АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации»
На правах рукописи
ДЕМЕНТЬЕВ Александр Николаевич
Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации
Специальность 12. 00. 02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
2 9 СЕН 2011
Москва 2011
4855006
4855006
Диссертация выполнена на кафедре Конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет»
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Мокрый Владимир Семёнович,
доктор юридических наук Черногор Николай Николаевич,
доктор юридических наук, профессор Шугрина Екатерина Сергеевна
Ведущая организация:
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (юридический факультет имени М.М.Сперанского)
Защита состоится 19 октября 2011 года в 14.00 в ауд. 131 на заседании диссертационного совета Д 446. 004.05 по юридическим наукам в ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет» по адресу: 125993, г. Москва, ул. Смольная, д. 36.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет»
Автореферат разослан 15 сентября 2011 г.
Учёный секретарь диссертационного совета к.ю.н., доцент
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В 2008 году исполнилось 10 лет ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления. Как известно, этот международный документ был ратифицирован Федеральным Собранием Российской Федерации без оговорок, что означало принятие нашей страной на себя обязательств формирования системы местного самоуправления, соответствующей самым высоким европейским и международным стандартам. В этом же году закончился срок действия переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ). Принятие этого закона ознаменовало начало практической реализации новой, уже третьей в истории постсоветской России реформы местного самоуправления и привело (с внесёнными затем поправками) к принципиальным изменениям законодательных основ местного самоуправления.
Анализ результатов реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ свидетельствует о наличии проблем практически во всех сферах организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Наиболее значимыми из них являются проблемы, связанные с формированием устойчивой сферы собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базы, необходимой для её реализации. Наличие проблем подтверждает также и анализ содержания многочисленных поправок в закон. Начиная с 2004 года, в него почти 60-ю федеральными законами были внесены дополнения и изменения, касающиеся большинства статей.
Наряду с этими проблемами в долгосрочной перспективе имеют существенное значение вопросы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. Практическая реализация положений об унифицированной модели двухуровневой территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации привела к многочисленным судебным разбирательствам. В течение почти 8 лет действия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ Конституционным Судом Российской Федерации было принято около двух десятков постановлений и несколько десятков определений по оценке
его норм. Как показывает анализ решений судов и свидетельствуют мнения экспертов, судами общей юрисдикции в субъектах Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации по сходным обстоятельствам принимаются решения, диаметрально отличающиеся по своему содержанию. Такая судебная практика обусловлена не только юридико-техническими недостатками закона, политическими факторами, но и разными концептуальными подходами судов общей юрисдикции к пониманию роли и места местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации.
Сложность и противоречивость процесса реформирования местного самоуправления в Российской Федерации свидетельствуют о необходимости расширения комплексных исследований в этой сфере. Целью этих исследований должно являться формирование устойчивой теоретической модели местного самоуправления и соответствующей ей концепции развития и совершенствования нормативного правового регулирования конституционного института местного самоуправления в системе организации публичной власти, адекватно отражающих исторические традиции организации местного самоуправления в России, учитывающих, в том числе, традиции организации государственной власти в советский период. Необходимо также дать теоретическую оценку соответствия современного содержания законодательного и подзаконного регулирования в этой сфере конституционным положениям, Европейской хартии местного самоуправления, последним резолюциям и рекомендациям Конгресса местных и региональных властей Совета Европы.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК. Исследование проведено в рамках специальности 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право.
Области исследования в соответствии с паспортом специальности:
1.9. Система взаимосвязи конституционного права и муниципального
права.
2.1. Сущность, формы, содержание и источники муниципального права.
2.3. Муниципальные правовые отношения и их виды.
2.4. Структура органов местного самоуправления.
2.5. Место муниципального права в системе законодательства Российской Федерации.
2.6. Территориальная организация публичной власти в Российской Федерации.
2.7. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор за их деятельностью.
2.8. Местное управление и самоуправление в зарубежных странах.
Степень научной разработки темы. Проблематика местного
самоуправления и вопросы становления отрасли муниципального права являются едва ли не самой «популярной» сферой теоретических исследований в конституционном и муниципальном праве, теории государства и права, в административном праве. Значительный объем исследований проблем местного самоуправления относится к политологии, социологии, экономическим наукам. После принятия в 2003 году новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было защищено несколько десятков диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора юридических наук, посвященных различным правовым аспектам исследования феномена местного самоуправления.
Существенным вкладом в развитие и становление науки муниципального права явились докторские диссертационные работы Фадеева В.И., Бондаря Н.С., Ковешникова Е.М., Овчинникова И.И. и других ученых, более поздние работы Мокрого B.C. о проблемах соотношения института местного самоуправления и гражданского общества, Уварова A.A. о проблемах соотношения института местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации, Сергеева A.A. об отграничении отношений, регулируемых муниципальным правом от иных общественных отношений, Пешина Н.Л. об эволюции конституционной модели местного самоуправления в последние годы, Бялкиной Т.М. о теоретических и практических проблемах правового регулирования компетенции местного самоуправления, Шугриной Е.С. о конституционных гарантиях защиты местного самоуправления в Российской Федерации, H.H. Черногора о проблемах ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления, М.Ю. Дитятковского о нормативном правовом регулировании наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, Киреевой Е.Ю. о проблемах становления муниципальной службы и другие работы. Следует также выделить монографию проф. Е.В. Гриценко, в которой представлены
результаты всестороннего сравнительно-правового исследования немецкого и российского опыта местного самоуправления. Большинство диссертационных исследований направлено на комплексный анализ отдельных сложных институтов собственно науки муниципального права: правовых, финансово-экономических, территориальных, организационных основ местного самоуправления.
Теоретическим вопросам исследования концепций и моделей, принципов местного самоуправления в Российской Федерации посвящено ограниченное число работ. К их числу можно отнести докторские диссертации Н.В. Постового, А.Н. Костюкова, Н.С. Тимофеева, Н.Л. Пешина и др. Отдельные аспекты соответствия содержания нормативного правового регулирования принципам Европейской хартии местного самоуправления затрагивались лишь в некоторых диссертационных исследованиях.
Определяющая методологическая основа одного из продуктивных направлений историко-правовых исследований местного самоуправления была задана фундаментальными работами проф. Л.Е. Лаптевой. Историко-правовым вопросам организации местной власти в период проведения новой экономической политики (нэпа) в начальный период становления советского государства (1921-1929 г.г.) посвящена докторская диссертация Т.Ф. Ящук.
Значительное влияние на развитие науки муниципального права оказали исследования в сфере административного права. Среди актуальных исследований в этой отрасли права следует выделить работы проф. А.Д. Селюкова в области бюджетного права, проф. А.Ф. Ноздрачёва и проф. Ю.Н. Старилова по проблематике муниципальной и государственной службы.
