Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления в Российской Федерации»

На правах рукописи

КУРОЧКИН Андрей Викторович

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.02-конституционное право, муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону 2003

Работа выполнена на кафедре теории и истории права

и государства Ростовского юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы

Научный руководитель:

заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор Шапсугов Дамир Юсуфович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Овсепян Жанна Иосифовна

доктор юридических наук, доцент Акопов Леонид Владимирович

Ведущая организация:

Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)

заседании диссертационного Совета Д. 502.008.01. по присуждению ученой степени кандидата юридических наук в СевероКавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы (344002, г.Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70.)

Автореферат разослан " "_2003 г.

Ученый секретарь диссертационного

Защита состоится

июня 2003 г. в

часов на

Совета к.ю.н., доцент

- 4

20?

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время Россия переживает период кардинальных перемен во всех сферах общества, конечной целью которых является построение в ней демократического, правового государства, развитого местного самоуправления, опирающегося на инициативу населения, поддержку и гарантии его со стороны государства, в том числе и с соответствующим финансовым обеспечением своей деятельности.

Мировой опыт свидетельствует о том, что сильным, стабильным может быть только то государство, которое опирается на ' развитую систему местной власти, активно решающей вопро-

сы повседневных нужд населения. В то же время демократиче-| ским может считаться лишь такое государство, в котором ме-

I стное самоуправление построено на принципах максимальной

автономии, финансовой самостоятельности, инициативы и ответственности населения за решение вопросов местного значения.

Действующая Конституция Российской Федерации заложила основы подобной системы местного самоуправления, отвечающей потребностям демократических преобразований в стране и общему духу самого Основного Закона. Однако такая модель пришла на смену прежним Советам и является принципиально новой для нашей страны. Поэтому конституционные нормы требуют научной оценки, практической реализации. к За 9 лет действия новой федеральной Конституции накоп-

лен определенный опыт реализации ее положений в сфере организации финансового обеспечения деятельности местного самоуправления, как положительный, так в значительной мере, 1 к сожалению, и отрицательный. Поэтому следует дать обоб-

щенную оценку накопленного опыта, сделать из него необходимые выводы и прогнозы. Некоторые из них представлены в настоящей работе.

Современная модель организации финансового обеспечения местного самоуправления в России основана на высоком уровне централизации и концентрации власти. Решение значитель-

РОС 1 кнлдьная

Б*-

'.ург

ного круга местных вопросов зачастую зависит от межбюджетных отношений между субъектом Федерации и муниципальным образованием. Сложившаяся практика не позволяет органам местного самоуправления в целом реализовывать свои функции и вынуждает муниципальные образования отказываться от долгосрочного финансового планирования. Это порождает неадекватную реализацию на практике конституционной модели организации местного самоуправления и требует от исследователя проведения сравнительного правового анализа нормативно-правовой базы финансовых основ местного самоуправления с целью выявить сильные и слабые стороны в подходах к регулированию рассматриваемых правоотношений.

Местное самоуправление в России сегодня организовано с учетом особенностей развития каждого региона страны, и в силу этого конкретные его модели отличаются значительным разнообразием, но, несмотря на это, проблемы финансового обеспечения деятельности муниципальных образований во многом тождественны на всей территории России. Сегодня можно констатировать, что местное самоуправление в РФ не обладает финансовой самостоятельностью. Более того, тенденция развития законодательства ведет к снижению такой самостоятельности.

Преимущественно в работе планируется использовать практический материал, касающийся правовой основы финансового обеспечения организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Степень разработанности темы и круг источников. Проблемы организации местного самоуправления многие годы находятся в центре внимания отечественной государственно-правовой науки. Еще во второй половине XIX столетия в связи с развитием земского и городского самоуправления особенности его финансового обеспечения исследовались многими выдающимися российскими учеными. В частности, Б.Б. Васильчиков одним из первых дал определение самоуправления "как участия народа в местном внутреннем управлении". Существенным элементом самоуправления Васильчиков считал полную самостоятельность местных органов в пределах закона. Эта самостоятельность упрочивается постепенно, и можно выде-

лить три периода в ее развитии: 1) стремление к тому, чтобы налоги и повинности, устанавливаемые центральною властью, раскладывались на местах по соображениям местных жителей; 2) поручение самого расходования земских сборов местным земским органам и 3) передача местным органам контроля над раскладкой и расходованием сборов.

Л.А. Велихов в исследовании «Основы городского хозяйства» (М.; Л., 1928) дал подробный анализ финансово-экономических основ городов России после введения Городового Положения 1870 г.

Б.Н. Чичерин рекомендовал властям осуществить конституционную реформу. К этому же сводится и основной смысл его произведения «Россия накануне 20-го столетия», изданного на рубеже этого столетия в Берлине и явившегося своего рода политическим завещанием знаменитого русского государ-ствоведа.

Б.Б. Веселовский в работе «История земства за сорок лет» (В 4-х томах. СПб., 1911) подробно рассмотрел историю создания и функционирования земских учреждений.

Эти российские ученые заложили основы общественной и государственной теорий местного самоуправления, которые в различные периоды времени с тем или иным успехом оказывались востребованными в нашей стране в последующие годы. Много внимания проблемам финансово-экономического развития местной власти уделял П.А. Столыпин.

Сегодня в России находится в стадии формирования новая отрасль права - муниципальное право. Большой вклад в ее становление внесли такие известные современные ученые, как: С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Р.Ф. Васильев, М.А. Краснов, O.E. Кутафин, В.И. Фадеев, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет и многие другие.

В диссертации использованы также работы ученых, проводивших исследования на "стыке" муниципального и конституционного права: A.A. Белкина, Н.В. Витрука, Ю.А. Дмитриева, В.Е. Чиркина, Н.С. Бондаря, А.Г. Гладышева, А Еремина, A.B. Лагуткина, В.В. Пылина, И.А. Умновой, А.И. Черкасова и других.

Автор опирался и на труды современных исследователей,

занимающихся проблемами организации финансового обеспечения местного самоуправления в России (О.В. Берг, A.A. Бе-ловодова, Г.З Крылов, А.Г. Игудин, Л.П. Лапшин, C.B. Миро-шник, И.И. Овчинников, B.C. Мокрый и многие другие).

Настоящее диссертационное исследование не могло быть осуществлено без анализа работ зарубежных ученых: Р. Гнейста, А. Де Токвиля, Л.Штейна Ж. Марку и др.

Естественно, автор должен был опираться на солидную нормативно-правовую и источниковедческую базу: действующее российское и зарубежное законодательство, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления. Использованы в работе и исторические источники, юридические документы Ростовской области, стенограммы заседаний местных и региональных органов власти.

Предмет, объект, цель и задачи исследования. Основным предметом данного исследования является процесс правового регулирования финансовой основы местного самоуправления в Российской Федерации в целом, определение проблем, поиск, предложение наиболее оптимальных путей их решения, в частности.

Объектом исследования является система правового регулирования местного самоуправления России на разных этапах ее исторического развития, а также практический опыт ее осуществления в современной России.

Основная цель работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного, муниципального права исследовать состояние правового регулирования финансовой основы местного самоуправления в России на современном этапе, выявить его главные проблемы, предложить возможные варианты решения. Для достижения этой цели необходимо осуществить решение следующих задач:

- в рамках общей истории развития Российского государства и общества проанализировать процессы формирования финансовой основы местного самоуправления;

- исследовать правовой аспект современной модели формирования финансовой основы местного самоуправления в России, определить особенности ее правового регулирования,

историческую преемственность и новизну; - выявить пробелы в законодательстве Российской Федерации, регламентирующем финансовую основу местного самоуправления, внести предложения, направленные на их устранение.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания, системный, конкретно-социологический, формально-юридический, лингвистический, исторический и логический методы исследования, а также метод сравнительного правоведения.

Автор опирался на теоретические положения, разработанные отечественными и зарубежными учеными по проблемам местного самоуправления.

Научная новизна диссертационной работы состоит в комплексном рассмотрении в рамках одного диссертационного исследования истории правового регулирования финансовой основы местного самоуправления и обосновании ее современной российской модели. Автором предлагается систематизация подходов к рассмотрению процесса реформы местного самоуправления на современном этапе развития, анализируется законодательная практика субъектов Российской Федерации в сфере формирования финансовой основы муниципальных образований, формулируются выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего финансовую основу местного самоуправления в РФ.

