципальных образований, а также осуществлено деление форм участия в экономической деятельности муниципальных образований.
В-третьих - на основании исследования форм осуществления экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации выделены основные процессы экономической деятельности, которые включают в себя: управление муниципальной собственностью, управление местным бюджетом и реализацию имущественных прав.
Данные исследования позволили сформулировать и обосновать понятия: «экономическая деятельность муниципальных образований по управлению местным бюджетом», «имущественные права муниципальных образований», выделить и систематизировать юридические и экономические аспекты управления местным бюджетом, выделить, обосновать и систематизировать группу экономических отношений по управлению муниципальной собственностью,
В-четвертых - исследование судебной практики судов Российской Федерации позволило сформулировать научные выводы по совершенствованию законодательства Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Сформированы положения теоретико-правового совершенствования правового регулирования экономической деятельности мунгщипальных образований, в рамках которых сформулированы следующие определения: экономическая деятельность муниципальных образований; экономическая деятельность по управлению местным бюджетом; имущественные права муниципальных образований; правовое регулирование экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации.
2. Сформировано разделение отноишний при осуществлении экономической деятельности муниципачьных образований в Российской
Федеращи, на: отношения собственности, бюджетные отношения, вещно-правовые и обязательственные отношения, и дано их авторское определение.
В процессе исследования был выявлен интерес экспертного сообщества к развитию законодательства о местном самоуправлении, затрагивающие вопросы муниципальной собственности, местного бюджета и имущественных прав, однако все еще не сформирована единая научная позиция, которая позволила бы определить базис для развития законодательства с учетом муниципальной специфики и института экономической деятельности.
3. Для повышения эффективности правового регулирования, проведено авторское разделение отношений собственности.
Учитывая многогранность и многоаспектность управления муниципальной собственностью, дальнейшее развитие законодательства должно учитывать компетенции органов местного самоуправления, иными словами развитие законодательства в вопросах повышения эффективности управления муниципальной собственностью должно исходить из задач, стоящих перед органами местного самоуправления.
В этой связи, представляется необходимым разделять отношения собственности на: отношения по передаче муниципальной собственности в собственность физических и юридических лиц, отношения по передаче муниципального имущества по договору аренды, по передаче имущества в безвозмездное пользование, по передаче имущества в доверительное управление, отношения по созданию муниципальных предприятий и автономных учреждений, отношения по изъятию и изменению целевого назначения земельных участков.
4. Обоснован подход для анализа экономической деятельности муниципальных образований по управлению муниципальной собственностью, в рамках которого предлагается:
- Разделять субъектов экономической деятельности на первичные и вторичные, где первичным субъектом выступает непосредственно
население муниципального образования, вторичным субъектом выступают органы местного самоуправления.
- Классификация объектов муниципальной собственности, в которой деление объектов муниципальной собственности необходимо осуществлять по категориям, видам и назначению имущества.
5. Определен критерий эффективности правового регулирования экономической деятельности.
Представляется, что эффективность правового регулирования будет достигаться лишь только тогда, когда элементы9 отношений собственности, бюджетных, вещно-правовых и обязательственных отношений смогут быть полностью описаны в действующих нормативных правовых актах, при этом огромное значение имеют положения касающиеся взаимосвязи этих элементов, взаимосвязь должна обладать процессуальной формой.
Сложность экономических отношений, их многогранность и многоаспектность требует выработки специальных подходов к правовому регулированию, что обосновывает необходимость формирования терминологического аппарата, способного дать описание экономических процессов и вытекающих из них отношений, для этого необходимо установить точный критерий для развития законодательства.
6. Предлагаются меры по совершенствованию законодательства.
В Федеральном законе от 06.10.2003 г., № 131-Ф3 необходимо:
- закрепить определение имущественных прав муниципальных образований;
- закрепить право муниципальных образований на создание фондов территориального развития.
В Жилищном кодексе от 29.12.2004 г., № 188-ФЗ необходимо:
9 В данном контексте под элементами понимаются - содержащиеся в нормах права понятия, определения и обязанности, и их взаимосвязь в законодательстве Российской Федерации.
- закрепить норму, обязывающую муниципальные образования осуществлять постоянный контроль за управляющими организациями на период действия договора управления многоквартирным домом;
- установить периодичность контроля по итогам квартала, полугодия и года.
В Федеральном законе от 21.12.2001 г.,№ 178-ФЗ необходимо:
- закрепить норму, обязывающую муниципальные образования учитывать особенности действующего законодательства в отношении объектов приватизации.