В то же время формирование муниципального права как науки с устойчивыми теоретическими концепциями, однозначно трактуемыми принципами, комплексно обоснованными постулатами и допущениями, отражающими реалии существующих и формирующихся общественных отношений в системе организации публичной власти и гражданского общества в Российской Федерации, находится на начальном и далеко еще не завершенном этапе. В постановочном плане представляются концептуально значимыми, определяющими направления дальнейших теоретических исследований выводы проф. В.И. Васильева о необходимости четкого выделения предмета науки муниципального права как комплексной науки, и отграничения её предмета изучения от предмета изучения других
юридических наук. Значимость и сложность разрешения указанных выше проблем муниципального права предопределяет необходимость их научного исследования. Отсутствие достаточно устойчивых теоретических положений в конституционном и муниципальном праве, относящихся к институту местного самоуправления, является одной из причин многих дефектов в нормативном правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации как на федеральном, так и на региональном (уровне субъектов Российской Федерации) и муниципальном уровнях.
До сих пор, несмотря на почти двадцатилетний срок действия положений Конституции Российской Федерации и более чем десятилетний срок действия положений Европейской хартии местного самоуправления, учеными и специалистами предпринимаются попытки теоретического обоснования положений модели местного самоуправления в Российской Федерации, основанных на взаимно исключающих положениях теорий местного самоуправления. Другим важным вопросом для теоретических исследований является вопрос об обоснованности, возможности и эффективности столь частого радикального реформирования нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации при неизменных конституционных положениях и международных обязательствах России. Поэтому одним из основных направлений теоретических исследований, значимым для развития и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации, является исследование проблем соотношения положений теоретических концепций, моделей и принципов местного самоуправления и в целом теорий местного самоуправления с одной стороны, и с другой - конкретного содержания нормативных правовых актов трех уровней публичной власти, регулирующих организацию местного самоуправления, соотношения предмета муниципального права и методов (способов) регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления.
Цели и задача исследования. Учитывая актуальность темы и степень ее теоретической разработки, в настоящем диссертационном исследовании поставлена следующая цель: на основе теоретико-правового анализа положений Конституции Российской Федерации и международно признанных норм и принципов в их соотношении с современными трактовками теорий местного самоуправления, анализа соотношения методов императивного (публично-правового) и диспозитивного (частноправового) регулирования
общественных отношений в этой сфере, практики нормативной правовой регламентации местного самоуправления в постсоветский период разработать комплекс мер дальнейшего совершенствования и развития нормативных правовых основ местного самоуправления.
На основе анализа теоретических и практических проблем организации местного самоуправления в Российской Федерации формулируются и непосредственно решаются следующие задачи диссертационного исследования:
- провести анализ положений теорий местного самоуправления, их современных интерпретаций с целью установления их влияния на формирование конституционных и законодательных положений и принципов, нормативных правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации;
- провести анализ нормативной правовой базы местного самоуправления на предмет установления влияния положений теорий местного самоуправления на содержание нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, выявить и проанализировать типичные случаи такого влияния;
исследовать состав и содержание принципов местного самоуправления, как определяющего фактора формирования нормативной правовой основы местного самоуправления; предложить возможные варианты нормативной правовой конкретизации принципов в законодательстве;
- на основе анализа соотношения предмета муниципального права и методов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления предложить возможные варианты использования этих методов при совершенствовании нормативных правовых актов, регулирующих организацию местного самоуправления;
- в сопоставлении с положениями теорий и принципами местного самоуправления выявить и исследовать типичные нормы и положения нормативных правовых актов, основанных на императивном (публично-правовом) и диспозитивном (частноправовом) методах правового регулирования;
- предложить методологические подходы и критерии для применения императивного (публично-правового) и диспозитивного (частноправового) методов регулирования организации местного самоуправления для совершенствования нормативных правовых актов;
- выявить основные тенденции (положительные и негативные) в нормативном правовом регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления;
- на основе выявленных тенденций и сделанных обобщений разработать периодизацию процесса формирования нормативной правовой основы местного самоуправления в постсоветский России;
- провести анализ соотношения, с одной стороны, современного состояния нормативной правовой основы местного самоуправления и положений Конституции Российской Федерации и, с другой стороны, международных документов в сфере местного самоуправления (Европейской хартии местного самоуправления, рекомендаций и резолюций Конгресса местных и региональных властей Совета Европы);
- на основе установления влияния положений моделей и концепций, отражающих различные теории местного самоуправления, на содержание нормативной правовой основы местного самоуправления, результатов анализа современного состояния этой основы разработать комплекс мер по совершенствованию конституционных положений и нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, учитывающих тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации в постсоветский период.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления, как одного из уровней публичной власти.
Предметом исследования являются теоретико-правовые и историко-правовые аспекты организации местного самоуправления, конституционно-правовое, нормативное правовое и административно-правовое регулирование местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, истории государства и права, конституционному, муниципальному и административному праву.
Базовые теоретические положения, на основе которых автором были сформулированы и разработаны методологические подходы к исследованию института местного самоуправления, изложены в трудах ученых,
посвященных общей теории и истории государства и права, ученых-конституционалистов - СЛ. Авакьяна, С.Н. Бабурина, И.Н. Барцица, Г.В. Барабашева, Н.Т. Ведерникова, Д.А. Керимова, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, И.Н. Куксина, O.E. Кутафина, К.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, В.А. Невинского, A.M. Осавелюка, З.А. Станкевича, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, Т.М. Шамба, К.Ф. Шеремета, А.И. Экимова и др.
Диссертационное исследование основано на результатах анализа основных работ по данной теме отечественных ученых и специалистов, в том числе С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Е.М. Ковешникова, A.B. Козлова, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.В. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, H.A. Михалевой, B.C. Мокрого, В.А. Невинского, М.И. Пискотина, Н.В. Постового, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева,
A.И. Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Анализ современных проблем местного самоуправления проведен с учетом исторически обусловленных взглядов и идей, которые сформировались в дореволюционной школе ученых и исследователей, таких, как В.А. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, Л.А. Велихов,
B.М. Гессен, А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др. При подготовке работы использованы результаты исследований зарубежных авторов, таких, как П. Ашлей, М. Вебер, Ж. Ведель, А. Гамильтон, Р. Гнейст, Р. Давид, Г. Еллинек, А. де Токвиль, Ш.-Л. Монтескье, Дж. Ст. Милль, О. Лабанд, И. Редлих, О. Ресслер, Л. Штейн и др.
Нормативную правовую и источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления, рекомендации и резолюции Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Диссертантом проведен анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Диссертационное исследование проведено с использованием сравнительно-правового, нормативного и историко-правового методов
анализа. Анализ положений теорий местного самоуправления и их современных интерпретаций основан на применении историко-правового и сравнительно-правового методов анализа. При изучении и анализе конституционных положений, нормативных правовых и административно-правовых и локальных актов и практики местного самоуправления использованы методы диалектического познания, системный и логический методы исследования. Основываясь на принципе комплексности, в диссертации учитываются как политические, социально-экономические аспекты становления и развития местного самоуправления в постсоветский период, их соотношение с теориями и практикой местного самоуправления, так и особенности конституционных положений, норм международного права, законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Исследование проблем нормативного правового регулирования местного самоуправления проводится в системной связи с изучением проблем организации и деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Методы сравнительного правоведения широко использовались диссертантом при изучении соотношения правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, положений Конституции Российской Федерации, международных признанных положений о местном самоуправлении. Принцип историзма используется диссертантом при рассмотрении проблем становления и развития местного самоуправления в исторической ретроспективе при исследовании теорий местного самоуправления и теоретических концепций самоуправления народа, разработанных в советский период, при изучении их влияния на становление института местного самоуправления и практику его нормативного правового регулирования в постсоветский период.
