АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»
На правах рукописи
005014009
Попов Степан Олегович
Административно-правовое регулирование ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, налоговое право
1
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Екатеринбург - 2012
005014009
Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского»
Научный руководитель: Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Костюков Александр Николаевич Официальные оппоненты: Старилов Юрий Николаевич
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет», заведующий кафедрой административного и муниципального права Винницкий Андрей Владимирович кандидат юридических наук, ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия», доцент кафедры административного права Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Омская академия МВД Российской Федерации» Защита состоится 2012 года в /^т^^асов на заседании
диссертационного совета Д 212.282.02 при ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия» по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21 (зал заседаний Ученого совета).
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия». Автореферат разослан «_£» 2012 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
доктор юридических наук, профессор
С.Ю. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. 1 января 2009 года вступила в силу норма ст. 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установившая обязанность по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов1. Данный регистр представляет собой открытый и общедоступный федеральный информационный банк данных, содержащий муниципальные нормативные правовые акты, а также дополнительную информацию о них.
Создание федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов обусловлено необходимостью обеспечения информационной доступности муниципальных нормативных правовых актов. Муниципальные нормативные правовые акты содержат важнейшую информацию, имеющую значение для реализации прав и свобод человека и гражданина. Поэтому с учётом высокой динамики муниципального правотворчества обеспечение открытости и общедоступности информации о принимаемых в Российской Федерации муниципальных нормативных правовых актах не только является важным условием необходимой осведомленности граждан о своих правах и обязанностях, но и способствует их активному участию в деятельности органов государственной власти, «их большему влиянию на деятельность муниципальных органов»2.
Идея о том, что сегодня эффективность государственного управления в значительной мере обусловлена информационной деятельностью органов публичной власти, не только признается юридической наукой3, но и широко воспринимается в процессе деятельности органов публичной
' Введена Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации от 12.11.2007. № 46. Ст. 5556.
2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2011 год И URL: http://www.kremlm.ru/transcripts/9637/work.
3 Информационное право: Актуальные проблемы теории и практики / под ред. ИЛ. Бачило. М., 2009. С. 254.
3
власти4. Государственное управление само по себе осуществляется в условиях аккумуляции, аналитической обработки и распространения значительного по объему массива правовой информации5. Значимость такой информации для формирования и развития общественных отношений, складывающихся в различных сферах, в последнее время все более возрастает.
Общедоступность правовой информации является важнейшим условием правового регулирования общественных отношений. Необходимость обеспечения такой общедоступности регламентируется в Конституции РФ, федеральных законах, новейших целевых программах и концепциях, утверждаемых на различных уровнях публичной власти. Сегодня открытый доступ к правовой информации может обеспечиваться при помощи различных информационных технологий, в том числе с использованием Интернета. Применение именно таких технологий лежит в основе ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Обеспечение всеобщего доступа к муниципальным нормативным правовым актам видится завершающей стадией претворения в жизнь идеи существования единого федерального банка данных о нормативных правовых актах Российской Федерации и формирования доступной для каждого гражданина правовой базы в целях реализации его гразвданских прав и обязанностей. Немаловажной является роль федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов в формировании единства
4 См.: Федеральная целевая программа «Электронная Россия» (2002 - 2010 годы): утв. Постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 г. № 65 // Собрание законодательства РФ. 2002 № 5 Ст. 531; Концепция испол!>зовавия информационных технологии в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 27.09.2004 г. № 1244-р // Собрание законодательства РФ- 2004.
№ 40. Ст. 3981; Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах: утв. распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства РФ. 2005. Хз 46. Ст. 4720; Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы): утв. распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 38-р // Собрание законодательства РФ. 2006 № 5. Ст. 589.
См.: Агапов А.Б. Основы государственного управления в сфере информатизации в Российской Федерации, м.: Юрнсть. 1997. С. 67; Бачило И.Л., Белов Г.В., Копылов В.А., Брусницын H.A., Курило А.П. О концепции правового обеспечения информатизации России // Законодательные проблемы информатизации общества // Труды ИЗиСП. 1992. X! 52. С. 4.
правового пространства Российской Федерации. Поскольку федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов представляет собой государственный информационный банк данных, необходимо вести речь о таком относительно новом в науке и практике явлении, как информационно-правовое пространство страны. Несмотря на очевидную сегодня тенденцию к все более широкому обсуждению проблем, связанных с данным явлением, вопрос о формировании информационно-правового пространства еще не получил достаточной, с нашей точки зрения, научно-исследовательской разработки.
Регистрация всех муниципальных нормативных правовых актов - это новое явление в юридической практике, так как до 1 января 2009 года единственной разновидностью муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих такой регистрации, были уставы муниципальных образований. Данное обстоятельство позволяет объяснить наличие существенных, на наш взгляд, пробелов в нормативно-правовом массиве Российской Федерации, а также ее субъектов в области ведения федерального регистра и входящих в него регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее -региональные регистры). О назревших проблемах правового регулирования ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов свидетельствуют результаты проведенного нами опроса государственных и муниципальных служащих, принимающих участие в работе по ведению федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов. Так, в ответе на вопрос о том, в чем заключается главный недостаток ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, 34 % респондентов указали на отсутствие четкости положений законодательства о его ведении. Относительно региональных регистров такого мнения придерживаются 22 % опрошенных. Вместе с тем 48 % респондентов отмечают, что главный недостаток ведения федерального регистра муниципальных нормативных
правовых актов заключается в общей неразработанности нормативно-правового массива, определяющего порядок ведения регистра.