На защиту выносятся следующие положения и выводы:

1. Подлежащее нормативному закреплению определение понятия «финансовые основы местного самоуправления» как совокупности правовых норм, регулирующих формирование, направления использования и контроль местных финансов в интересах населения муниципальных образований.

2. Обоснование необходимости передачи в доходы местных бюджетов на постоянной основе сборов от налогов на имущество физических и юридических лиц, земельного налога не менее 70 % налога на доходы физических лиц, а также таких неналоговых поступлений, как арендная плата за землю муниципальных образований, средства от приватизации муниципального имущества.

3. Закрепление на постоянной основе за местными бюджетами более высоких, чем сегодня, долей от федеральных налогов, указанных в п.4 ст. 7 Закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", а также обоснование необходимости введения в состав местных налогов налога на недвижимость, ежегодного налога на автотранспортные средства, местных надбавок к одному из федеральных налогов (кроме НДС) в ограниченных размерах - до 10 % налоговой ставки, устанавливаемой органами местного самоуправления.

4. Вывод, в соответствии с которым при недостаточных собственных ресурсах доходы местных бюджетов должны формироваться за счет закрепленных на долговременной основе регулирующих налогов, а не трансфертов.

5. Финансирование делегированных полномочий должно не включаться в собственный бюджет муниципального образования, Зу предоставляться в форме передачи кредита по расходным статьям вышестоящего бюджета, перечисляемого на казначейский счет муниципалитета, но не фигурирующего в его бюджете.

В связи с этим ввести в приложение Федерального закона «О бюджете на очередной.финансовый год» в раздел "Финансовая помощь бюджетам других уровней" подраздел "Финансирование осуществления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, которыми наделены органы местного самоуправления".

Практическая значимость диссертации и апробация результатов исследования.

Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных исследований в данной области, а основные ее положения использованы в учебном процессе при чтении курсов муниципального и финансового права Российской Федерации. Практические предложения, сформулированные автором, могут найти применение в процессе совершенствования нормативно-правового регулирования местного самоуправления в России.

Материалыдиссертациидокладывалисьавтором на научных конференциях, аспирантских семинарах, использовались в процессе чтения курсов муниципального и финансового права в

Ростовском юридическом институте Северо-Кавказской академии государственной службы.

Некоторые положения диссертации вошли в учебное пособие по финансовым основам местного самоуправления в РФ.

Ряд практических предложений, подготовленных диссертантом, нашел свое отражение в нормативно-правовых актах Ростовской области и г. Батайска, в частности, в областных законах "О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области", «О бюджете развития Ростовской области». Автор принимал участие в разработке Устава г. Батайска, им подготовлены Положения «О порядке управления и распоряжения объектами муниципальной собственности в г. Батайске», « О порядке сдачи объектов муниципальной собственности в аренду», «О бюджете развития г. Батайска» и другие.

Структура работы определена ее содержанием. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих по три параграфа каждая, заключения, а также списка использованной литературы.

II. СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, состояние научной разработанности проблемы, формулируются предмет, цели и задачи, указываются методы исследования, дается обзор источниковедческой базы, подчеркивается научная новизна, излагаются положения, выносимые на защиту и практическая значимость работы.

Первая глава - «Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления» носит теоретический характер и раскрывает основные понятия темы диссертации.

В первом параграфе - «Понятие правового регулирования финансовой основы местного самоуправления» - исследуются такие понятия, как: «местное самоуправление», «правовое регулирование», «финансовые основы местного самоуправления».

Автор отмечает, что в Конституции России нет прямого определения понятия «местное самоуправление». Впервые оно сформулировано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении. Можно сказать, что сегодня понимание местного самоуправления в РФ соответствует международным стандартам. Местное самоуправление:

- это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

- это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы.

По мнению автора, сегодня наличие «местного самоуправления» следует рассматривать как важнейшее условие устойчивого развития страны.

Далее в работе анализируется понятие правового регулиро-

вания, дается его определение. Оно рассматривается как разновидность нормативного регулирования, через которое государство путем создания и реализации особых социальных норм - норм права, закрепляет в наиболее значимых отношениях правопорядок, обеспечиваемый государственной властью. Нормативное регулирование - особая форма деятельности общества, направленная на создание, реализацию и обеспечение различного рода общих правил (норм) поведения людей с целью упорядочения их отношений и достижения стабильности в обществе. Наряду с этим в данном разделе работы раскрывается понятие цели правового регулирования, дается определение механизма правового регулирования, способов правового регулирования, раскрывается общий предмет правового регулирования как официально устанавливаемый общий правопорядок в сфере всех регулируемых общественных отношений, т.е. как вся система норм права, представляющая собой нормативную конкретизацию требований принципа формального равенства. Предмет правового регулирования, таким образом, — это не сами по себе объекты правовой регуляции (фактические общественные отношения), а определенный правопорядок, устанавливаемый в сфере объекта правовой регуляции. Далее в параграфе показаны общие методы правового регулирования, формулируется характер правового регулирования финансовой основы местного самоуправления, освещается понятие финансовой основы местного самоуправления.

Делаются выводы о том, что формирование муниципальных финансов основывается на принципах:

- самостоятельности;

- государственной финансовой поддержки;

- гласности.

Автор понимает местные финансы как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. В диссертации анализируется различные научные подходы к определению понятия «местные финансы», высказывается собственное мнение автора по ряду спорных аспектов.

Используя сравнительно-правовой метод исследования, диссертант устанавливает соотношение понятий «мест-

ные финансы», «финансовые ресурсы местного самоуправления», «финансовый потенциал территории». Он приходит к выводу, что с финансово-экономической точки зрения понятие «финансовые основы местного самоуправления» является выражением общих правил формирования и использования финансов на территории муниципального образования. С позиции муниципального права понятие «финансовые основы местного самоуправления» представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием местных финансов в интересах населения муниципальных образований.

Во втором параграфе - «Правовое регулирование процесса формирования местного бюджета» - исследуется местный бюджет как юридическая категория. Автор исходит из того, что местный бюджет (бюджет муниципального образования) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для решения задач и осуществления функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Местный бюджет рассматривается в качестве одного из признаков самоуправляющейся территории, которая при условии наделения ее другими, установленными законодательством признаками получает статус муниципального образования. Автор раскрывает структуру местных бюджетов. Анализ доходов и расходов местных бюджетов позволяет ему обосновать вывод: государство, используя различные бюджетные рычаги, по сути, привязывает местное самоуправление к осуществлению целого ряда государственных функций. Это означает, что самоуправление в России в большей степени склоняется к государственной теории самоуправления и постепенно становится продолжением государственного управления на местах. Иные теории не имеют перспективы в России в силу исторических и иных особенностей.

За прошедшие годы Россия перешла к принятому в большинстве развитых стран бюджетному устройству, предусматривающему независимость местных бюджетов. Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается, во-первых, тем, что

они утверждаются и исполняются соответственно представительными и исполнительными органами местного самоуправления, во-вторых, наличием собственных источников доходов, в-третьих, правом самостоятельно определять направления использования и расходования бюджетных средств. Тем не менее местные бюджеты не автономны и являются звеном консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. В этом смысле они составляют часть бюджетной системы РФ.

В третьем параграфе - «Отечественный и зарубежный опыт правового регулирования финансовой основы местного самоуправления» - автором исследуется исторический опыт местного управления в Российской империи. Раскрывается общественное устройство в сельской местности по Положению 1861г., описывается система волостного управления. Подчеркивается, что основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Это и послужило одной из причин массового недовольства крестьян своим положением. Осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответным репрессиям со стороны административного аппарата, открытой борьбе, противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор. Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждения, которое после опубликования 1 января 1864 года в течбние нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.

Автором устанавливается, что земство располагало очень скудными средствами. Главным источником доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, ему, за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этой сфере компетенция земства была ограничена: право земства на налогообложение торгово-промышленных предприятий было значительно урезано Временными Правилами. Источниками для новых нало-

гов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность.

Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, т.е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и здравоохранения, но распоряжаться этими суммами оно не имело права. К хозяйственным вопросам, на которые распространялась компетенция земства, относились также дела по взаимному страхованию и развитию торговли и промыслов.