Использование указанных методов исследования, результаты анализа монографических источников современных и дореволюционных российских ученых и специалистов, нормативных правовых актов позволили выявить основные проблемы развития и становления местного самоуправления в постсоветский период, сформулировать цели и задачи исследования, разработать методологические подходы совершенствования нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы заключается в постановке
и формулировании основной гипотезы исследования об эклектичном сочетании положений различных теорий местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации, а также не прёодолённого влияния концепции всеобщего самоуправления народа, разработанной в советский период, на формирование в постсоветский период нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Диссертационная работа является завершенным самостоятельным комплексным монографическим исследованием, в котором представлены результаты анализа соотношения конституционных положений о местном самоуправлении и теорий местного самоуправления.
В исследовании сформулирована и обоснована авторская интерпретация дуалистической теории местного самоуправления, заключающаяся в том, что основные характеристики этой теории должны основываться на государственной теории. Отличительные особенности местного самоуправления по сравнению с институтами государственной власти обусловлены тем, что именно на этом уровне публичной власти объективно могут быть наиболее эффективно реализованы механизмы непосредственного участия населения в реализации властных полномочий. Учитывая современные тенденции в развитии институтов государственной власти и местного самоуправления, предложено ввести новое понятие «публично-правовая теория местного самоуправления».
Научная новизна обусловлена также тем, что анализ современных действующих нормативных правовых источников, регулирующих организацию местного самоуправления в Российской Федерации, представлен в их сопоставлении с нормативными правовыми актами, принятыми органами власти различного уровня в постсоветский период. В результате исследования предложена авторская периодизация формирования нормативной правовой основы местного самоуправления в постсоветской России, учитывающая как этапы формирования законодательства о местном самоуправлении, так и сложившиеся фактические общественные отношения в этой сфере.
В работе впервые обоснована необходимость выбора одного из двух альтернативных вариантов возможного развития и совершенствования нормативной правовой основы местного самоуправления. В первом варианте, поддерживаемом автором исследования, обоснована необходимость внесения комплексных согласованных поправок в Конституцию Российской Федерации и федеральные законы. Дополнения в Конституцию Российской Федерации
должны относиться к установлению общих принципов административного территориального деления, а также установления критериев соотношения доходов консолидированных местных бюджетов, бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета. Во втором варианте потребуется внесение принципиальных изменений в Конституцию Российской Федерации и принятие нового федерального закона о ратификации Европейской хартии местного самоуправления, предусматривающего действие её положений в России не в полном объёме.
Положения, выносимые на защиту, отражают научную новизну работы и авторский подход к интерпретации дуалистической теории местного самоуправления, а также содержат комплекс возможных мер, направленных на совершенствование законодательства о местном самоуправлении. Диссертант обосновывает и выносит на защиту следующие положения.
1. Авторские характеристики современного понимания теории дуализма местного самоуправления и построение на этой основе концепции совершенствования и развития нормативной правовой основы местного самоуправления. Концептуальные положения теории дуализма местного самоуправления в авторской интерпретации заключаются в следующих принципиальных положениях.
Во-первых, теория дуализма местного самоуправления должна основываться на государственной (публично-правовой) теории местного самоуправления, предполагающей подзаконный характер института местного самоуправления (полномочия которого производны от установлений государственной власти) в системе организации публичной власти, на компетенционной, организационной, бюджетной автономии, выборности и периодической сменяемости местной власти.
Во-вторых, элементы других теорий местного самоуправления могут и должны учитываться в практике осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, в случае если они не противоречат основным положениям государственной (публично-правовой) теории местного самоуправления.
В-третьих, отнесение в Конституции Российской Федерации полномочий по решению вопросов местного значения в первую очередь непосредственно к населению, а затем уже к органам местного самоуправления, содержит в себе элемент общественной теории, предполагающий использование механизмов самоорганизации населения
через формы непосредственной демократии, а также через механизмы участия населения в местном самоуправлении.
В-четвертых, государство в лице органов государственной власти в соответствии с положениями статьи 12 Конституции Российской Федерации должно создавать и обеспечивать правовые гарантии реализации механизмов самоорганизации в местном самоуправлении.
2. Результаты исследования соотношения теорий местного самоуправления и конституционных положений о местном самоуправлении позволили обосновать необходимость установления влияния различных теорий местного самоуправления на выбор способов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, а также на формирование перечня и содержания принципов местного самоуправления. На основе анализа содержащихся в литературе теоретических разработок общей теории права и отраслевых юридических наук показано, что они не позволяют с необходимой для практики степенью конкретизации выявить особые для каждой из существующих отраслей права присущие только этой отрасли методы правового регулирования общественных отношений. Для практических целей под методом правового регулирования должны пониматься не столько совокупность, сколько сочетание известных юридических приемов, средств и способов, при помощи которых осуществляется правовое воздействие в данной сфере общественных отношений. Именно сочетание известных приемов, средств и способов правового воздействия и характеризует присущий только данной отрасли права метод правового регулирования. Поэтому и для муниципального права первичным является нахождение сочетания известных приемов, средств и способов правового воздействия, а также разработка новых приемов, средств и способов такого воздействия на общественные отношения.
3. Выбор приемов и способов нормативного правового регулирования для обеспечения гарантий местного самоуправления зависит от двух принципиально различающихся сфер общественных отношений, составляющих содержание предмета муниципального права: сферы деятельности органов местного самоуправления как органов публичной власти, деятельности должностных лиц местного самоуправления и сферы участия населения в решения вопросов местного значения и проявления собственных инициатив в их решении.
4. На основе предложенной в настоящем исследовании характеристики теории дуализма местного самоуправления выделены отдельные сферы общественных отношений, в которых нормативное правовое регулирование должно осуществляться преимущественно императивными (публично-правовыми) либо преимущественно диспозитивными способами правового регулирования. Классификация сфер такого регулирования включает в себя: организацию и деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации, взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти, иными органами местного самоуправления; непосредственное решение населением вопросов местного значения; непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения; участие органов местного самоуправления и образуемых ими юридических лиц в гражданско-правовых отношениях. В качестве одного из основных критериев оценки состояния законодательства, регулирующего осуществление форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления, предложено рассматривать критерий максимальной степени обеспечения в нормативном правовом регулировании права и возможности реализации инициативы граждан, населения в осуществлении ими форм непосредственной демократии.
5. Обобщение и классификация результатов анализа практики конституционно-правового и нормативного правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления в России в постсоветский период позволили предложить авторскую периодизацию развития местного самоуправления, включающую в себя четыре характерных этапа. Современный четвёртый этап характеризуется следующими негативными тенденциями.
5.1. Практическая реализация конституционных положений об организационной автономии органов местного самоуправления относительно системы органов государственной власти характеризуется устойчивой тенденцией к постепенному отказу от этого принципа на уровне текущего федерального и регионального законодательства, что выражается в непосредственном участии органов государственной власти в процедуре представления кандидатуры для назначения на должность главы местной администрации, в процедуре удаления главы муниципального образования в отставку, а также возможности исполнения органами государственной власти
полномочий органов местного самоуправления.