Усовершенствовать правовое регулирование процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд путем введения:
- понятия «изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд»;
- понятия «государственные и муниципальные нужды»;
- нормы, где предусмотрены основания изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
Научно-практическая значимость исследования заключается в том, что использование подходов, а также научных выводов по экономической деятельности муниципальных образований, позволяют расширить представление о муниципальных образованиях как о субъектах хозяйственной деятельности, а также выявить их характерные черты и особенности при управленческой деятельности, выявить недостатки действующего законодательства, используемого в таком правовом явлении как экономическая деятельность муниципальных образований.
Отдельные выводы, содержащиеся в исследовании, могут быть использованы для более углубленного изучения и уточнения понятийного аппарата науки муниципального права.
Материалы настоящей работы могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса «Муниципальное право», «Муниципальное управление», а также иных отраслей права.
Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, призваны способствовать развитию действующего законодательства Российской Федерации, института экономической деятельности, повышению эффективности работы органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре Конституционного и муниципального права ФГАОУ ВПО Российского университета дружбы народов.
Положения диссертационного исследования использовались в учебном процессе НОУ ВПО Московского экономико-правового института.
Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, нашли отражения в публикациях в научных журналах, в том числе рекомендуемых ВАК.
Структура н объём работы. Настоящее диссертационное исследование состоит из трех глав, которые объединяют в себе семь параграфов, а также введения, заключения, приложений к диссертации и библиографического списка. Общий объём - 213 с.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования и ее новизна, степень разработанности, цели и задачи, предмет и объект исследования, методологическая основа, теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
Первая глава «Теоретико-правовые основы экономической деятельности муниципальных образований» - включает в себя два параграфа, в которых раскрываются теоретико-правовые основы экономической деятельности муниципальных образований.
В первом параграфе «Экономическая деятельность
муниципальных образовании: сущность, понятие, форма» проводится анализ теоретико-правового понимания понятий: «экономическая основа местного самоуправления», «финансовая основа местного самоуправления».
Делается заключение, о том что:
1. Экономическая основа местного самоуправления определяет и закрепляет:
а. необходимые для функционирования муниципального образования объекты права собственности;
б. направления деятельности муниципальных образований, вектор которых обусловлен задачами местного самоуправления.
2. Финансово-экономическая основа местного самоуправления определяет и закрепляет в нормативно-правовых актах юридические отношения как часть экономической основы.
3. Взаимосвязь объектов, включенных в состав экономической основы местного самоуправления, в процессе реализации задач местного самоуправления организован в виде системы отношений, которую принято называть экономикой.
Анализируются понятия: «экономика муниципального образования», «экономическая деятельность» (с позиции предпринимательского права).
Приводятся авторские критерии экономической деятельности муниципальных образований.
Исследуется внутренняя и внешняя форма экономической деятельности муниципальных образований.
Дается авторское определение понятия «экономическая деятельность муниципальных образований в Российской Федерации».
Во втором параграфе «Правовое регулирование экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации на современном этапе развития» исследуется современный процесс правового регулирования экономической деятельности муниципальных образований.
Приводится авторская характеристика, классификация и систематизация: экономических отношений, видов правового регулирования экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации, видов правовых норм регулирующих экономическую деятельность муниципальных образований в Российской Федерации.
Выделяются правовые основы отношений собственности, бюджетных, вещно-правовых и обязательственных отношений.
Дается авторское определение понятия «правовое регулирование экономической деятельности муниципальных образований».
Определяется критерий эффективности правового регулирования экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации, и представлено определение «эффективность правового регулирования».
Установлено, что отсутствует подход, обеспечивающий нормотворческий процесс с ориентацией на повышение эффективности правового регулирования.
Вторая глава «Формы осуществления экономической деятельности муниципальными образованиями в Российской Федерации на современном этапе» - включает в себя три параграфа.
В первом параграфе «Анализ экономической деятельности муниципальных образований в отношениях собственности» анализируется понятие муниципальная собственность, при этом акцентируется внимание на трех аспектах современного понимания муниципальной собственности, среди которых: муниципальная собственность как составная часть экономической основы местного
самоуправления, муниципальная собственность как имущество, муниципальная собственность как объект управления.
Особое внимание уделяется вопросу муниципальной собственности как объекту управления.
Определяются шесть основных групп отношений по управлению муниципальной собственностью, субъекты отношений по управлению муниципальной собственностью, основания осуществления экономической деятельности по управлению муниципальной собственностью муниципальными образованиями.
Выделены особенности осуществления муниципальными образованиями экономической деятельности в отношения собственности.
Представлена характеристика процесса экономической деятельности по управлению муниципальной собственностью муниципальными образованиями.