Следует отметить, что в законодательстве действительно недостаточно четко выражены цели ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, его принципы. Данный регистр ведется уже более двух лет, и далеко не все поддерживают его существование в нынешнем виде. Настало время подвести промежуточные итоги его ведения и определить, насколько приемлемым является ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов в его сегодняшнем выражении, насколько правильно распределена компетенция органов публичной власти, так или иначе участвующих в процессе его ведения. Кроме того, необходимо дать оценку властным решениям на всех уровнях, принимаемым в целях обеспечения ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Степень научной разработанности темы. До настоящего времени проблемы ведения федерального регистра не исследовались в монографической литературе. Вместе с тем научному анализу подвергались отдельные проблемы государственной регистрационной деятельности в различных сферах, вопросы муниципального правотворчества, а также возможности обеспечения единства правового пространства страны.
Так, правовая природа государственной регистрационной деятельности освещалась в трудах А.Б. Агапова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Е.А. Емельяновой, Е.А. Ефименко, Ж.А. Ионовой, Ю.М. Козлова, К.С. Макеева, В.В. Михольской, О.В. Панковой, И.Н. Поповой, В.Н. Протасова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Д.А. Степанова, Ю.А. Тихомирова, A.C. Токаевой, Н.Ю. Хаманевой, О.В. Шмалий и др.
Сущность нормативных правовых актов в рамках общей теории права выявлялась в трудах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, И.Ю. Богдановской, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Я.В. Гайворонской, Б.В. Дрейшева,
Д.А. Керимова, A.B. Малько, A.B. Мицкевича, A.C. Пиголкина, И.С. Самощенко, А.Ф. Шебанова и др.
Современные проблемы государственной политики в области местного самоуправления и муниципального правотворчества анализировались в работах С.А. Авакьяна, И.А. Алексеева, H.A. Антоновой, Р.В. Бабуна, Ю.Б. Багаутдиновой, Н.С. Бондаря, Л.А. Быковой, М.Ю. Дитятковского, Т.В. Евлаш, С.Д. Князева, М.В. Контарева, А.Н. Костюкова, A.B. Малько, A.B. Мешалкиной, C.B. Пылина, С.Г. Соловьева, Е.С. Шугриной, Т.Я. Хабриевой и др.
Проблемы правового пространства страны, в том числе обеспечения его единства, исследовались такими учеными-правоведами, как С.Н. Бабурин, P.O. Барутенко, И.Н. Барциц, Ю.В. Егорова, А.Н. Костюков, A.B. Кулик, В.Ф. Степанищев, C.B. Филипчук, А.Н. Чертков и др.
Сущность и значение информации в контексте развития современной российской государственности и информационного общества исследовались такими специалистами в области юриспруденции, социологии, политологии и философии, как И.Л. Бачило, A.A. Вавилова, В.А. Кибанов, И.О. Нанадзе, A.C. Петрик, С.С. Пискунова, М.Г. Прошина, И.Г. Сощенко, В.А. Уханов, Б.А. Фуркин и др.
Цель диссертационного исследования заключается в изучении сущности федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, выявлении особенностей и пробелов правового регулирования при его ведении, характеристике деятельности федеральных, региональных и местных органов публичной власти в данной сфере, выработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Достижение поставленной цели обуславливает необходимость решения следующих задач:
1) определение понятия федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов;
2) исследование характерных свойств регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
3) выявление существенных особенностей правового регулирования ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов;
4) изучение специфики правового регулирования ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
5) исследование координационной деятельности, осуществляемой органами государственной власти, в отношении органов местного самоуправления при ведении федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов;
6) обобщение данных практики муниципально-правового регулирования в сфере ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов, выработка рекомендаций, направленных на его совершенствование.
Объектом исследования являются общественные отношения, которые складываются в области ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Предмет исследования включает в себя нормативные правовые акты, регламентирующие отбор муниципальных нормативных правовых актов, их предоставление в уполномоченные на ведение региональных регистров органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, включение муниципальных нормативных правовых актов в регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, актуализацию информации, содержащейся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов.
Методологическая основа исследования представляет собой систему современных общенаучных и частнонаучных методов научного познания. Среди общенаучных методов были использованы диалектический, анализ и
синтез, дедукция и индукция и др. Такие методы, как исторический, сравнительно-правовой, моделирование и другие, отражают частнонаучный методологический инструментарий исследования.
Правовая основа исследования. В частности, изучены: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, иные муниципальные правовые акты, судебная практика.
Эмпирической основой исследования послужили данные, содержащиеся в стенограммах семинаров, совещаний, круглых столов, научных конференций, архивных материалах, периодической печати. В работе над диссертацией автор также руководствовался результатами социологического исследования, проведенного в г. Омске, Новосибирске, Барнауле в целях выявления проблематики ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. В данном опросе принимали участие государственные и муниципальные служащие Омской, Барнаульской и Новосибирской областей, занятые в работе, связанной с ведением региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов. В ходе данного исследования было опрошено 90 человек.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой первое комплексное монографическое исследование, раскрывающее:
1) понятие федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, цели его ведения;
2) предмет, особенности и проблемы правового регулирования ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов;
3) основные аспекты координации, осуществляемой органами государственной власти в отношении деятельности органов местного самоуправления в сфере ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов представляет собой государственную информационную систему, созданную в целях обеспечения реализации прав граждан на доступ к информации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, обеспечения единства информационно-правового пространства Российской Федерации и содержащую в электронном виде действующие и утратившие юридическую силу муниципальные нормативные правовые акты, сведения об их официальном опубликовании, а также иную информацию в предусмотренных законодательством случаях.
2. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов в силу своей правовой природы является разновидностью государственной регистрации, имеющей информационное значение. В этом смысле главными характерными свойствами федерального регистра являются: функциональная направленность на регистрацию муниципальных нормативных правовых актов, отсутствие правовых последствий включения муниципальных нормативных правовых актов в федеральный регистр, обеспечение внесения в федеральный регистр максимально полного перечня имеющихся сведений о муниципальных нормативных правовых актах.