5.2. Попытка федерального законодателя использовать существующую практику нормативного правового регулирования статуса юридического лица гражданского права для установления статуса не только органов местного самоуправления (юридических лиц публичного права), но и структурных подразделений местной администрации приводит к отождествлению органов местного самоуправления с муниципальными учреждениями, исполняющими управленческие функции по аналогии с некоммерческими организациями. Принципиальная ошибка законодателя проистекает не только из-за отсутствия удовлетворительных отечественных теоретических концепций о статусе юридических лиц публичного права, позволяющих использовать их положения в практической законотворческой деятельности, но и в приверженности авторов этой новеллы Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ общественной теории местного самоуправления.
Институт главы местной администрации, назначаемого на основе контракта, введенный в российскую правовую систему Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, был воспринят в большинстве субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не как институт публичного права, а как институт, основанный на принципах гражданского права.
5.3. Диспозитивный способ нормативной правовой регламентации компетенции муниципальных образований двух типов (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений), основанный на предоставлении права органам местного самоуправления муниципальных образований принимать участие в осуществлении государственных полномочий, которыми они не наделены законом, противоречит императивному характеру публично-властных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления как органами публичной власти. В отличие от полномочий, осуществляемых органами государственной власти, органы местного самоуправления могут принимать к своему рассмотрению только те вопросы, которые не входят в компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления других муниципальных образований (факультативная компетенция).
5.4. До настоящего времени не преодолено негативное влияние концепции советского периода о единой государственной власти на формирование нормативной правовой основы местного самоуправления,
заключающееся в необоснованном регулировании местного самоуправления по аналогии с институтами государственной власти (в нормативном правовом регулировании системы организации местного самоуправления, бюджетного процесса в муниципальных образованиях, режима формирования, использования и управления муниципальным имуществом, организации и функционировании института муниципальной службы), что приводит к игнорированию особенностей местного самоуправления по сравнению с институтами государственной власти.
5.5. Способы нормативного правового регулирования, используемые в федеральном законодательстве для регулирования института временной финансовой администрации в муниципальном образовании, недостаточно обоснованы, поскольку ориентированы на решение вопроса о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании преимущественно диспозитивными методами в процессе арбитражного судопроизводства, предназначенного для разрешения хозяйственных споров. При введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании предметом рассмотрения суда должно быть рассмотрение спора о временном возложении полномочий органов местного самоуправления муниципального образования на органы государственной власти субъекта Российской Федерации, что должно являться предметом конституционного (уставного) судопроизводства в субъекте Российской Федерации.
6. На третьем и четвёртом этапах становления местного самоуправления в России выявлена тенденция отклонения на федеральном и региональном уровнях от принципов местного самоуправления в практике нормативного правового регулирования. Сложившееся устойчивое противоречие между некоторыми принципами местного самоуправления, содержащимися в Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления, и практикой нормативного правового регулирования может быть преодолено двояким образом.
В первом варианте, который поддерживается автором настоящей работы, требуется внести поправки в федеральное законодательство, устраняющие указанные выше противоречия, внести дополнения в Конституцию Российской Федерации. Во втором варианте необходимо отказаться от выполнения в полном объёме в нормативных правовых актах трёх уровней публичной власти некоторых принципов местного самоуправления. В этом случае потребуется внесение изменений в положения,
содержащиеся в Главе 8 «Местное самоуправление» Конституции Российской Федерации, а также провести некоторую ревизию обязательств нашей страны в части выполнения в полном объёме Европейской хартии местного самоуправления.
7. Развитие и совершенствование нормативной правовой основы местного самоуправления по первому варианту может быть обеспечено через внесение комплексных изменений и дополнений в федеральное законодательство и статьи 130- 132 Главы 8 Конституции Российской Федерации.
7.1. С целью обеспечения государственных гарантий самостоятельного формирования и исполнения местного бюджета, необходимо внести в Конституцию Российской Федерации дополнения в части установления критериев соотношения доходов консолидированных местных бюджетов, бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета.
7.2. Для обеспечения законодательных условий устойчивости территорий и границ муниципальных образований, необходимо внести в пункт «н» части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации дополнение об отнесении к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов административного территориального деления в Российской Федерации.
7.3. На основе анализа литературных данных о содержании и перечнях принципов местного самоуправления, федерального законодательства, постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, а также классификации принципов, предложенных автором исследования, обоснована необходимость дополнения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ формулировками принципов местного самоуправления с целью детализации положений Конституции Российской Федерации, совершенствования федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении.
Учитывая, что при классификации принципов местного самоуправления в теории муниципального права разными исследователями вводятся различные основания, для систематизации формулировок принципов с целью их включения в федеральное законодательство целесообразно использовать структуру нормативных правовых комплексов, сложившуюся в федеральных законах. Такое основание предполагает выделение следующих групп принципов: компетенционной самостоятельности местного самоуправления;
территориальной организации муниципальных образований; организационной самостоятельности местного самоуправления; финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; принципы, которым подчиняется деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления; принципы реализации форм непосредственной демократии и участия населения в местном самоуправлении.
7.4. Для формирования устойчивого состава собственной компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований двух типов необходимо в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
- установить перечень исключительных вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований, полномочия по исполнению которых не могут перераспределяться на основе соглашений между муниципальным районом и городскими и сельскими поселениями, входящими в состав муниципального района;
- исключить право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, если они не наделены законом такими государственными полномочиями;
ввести критерий, устанавливающий предельные объемы государственных полномочий, которыми могут быть наделены органы местного самоуправления.
7.5. Учитывая наличие существенных отклонений в территориальной организации местного самоуправления в Сахалинской, Калининградской, Свердловской, Московской областях и других субъектах Российской Федерации (отсутствие двух типов муниципальных образований, наделение района статусом городского округа, образование городских поселений по территории, сопоставимой с территорией сельских поселений, и др.), для обеспечения гарантий формирования муниципальных образований во всех субъектах Российской Федерации целесообразно на законодательном уровне ввести императивные требования о поэтапном формировании обязательных атрибутов муниципальных образований (прежде всего представительного органа муниципального образования) в тех муниципальных образованиях, в которых образованы местные территориальные администрации, в границах юрисдикции этих территориальных администраций.
7.6. Конституционное положение о праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать и исполнять местный бюджет
обуславливает необходимость исключения из федерального законодательства института отрицательных межбюджетных трансфертов, введения в Бюджетный кодекс Российской Федерации критериев формирования и распределения ресурсов межбюджетного выравнивания посредством целевых и нецелевых фондов финансовой помощи, исключения из понятия собственных доходов местных бюджетов средств финансовой помощи из бюджетов других уровней.
8. С целью обеспечения конституционных гарантий прав на участие граждан в местном самоуправлении, целесообразно на федеральном уровне обеспечить принятие комплекса федеральных законов, содержащих рекомендательные нормы субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, которые позволят создать дополнительные гарантии для непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения. При этом в случае, если органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления не принимают соответствующие нормативные правовые акты в установленный законом срок, положения федеральных законов вводятся в действие непосредственно.