Далее автором анализируется законодательство Российской империи, посвященное финансово-экономическому состоянию земств и городского самоуправления в период с 1861 по 1917 год и делается вывод, что благодаря титаническому труду депутатов российских Дум: Н.Н.Авинова, Б.Б.Веселовского, В.Н.Твердохлебова, Д.Д.Протопопова, В.Н.Шретера, А.А.Станкевича, И.Ф.Цызырева, Н.М.Тоцкого, Д.И.Калистова, А.В.Терского, Н.Н.Виноградовского, А.А.Буртова и других, в России в 1917 г. созданное законодательство по всеохватности вопросов и их глубочайшей проработанности выстраивалось в новую для России и для мировой юридической мысли отрасль права - право муниципальное. Диссертант отмечает, что создание такого законодательства вряд ли было бы возможно, если бы не огромный опыт и многочисленные проекты, накопленные земцами в ходе бесконечных попыток реформировать устройство российской местной жизни в последние десятилетия существования Российской Империи.

Далее автор обобщает опыт регулирования финансовой основы местного самоуправления в западных странах, более подробно анализирует опыт ФРГ и Великобритании.

Местные налоги в Германии при всей их множественности играют вспомогательную роль. Наиболее крупные налоговые источники формируют сразу два или три бюджета.

Так, подоходный налог с физических лиц распределяется следующим образом: 42,5% поступлений направляются в федеральный бюджет, 42,5% - в бюджет соответствующей земли и 15% - в местный бюджет. Налог на предпринимательскую

деятельность взимается местными органами управления, но им остается 50%, а вторая половина перечисляется в федеральный и земельный бюджеты. Налог на добавленную стоимость также распределяется между тремя бюджетами. Соотношения между этими частями распределения данного налога могут быть самыми различными и меняться с течением времени, поскольку он служит регулирующим источником доходов.

Автор отмечает, что Германия - одна из немногих стран, где применяется не только вертикальное, но и горизонтальное выравнивание доходов. Высокодоходные земли, как, например, Бавария, Вюртенберг, Северный Рейн-Вестфалия, перечисляют часть своих финансовых ресурсов менее развитым землям, таким как Саксония, Шлезвиг - Гольштейн.

В Соединенном Королевстве Великобритании, особенно после проведенной в 80-е годы XX века реформы местных финансов, которая заметно уменьшила роль и значение местного налогообложения. Последнее сведено сегодня к земельному налогу на жилые постройки, который обеспечивает около 11% всех средств британских органов местного самоуправления. С другой стороны, налог на технические строения взимается государством на всей территории страны и по единой ставке, а все поступления от него перераспределяются между органами местного самоуправления пропорционально числу жителей. Следовательно, его можно расценивать как разделяемый налог, 100% поступлений от которого передается в местные бюджеты. Доходы от этого налога составляют в бюджетах коммун около 14%. Местные органы власти получают также неналоговые доходы, такие как поступления от общественных сборов (II %). Сальдо обеспечивается трансфертами, которые, как правило, делятся на общую дотацию и субсидии. Доля таких субсидий за последние годы выросла; субсидии могут регулироваться разными правилами, однако все они выделяются для финансирования конкретных и оговоренных категорий расходов.

Цель такой политики - гарантировать во всех местных сообществах одинаковый уровень предоставления услуг при одинаковом налогообложении.

В конце третьего параграфа автор делает вывод о том, что

многие элементы описанных в параграфе моделей приемлемы для применения в Российской Федерации. Особенно ценным, на взгляд автора, является опыт Великобритании, где формирование финансовой основы местного самоуправления во многом схоже с российским. Но необходимо отметить, что Великобритания стремится определить объем финансовых ресурсов каждого из местных сообществ через применение объективных и открытых правил, которыми не сможет легко манипулировать политическая власть, чего не хватает России.

В то же время автор отмечает, что уровень собственных доходов органов местной власти за рубежом, а как следствие и уровень их финансовой независимости, в сравнении с местным самоуправлением в Российской Федерации, на порядок выше. Особенно это стало заметно после принятия Налогового кодекса РФ.

Вторая глава - «Современные проблемы правового регулирования финансовой основы местного самоуправления России»

- посвящена исследованию системы российского законодательства, регламентирующего финансовую основу местного самоуправления.

В первом параграфе - «Системность нормативно-правовых актов, регулирующих финансовую основу местного самоуправления в Российской Федерации», - анализируется система нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в сфере бюджетно-финансовой деятельности местного самоуправления.

Рассматривается законодательство отдельных субъектов РФ, в частности, в Ростовской области данные вопросы затронуты в Областном законе от 6 августа 1996г. № 22- ЗС "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ростовской области", Областном законе "О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области".

В этом же разделе работы анализируются местные нормативные акты, регулирующие финансово-бюджетные отношения. Эти акты принимаются органами местного самоуправления. Так, к примеру, ст. 9.1. Устава г. Батайска закрепляет полномочия Администрации г. Батайска в области планирования, бюджета, финансов и учета, к которым относятся разра-

ботка и представление мэру для внесения на утверждение городской Думы проектов планов и программ социально-экономического развития города, бюджета, организация их исполнения.

Наряду с этим в работе показывается, что в ряде муниципальных образований приняты специальные нормативные акты, регулирующие основы организации финансовой деятельности. К ним относятся положения о финансовых органах местного самоуправления, о местном бюджете, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о системе местных налогов и т.д.

В данном параграфе автором делаются выводы о том, что в отдельных субъектах РФ наметилась тенденция принятия специальных нормативных правовых актов, устанавливающих бюджетное устройство и бюджетный процесс в системе местного самоуправления. Такие акты приняты в городах Омске, Рязани, Череповце и других муниципальных образованиях.

Изучение нормативной базы свидетельствует о том, что формирование правовой основы в области финансово-бюджетной деятельности органов местного самоуправления продолжается, однако на этом пути возникает немало проблем.

Во втором параграфе - «Совершенствование правового регулирования финансовой основы местного самоуправления на современном этапе» - автор пытается вычленить основные проблемы правового регулирования финансовой основы местного самоуправления, предложить свои пути их решения.

По мнению диссертанта, одной из острейших проблем, встающих перед органами местного самоуправления, является низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, а также сам порядок межбюджетных отношений. Поэтому принципиально важное значение имеет необходимость закрепления за местными бюджетами таких источников доходов, которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов. Упор должен быть сделан на поимущественные и подоходные налоги. Следует определиться с перегруппировкой внутри бюджетной системы налогов, определенных в статьях 13, 14, 15 Первой части Налогового кодекса: - передать в доходы местных бюджетов на постоянной основе

ряд федеральных налогов, развитие налоговой базы кото-

рых прямо зависит от деятельности органов местного самоуправления.

- гарантировать местным бюджетам закрепление за ними на постоянной основе более высоких, чем сегодня, долей от федеральных налогов, указанных в п.4 ст. 7 Закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ";

- передать в состав местных налогов налог на недвижимость. Стоимость недвижимости во многом определяется благоустройством территории, окружающей ее инфраструктурой, наличие или отсутствие которой во многом зависит от местных властей, а также услугами, предоставляемыми местным сообществом. Местным не только по форме, но и по существу должен стать налог на землю, то есть 100% поступлений от этого налога должны зачисляться в местный бюджет.

Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов. Не менее серьезная проблема -структурное несоответствие муниципальных доходов и расходов. Подавляющее большинство муниципальных образований находится в финансовой зависимости от региональных властей, что не позволяет на практике обеспечить им возможность самостоятельно и ответственно решать вопросы местного значения.

В настоящее время многие из специалистов в области местного самоуправления сходятся во мнении, что при недостаточных собственных ресурсах доходы местных бюджетов должны формироваться за счет закрепленных на долговременной основе регулирующих налогов, а не трансфертов. Причем должно соблюдаться единообразие в установлении разделенных ставок регулирующих федеральных и региональных налогов и сборов для зачисления их в местные бюджеты.

Диссертант приходит к выводу, что межбюджетные отношения на основе разделенных ставок налогов и сборов наиболее приемлемы на сегодняшний день, исходя из следующих критериев: простота, прозрачность и доступность для понимания, а также стабильность. Применение разделенных ставок позволит органам местного самоуправления самостоятельно утверждать бюджет до начала нового финансового года и иметь возможность планировать свой стратегический бюджет на сред-

несрочную и долгосрочную перспективу. Разделенная ставка должна стимулировать расширение налогооблагаемой базы.