3. Федеральный и региональные регистры муниципальных нормативных правовых актов выступают базами данных, для формирования которых органы государственной власти координируют деятельность органов местного самоуправления по принятию муниципальных
нормативных правовых актов, а также по отбору и оформлению данных правовых актов и сведений о них для включения в такие регистры.
4. Формами координации деятельности органов местного самоуправления выступают действия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
а) проверка качества отбора и оформления муниципальных нормативных правовых актов и сведений о них, представляемых органами местного самоуправления для регистрации;
б) направление юридических заключений на регистрируемые муниципальные нормативные правовые акты органам местного самоуправления, а также размещению таких заключений в региональном регистре муниципальных нормативных правовых актов в качестве дополнительных сведений о данных правовых актах;
в) объединение усилий органов местного самоуправления в целях отбора и оформления необходимой документации.
5. В зависимости от юридической значимости сведений, включаемых в регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, они подразделяются на основные и дополнительные. К основным сведениям следует относить текст муниципального нормативного правового акта и информацию о его официальном опубликовании, к дополнительным сведениям - акты органов государственной власти, принятые в отношении муниципальных нормативных правовых актов.
6. Предмет правового регулирования ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов составляют общественные отношения по установлению целей, принципов его ведения; определению федерального органа государственной власти, уполномоченного в данной сфере; закреплению состава сведений, необходимых для включения в регистр, реализации процедур ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, а также по установлению
механизма предоставления заинтересованным лицам включенной в регистр информации.
7. Нуждается в уточнении формулировка ст. 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ в части указания на необходимость включения в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), которые оформлены в виде правовых актов нормативного характера.
8. Действующий правовой массив необходимо дополнить рядом правовых норм, затрагивающих компетенцию Минюста России в области ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов:
а) следует дополнить Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1313, правовой нормой, содержащей полномочие Минюста России по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и его методическому обеспечению;
б) ввиду того, что Минюст России уполномочен на государственную регистрацию уставов муниципальных образований и их включение в реестр уставов муниципальных образований, полномочие по включению в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов таких уставов (и сведений о них) необходимо отнести к компетенции Минюста России;
в) необходимо урегулировать постановлением Правительства Российской Федерации порядок взаимодействия органов юстиции с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на ведение региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов.
9. Проблемы правового регулирования ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проблемы могут быть решены следующими способами:
а) для устранения многочисленных различий в подходах, используемых в субъектах Российской Федерации, к ведению региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов необходимо исключить из ч. 1 ст. 43.1 Федерального закона № 131-ФЭ норму о том, что организация и ведение таких регистров осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Общие принципы ведения данных регистров должны определяться на уровне Российской Федерации;
б) в целях обеспечения надлежащего отбора и оформления муниципальных нормативных правовых актов для их включения в региональные регистры муниципальных нормативных правовых актов следует закрепить в Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 года № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» норму, предусматривающую возможность участия региональных органов государственной власти в процессе отбора необходимых сведений о муниципальных нормативных правовых актах;
в) для формирования информационно-правового пространства, необходимо закрепить в Приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 22 декабря 2008 года № 300 правовые нормы об условиях, порядке и сроках рассмотрения информационных запросов заявителей.
Теоретическая значимость работы состоит в получении новых научных знаний о правовой природе федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, его функциях, субъектах, особенностях деятельности органов власти на федеральном, региональном, муниципальном уровнях при его ведении. Полученные результаты могут считаться определенным вкладом в исследование проблем государственной регистрационной деятельности, муниципального правотворчества и формирования единого информационно-правового пространства страны.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью применения сформулированных автором
предложений в процессе совершенствования законодательства Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере общественных отношений. Материалы исследования могут быть использованы при поиске и построении модели эффективного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере, а также в образовательном процессе - при разработке программ учебных дисциплин государственно-правового цикла.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы нашли отражение в научных статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации диссертационного исследования («Конституционное и муниципальное право», «Вестник Омского университета»); докладах на научно-практических конференциях («Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томск, 29-31 января 2009 года; 28 - 30 января 2010 года), «Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации» (Омск, 26 - 27 ноября 2008 года; 12 ноября 2010 года), «Проблемы правоприменения в современной России» (Омск, 19 февраля 2010 года; 18 февраля 2011 года); в выступлениях автора на круглых столах, семинарах.
Структура диссертации: введение, три главы, заключение, библиографический список и приложение, содержащее модельные правовые акты, представленные автором в целях совершенствования правового регулирования общественных отношений в исследуемой сфере. Основной текст изложен на 193 страницах.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются объект и предмет исследования, его цели и задачи, степень научной разработанности темы, методологическая, теоретическая, правовая и эмпирическая основы исследования, показывается научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение полученных выводов, приводятся сведения об апробации полученных результатов.
Первая глава «Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов как разновидность государственно«! регистрации, имеющая информационное значение» состоит из двух параграфов и посвящена рассмотрению вопросов о понятии федерального регистра, его функциях и юридическом значении, содержании правоотношений, складывающихся в связи с его ведением.
В первом параграфе «Понятие федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» исследуется сущность федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Для этого выявляются цели ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и определяется его понятие.
Выявление целей ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется при обращении к явлению государственной регистрации в Российской Федерации в целом. Автор приходит к выводу, что государственная регистрация различных юридических фактов и правовых явлений направлена, прежде всего, на защиту прав и законных интересов человека и гражданина. Во многом это обусловливается тем, что в отношении абсолютного большинства регистрационных систем регламентируется принцип доступности и открытости регистрируемой информации. При этом в правовых нормах, регламентирующих ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, четко обозначена такая его функциональная
направленность, как создание для граждан условий доступа к информации о муниципальных нормативных правовых актах.