Научно-практическая значимость исследования и апробация его результатов. На основе анализа теорий местного самоуправления, состояния нормативного правового обеспечения и практики местного самоуправления в постсоветский период в сопоставлении с результатами других исследователей диссертантом выявлен и сформулирован комплекс научно-теоретических и практических проблем развития местного самоуправления в Российской Федерации в постсоветский период.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что на основе полученных теоретических выводов о содержании дуалистической теории местного самоуправления и разработанных методологических подходов в использовании императивных (публично-правовых) и диспозитивных (частноправовых) методов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления могут быть разработаны конкретные правовые механизмы развития и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в работе содержатся теоретические выводы и предложения для совершенствования нормативной правовой основы местного
самоуправления в Российской Федерации. Материалы, выводы и положения, содержащиеся в работе, могут быть использованы в учебных целях для преподавания курсов «Конституционное право», «Муниципальное право», «Административное право», «Теория государства и права», «Публичное право» и др.
Апробация и внедрение результатов исследования. Выводы и материалы представлены в докладах, тезисах и научных сообщениях на всероссийских и международных научно-практических конференциях, форумах и семинарах в городах Москве, Санкт-Петербурге, Казани, Иркутске, Пскове, Ростове-на-Дону, Барнауле, Московской области в 2003-2010 годах. Основные результаты исследования, выводы и рекомендации изложены автором в научных публикациях. Многие из положений диссертации использованы автором при проведении экспертизы федеральных законов, подготовке аналитических материалов для проведения парламентских слушаний, «круглых столов» в Совете Федерации, аналитических материалов по вопросам организации местного самоуправления в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Некоторые выводы использованы диссертантом в 2005-2007 годах при подготовке соответствующего раздела ежегодного Доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации».
Материалы диссертационного исследования использованы автором для проведения семинаров и чтения лекций по проблематике местного самоуправления в Институте экономики и управления в промышленности на курсах повышения квалификации для государственных гражданских и муниципальных служащих, а также при подготовке авторской программы и чтении специального курса «Политические и избирательные технологии на местном уровне».
Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на кафедре Конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет».
Публикации результатов исследования. По результатам исследования автором опубликованы пять монографий (69,44 п.л.), 12 статей в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК (10 п.л.), более 50
иных работ, научных статей, аналитических материалов, тезисов к научно-практическим конференциям общим объёмом более 80 п.л.
Структура и объём работы. Диссертация изложена на 455 страницах машинописного текста и состоит из введения, четырёх глав, тринадцати параграфов, заключения, включает 4 таблицы. Список использованной литературы и нормативных правовых актов содержит 301 наименование.
Во Введении обосновывается актуальность решаемой научной проблемы, анализируется степень научной разработанности решаемых в исследовании задач, формулируются объект и предмет, цели и научные задачи исследования, определяются теоретические и методологические основы, научная новизна и практическая значимость работы, выделяются основные положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах апробации положений, выводов и рекомендаций, полученных в результате исследования.
Глава I «Теоретические основы исследования института местного самоуправления» состоит из трех параграфов. В главе исследуются положения различных теорий и принципов местного самоуправления, которые оказали и оказывают существенное влияние на содержание и формирование нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, выбор методов нормативного правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, выявляется и формулируется содержание современных интерпретаций теорий местного самоуправления. Проводится анализ соотношения конституционных положений о местном самоуправлении и теорий местного самоуправления, анализируются состав и содержание методов (способов, приемов, средств) правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления.
В Главе II «Нормативные правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: содержание и проблемы формирования», включающей в себя четыре параграфа, проводится сравнительное исследование состояния и тенденций развития конституционно-правового и нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в постсоветский период.
В Главе III «Проблемы нормативной правовой регламентации форм непосредственной демократии в местном самоуправлении и участия населения в решении вопросов местного значения», основываясь на
предложенных в § 1.1. характеристиках дуалистической теории местного самоуправления, особенностью которой является выделение сферы самоорганизации населения в местном самоуправлении, автором рассматриваются и анализируются тенденции нормативного правового регулирования форм осуществления непосредственной демократии и регламентации участия населения в решении вопросов местного значения в постсоветский период.
В Главе IV «Проблемы развития и совершенствования нормативных правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации» проводится сравнительное исследование распределения полномочий по нормативному правовому регулированию вопросов местного значения и практики их реализации в различные периоды становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, начиная с 1990 года. В заключительном параграфе проведены систематизация и обобщение результатов исследований диссертационной работы, проводится сравнительный анализ основных положений федерального законодательства, регулирующих организацию и деятельность местного самоуправления, с конституционными положениями, правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, положениями Европейской хартии местного самоуправления, рекомендациями и резолюциями Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Предложены и обоснованы возможные варианты развития и совершенствования нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.
В Заключении обобщаются выводы диссертационного исследования, а также анализируются возможные направления дальнейших исследований.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
1. Проведено исследование положений теорий и принципов местного самоуправления. Выявлено их влияние на формирование нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.
На основе полученных результатов сравнительного анализа теорий местного самоуправления и положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении обосновывается вывод, заключающийся в том, что многочисленные теоретические исследования различных аспектов института местного самоуправления после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году до сих пор не привели к формированию устойчивой
концепции развития и совершенствования законодательной основы этого института.
Публикации учёных и практиков, занимающихся проблематикой местного самоуправления, автор делит на две группы. В этих публикациях обосновываются две логически несовместимые концепции конституционной модели местного самоуправления, основанные на известных теориях местного самоуправления: общественной и государственной. Приводятся результаты анализа и критической оценки типичных публикаций авторов, обосновывающих общественных характер содержания конституционных положений о местном самоуправлении (работы Белкина A.A., Бурмистрова A.C., Михеевой Т.Н., Черненко А.Г. и других авторов).
С целью установления особенностей и выявления отличий теорий местного самоуправления проводится анализ характеристик теорий, содержащихся в работах современных исследователей, и сопоставление их с трудами дореволюционных российских и зарубежных ученых, таких как Безобразов В.П., Васильчиков А.И., Градовский А.Д., Коркунов Н.М., Лешков В.Н., Свешников М.И., Чичерин Б.Н., Еллинек Г., Алексис де Токвиль И др.
Результаты такого анализа показывают, что современные представления отличаются от трактовок теорий местного самоуправления, имевших место в середине - конце XIX века. Общей особенностью многочисленных работ того времени по проблематике местного самоуправления - как зарубежных, так и российских - является указание большинством авторов на отсутствие «всеобъемлющей» теории местного самоуправления. В диссертационной работе формулируется в современной трактовке основное различие между государственной и общественной теориями местного самоуправления.
На основе анализа характеристик теорий местного самоуправления, мнений и доводов дореволюционных исследователей, теоретиков и практиков местного самоуправления автором обоснован вывод о том, что в современных условиях положения общественной теории местного самоуправления не могут быть реализованы на практике. Общественные теории местного самоуправления утратили свое значение и важны для теории и практики местного самоуправления как теории, раскрывающие историю развития и становления этого института. Сравнительный анализ различных теорий, практики организации и деятельности органов местного самоуправления позволяет
сделать вывод о том, что в современных условиях теория дуализма местного самоуправления может рассматриваться как одна из рабочих гипотез, претендующих на статус «синтетической» теории местного самоуправления.