Во втором параграфе «Анализ экономической деятельности муниципальных образований в бюджетных отношениях Российской Федерации» анализируются понятия «бюджет», «местный бюджет» как экономическая, материальная и юридическая категория.
Представлены авторские определения понятиям: «экономическая деятельность муниципальных образований по управлению местным бюджетом»; «процесс управления расходами местного бюджета».
Выделяются особенности анализа категории «планирование местного бюджета».
Представлена характеристика: юридических и экономических аспектов планирования местного бюджета, процесса расходования бюджета муниципальными образованиями, субъектного и объектного состава расходования бюджета.
В третьем параграфе «Анализ экономической деятельности муниципальных образований по распоряжению имущественным!!
правами» исследуется категория «имущественных прав» с гражданско-правовой позиции.
С учетом положений делается заключение о включенности в состав имущественных прав - вещных и обязательственных прав.
Анализируется понятие «интерес», поскольку именно интерес формирует волевой акт у субъекта к вступлению в гражданско-правовые отношения.
Особое внимание уделяется понятию «юридический интерес», делается вывод о включенности в состав юридического интереса частного и публичного интереса.
Делается вывод о том, что муниципальные образования при реализации имущественных прав выступают выразителями именно публичного интереса.
Систематизируются и категоризируются виды имущественных прав муниципальных образований в Российской Федерации.
Согласно категоризации имущественные права разделены на обязательства, вытекающие из договора и обязательства, вытекающие из причинения вреда или деликтные обязательства.
Третья глава «Основные направления совершенствования законодательства в области экономической деятельности муниципальных образований Российской Федерации» включает в себя два параграфа, где рассматриваются вопросы путей совершенствования законодательства в экономических отношениях муниципальных образований Российской Федерации.
В первом параграфе «Основные направления совершенствования законодательства в отношениях собственности» на основании анализа судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, арбитражных судов предлагаются дополнения:
1. В Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.2001 г., № 178-ФЗ: «О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации».
В Федеральный закон № 178-ФЗ, в целях совершенствованиях процесса приватизации имущества муниципальных образований из-за отсутствия обязывающих норм к учету особенностей приватизации и отражение вытекающих из закона обязанностей в уставах муниципальных образований, следует дополнить, указанный Федеральный закон нормой следующего содержания: «При планировании приватизации государственного и муниципального имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и имущества муниципальных образований, орган осуществляющий планирование обязан учитывать особенности действующего законодательства Российской Федерации в отношении объектов приватизации».
2. В Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г., № 188-ФЗ.
В целях совершенствования механизма по контролю за управляющими организациями предлагается дополнить ст. 161 Жилищного кодекса Российской Федерации п. 5.1. нормой следующего содержания: «На протяжении всего периода действия договора управления многоквартирным домом, муниципальные образования обязаны обеспечить постоянный контроль за соответствием требований к управлению многоквартирным домом в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации»
3. Разработаны предложения по развитию законодательства, регулирующего отношения по изъятию земельных участков.
В целях совершенствования законодательства Российской Федерации регулирующего процесс изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, учитывающего не только публичные интересы, но
интересы собственников земельных участков предлагается разработка и принятие отдельного федерального закона.
Во втором параграфе «Основные направления совершенствования законодательства в бюджетных отношениях и при распоряжении имущественными правами» анализируется законодательство и судебная практика арбитражных судов Российской Федерации в бюджетных отношениях и в отношениях по распоряжению имущественными правами муниципальных образований, устанавливается их взаимосвязь.
Исследуется процесс инвестиционной деятельности муниципальных образований, процесс по распоряжению имущественными правами.
В результате, были выявлены недостатки правового регулирования.
Предлагаются дополнения:
1. В Федеральный закон №131-Ф3 внести норму устанавливающую право муниципальных образований на создание целевых фондов территориального развития.
В целях формирования дополнительных финансовых источников, покрывающих расходы, связанные с территориальным планированием, требуется внести дополнительную норму в Федеральный закон № 131-ФЭ следующего содержания: для ст. 60 - городские и сельские поселения, внутригородских районов; для ст. 61 - муниципальные районы, городские округа, городские округа с внутригородским делением: «В целях дополнительного финансирования программ социально-экономического развития, муниципальные образования вправе создавать целевые фонды территориального развития».
2. В Федеральный закон №131-Ф3 внести понятие «имущественные права».
В целях совершенствования процесса правоприменительной практики, и возможности использования понятия «имущественные права муниципальных образований» в программах социально-экономического
развития федерального, регионального и местного уровня следует внести дополнительную норму в Федеральный закон № 131 - ФЗ, ст. 51.1 «Имущественные права муниципальных образований» следующего содержания: «Имущественные права муниципальных образований - это совокупность вещных прав, включающие в себя владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, а также совокупность обязательственных прав, вытекающие из договорных и внедоговорных отношений имущественного характера».