Перед органами местного самоуправления стоит проблема создания эффективной системы управления местными финансами. Этот процесс в определенной мере затрудняется, с одной стороны, попытками органов государственной власти подчинить себе органы муниципальных образований, формирующих местную финансовую систему, а с другой - выбором оптимального варианта системы управления финансами местного самоуправления.

Более удачной представляется разновидность системы органов местного самоуправления, при которой глава муниципального образования включен в представительный орган и возглавляет его. В этом случае специфика организации финансовой системы местного самоуправления состоит в том, что ее возглавляет и контролирует одно и тоже должностное лицо - глава муниципального образования.

На органы местного самоуправления сегодня возложено обеспечение свыше 80 льгот более чем для 30 категорий граждан (выплата пособий гражданам, имеющим детей; дотации по коммунальным платежам; обеспечение жильем работников суда, прокуратуры, других государственных структур; обеспечение ряда льгот в соответствии с Законом "О ветеранах" и многое другое). В этой связи необходимо в приложение к Федеральному закону «О бюджете на очередной финансовый год» в раздел "Финансовая помощь бюджетам других уровней" ввести подраздел "Финансирование осуществления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, которые переданы органам местного самоуправления".

Средства, предназначенные для финансирования делегированных полномочий не должны включаться в собственный бюджет муниципального образования, их следует предоставлять в форме передачи кредита по расходным статьям вышестоящего бюджета. Вторичным распорядителем кредита будет мэр, работающий под контролем как представительного органа муниципального образования, так и администрации субъекта Российской Федерации. Передаваемые кредиты будут перечисляться на казначейский счет муниципалитета, но не будут фигурировать в его бюджете. Такое разделение между муниципаль-

ными бюджетами и финансированием государственных полномочий позволит, с одной стороны, свободнее формировать местные бюджеты, с другой - повернуть органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации лицом к ответственности, которая возложена на них в вопросе финансирования своих полномочий.

В третьем параграфе - «Правовое регулирование межбюджетных отношений в системе реформы местного самоуправления в России» - рассматриваются перспективы развития местного самоуправления. Автор отмечает, что несовершенство бюджетного законодательства порождает многочисленные трудности в отношениях органов государственной власти и управления всех уровней. Централизация финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации, низкий уровень собственных доходов местных бюджетов, фактически их полная зависимость от вышестоящих бюджетов - все это лишает муниципальные органы власти возможности решать жизненно важные для населения вопросы, а также проводить ответственную налогово-бюджетную политику на территории муниципальных образований.

Реформирование межбюджетных отношений предполагает, прежде всего, совершенствование процесса распределения налогового потенциала по уровням бюджетной системы страны. Стратегия развития бюджетного федерализма в России должна быть ориентирована на формирование такой модели бюджетного устройства страны, которая разумно сочетала бы интересы всех субъектов, гарантировала сбалансированность бюджетов всех уровней. В связи с этим диссертант анализирует Программу развития бюджетного федерализма на период до 2005 года1, выделяя ее сильные и слабые стороны. Далее он подвергает критическому анализу проект Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автор акцентирует внимание на некоторых предлагаемых новеллах реформирования местного самоуправления. По его мнению, проект требует серьезной доработки в самые сжатые сроки.

' Собрание законодательства РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.

В то же время диссертант предлагает свое решение ряда проблем. В частности, он считает необходимым разработать механизм стимулирования территорий к наиболее полному использованию собственного налогового потенциала и сокращению неэффективных расходов. Целесообразно в проект нового закона ввести особые правила предоставления финансовой помощи органам местного самоуправления. Ее размер должен быть увязан с наличием и конкретными результатами реализации программ по мобилизации доходов и сокращению расходов муниципальными образованиями. Предлагается также на уровне субъектов РФ создать Фонд стимулирования муниципальных образований, добившихся наилучших показателей увеличения собственных доходов в доходной части соответствующего бюджета по итогам определенного законом периода.

Тяжелое финансовое положение большинства муниципальных образований требует разработки и принятия на федеральном и региональном уровнях Программ финансовой поддержки депрессивных муниципальных образований. Законом должны быть четко закреплены понятие «депрессивное муниципальное образование», критерии его выделения, а также конкретные виды финансовой помощи, рассчитываемой по единой методике.

Автор считает, что новый закон обязательно должен закрепить обязанность государственных органов субъектов РФ передавать часть доходов консолидированного бюджета в местный бюджет конкретного муниципального образования. Кроме того, следует запретить включать в местные бюджеты статьи расходов, предусматривающие исполнение государственных полномочий, если такими полномочиями органы местного самоуправления не были наделены законом.

Следует обратить особое внимание на кадровый вопрос. В связи с этим нужно создать общероссийскую систему подготовки и повышения квалификации кадров для местного самоуправления.

Только обеспечив реальные экономические, правовые гарантии местного самоуправления, можно приблизить местную власть к населению, сделать ее эффективной. Многое зависит от самих органов местного самоуправления. Их активная по-

зиция, выражающаяся в конструктивном использовании пре доставленных им правовых возможностей, позволит реализо вать принципы конституционного и муниципального права.

Автор приходит к выводу, что все бюджетное законодательство следует пересмотреть с учетом научно-теоретических по ложений конституционного, муниципального, бюджетного пра ва.

В нормативно-правовые акты должны быть внесены необ ходимые изменения таким образом, чтобы они составили еди ную внутренне непротиворечивую систему.

В заключении сформулированы выводы, предложения и прак тические рекомендации, вытекающие из диссертационного ис следования, направленные на решение проблем правового ре гулирования финансовой основы местного самоуправления.

Основные положения диссертации изложены в следующих

научных публикациях автора (общим объемом 14 п.л.):

Курочкин A.B. Межбюджетное отношение в контексте реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Ба-тайск: Батайское книжное издательство, 2003. - 1 п.л. ISBN 5-85796-087-8.

Курочкин A.B. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: основные задачи. Батайск: Батайское книжное издательство, 2003.- 6,5 п.л. - ISBN 5-85796-088-6.

Курочкин A.B. Основные проблемы правового регулирования финансовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, пути решения. - Батайск: Батайское книжное издательство, 2003. - 6,5 п.л. - ISBN 5-85796-089-4.

4

«

í

Сдано в набор 8.05.2003. Подписано к печати 14.05.2003. Объем 1,5 п. л. Формат 60 х 84 / 16. Гарнитура Respect Plain. Бумага офсетная. Печать офсетная. Заказ № 1047. Тираж 100 экз.

Отпечатано в ООО "Батайское полиграфическое предприятие". 346880, г. Батайск Ростовской области, ул. М. Горького, 84

ï

РНБ Русский фонд

2005-4 49578

О 6 U.) ш]

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Курочкин, Андрей Викторович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления.

1.1. Понятие правового регулирования финансовой основы местного самоуправления.

1.2. Правовое регулирование процесса формирования местного бюджета.

1.3. Отечественный и зарубежный опыт правового регулирования финансовой основы местного самоуправления.

Глава 2. Современные проблемы правового регулирования финансовой основы местного самоуправления в России.

2.1. Системность нормативно-правовых актов, регулирующих финансовую основу местного самоуправления в Российской Федерации.п

2.2. Совершенствование правового регулирования финансовой основы местного самоуправления на современном этапе.Ю

2.3. Правовое регулирование межбюджетных отношений в системе реформы местного самоуправления в России.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. В настоящее время Россия переживает период кардинальных перемен во всех сферах общества, конечной целью которых является построение в ней демократического, правового государства, развитого местного самоуправления, опирающегося на инициативу населения, поддержку и гарантии его со стороны государства, в том числе и с соответствующим финансовым обеспечением своей деятельности.

Мировой опыт показывает, что сильным, стабильным может быть только то государство, которое опирается на развитую систему местной власти, активно решающей вопросы повседневных нужд населения. В то же время демократическим может считаться только то государство, в котором местное самоуправление построено на принципах максимальной автономии, финансовой самостоятельности, инициативы и ответственности населения за решение вопросов местного значения.