Главное внутреннее логическое противоречие, которое не может быть преодолено в предлагаемых в литературе современных вариантах дуалистической теории, заключается в том, что и в конституционно-правовой доктрине, и в конституционно-правовых предписаниях не могут одновременно сосуществовать императивные требования формирования одного из уровней публичной власти - местного самоуправления в силу положений Конституции Российской Федерации и диспозитивные условия реализации населением по своему усмотрению естественного и неотчуждаемого права на местное самоуправление. В диссертации предложены концептуальные положения теории дуализма местного самоуправления в авторской интерпретации, устраняющие это противоречие. По мнению автора, теория дуализма местного самоуправления должна основываться на государственной теории, отражающей выборность и периодическую сменяемость местной власти, подзаконный характер института местного самоуправления как одного из уровней публичной власти. Элементы других теорий могут и должны учитываться в практике осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, в случае если они не противоречат основным положениям государственной теории.
2. В исследовании выявляется влияние на формирование теоретических представлений о местном самоуправлении теоретических доктрин и концепций о системе государственной власти, которые были разработаны в советский период (в соотношении местного самоуправления с институтами государственной власти). Обосновывается вывод, заключающийся в следующем. Несмотря на то, что большинством ученых и практиков восприняты доктринальные положения о «горизонтальном» разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную на федеральном и региональном уровнях, принцип «вертикального» разделения властей разделяется не всеми. Во многих случаях «вертикальное» разделение публичной власти распространяется лишь до уровня субъектов Российской Федерации, а местное самоуправление на основании прежних теорий о единой системе государственной власти выводится из системы публичной власти.
Непротиворечивые положения теорий и принципов местного самоуправления являются основой для формирования целостной системы нормативных правовых актов в этой сфере общественных отношений и концептуальной основой их совершенствования. Указанные факторы автором характеризуются как критерии оценки на непротиворечивость и полноту действующей и формирующейся нормативной правовой основы местного самоуправления, в том числе комплексных институтов муниципального права, а также допустимости и возможности применения норм других отраслей права (бюджетного, административного, гражданского, земельного и др.) при нормативном правовом регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления.
3. Существующие теоретические разработки общей теории права и отраслевых наук не позволяют с необходимой для практики степенью конкретизации выявить особые для каждой из существующих отраслей права присущие только этой отрасли методы (способы, приемы, средства) правового регулирования. В работе проводится анализ соотношения групп общественных отношений в сфере местного самоуправления и применяемых основных способов нормативного правового регулирования - императивного и диспозитивного, а также таких способов, как способы гарантий и рекомендаций. Сопоставляя содержание предмета муниципального права и особенности методов правового регулирования общественных отношений, автор выделяет две принципиально различающиеся группы отношений: отношения, в которых основным субъектом является население муниципальных образований, и отношения, в которых основным субъектом являются органы и должностные лица муниципальных образований. Наименее разработанной, с точки зрения обоснования использования методов нормативного правового регулирования, является сфера участия органов местного самоуправления и образуемых ими юридических лиц в гражданско-правовых отношениях.
Одним из способов обеспечения конституционных прав на местное самоуправление может являться дополнительное нормативное правовое регулирование в конкретной сфере муниципальных отношений с целью обеспечения правовых условий для реализации населением указанных прав. Конституционно-правовой основой для выделения такого способа правового регулирования в муниципальном праве, как способ гарантий, является положение Конституции Российской Федерации о государственных гарантиях
местного самоуправления.
Метод (способ) рекомендаций при формировании правовой нормы имеет специфические особенности по сравнению с императивным и диспозитивным методами (способами) правового регулирования. Способ рекомендательного правового регулирования может использоваться на федеральном уровне законодательного регулирования в сочетании со способом гарантий - для обеспечения конституционных гарантий прав граждан при осуществлении местного самоуправления.
4. Автором исследуются основания для классификации принципов местного самоуправления. В литературе предложены различные основания для такой классификации в зависимости от тех целей, которые ставят перед собой исследователи (В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, И.И. Овчинников, А.Н. Костюков и др.).
Учитывая современные интерпретации положений теорий местного самоуправления о сущности регулируемых общественных отношений, подпадающих под действие того или иного принципа, основываясь на положении дуалистической теории местного самоуправления в авторской интерпретации, предложена классификация принципов местного самоуправления на три группы по основанию метода правового регулирования, используемого при нормативной реализации того или иного принципа.
К первой группе принципов, нормативная правовая реализация которых должна быть основана преимущественно на публично-правовых методах правового регулирования (императивность нормативных предписаний, субординационный подход при их изложении, иерархичность действия норм, неравенство субъектов правоотношений и др.), априори может быть отнесено большинство из группы принципов местного самоуправления, определяющих принципы взаимодействия органов и должностных лиц местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации. Ко второй группе принципов, нормативная правовая реализация которых должна быть основана преимущественно на частноправовых методах правового регулирования (диспозитивный метод регулирования общественных отношений на основе свободы воли и равенства сторон, действия сторон в собственном интересе), должны быть отнесены принципы, которым должны подчиняться механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с населением. К третьей группе принципов автором отнесены
принципы, допускающие возможность использования как публично-правовых, так и частноправовых методов правового регулирования при нормативной правовой детализации общественных отношений.
5. Выявлены преобладающие тенденции развития конституционно-правового и нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в постсоветский период.
Проводится исследование формирования компетенции органов местного самоуправления, в том числе проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Характеризуя в целом тенденции реализации принципа компетенционной обособленности местного самоуправления, можно констатировать, что в период 1990 - 2010 годов в конституционно-правовой практике и законодательстве были предприняты попытки использовать весь спектр теоретически возможных способов разграничения компетенции и возможных процедур ее перераспределения между уровнями публичной власти. Для периода 1990 -1993 годов юридически корректным было бы квалифицировать этот процесс следующим образом. В начале (до 1991 г.) - как компетенционное обособление органов местного самоуправления и органов государственной власти, республик, краев и областей в единой системе государственной власти и управления. Затем, после подписания Федеративного договора в 1992 г. -как процесс разграничения полномочий между органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральным центром. Несмотря на достигнутые позитивные результаты в этом процессе, необходимо констатировать, что до сих пор не найдено удовлетворительного способа устойчивого долговременного законодательного закрепления компетенционной составляющей принципов местного самоуправления.
Практика реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 года показала, что в этом законе не было найдено удовлетворительного решения разграничения вопросов местного значения между разными типами муниципальных образований. Попытки исчерпывающим образом разграничить вопросы местного значения между муниципальными образованиями, а также вопросы ведения между муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации, между муниципальными образованиями и Российской Федерацией терпели неудачу,
поскольку каждый предмет ведения, за исключением предметов ведения Российской Федерации, был связан с комплексом полномочий и местной, и региональной, и даже федеральной власти.