В заключении подводятся итоги и обобщаются выводы исследования, приводятся рекомендации по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области местного самоуправления.
В приложении №1 «Предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации» предлагаются основные положения Федерального закона комплексно регулирующего отношения по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также дополнения к Федеральному закону Российской Федерации от 06.10.2003 г., № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Жилищного кодекса Российской Федерации 29.12.2004 г., № 188-ФЗ, Федерального закона Российской Федерации от 21.12.2001 г., № 178-ФЗ: «О приватизации государственного и муниципального имущества».
В приложении №2 «Информационное обеспечение деятельности муниципальных образований по территориальному развитию п привлечению инвестиций - концепция информационной системы» предлагается концепция информационной системы, для привлечения инвестиций на уровне муниципального образования.
Публикации автора по теме диссертации
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных
журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Голованов К.П. «Участие муниципальных образований в управлении жилищным фондом»// К.П. Голованов//Образование. Наука. Научные кадры. - 2013. - №4.- 0, 35 пл.
2. Голованов К.П. «Характеристика имущественных прав муниципальных образований - пробелы действующего законодательства»// К.П. Голованов/Юбразование. Наука. Научные кадры. - 2013. - № 7. - 0, 58 п.л.
3. Голованов К.П. «Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд - проблемы правового регулирования»// К.П. Голованов//Имущественные отношения в Российской Федерации. -2013. №10-0, 54 п.л.
Статьи, опубликованные в иных рецензируемых научных журналах и изданиях, тезисы докладов и выступлений на научных
конференциях:
4. Голованов К.П. «Федеральный закон № 44-ФЗ « О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственный и муниципальных нужд» - основные преимущества»//К.П. Голованов//Электронный журнал «Проблемы МСУ». 2013. №55 - URL: http://www.samoupravlenie.ru/55-04.php.
5. Голованов К.П. «Имущественные права муниципальных образований - гражданско-правовой аспект»//К.П. Голованов//Электронный журнал «Проблемы МСУ». 2013. №56 -URL:http://www.samoupravlenie.ru/56-03.php.
6. Голованов К.П. «Планирование, как эффективный метод территориального развития муниципального образования»//К.П. Голованов//Электронный журнал «Проблемы МСУ». 2013. №57 -URL:http://www.samoupravlenie.ru/57-03.php.
7. Голованов К.П. «Органы местного самоуправления в системе органов государственной власти города Москвы»//К.П. Голованов//Электронный журнал «Проблемы МСУ». 2013. №58 -URL :http://www.samoupravlenie.ru/58-02.php.
Голованов Кирилл Павлович
Аннотация к автореферату но диссертации на тему: Правовое регулирование экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации
Диссертация представляет собой комплексное исследование теоретико-правовых основ экономической деятельности муниципальных образований в Российской Федерации, экономических отношений муниципальных образований в контексте теории и правоприменительной практики.
В диссертационном исследовании:
1. Охарактеризованы процессы управления муниципальной собственностью, местным бюджетом, распоряжения имущественных прав.
2. Сформированы группы экономических отношений, которые включают в себя: отношения собственности, бюджетные отношения, вещно-правовые и обязательственные отношения.
3. Представлены авторские определения понятиям: «экономическая деятельность муниципальных образований в Российской Федерации», «правовое регулирование экономической деятельности муниципальных образований», «эффективность правового регулирования», «экономическая деятельность муниципальных образований по управлению местным бюджетом», «процесс управления расходами местного бюджета».
4. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства.
Golovanov Kirill Pavlovich
Annotation for abstract to the thesis on the theme: Legal regulation of economical activities for local self government in the Russian Federation
This thesis is the comprehensive study of theoretical and legal foundations of economic activities of municipalities in the Russian Federation, economic relations of municipalities in the context of theory and practice.
In the thesis:
1. Characterizes the processes of management for municipal property, budget, and disposition of property rights.
2. Formed group of economic relations, which include: property relations, budget relations, legal and contractual relations.
3. Presented author's definitions of: «the economic activities of municipalities in the Russian Federation», «the regulation of economic activities of municipalities» and «efficiency of Legal regulation», «the economic activities of municipalities in the management of budget in Russian Federation», «process management expenses of the local budget».
4. Formed proposals for improvement's of legislations.
Подписано в печать: 01.09.2015 Объём: 1,15 усл.п.л. Тираж: 100 шт. Заказ № 171 Отпечатано в типографии «Реглет» 125009, г. Москва, Страстной бульвар, д. 4 +7(495) 978-43-34; www.reglet.ru