Действующая Конституция Российской Федерации заложила основы подобной системы местного самоуправления, отвечающей потребностям демократических преобразований в стране и общему духу самого основного закона. Однако такая модель пришла на смену прежним Советам и является принципиально новой для нашей страны. Поэтому конституционные нормы требуют научной оценки, практической реализации.

За 9 лет действия новой федеральной Конституции накоплен определенный опыт реализации ее положений в сфере организации финансового обеспечения деятельности местного самоуправления как положительный, но в значительной мере, к сожалению, отрицательный. Необходимо дать обобщенную оценку накопленного опыта, сделать из него необходимые выводы и прогнозы. Некоторые из них представлены в настоящей работе.

Современная модель организации финансового обеспечения местного самоуправления в России основана на высоком уровне централизации и концентрации власти. Решение значительного круга местных вопросов зачастую зависит от межбюджетных отношений между субъектом Федерации и муниципальным образованием. Сложившаяся практика не позволяет органам местного самоуправления в целом реализовывать свои функции и вынуждает муниципальные образования отказываться от долгосрочного финансового планирования. Это порождает неадекватную реализацию в практике конституционной модели организации местного самоуправления и ставит исследователя перед необходимостью проведения сравнительного правового анализа нормативно-правовой базы финансовых основ местного самоуправления, с целью выявить сильные и слабые стороны в подходах к регулированию рассматриваемых правоотношений.

Местное самоуправление в России сегодня организовано с учетом особенностей развития каждого региона страны и, в силу этого, конкретные его модели обладают значительным разнообразием, но, несмотря на это, проблемы финансового обеспечения деятельности муниципальных образований во многом тождественны по всей территории России. На сегодняшний момент можно констатировать факт, что местное самоуправление в РФ не обладает финансовой самостоятельностью. Более того, тенденцией развития законодательства является снижение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.

Преимущественно в работе планируется использовать практический материал, касающийся правовой основы финансового обеспечения организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Степень разработанности темы и круг источников. Проблемы организации местного самоуправления многие годы находятся в центре внимания отечественной государственно-правовой науки. Еще в середине-конце XIX столетия в связи с развитием земского и городского самоуправления особенности его финансового обеспечения исследовались многими выдающимися российскими учеными. В частности, Б.Б. Васильчиков одним из первых дал определение самоуправления «как участия народа в местном внутреннем управлении». Существенным элементом самоуправления Васильчиков признал полную самостоятельность местных органов, в пределах закона. Эта самостоятельность упрочивается постепенно, и можно выделить три периода в ее образовании:

1) стремление к тому, чтобы налоги и повинности, устанавливаемые центральною властью, раскладывались на местах по соображениям местных жителей;

2) поручение самого расходования земских сборов местным земским органам;

3) передачу местным органам контроля над раскладкой и расходованием сборов.

J1.A. Велихов в работе «Основы городского хозяйства» ( M.-JL, 1928г.) подробно раскрыл финансово-экономические основы городов России после введения Городового Положения 1870 г.

Б.Н. Чичерин рекомендовал власти конституционную реформу. К этому же сводится и основной смысл его произведения «Россия накануне 20-го столетия», изданного на рубеже этого столетия в Берлине и явившегося как бы политическим завещанием знаменитого русского государствоведа.

Б.Б. Веселовский в работе «История земства за сорок лет» (в 4-х томах СПб., 1911) подробно проанализировал историю создания и функционирования земских учреждений.

Эти российские ученые заложили основы общественной и государственной теорий местного самоуправления, которые в различные периоды времени с тем или иным успехом оказывались востребованными в нашей стране в последующие годы. Много внимания проблемам финансово-экономического развития местной власти уделял П.А. Столыпин.

Сегодня в России находится в стадии формирования новая отрасль права - муниципальное право. Большой вклад в ее становление внесли такие известные современные ученые, как: С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Р.Ф. Васильев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет и многие другие.

В диссертации также использованы работы ученых, писавших на "стыке" муниципального и конституционного права: А.А. Белкина, Н.В. Витрука, Ю.А. Дмитриева, В.Е. Чиркина, Н.С. Бондаря, А.Г. Гладышева, А Еремина, А.В. Лагуткина, В.В. Пылина, И.А. Умновой,

A.И. Черкасова и других.

Автор опирался на работы современных исследователей, занимающихся проблемами организации финансового обеспечения местного самоуправления в России. Среди них: О.В. Берг, А.А. Беловодова, Г.З. Крылов, А.Г. Игудин, Л.П. Лапшин, С.В. Мирошник, И.И. Овчинников,

B.C. Мокрый и многие другие.

Такое исследование не может быть проведено без анализа работ зарубежных исследователей. В их числе можно назвать Р. Гнейста, А. Де Токвиля, Л. Штейна Ж. Марку.

Естественно, что работа на такую тему обязана опираться на солидную нормативно-правовую и источниковедческую базу. В числе нормативных источников необходимо назвать действующее российское и зарубежное законодательство, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления. Использованы в работе и исторические источники, документы Ростовской области, стенограммы заседаний местных и региональных органов власти.

Предмет, цель и задачи исследования. Основным предметом данного исследования является процесс правового регулирования финансовой основы местного самоуправления в Российской Федерации в целом, определение проблем, поиск, предложение наиболее оптимальных путей решения в частности.

Объектом исследования является система правового регулирования местного самоуправления России на разных этапах ее исторического развития, а также практический опыт ее осуществления в современной России.

Исходя из изложенного, основная цель состоит в том, чтобы с позиций конституционного, муниципального права исследовать состояние правового регулирования финансовой основы местного самоуправления в России на современном этапе, выявить основные проблемы, предложить возможные варианты решения. Эта цель достигается решением следующих задач: в рамках общей истории развития Российского государства и общества проанализировать процессы формирования финансовой основы местного самоуправления; исследовать правовую основу современной модели формирования финансовой основы местного самоуправления в России, выявить особенности ее правового регулирования, историческую преемственность и новизну; выявить пробелы в законодательстве Российской Федерации, регламентирующем финансовую основу местного самоуправления, внести предложения, направленные на их устранение и выполнение.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания, системный, конкретно-социологический, формально-юридический, лингвистический, исторический и логический, метод сравнительного правоведения (компаративный).

В своем исследовании автор опирался на теоретические положения по проблемам местного самоуправления, разработанные отечественными и зарубежными учеными.

Научная новизна диссертационной работы состоит в комплексном рассмотрении в рамках одного диссертационного исследования истории правового регулирования финансовой основы местного самоуправления и обоснованием ее современной российской модели. Автором предлагается систематизация подходов к рассмотрению процесса реформы местного самоуправления на современном этапе развития, анализируется законодательная практика субъектов Российской Федерации в сфере формирования финансовой основы муниципальных образований, формулируются выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего финансовую основу местного самоуправления в РФ.

На защиту выносятся следующие положения и выводы:

1. Подлежащее нормативному закреплению определение понятия «финансовые основы местного самоуправления» как совокупности правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием местных финансов в интересах населения муниципальных образований.

2. Необходимость передачи в доходы местных бюджетов на постоянной основе сборов от налогов на имущество физических и юридических лиц, земельного налога, не менее 70-ти процентов налога на доходы физических лиц, а также такие неналоговые поступления, как арендная плата за землю муниципальных образований, средства от приватизации муниципального имущества.

3. Закрепление на постоянной основе за местными бюджетами более высоких, чем сегодня, долей от федеральных налогов, указанных в п.4 ст. 7 Закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», а также обоснование необходимости введения в состав местных налогов налога на недвижимость, ежегодного налога на автотранспортные средства, местных надбавок к одному из федеральных налогов (кроме НДС) в ограниченных размерах - до 10% налоговой ставки, устанавливаемой органами местного самоуправления.

4. Вывод, в соответствии с которым при недостаточных собственных ресурсах доходы местных бюджетов должны формироваться за счет закрепленных на долговременной основе регулирующих налогов, а не трансфертов.

5. Финансирование делегированных полномочий, не должно включаться в собственный бюджет муниципального образования, а предоставляться в форме передачи кредита по расходным статьям вышестоящего бюджета перечисляемого на казначейский счет муниципалитета, но не фигурирующего в его бюджете.

В связи с этим ввести в приложение Федерального закона о бюджете на очередной финансовый год в раздел «Финансовая помощь бюджетам других уровней» подраздел «Финансирование осуществления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, которыми наделены органы местного самоуправления».

Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования.

Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных исследований в данной области, использованы в преподавании курсов муниципального и финансового права Российской Федерации. Практические предложения, сформулированные в ней, могут быть использованы в процессе совершенствования нормативно-правового регулирования местного самоуправления в России.

Материалы диссертации докладывались автором на научных конференциях, аспирантских семинарах, использовались в процессе преподавания курсов муниципального и финансового права в Ростовском юридическом институте Северо-Кавказской академии государственной службы.

Ряд положений диссертации вошел в учебное пособие по финансовым основам местного самоуправления в РФ.

Ряд практических предложений подготовленных диссертантом нашел свое отражение в нормативно-правовых актах Ростовской области и г. Батайска. В частности в областных Законах «О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области», «О бюджете развития Ростовской области». Автор принимал участие в разработке Устава г. Батайска, им подготовлены Положения «О порядке управления и распоряжения объектами муниципальной собственности в г. Батайске», «О порядке сдачи объектов муниципальной собственности в аренду», «О бюджете развития г. Батайска» и другие.

Структура диссертации определена содержанием темы и включает введение, две главы, каждая включает по три параграфа, заключение, а также список использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Курочкин, Андрей Викторович, Ростов-на-Дону

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Опыт становления местного самоуправления в РФ, накопленный за прошедшее десятилетие, показывает, что основные проблемы развития местного самоуправления связаны с отсутствием чёткой правовой базы, регламентирующей вопросы функционирования финансовой базы местного самоуправления.

Одной из острейших проблем, встающих перед органами местного самоуправления, является низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, а также существующий характер межбюджетных отношений.

На данный момент можно констатировать факт, что местное самоуправление в РФ не обладает финансовой самостоятельностью. Более того, тенденцией развития законодательства является снижение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Общая доля собственных средств в местных бюджетах в течение последних лет с изменением налогового и бюджетного законодательства неуклонно снижалась и в настоящее время составляет не более 10%. Остальные доходы местных бюджетов формируются за счёт отчислений от федеральных и региональных налогов и прямой передачи средств с других уровней бюджетной системы. Такое положение вещей крайне затрудняет выполнение органами местного самоуправления своих функций.

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» дублирует многие положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ». Часть его положений противоречит или не вполне соответствует статьям Налогового и Бюджетного кодексов страны.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления должна обеспечиваться закреплением за местными бюджетами доходных источников на договорной основе, что позволило бы местным властям планировать развитие муниципальных образований. Следующим шагом должна быть подготовлена законодательная база, определяющая формирование бюджетов развития органов местного самоуправления. Этот вопрос крайне актуален для местных властей, у которых на сегодняшний день нет финансовых ресурсов для развития территории, финансирования капитальных затрат.

Закрепление доходных источников может быть произведено двумя путями:

- за счёт закрепления регулирующих налогов;

- за счёт местных налогов, верхняя ставка которых определялась бы местными властями.

На наш взгляд, следует уточнить сам перечень вопросов местного значения. Его должны составлять только те, которые реально контролируются органами местного самоуправления. Значительные расходы органов местного самоуправления связаны с реализацией отдельных федеральных полномочий и полномочий субъектов Российской Федерации, которые достаточно бессистемно и в большом объёме возлагались и возлагаются на органы местного самоуправления с принятием различных отраслевых законов.

Кроме того, усугубляет тяжелое финансовое положение органов местного самоуправления отсутствие компенсаций дополнительных доходов или уменьшение доходов местных бюджетов в результате выполнения решений, принятых органами государственной власти. Практически, ни в одном из принятых федеральных законов нет указания на источник финансирования и не определен порядок компенсации затрат, производимых, как правило, из местных бюджетов. Назрела необходимость принятия Федерального закона о принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с обязательной передачей соответствующих материальных и финансовых ресурсов. При этом данные финансовые средства не должны поступать непосредственно в местный бюджет, а на специальные счета, вторичным распорядителем которого будет глава муниципального образования.

Сложность в развитии системы местного самоуправления заключается в том, что реформа данной системы идёт преимущественно в отрыве от сложившихся реалий. Необходимо исследовать накопившийся опыт функционирования органов местного управления и на этой основе строить модель функционирования местного самоуправления.

Среди ряда политиков и правоведов сложилось устойчивое мнение о том, что местное самоуправление обладает неким иммунитетом от государства, что с одной стороны, приводит к требованиям о минимизации регулирующего влияния государства на местное самоуправление, с другой стороны, формирует недоверие представителей государства к местному самоуправлению как к публичному институту, имеющему скорее общественную природу, чем властную.

Эти мифы должны быть разрушены реформой. Местное самоуправление имеет признаки публичной власти и является такой, наряду с государственной властью, в соответствии с Конституцией.

Государство является субъектом местного самоуправления, равно как и местное самоуправление является субъектом государства. Государство осуществляет правовое регулирование системы местного самоуправления, а местное самоуправление, регламентируя и управляя значительной частью публичных (в том числе и государственных) дел, выступает как субъект государства.

Должна быть повышена эффективность системы контроля состояния государства за деятельностью органов местного самоуправления, в частности:

- установление порядка надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления и обязательной регистрации правовых актов органов местного самоуправления в органах юстиции;

- установление обязательности назначенного исполнения местного бюджета.

Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться.

Говоря о реформе местного самоуправления, а более точно - о реформировании местной власти на принципах самоуправления, необходимо отметить отсутствие какого-либо "общественного договора", нормативного документа на федеральном уровне, определяющего все перечисленные элементы осмысленного реформирования. Соответствующие статьи Конституции России в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация "о намерениях" государственной власти и "правах" населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами федерального уровня государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием концепции реформы, деятельность время от времени возникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления была совершенно не скоординирована, фрагментарна и часто противоречива.

И наконец, в заключении своего исследования хотелось бы привести слова президента Российской Федерации В.В. Путина, которые, на мой взгляд, наиболее четко определяют состояние процесса реформы местного самоуправления в РФ и акцентируют внимание на том, что основной проблемой на сегодняшний день в области местного самоуправления является несовершенство законодательства, регламентирующего финансовую основу местного самоуправления: «В целом реформа местной власти сделала очень крупный шаг в направлении возрождения российской практики местного самоуправления. Эксперты отмечают, что развитие местного самоуправления, в определенном смысле, опередило реформу государственной власти. Это обстоятельство имеет и отрицательные последствия. Разрыв в темпах реформирования двух подсистем публичной власти (государственной и местного самоуправления) на практике привел к существенным перекосам в формировании правовой системы России. Ярким подтверждением этого является тот факт, что Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" был принят существенно раньше основополагающего документа (в этой сфере) - Налогового кодекса Российской Федерации. В результате упомянутый закон практически так и не заработал1».

Дальнейшее развитие местного самоуправления и повышение эффективности его деятельности зависит от обеспечения реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, создания условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления, обеспечения государственных гарантий.

1 Пояснительная записка к проекту ФЗ «О внесении изменений, дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 19.05.2000.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления в Российской Федерации»

1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ

2. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г.- М.: НОРМА, 1994.-48 с.

3. Европейская хартия местного самоуправления // Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии. Ростов-на-Дону, 1994.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта 2002 г.).

5. Арбитражно-процессуальный кодекс РФ от 05.05.1996 г. № 70-ФЗ // СЗ РФ. 1995. - 8 мая. - № 19. - Ст. 1709.

6. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ.

7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изм. и доп. от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., от 29 мая, 10, 24 июля 2002 г.).

8. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3.

9. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 06.07.1991 г. № 1550- 1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. -1991.-18 июля .- № 29. -Ст. 1010.

10. Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР: Закон РСФСР от 10.10.1991 г. № 1734// Российская газета . 1999. - 15 октября.

11. Об основах налоговой системы в РФ: Закон РФ от 27.12.1991 г. №// Российская газета. 1991.-29 декабря.

12. О внесении изменений и дополнений в налоговую систему РФ: Закон РФ от 16.07.1992 г. № 3317 -1 // Финансовая газета. 1992. - 28 июля.

13. О внесении изменений и дополнений в отдельные законы РФ о налогах: Закон РФ от 22.12.1992 г. № 4178-1 // Финансовая газета. -1993.-№5.