Анализ практики реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ, ежегодные дополнения перечня вопросов местного значения свидетельствуют как об объективных трудностях решения задачи четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти, так и об отступлении федерального законодателя от первоначальной концепции разграничения полномочий между органами публичной власти. Автором сформулированы и обоснованы предложения для внесения поправок в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ в части установления вопросов местного значения и порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
6. На основе исследования данных об административном территориальном устройстве местного управления в советский период и его преобразованиях в постсоветский триод в систему муниципального территориального устройства, автором выявлены устойчивые тенденции в формировании территорий муниципальных образований. Наиболее существенным теоретическим выводом, полученным на основе изучения фактического материала о составе административных территориальных единиц субъектов Российской Федерации, численности и территориях муниципальных образований, является вывод об устойчивости и практической неизменности в исследуемый период числа и границ территорий единиц (административно-территориальных и муниципальных) районного уровня.
Анализируя результаты и последствия административных территориальных преобразований последующих 15 лет, начиная с 1990 года, автор приходит к выводу, что любые территориальные преобразования должны быть тщательно обоснованы и осуществляться только после того, когда для этого сложатся объективные социальные и экономические условия. Необоснованное и нерациональное изменение территориального деления, в том числе и на местном уровне, может привести к существенным социальным и экономическим издержкам.
Значительное место в работе уделено анализу законов субъектов Российской Федерации, принятых в развитие положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ по вопросам установления границ и статуса
муниципальных образований. На основе результатов анализа выявлены типичные направления практики реализации Федерального закона. Проведенный анализ выявил семь типов муниципальных образований, существенно различающихся принципами определения территории, установления их границ и статуса. В результате реформирования территориальной основы местного самоуправления на основании положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ в субъектах Российской Федерации произошло существенное усложнение территориального устройства местного самоуправления не только в целом в субъектах Российской Федерации, но и в конкретном субъекте Российской Федерации.
При этом в отдельных субъектах Российской Федерации определение границ и наделение статусом вновь образованных городских и сельских поселений существенно различается для муниципальных районов, сходных по составу территории, числу населенных пунктов, численности населения, уровню и потенциалу социально-экономического развития, историческим и природным условиям. В большинстве субъектов Российской Федерации при установлении границ, территорий и статуса муниципальных образований были взяты за основу система исторически сложившегося административного территориального деления и сложившиеся границы существующих муниципальных и административных территориальных образований.
На основе результатов анализа существенных отклонений от положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ при формировании территорий и границ муниципальных образований автором диссертационного исследования предложен законодательный механизм их устранения.
7. Исследование и анализ конституционных положений об организационной автономии органов местного самоуправления в системе организации публичной власти проводятся в системной связи с принципом единства системы государственных органов исполнительной власти. Современное состояние местного самоуправления характеризуется наличием устойчивой тенденции к отказу от избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах.
Такая практика, наряду с совмещением должности главы муниципального образования с должностью председателя представительного органа, создает правовые условия для участия органов государственной власти в процедуре назначения глав местных администраций.
При постановке и исследовании проблемы формирования финансово-экономической основы муниципальных образований анализируются наиболее важные проблемы формирования бюджетной и имущественной базы деятельности местной власти, наличие и достаточность которой свидетельствует о реальности института местного самоуправления. Эффективная деятельность местного самоуправления невозможна без соответствующих финансово-экономических ресурсов, которые должны быть адекватны полномочиям, закрепленным законодательством за муниципальными образованиями.
До 1994 года, несмотря на удачные попытки законодательного регулирования порядка формирования и исполнения местных бюджетов, межбюджетного выравнивания законами, реальное состояние местных бюджетов характеризуется как кризисное. После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году основные конституционные положения об обеспечении финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления получили детализацию в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 года. В законе содержались положения и предписания, реализация которых на практике позволила бы создать устойчивую финансовую основу для местных органов власти. Положения и принципы, которые были заложены в законах на федеральном уровне в этот период (обеспечение сбалансированности доходной и расходной части местных бюджетов, закрепления за местными бюджетами доходных источников, достаточных для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, рассчитанных исходя из государственных минимальных социальных стандартов, обязательность компенсации местным бюджетам переданных дополнительных полномочий и др.), соответствовали международным стандартам и позволяли обеспечить финансовую самостоятельность муниципальных образований.
8. На практике органы местного самоуправления были лишены возможности формировать собственные бюджеты самостоятельно и в достаточном размере. Местные бюджеты формировались в основном за счет финансовых доходов, источники и объемы которых оказались не подконтрольны местным органам власти. Неуклонно происходило сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации.
В 2003 году были приняты два Федеральных закона, обеспечивающие правовые условия осуществления реформы федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 установлены основы формирования доходной части местных бюджетов. Важнейшим принципом, декларированным в законодательстве, является требование установления налоговых отчислений от местных, региональных и федеральных налогов и сборов в местные бюджеты на постоянной основе. Существенным недостатком правового регулирования финансовых основ местного самоуправления в Бюджетном кодексе Российской Федерации является введение в последнюю его редакцию положений, регулирующих правоотношения в бюджетной сфере однотипно для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации не учитывают особенности формирования структуры органов местного самоуправления.
Как показала муниципальная практика в Российской Федерации в постсоветский период, наряду с проблемами формирования устойчивой бюджетной основы на местном уровне, обеспеченной реальными доходами, адекватными потребностям муниципалитетов, существенную роль в формировании устойчивой экономической основы деятельности муниципальных образований играет объем и перечень муниципальной собственности (имущества, земли, водных и иных природных объектов), находящейся в непосредственном ведении или управлении органов местного самоуправления. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ в конституционно-правовую практику был введен особый режим отчуждения: отчуждение муниципального имущества в порядке перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
9. Проблемы разграничения собственности между уровнями публичной власти еще раз отчетливо высветили необходимость детального и системного правового регулирования не только разграничения собственности, но и особенностей режима публично-правовых форм собственности по сравнению с другими формами (частной, долевой, совместной).
Содержащиеся в Граяеданском кодексе Российской Федерации нормы, регулирующие вопросы владения, пользования и распоряжения публичной собственностью, должны быть раскрыты в специальных законах. Комплекс
правоотношений, регулируемых Гражданским кодексом Российской Федерации, в которых стороной является публично-правовое образование, должен быть подвергнут всестороннему анализу с точки зрения допустимости построения этих правоотношений на принципах равенства и автономии воли сторон, их имущественной самостоятельности. В отношении юридических лиц публичного права должен быть применен принцип, в соответствии с которым, если в специальном законе не оговорены права и обязанности таких юридических лиц участвовать в гражданских правоотношениях, то они не могут распространяться на них, несмотря на то, что такие права и обязанности установлены гражданским законодательством для юридических лиц.
В результате анализа тенденций формирования финансово-экономической основы местного самоуправления диссертант приходит к следующим выводам. Несоответствие финансовых ресурсов местного самоуправления исполняемым полномочиям приобрело настолько кризисный характер, что явилось одной из причин необходимости проведения реформы местного самоуправления в 2003 году. Реформирование нормативной правовой основы формирования местных бюджетов в результате принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ привело к существенному сокращению собственной доходной базы местных бюджетов, необоснованному повышению доли межбюджетных трансфертов в формировании доходов местных бюджетов. Состав собственных доходов муниципальных образований, установленный федеральным законодательством, не отражает содержание понятия собственных доходов. Отсутствие в Бюджетном кодексе Российской Федерации четких критериев формирования и распределения ресурсов межбюджетного выравнивания посредством целевых и нецелевых фондов финансовой помощи на практике привело к зависимости муниципальных образований от решений, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Введение института отрицательных межбюджетных трансфертов на местном уровне противоречит конституционному положению о праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать и исполнять местный бюджет.