В научных публикациях ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов трактуется как одна из мер, направленных на обеспечение единства правового пространства. В связи с этим автор обращает внимание на то, что аналогичная направленность отмечается в отношении существующих систем государственной регистрации нормативных правовых актов в Российской Федерации (в частности, регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и регистрации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации).
В результате анализа целей государственной регистрации нормативных правовых актов Российской Федерации автор приходит к выводу, что ее осуществление также направлено на обеспечение законности регистрируемых нормативных правовых актов. В свою очередь, цель обеспечения законности муниципальных нормативных правовых актов реализуется и в ходе ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Таким образом, при рассмотрении сущности федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, автор последовательно доказывает, что федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов является неотъемлемым элементом государственной регистрации нормативных правовых актов в Российской Федерации в целом.
Исследуя такую функцию существующих систем государственной регистрации нормативных правовых актов, как обеспечение единого правового пространства, автор предпринимает попытку спроецировать данную функцию на федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. В результате автор приходит к выводу, что применительно к федеральному регистру муниципальных нормативных правовых актов данную цель необходимо скорректировать и обозначить как «обеспечение
единого информационно-правового пространства». Это объясняется тем, что федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов обладает в значительной степени информационной природой.
Проведенный диссертантом анализ позволил определить федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов как созданную в целях обеспечения реализации прав граждан на доступ к информации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, единства информационно-правового пространства Российской Федерации государственную информационную систему, содержащую в электронном виде действующие и утратившие юридическую силу муниципальные нормативные правовые акты, сведения об их официальном опубликовании, а также иную предусмотренную законодательством информацию.
Во втором параграфе «Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как составные части федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» последовательно характеризуются особенности региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов. Отмечается, что такие особенности обусловлены тем, что правовое регулирование ведения данных регистров осуществляется в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Исследуются принципы ведения региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов, закрепляемые в правовом массиве субъектов Российской Федерации. В результате проведенного анализа автор предлагает уточнить перечень таких принципов. Так, указывается на необходимость установления в региональных нормативных правовых актах принципа полноты информации, содержащейся в региональных регистрах муниципальных нормативных правовых актов, принципа ее достоверности, принципа законности ведения данных регистров, а также принципа профессионализма его ведения.
Для выявления оптимальной последовательности действий, осуществляемых уполномоченными органами исполнительной власти в ходе ведения региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов, предлагается выделять стадии ведения данных регистров. В их числе указываются следующие:
1) проверка нормативности поступивших от органов местного самоуправления правовых актов и оценка необходимости включения информации в регистр;
2) проверка полноты (комплектности) предоставленных материалов;
3) включение сведений в регистр или отказ в регистрации с разъяснением заявителю ошибок и недочетов, допущенных в предоставленных пакетах документации, и внесением предложений по их устранению;
4) уведомление соответствующих органов местного самоуправления о составе актов, включенных в региональный регистр, а также об актах, во включении которых отказано (с указанием причин отказа);
5) предоставление сведений в Минюст России (ежемесячная актуализация), опубликование перечней зарегистрированных муниципальных нормативных правовых актов, а также сведений о таких актах, включенных в региональный регистр.
Обосновывается необходимость классификации регистрируемой региональными уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации информации на основные и дополнительные сведения. К числу первых предлагается относить собственно муниципальные нормативные правовые акты и сведения об их официальном опубликовании. К дополнительным сведениям - иную информацию в отношении которой принято решение о включении в региональные регистры муниципальных нормативных правовых актов (например, данные об актах прокурорского реагирования, вынесенных в отношении регистрируемых муниципальных нормативных правовых актов).
Необходимость такого разделения обусловливается степенью значимости информации, включаемой в данные регистры: если отсутствие дополнительных сведений не препятствует регистрации, то наличие основных сведений видится непременным условием включения информации в региональные регистры муниципальных нормативных правовых актов.
Обращается внимание на необходимость извещения органов местного самоуправления о сведениях, включенных и не включенных в региональные регистры муниципальных нормативных правовых актов. Такое извещение необходимо для установления обратной связи с органами местного самоуправления в целях организации оптимального взаимодействия с ними в процессе ведения данных регистров.
В результате проведенного анализа региональные регистры муниципальных нормативных правовых актов определяются как государственные информационные системы, включающие в себя муниципальные нормативные правовые акты, принятые в муниципальных образованиях на территории субъекта Российской Федерации, а также сведения о юридической силе таких правовых актов, их официальном опубликовании, а также иную информацию в случаях, определенных региональным законодательством.
Вторая глава диссертационного исследования «Особенности правового регулирования ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов как его составных частей» состоит из трех параграфов, в которых рассматриваются особенности правового регулирования деятельности органов государственной власти, уполномоченных на ведение федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов, а также выявленные диссертантом проблемы, складывающиеся при ведении федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов.
В первом параграфе «Особенности правового регулирования ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» раскрывается предмет правового регулирования его ведения, исследуются положения соответствующих нормативных правовых актов, разрабатываются предложения по их совершенствованию.
Отмечается, что предмет правового регулирования ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов составляют общественные отношения, связанные с включением в данный регистр муниципальных нормативных правовых актов в целях их упорядочения.
Исследуется состав полномочий Министерства юстиции Российской Федерации как органа исполнительной власти, уполномоченного на ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Отмечается необходимость закрепления в Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1313, полномочия данного Министерства по ведению и методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Обосновывается необходимость закрепления такого полномочия.
Последовательно доказывается важность передачи Министерству юстиции Российской Федерации функции по включению в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов уставов муниципальных образований и муниципальных нормативных правовых актов о внесении изменений и (или) дополнений в эти уставы.
Критически осмысливается содержание правовых норм Постановления Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 года № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов», Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 19 декабря 2008 года № 298 «Об утверждении Методики ведения федерального
регистра муниципальных нормативных правовых актов», вырабатываются предложения по их совершенствованию.