14. О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах налоговой системы в РФ»: Закон РФ от 21.05.1993 г. № 5006-1// Российская газета . 1993. - 30 мая.

15. О ветеранах: Закон РФ от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ // СЗ РФ. 1995. -16 января . - № 3.- Ст. 168.

16. О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах»: Закон РФ от 03.03.95 г. № 27-ФЗ // СЗ РФ. 1995. - 6 марта. - № 10. - Ст.823.

17. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Закон РФ от 28.08.95 г. № 154-ФЗ // СЗ РФ.- 1995. № 25. - Ст. 3018.

18. О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании»: Закон РФ от 13.01.96 г. № 12-ФЗ // СЗ РФ. 1996. - 15 января. - № 3. -Ст. 150.

19. О внесении дополнений в часть 1 Гражданского кодекса РФ: Закон РФ от 20.02.96 г. № 18-ФЗ// СЗ РФ. 1996. - 26 февраля. - № 9. -Ст. 773.

20. О внесении дополнений в пункт статьи 185 Гражданского кодекса РФ: Закон РФ от 12.08.96 г. № Ш-ФЗ// СЗ РФ. 1996. - 19 августа. - № 34. -Ст. 4026.

21. О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: Закон РФ от 26.11.96 г. № 141-ФЗ// СЗ РФ. 1996. - 2 декабря. - № 49. - Ст. 5500.

22. О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: Закон РФ от 17.03.93 г. № 55-ФЗ// СЗ РФ. 1997. - 24 марта. - № 12. - Ст. 1378.

23. О финансовых основах местного самоуправления в РФ: Закон РФ от 25.09.97 г. № 126-ФЗ// СЗ РФ. 1997. - 29 сентября. - № 39. -Ст. 4464.

24. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Закон РФ от 11.04.98 г. № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. - 13 апреля.- № 15. -Ст. 1695.

25. О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс РФ: Закон РФ от 08.07.99 г. № 138-Ф3// СЗ РФ. 1999. - 12 июля. - № 28. -Ст. 3471.

26. О федеральном бюджете на 2000 год: Закон РФ от 31.12.99 г. № 227-ФЗ // СЗ РФ. 2000. - 3 января. - № 1 (часть 1).- Ст. 10.

27. О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СЗ РФ. 2000. - 7 августа. - № 32. - Ст. 3330.

28. О федеральном бюджете на 2001 год: Закон РФ от 27.12.2000 г. № 150-ФЗ// Парламентская газета. 2000. - № 247-248. - 28 декабря.

29. О внесении изменений в ГК РФ и ФЗ «О введении в действие части первой ГК РФ: Закон РФ от 16.04.2001 г. № 45-ФЗ// СЗ РФ. 2001. -23 апреля . - № 17. - Ст. 1644.

30. О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления в РФ: Указ Президента РФ от 21.03.94 г. № 557// СЗ РФ. 1994. - 7 марта. -№ Ю.- Ст. 1083.

31. Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов РФ и местных бюджетов: Указ Президента РФ от 23.05.96 г. № 769// СЗ РФ. 1996. - 27 мая. - № 22. - Ст. 2666.

32. Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ: Указ Президента от 11.06.97 г. № 568 // СЗ РФ. 1997. - 16 июля. -№24.- Ст. 2741.

33. О конгрессе муниципальных образований РФ: Указ Президента РФ от 22.10.98 г. № 1281//СЗ РФ. 1998.-26 октября.-№43.- Ст. 5336.

34. Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ: Указ Президента РФ от 15.10.96 г. № 1370// СЗ РФ. 1999. - 18 октября. - № 42.-Ст. 5011.

35. О мерах по реализации Указа Президента РФ от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ»: Постановление Правительства РФ от 15.08.97 № 1047// СЗ РФ. -1997. 25 августа. - № 34. - Ст. 3984.

36. По делу о толковании отдельных положений статей 125,126 и 127 Конституции РФ: Постановление Конституционного суда РФ от 16.06.98 г. № 19-П// СЗ РФ. 1998. - 22 июля. - № 25. - Ст. 3004.

37. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Письмо ВАС РФ от 05.10.95 г. № СЗ-7/Оз-583// Вестник ВАС РФ. -1996.-№ 12.

38. О работе по формированию местных бюджетов и межбюджетных отношений внутри субъекта РФ на 1998 год: Письмо Минфина РФ от 29.01.98 г. № 02-08-09// Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1998. - №3.

39. О Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»: Информационное письмо ВАС РФ от 20.10.97 г. № С 5-7ЮЗ-703 // Вестник ВАС РФ . 1997. - № 12.

40. Проект Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 280514-3, вносится Президентом Российской Федерации (внесен 04.01.2003 г.).

41. СПЕЦИАЛЬНАЯ НАУЧНАЯ ЛИТЕРАТУРА

42. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт// СОЦИС. -1997.-№ 1.-С. 120-125.

43. Авакьян С., Барабашев Г. Внебюджетные фонды// Народный депутат. -1990.-№15.-С. 35-43.

44. Авакьян С. Из двух законопроектов предпочтительнее депутатский // Российская Федерация. 1995. - № 5. - С. 18-20.

45. Авакьян С. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков// Российская Федерация. 1996. - № 20. - С. 15-17.

46. Авакьян С. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1996.-№2.-С. 3-33.

47. Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАЕ)// Государство и право. 1997. - № 5. - С. 24-25.

48. Альвианская Н.В. Местные бюджеты: понятие, механизм функционирования// Финансы. 1995. - № 9. - С. 21-25.

49. Шургина Е., Новикова Ю., Кириллова Н. Аналитический обзор законодательства субъектов Российской Федерации, Сибирского и дальневосточного регионов о выборах в органы местного самоуправления //Новосибирск, 1996. С. 37.

50. Андрющенко Е.Г. Проблемы малых городов // Власть. 1993. - № 1. — С. 106-107.

51. Артемьева Л. Но средства вперед// Ваш выбор. - 1995. - № 2. — С. 29-30.

52. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. М.: ЮНИТЦ, 2000. - С.687.

53. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. - С. 58.

54. Барабашев Г.В., Шеремет К.Д. Организация и функционирование местного самоуправления: опыт зарубежных стран. М.: Магистр, 1991.-С. 83.

55. Барский А., Данков А., Никулин М. Финансовая база местного самоуправления// Вопросы экономики. 1999. - № 3. - С. 33-41.

56. Беловодова А. Проблемы нефинансируемых мандатов// Финансы. -2000.-№ 8.-С. 16-18.

57. Белораменский В.В. Особенности современной концепции местного самоуправления// Известия вузов. Правоведение. 1993. - № 5. - С. 36-44.

58. Беляев Ю.А. Монреаль: бюджет города// Финансы. 1994. - № 4. -С.33-39.

59. Берг О.В. Проблемы формирования бюджетов муниципальных образований// Финансы. 2001. - № 3. - С. 3-7.

60. Боботов С., Фомина О. Конституция и налоги// Хозяйство и право. -1997. № 3-4.

61. Болотин В.В. О минимальных бюджетах// Финансы. 2001. - № 7. -С. 12-14.

62. Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности// Государство и право. 1993. - № 3. - С. 86-96.

63. Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов-на-Дону, 1996.

64. Бродин Д.М. Проблемы самоуправления в России и задачи социологии.-М.: СОЦИС, 1992.-С. 102.

65. Бурылова Л.А. Соглашение органов государственной власти и органов местного самоуправления как метод разграничения полномочий// Местное право. 2001. - № 1. - С. 57-58.

66. Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. -Воронеж: Гриф, 1996.-С. 121.

67. Бялкина Т.М. Определение полномочий местных властей: собственные и делегированные полномочия// Местное право. 2001. -№ 1.-С. 42-48.

68. Бялкина Т.М. Стратегия законодательства области о местном самоуправлении// Законы области как субъекта Российской Федерации/ Под ред. Тихомирова Ю.А. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996.-С. 129-135.

69. Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона// Российская Федерация. 1997. - № 6. - С. 30.

70. Воронин А., Мурашенко А., Троенко В., Шипов В. Как наполнить.

71. Воронин А.Г., Папин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: МОНФ, 1997.

72. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва. 17 февраля 1995 г. М., 1995.

73. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право: Учебник. — М.: НОРМА, 2000. С. 386.

74. Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации. -М.: ИНИОН, 1994.-С. 48.

75. Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление// Власть. 1995. - № 9. - С. 73-80.

76. Гильченко JI.B. Власть народа: хождение по кругу// Российская Федерация. 1995. - № 12. - С. 24-27.

77. Гильченко JI.B. Почему не хотят «государевы люди» поделиться властью с народом// Российская Федерация. 1995. - № 16. - С. 41-44. Примеч.: история местного самоуправления, включая РСФСР, с 1991 г.

78. Гильченко JI.B. Зигзаги реформы// Российская Федерация. 1996. -№ 8. - С. 26-27.

79. Гильченко J1.B. Новый этап реформы местного самоуправления// Власть. -М., 1997. № 3. - С. 19-22.

80. Гильченко JI.B. Варианты подсказывает жизнь// Российская Федерация. 1997. - № 3. - С. 20-21.

81. Гильченко JI.B., Замотаев А.А., Пашенцев В.В., Лазебная Н.В. Актуальные проблемы совершенствования законодательства РФ в сфере местного самоуправления: Доклад// Местное право. 2001. - № 2-3. - С. 22-47.

82. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. — М.: ЮНИТИ, 1996.-С.131.

83. Говоренкова Т.М. Читаем Беликова вместе. М.: Муниципальная власть, 1999.-С. 321.

84. Голованов В.И. Арбатский опыт самоуправления// СОЦИС.- 1997. -№6.-С. 120-128.

85. Горохов Б.А. Судебная защита местного самоуправления// Местное право. 2001. - № 1. - С. 59-68.

86. Горений И. Местные налоги// Народный депутат. 1991. - № 13. - С. 63-68.

87. Государственность. Право. Местное самоуправление// Материалы научной конференции. Ростов-на-Дону, 1993. - С. 121.

88. Два взгляда (Тосунян Г. Какой банк лучше исполнит местный бюджет? Юлдашев Р. Лучше это сделает муниципаальный банк)// Российская Федерация. 1994. - № 9. - С. 22-25.

89. Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. История земств и перспективы развития местного самоуправления// Государство и право. 1993. - № 11. - С. 150-153.

90. Зайцев В., Винокуров Ю. Проверки законности правовых актов местного самоуправления// Законность. 1993. - № 6. - С. 14-20.

91. Замотаев А.А., Лабезная Н.В. О судебной защите местного самоуправления в Российской Федерации// Местное право. 2000. - № 6.-С. 4-21.

92. Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов// Финансы. 2000. - № 4. - С. 15-17.

93. Институциональные аспекты регионализма в общеевропейском контексте. Материалы II бельгийско-российского научного семинара. Екатеринбург. 1-9 июля 1996 г. Екатеринбург, 1996. - С. 154.

94. Исаева С. К вопросу о природе муниципальной власти// Право и жизнь. 1996. - № 9. - С. 33-38.

95. Лексин В.Н., Ситников А.И., Швецов А.Н. Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему Федерации и ее субъектов // Российский экономический журнал. 1993. - № 3. - С. 29-34.

96. Комментарии к Конституции РФ/ Под ред. Окунькова. — М.: НОРМА, 1996. С. 98.

97. Кирпичников В. Диалог с государством // Российская Федерация.1995. -№ 19.-С. 39-41.

98. Кобилев А.Г. Финансовые ресурсы местного самоуправления . Опыт и проблемы// Известия вузов Северо-Кавказского региона. Общественные науки. 1997. - № 1. - С. 21-25.

99. Кочергина М.Э. Об особенностях правового регулирования местного налогообложения и о налоговых правах местного самоуправления// Основы деятельности местного самоуправления в Московской области. -М.: Издательство МГУ, 1997. С. 82-83.

100. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень// Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1993. - № 2. - С. 14-22.

101. Комментарии к Конституции РФ/ Под ред. Окунькова. М.: НОРМА,1996. С. 98.

102. Концепция реформы местного самоуправления в современной России. -Екатеринбург, 1995.

103. Корниенко Н. Новое в статусе местных Советов// Народный депутат. -1991. № 18. - С. 73-79 Примеч.: сравнение закона СССР и РСФСР.

104. Костюков А. Прокрустово ложе. Так можно охарактеризовать правовую базу реформы местного самоуправления//Российская Федерация. 1994. - № 10. - С. 26-27.

105. Котелков А. Первый закон о власти// Российская Федерация. 1995. -№ 18.-С. 47-62.

106. Краснов М.А. Введение в мунициаальное право. М.: Юристь, 1993. -С. 282.

107. Крылов Г.З. Бюджетное устройство и бюджетное выращивание// Финансы. 2000. - № 9. - С. 50-52.

108. Кряжнов В.А. Местное самоуправление. Правовое регулирование и структуры// Государство и право. 1992. - № 1. - С. 16-24.

109. Кутафин О.Е., Фадеев Е.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е издание, переработ, и доп. -М.: Юристь, - 2000. - С. 552.

110. Лавров А. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М.: Магистр, 1997. - С. 72.

111. Лапин В. Реальный смысл заезженных терминов// Российская Федерация. 1993. - № 12. - С. 28-29. Примеч.: «Реформа местного самоуправления».

112. Лаптева Л.Е. Вступительная статья// Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М.,1998. — С. 8-21.

113. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России: вторая половина XIX века. М.: Институт государства и права РАИ, 1998. -С. 156.

114. Лапшин Л.П. Проблемы соответствия полномочий и ресрусов органов местного самоуправления в рамках проводимой в Российской Федерации реформы налоговой и бюджетной системы// Местное право.- 2001. № 1. - С. 49-56.

115. Львов Н., Трунов С. Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований//Финансы.- 1997.-№ 11.-С. 14.

116. Легорнев С. Муниципальная собственность как основа реального самоуправления // Жилищное и коммунальное хозяйство. 1993. - №1.-С. 10-12.

117. Маликов А. Есть обнадеживающие тенденцииэ // Власть. 1995 . - №2.-С. 48-51.

118. Марку Ж. Бюджетные отношения между регионами и коммунами в Российской Федерации// Местное право. 2000. - № 8-9. - С. 20-56.

119. Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление// Россия и современный мир. 1995. - № 4. - С. 84-86.

120. Матеюк В.И. Бюджетные отношения: регионы и местное самоуправление// Финансы. 2000. - № 11. - С. 18-20.

121. Местные налоги// Бухгалтерский учет. 1993. - № 10. — С. 10-15.

122. Местные налоги в Российской Федерации. М.: Сфинкс, 1996. — С.158.

123. Подгорнов Н.М., Дергаева Л.И., Чирков В.И. и др. Местное самоуправление в Вологодской области. Проблемы, поиск, решения. Сборник материалов по проблемам местного самоуправления в Вологодской области. Вологда, 1996. - С. 278.

124. Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). Московский общественный научный фонд. Институт государства и права РАН. Редкол.: Воронин А.Г. и др.- М.: Издательство РАН, 1998.-С. 101.

125. Местное самоуправление: современный российской опыт законодательного регулирования: Учебное пособие/ Под ред. Шеремет К.Р. М.: Институт государства и права РАН, 1998. - С. 216.

126. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М., 1994.

127. Д.Ф. Аяцков, Володин В.В. и др. Местное самоуправление в России. -Саратов, 1995.

128. Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние, особенности формирования, проблемы// Вестник Центральной избирательной комиссии. — М., 1997. № 4 (46).

129. Местное самоуправление: российский вариант. -М.: НОРМА, 1993 . -С.120.

130. Местное самоуправление: теория и практика/ Под ред. Юхтерхандт Г.Л. при участии Гельмана В.Я. М.: Фонд Ф. Науманна,1996. -С.363.

131. Местное самоуправление: теория и практика. 2-е издание, изм. и доп./ Под ред. Люхтерхандт Г. М.: Фонд Ф. Науманна, 1997.- С. 448.

132. Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад: Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. М.: МОНФ, 1998. -С.145.

133. Местные органы власти: социально-экологические аспекты деятельности. Сборник обзоров. -М.: ИНИОН, 1993. С. 291.

134. Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика// Государство и право. 1993. - № 10. - С. 61-70.

135. Мокрый B.C. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления// Финансы. 2001. - № 6. - С. 3-6.

136. Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления// Финансы.- 2001. № 1. - С. 911.