К числу главных недостатков правового регулирования ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов относятся следующие: отсутствие в соответствующих правовых актах дефиниции понятия данного регистра, исчерпывающего перечня целей и принципов его ведения, недостаточно четкое определение состава включаемых в него сведений.
Дается оценка существующим условиям доступа к информации, содержащейся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов. Отмечается недостаточность таких условий. Предлагаются соответствующие изменения и дополнения в действующий правовой массив.
Указывается на необходимость использования положений нормативных правовых актов, регламентирующих ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в процессе совершенствования правового регулирования ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Второй параграф «Особенности правового регулирования ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как составных частей федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» посвящен анализу нормативно-правового массива субъектов Российской Федерации, регламентирующего ведение региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов.
Исследуются правовые нормы, регламентирующие понятие регионального регистра, цели, принципы и стадии их ведения, определение уполномоченного органа государственной власти субъекта федерации в данной области, установление предмета регистрации, ее сроков, а также закрепление основ взаимодействия с органами местного самоуправления, предоставляющими необходимую информацию.
В результате анализа диссертантом выдвигаются предложения по совершенствованию правового регулирования на региональном уровне. В частности, предлагается закрепить в нормативных правовых актах регионов принцип полноты сведений, содержащихся в региональных регистрах, принцип эффективного взаимодействия с органами местного самоуправления. Отмечается необходимость создания на региональном уровне условий реализации функций федерального регистра (в частности, условий информационной доступности муниципальных нормативных правовых актов).
Отмечается, что для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в исследуемой области необходимо обеспечить возможность участия региональных органов государственной власти в процессе сбора сведений о муниципальных нормативных правовых актах.
Исследуются вопросы осуществления юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, осуществляемой уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данная экспертиза рассматривается как одно из важных условий реализации функции федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов по обеспечению законности регистрируемых правовых актов.
Отмечается, что важным аспектом правового регулирования юридической экспертизы является исключение из региональных нормативных правовых актов положений, которые могли бы использоваться в качестве инструмента влияния на принимаемые органами местного самоуправления решения. Таким инструментом может стать, например, закрепляемое в региональных нормативных правовых актах обязывание органов местного самоуправления вносить в муниципальные нормативные правовые акты исправления, о которых указывается в заключении.
В третьем параграфе «Проблемы ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов
как его составных частей» проводится анализ наиболее заметных проблем, связанных с правовым регулированием ведения указанных регистров, а также деятельностью уполномоченных органов публичной власти в исследуемой сфере.
Диссертант делает попытку осмысления отнесения полномочий по определению порядка ведения региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В результате анализа норм Конституции РФ автор приходит к выводу о том, что ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и входящих в его состав региональных регистров должно относиться к компетенции федеральных органов государственной власти.
Исследуются недостатки федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, проявляющиеся в процессе его ведения. По ходу изложения проблем приводятся данные проведенного диссертантом социологического опроса. Рассматриваются такие проблемы ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, как оказание с его помощью влияния на совершенствование муниципального правотворчества, значение юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, осуществляемой в рамках его ведения, низкая востребованность данного регистра среди граждан, обязывание органов местного самоуправления предоставлять муниципальные нормативные правовые акты в регионы для их включения в региональные регистры муниципальных нормативных правовых актов. Характеризуются наиболее типичные ошибки, допускаемые при включении информации в региональные регистры муниципальных нормативных правовых актов. Вырабатываются предложения по созданию условий, способствующих устранению таких ошибок.
Обращается внимание на необходимость включения в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов только сведений о
принятых на местном референдуме или сходе граждан правовых актов нормативного характера. В связи с этим указывается, что положения ст. 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нуждаются в корректировке.
В третьей главе диссертационного исследования «Совершенствование организации деятельности органов местного самоуправления в сфере ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов как его составных частей» исследуются используемые органами местного самоуправления возможности организации деятельности по отбору и предоставлению информации для включения в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, предлагаются способы совершенствования такой деятельности.
Данная глава состоит из двух параграфов. Первый параграф называется «Координация деятельности органов местного самоуправления в сфере ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов как его составных частей». В данном параграфе обосновывается необходимость такой координации, характеризуется ее сущность в рассматриваемой сфере.
В рамках исследования сущности координации характеризуются наиболее заметные примеры ее проявления. Так, указывается, что координация осуществляется в рамках деятельности уполномоченных органов исполнительной власти при проверке ими качества отбора и оформления муниципальных нормативных правовых актов, предоставленных органами местного самоуправления для регистрации; при производстве юридической экспертизы таких правовых актов; при оказании уполномоченными органами помощи органам местного самоуправления в отборе и оформлении необходимой документации.
В результате проведенного анализа автор приходит к выводу, что координация деятельности органов местного самоуправления может
осуществляться как при помощи закрепления правовых норм о ведении региональных регистров в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, так и непосредственно в рамках взаимодействия с органами местного самоуправления в ходе ведения региональных регистров.
Общие итоги координационной деятельности органов государственной власти находят свое проявление в выработке органами местного самоуправления таких видов деятельности, которые позволили бы им прийти к наиболее оптимальным решениям проблем по обеспечению ведения региональных регистров.
В связи с этим указывается, что органами местного самоуправления выработаны следующие виды деятельности, обусловленные координацией:
1. Отбор и предоставление муниципальных нормативных правовых актов в единоличном порядке главой муниципального образования либо специально назначенным муниципальным служащим, который был бы ответственным в данной сфере.
2. Отбор и предоставление необходимых материалов в совместном режиме с участием главы муниципального образования, ответственного лица либо нескольких ответственных лиц в рамках одного муниципального образования.
3. Организация соответствующих мероприятий в рамках сотрудничества органов местного самоуправления различных муниципальных образований.
Отдельное внимание посвящается изучению вопроса участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отборе информации, необходимой для включения в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. В связи с этим автор характеризует опыт Омской области, сложившийся в данной сфере и приходит к выводу о целесообразности участия уполномоченных органов государственной власти в отборе необходимой информации. Одной из причин, обосновывающих эту целесообразность, возникающее в этом случае
тесное взаимодействие органов публичной власти, их совместная работа, а значит наиболее ярко проявляющаяся координация деятельности органов местного самоуправления.
Второй параграф носит название «Обеспечение ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов как его составных частей».
Данный параграф посвящен поиску путей решения существующих проблем в деятельности органов местного самоуправления, связанной с ведением федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов, вопросам совершенствования муниципального правового регулирования в исследуемой сфере.
Исследуется существующая в муниципальных образованиях правовая база, регламентирующая деятельность органов местного самоуправления по обеспечению ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов. Выявляются пробелы в муниципально-правовом регулировании и предлагаются пути их решения.
Обосновывается необходимость предоставления исчерпывающей информации об официальном опубликовании муниципальных нормативных правовых актов в целях обеспечения её достоверности и полноты. В связи с этим указывается на проблемы, возникающие в отдельных видах муниципальных образований, связанные с опубликованием муниципальных нормативных правовых актов. Предлагаются пути решения таких проблем.
Проводится анализ практической деятельности органов местного самоуправления по отбору и предоставлению информации для ее включения в федеральный и региональные регистры муниципальных нормативных правовых актов. В связи с этим обосновывается тезис о том, что в ходе осуществления такой деятельности органами местного самоуправления допускаются нарушения, которые можно охарактеризовать как типичные.
Для определения наиболее эффективного порядка работы органов местного самоуправления выявляются и анализируются все необходимые
действия данных органов по обеспечению регистрации муниципальных нормативных правовых актов, исследуются муниципальные правовые акта, регламентирующие выполнение таких действий. Отмечается, что общим недостатком большинства таких правовых актов является пробельное регулирование процесса отбора и направления необходимых сведений в уполномоченные государственные органы.
В результате анализа обосновывается идея о том, что в качестве правовой базы организации деятельности органов местного самоуправления по обеспечению ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов должны выступать муниципальные нормативные правовые акты, содержащие:
а) основные аспекты организации взаимодействия органов местного самоуправления с уполномоченными региональными органами государственной власти в связи с ведением региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов;
б) полномочия лиц, ответственных за отбор и направление муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченные государственные органы;
в) правовые нормы о процессе сбора муниципальных нормативных правовых актов и формирования пакетов необходимой документации для регистрации данной информации.
Затрагивается вопрос о принципах деятельности органов местного самоуправления в исследуемой сфере. Обосновывается необходимость выделения принципов своевременности, комплексности, систематичности, взаимодействия с органами государственной власти.
Отдельно рассматривается вопрос о необходимости назначения в муниципалитетах муниципальных служащих, ответственных в области отбора и предоставления необходимой документации для ее включения в региональные регистры муниципальных нормативных правовых актов.
В заключении подводятся итоги научного исследования, формулируются основные выводы диссертации, предложения по совершенствованию правового регулирования в исследуемой сфере.
По теме диссертационного исследования были опубликованы следующие статьи:
Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации диссертационного исследования
1. Попов С.О. Государственная регистрация муниципальных нормативных правовых актов. Понятие и цели // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1. С. 32 - 35 (0,4 пл.);
2. Попов С.О. Предоставление информации региональным органам государственной власти, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов // Вестник Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского. 2011. С. 7 - 20. № 2 (0,4 пл.);
Статьи и тезисы
3. Попов С.О. Правовое регулирование сбора, вывоза и утилизации биологических отходов // Практика муниципального управления. 2008. № 9. С. 73-79 (0,5 пл.);
4. Попов С.О. Ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Практика муниципального управления. 2009. № 6. С. 72 - 81 (0,5 пл.);
5. Попов С.О. Предоставление сведений о муниципальных актах, подлежащих включению в региональные регистры // Практика муниципального управления. 2010. № 4. С. 84 - 91 (0,4 пл.);
6. Попов С.О. К вопросу о составе муниципальной собственности (на примере Федеративной республики Германия) // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей / под ред.
В.Ф. Войновича, А.М. Барнашова, В.М. Зуева. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 2009. - Ч. 43. С. 142 - 143 (0,1 п.л.);
7. Попов С.О. Деятельность органов местного самоуправления при ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Сб. ст. - Ч. 46 / ред. М.М. Журавлёв, A.M. Барнашов, В.М. Зуев. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 2010. С. 123 -124 (0,1 пл.);
8. Попов С.О. Некоторые проблемы ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов // Право и политика: сб. науч. тр. аспирантов и соискателей / отв. ред.: М.П. Клейменов, М.С. Фокин. -Вып. 4. - Омск, 2009. С. 186 - 189 (0,1 пл.);
9. Попов С.О. К вопросу о принципах и способах определения компетенции органов местного самоуправления П Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы VI научно-практической конференции, Омск, 26 - 27 ноября 2008 г. - Омск: Изд-во ОмГУ, 2008. С. 62 - 68 (0,1 пл.);
10. Попов С.О. Региональное правовое регулирование государственной регистрации муниципальных нормативных правовых актов // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы VII научно-практической конференции, Омск, 12 ноября 2010 г. - Омск: Изд-во ОмГУ, 2011. С. 36-48. (0,1 пл.);
11. Попов С.О. Юридическая ответственность муниципалитета в связи с ведением федерального регистра нормативных правовых актов // Практика муниципального управления. 2011. № 2. С. 88 - 96 (0,5 пл.).
Попов Степан Олегович
Административно-правовое регулирование ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов
Специальность 12.00.14-административное право, финансовое право, налоговое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 03.03.2012 Формат бумаги 60x84/16
Уч.-изд.л. 1,2 Тираж 180 экз.
Полиграфическая лаборатория юридического факультета ОмГУ им. Ф.М. Достоевского 644065, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, 100/1
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое регулирование ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»
ОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ им. Ф.М. ДОСТОЕВСКОГО
61 12-12/1142
На правах рукописи
Попов Степан Олегович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право,
информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Костюков А.Н.
Омск-2012
СОДЕРЖАНИЕ
Введение 4
Глава 1. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов как разновидность государственной регистрации, имеющая информационное значение 16
§ 1. Понятие федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов 16
§ 2. Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как составные части федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов 50
Глава 2. Особенности правового регулирования ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов как его составных частей 67
§ 1. Особенности правового регулирования ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов 67
§ 2. Особенности правового регулирования ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации как составных частей федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов 90
§ 3. Проблемы ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов как его составных частей 118
Глава 3. Совершенствование организации деятельности органов местного самоуправления в сфере ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов как его составных частей 139
§ 1. Координация деятельности органов местного самоуправления в сфере ведения федерального и региональных регистров
муниципальных нормативных правовых актов как его составных частей 139
§ 2. Обеспечение ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов как его
составных частей 159
Заключение 184
Библиографический список 194
Приложение 1. Сравнительный перечень основных отличий федерального регистра от региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов 241
Приложение 2. Модельный муниципальный нормативный правовой акт о взаимодействии органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации при ведении регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов 243
Приложение 3. Модельный муниципальный нормативный правовой акт, регламентирующий полномочия муниципального служащего, на которого возложены обязанности по отбору и предоставлению необходимой информации в уполномоченные органы 246
Приложение 4. Модельный муниципальный нормативный правовой акт о возложении на муниципального служащего обязанностей по отбору и предоставлению сведений в уполномоченные органы 249
Приложение 5. Перечни сведений о муниципальных нормативных правовых актах, которые могут быть предоставлены органами местного самоуправления 250
Приложение 6. Организация деятельности органов местного самоуправления по отбору и предоставлению муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченные органы 251
Приложение 7. Анкета «Проблемы ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»
(с результатами анкетирования) 254
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. 1 января 2009 года вступила в силу норма ст. 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установившая обязанность по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов1. Данный регистр представляет собой открытый и общедоступный федеральный информационный банк данных, содержащий муниципальные нормативные правовые акты, а также дополнительную информацию о них.
Создание федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов обусловлено необходимостью обеспечения информационной доступности муниципальных нормативных правовых актов. Муниципальные нормативные правовые акты содержат важнейшую информацию, имеющую значение для реализации прав и свобод человека и гражданина. Поэтому с учётом высокой динамики муниципального правотворчества обеспечение открытости и общедоступности информации о принимаемых в Российской Федерации муниципальных нормативных правовых актах не только является важным условием необходимой осведомленности граждан о своих правах и обязанностях, но и способствует их активному участию в деятельности органов государственной власти, «их большему влиянию на деятельность муниципальных органов»2.
Идея о том, что сегодня эффективность государственного управления в значительной мере обусловлена информационной деятельностью органов публичной власти, не только признается юридической наукой3, но и широко воспринимается в процессе деятельности органов публичной
' Введена Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации от 12.11.2007. № 46. Ст. 5556.
2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2011 год // URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/9637/work.
3 Информационное право: Актуальные проблемы теории и практики / под ред. И.Л. Бачило. М., 2009. С. 254.
власти1. Государственное управление само по себе осуществляется в условиях аккумуляции, аналитической обработки и распространения значительного по объему массива правовой информации . Значимость такой информации для формирования и развития общественных отношений, складывающихся в различных сферах, в последнее время все более возрастает.
Общедоступность правовой информации является важнейшим условием правового регулирования общественных отношений. Необходимость обеспечения такой общедоступности регламентируется в Конституции РФ, федеральных законах, новейших целевых программах и концепциях, утверждаемых на различных уровнях публичной власти. Сегодня открытый доступ к правовой информации может обеспечиваться при помощи различных информационных технологий, в том числе с использованием Интернета. Применение именно таких технологий лежит в основе ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Обеспечение всеобщего доступа к муниципальным нормативным правовым актам видится завершающей стадией претворения в жизнь идеи существования единого федерального банка данных о нормативных правовых актах Российской Федерации и формирования доступной для каждого гражданина правовой базы в целях реализации его гражданских прав и обязанностей. Немаловажной является роль федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов в формировании единства правового пространства Российской Федерации. Поскольку федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов представляет собой государственный информационный банк данных, необходимо
' См.: Федеральная целевая программа «Электронная Россия» (2002 - 2010 годы): утв. Постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 г. № 65 // Собрание законодательства РФ. 2002 № 5. Ст. 531; Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 27.09.2004 г. № 1244-р // Собрание законодательства РФ. 2004. № 40. Ст. 3981; Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах: утв. распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720; Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы): утв. распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 38-р // Собрание законодательства РФ. 2006 №5. Ст. 589.
2 См.: Агапов А.Б. Основы государственного управления в сфере информатизации в Российской Федерации. М.: Юристъ. 1997. С. 67; Бачило И.Л., Белов Г.В., Копылов В.А., Брусницын H.A., Курило А.П. О концепции правового обеспечения информатизации России // Законодательные проблемы информатизации общества // Труды ИЗиСП. 1992. № 52. С. 4.
вести речь о таком относительно новом в науке и практике явлении, как информационно-правовое пространство страны. Несмотря на очевидную сегодня тенденцию к все более широкому обсуждению проблем, связанных с данным явлением, вопрос о формировании информационно-правового пространства еще не получил достаточной, с нашей точки зрения, научно-исследовательской разработки.
Регистрация всех муниципальных нормативных правовых актов - это новое явление в юридической практике, так как до 1 января 2009 года единственной разновидностью муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих такой регистрации, были уставы муниципальных образований. Данное обстоятельство позволяет объяснить наличие существенных, на наш взгляд, пробелов в нормативно-правовом массиве Российской Федерации, а также ее субъектов в области ведения федерального регистра и входящих в него регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - региональные регистры). О назревших проблемах правового регулирования ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов свидетельствуют результаты проведенного нами опроса государственных и муниципальных служащих, принимающих участие в работе по ведению федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов. Так, в ответе на вопрос о том, в чем заключается главный недостаток ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, 34 % респондентов указали на отсутствие четкости положений законодательства о его ведении. Относительно региональных регистров такого мнения придерживаются 22 % опрошенных. Вместе с тем 48 % респондентов отмечают, что главный недостаток ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов заключается в общей неразработанности нормативно-правового массива, определяющего порядок ведения регистра.
Следует отметить, что в законодательстве действительно недостаточно четко выражены цели ведения федерального регистра муниципальных
нормативных правовых актов, его принципы. Данный регистр ведется уже более двух лет, и далеко не все поддерживают его существование в нынешнем виде. Настало время подвести промежуточные итоги его ведения и определить, насколько приемлемым является ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов в его сегодняшнем выражении, насколько правильно распределена компетенция органов публичной власти, так или иначе участвующих в процессе его ведения. Кроме того, необходимо дать оценку властным решениям на всех уровнях, принимаемым в целях обеспечения ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Степень научной разработанности темы. До настоящего времени проблемы ведения федерального регистра не исследовались в монографической литературе. Вместе с тем научному анализу подвергались отдельные проблемы государственной регистрационной деятельности в различных сферах, вопросы муниципального правотворчества, а также возможности обеспечения единства правового пространства страны.
Так, правовая природа государственной регистрационной деятельности освещалась в трудах А.Б. Агапова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Е.А. Емельяновой, Е.А. Ефименко, Ж.А. Ионовой, Ю.М. Козлова, К.С. Макеева, В.В. Михольской, О.В. Панковой, И.Н. Поповой,
B.Н. Протасова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Д.А. Степанова, Ю.А. Тихомирова, A.C. Токаевой, Н.Ю. Хаманевой, О.В. Шмалий и др.
Сущность нормативных правовых актов в рамках общей теории права выявлялась в трудах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, И.Ю. Богдановской,
C.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Я.В. Гайворонской, Б.В. Дрейшева, Д.А. Керимова, A.B. Малько, A.B. Мицкевича, A.C. Пиголкина, И.С. Самощенко, А.Ф. Шебанова И др.
Современные проблемы государственной политики в области местного самоуправления и муниципального правотворчества анализировались в работах С. А. Авакьяна, И. А. Алексеева, H.A. Антоновой, Р.В. Бабуна, Ю.Б. Багаутдиновой, Н.С. Бондаря, JI.A. Быковой, М.Ю. Дитятковского,
T.B. Евлаш, С.Д. Князева, М.В. Контарева, А.Н. Костюкова, A.B. Малько, A.B. Мешалкиной, C.B. Пылина, С.Г. Соловьева, Е.С. Шугриной, Т.Я. Хабриевой и др.
Проблемы правового пространства страны, в том числе обеспечения его единства, исследовались такими учеными-правоведами, как С.Н. Бабурин, P.O. Барутенко, И.Н. Барциц, Ю.В. Егорова, А.Н. Костюков, A.B. Кулик, В.Ф. Степанищев, C.B. Филипчук, А.Н. Чертков и др.
Сущность и значение информации в контексте развития современной российской государственности и информационного общества исследовались такими специалистами в области юриспруденции, социологии, политологии и философии, как И.Л. Бачило, A.A. Вавилова, В.А. Кибанов, И.О. Нанадзе, A.C. Петрик, С.С. Пискунова, М.Г. Прошина, И.Г. Сощенко, В.А. Уханов, Б.А. Фуркин и др.
Цель диссертационного исследования заключается в изучении сущности федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, выявлении особенностей и пробелов правового регулирования при его ведении, характеристике деятельности федеральных, региональных и местных органов публичной власти в данной сфере, выработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Достижение поставленной цели обуславливает необходимость решения следующих задач:
1) определение понятия федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов;
2) исследование характерных свойств регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
3) выявление существенных особенностей правового регулирования ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов;
4) изучение специфики правового регулирования ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
5) исследование координационной деятельности, осуществляемой органами государственной власти, в отношении органов местного самоуправления при ведении федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов;
6) обобщение данных практики муниципально-правового регулирования в сфере ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов, выработка рекомендаций, направленных на его совершенствование.
Объектом исследования являются общественные отношения, которые складываются в области ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Предмет исследования включает в себя нормативные правовые акты, регламентирующие отбор муниципальных нормативных правовых актов, их предоставление в уполномоченные на ведение региональных регистров органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, включение муниципальных нормативных правовых актов в регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, актуализацию информации, содержащейся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов.
Методологическая основа исследования представляет собой систему современных общенаучных и частнонаучных методов научного познания. Среди общенаучных методов были использованы диалектический, анализ и синтез, дедукция и индукция и др. Такие методы, как исторический, сравнительно-правовой, моделирование и другие, отражают частнонаучный методологический инструментарий исследования.
Правовая основа исследования. В частности, изучены: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской
Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, иные муниципальные правовые акты, судебная практика.
Эмпирической основой исследования послужили данные, содержащиеся в стенограммах семинаров, совещаний, круглых столов, научных конференций, архивных материалах, периодической печати. В работе над диссертацией автор также руководствовался результатами социологического исследования, проведенного в г. Омске, Новосибирске, Бар