10. На основе комплексного ретроспективного анализа нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные основы местного самоуправления, в том числе системы межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, а также
фактических данных о формировании и исполнении местных бюджетов в постсоветский период, автор обосновывает необходимость установления критериев соотношения доходной части консолидированных местных бюджетов, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета в Конституции Российской Федерации.
Сравнительный анализ теоретических положений о равенстве форм собственности в Российской Федерации, федерального законодательства и нормативных правовых актов муниципальных образований, постановлений Конституционного Суда Российской Федерации позволил сделать следующие выводы и сформулировать обобщающие заключения. На теоретическом уровне и в деятельности органов публичной власти, особенно органов местного самоуправления, обозначились попытки отождествления правовых режимов публичной (государственной и муниципальной) собственности с гражданско-правовыми режимами регулирования.
Однако принципы и режимы регулирования осуществления прав владения, пользования и распоряжения публичными формами собственности (государственной и муниципальной) должны отличаться от гражданско-правовых режимов регулирования и осуществления прав собственности и учитывать особенности статуса органов публичной власти. Ограничения применения положений гражданского законодательства по отношению к субъектам публичного права должны определяться с учетом особенностей их статуса в сравнении с субъектами гражданско-правовых отношений. Основной особенностью является то обстоятельство, что органы местного самоуправления выступают в гражданско-правовых отношениях от имени муниципальных образований, реализуя властные полномочия. Комплекс правоотношений, регулируемых Гражданским кодексом Российской Федерации, в которых стороной является публично-правовое образование, не может подчиняться принципам равенства и автономии воли сторон, их имущественной самостоятельности. Указанные положения должны учитываться при подготовке специального федерального закона об особенностях возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности.
Введенный в федеральное законодательство институт перераспределения публичной собственности между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен учитывать, в том числе, особенности института муниципальной
собственности, возмездный характер изъятия муниципальной собственности. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ следует отказаться от «закрытого» перечня муниципального имущества.
11. Основываясь на характеристиках дуалистической теории местного самоуправления, автором проведен анализ тенденций нормативного правового регулирования форм осуществления непосредственной демократии и регламентации участия населения в решении вопросов местного значения в постсоветский период.
Оценивая тенденции нормативного правового регулирования на федеральном уровне форм непосредственной демократии, автор отмечает существенную детализацию их законодательного регулирования в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 по сравнению с его редакцией 1995 года. Особое внимание диссертантом уделено анализу таких новых для муниципального права институтов, как институт публичных слушаний и институт опроса граждан. Проблемы нормативного правового регулирования форм непосредственного принятия публично-властных решений гражданами анализируются в контексте анализа законодательного регулирования институтов местного референдума, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, муниципальных выборов.
Анализ состояния и тенденций нормативного правового регулирования институтов местного референдума и муниципальных выборов показал, что:
а) в действующем федеральном законодательстве в минимальной степени учитываются особенности организации местного самоуправления; наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам регламентации организации и проведения местных выборов и референдумов, предполагающее учет местных условий и традиций, носит формальный характер;
б) анализ содержания поправок, вносимых в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» после 2002 года, отражает общую тенденцию максимальной унификации процедур выдвижения и регистрации кандидатов, проведения агитационной кампании на муниципальных выборах с процедурами организации и проведения выборов на федеральном уровне.
в) излишняя формализация и подробная регламентация усложняет для
граждан возможность участия в выборах, что особенно актуально для местного уровня.
12. В диссертационной работе предложены направления совершенствования процедур избрания органов и должностных лиц муниципальных образований, обеспечения публичности их деятельности.
На основе анализа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и литературных данных показано, что институт отзыва депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления в настоящее время недостаточно разработан теоретически. В законодательстве как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях содержатся противоречия, имеющие значение для становления этого института как института конституционно-правовой и политической ответственности депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Одним из главных вопросов при принятии решения о проведении голосования по отзыву является наличие и достаточность оснований для его проведения. Федеральным законодателем необоснованно усложнены процедуры инициирования отзыва депутата, выборного должностного лица, члена выборного органа местного самоуправления. Для приближения этого института к реальным целям, которые преследуются его введением, необходимо в законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований установить такие процедуры, которые позволили бы обеспечить избирателям максимальную доступность информации об отзыве на всех этапах процедуры, начиная с выдвижения инициативы об отзыве.
13. В заключительной главе работы автором обоснован вывод о том, что недолгие периоды децентрализации полномочий по нормативному правовому регулированию вопросов местного значения и практики их реализации в различные периоды становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, начиная с 1990 года, сменялись периодами их централизации.
Анализ содержания законодательных актов Союза ССР и Российской Федерации, регламентирующих организацию местного самоуправления в постсоветский период (после 1990 года), а также анализ практики их реализации позволили предложить авторскую периодизацию процесса становления и развития местного самоуправления, включающую в себя
четыре этапа.
Первый этап (1990 г. - сентябрь 1993 г.). С принятием в 1990 году Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» началось выделение системы местного самоуправления из системы единой государственной власти путем передачи местным органам государственного управления части властных полномочий. Принятый в 1991 году Закон РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» был законом прямого действия. До 1993 года преобразования системы местного государственного управления в систему местного самоуправления проводились в рамках административно-территориального деления Российской Федерации. В результате политического кризиса в сентябре-октябре 1993 года произошла формальная концентрация регулятивных полномочий на федеральном уровне. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году создало правовые условия для децентрализации полномочий. Нормативное правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления до принятия Федерального закона в 1995 году практически осуществлялось субъектами Российской Федерации. По мнению автора, первый этап отличается максимальной эффективностью деятельности органов местной власти. В этот период формируется понятие о местном самоуправлении как уровне публичной власти. Наряду с таким пониманием существует и традиционное восприятие местного самоуправления как общественной самодеятельности населения, отражающее государственно-правовые идеи о всеобщем самоуправлении «советского народа».
Второй этап (21 сентября 1993 - 1995 г.г.). В связи с изданием Президентом Российской Федерации Указа № 1400 от 21 сентября 1993 года советы народных депутатов всех уровней были распущены. Формирование и деятельность органов местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации 1993 года, на практике до принятия в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществлялись в соответствии с указами Президента Российской Федерации. В этот период в субъектах Российской Федерации формируется законодательная база местного самоуправления, отражающая разные концептуальные подходы к толкованию конституционных положений об институте местного самоуправления. Второй этап характеризуется разновременными параметрами формирования органов местного самоуправления в субъектах
Российской Федерации в зависимости от юридического толкования норм Конституции Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их политических предпочтений. Эти факторы решающим образом повлияли на формировании трех основных моделей территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Третий этап (1995 - 2003 г.г.). Деятельность органов местного самоуправления осуществляется на основе положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон в редакции 1995 года в наибольшей степени отвечал предмету регулирования, отраженному в названии закона. Субъекты Российской Федерации были наделены широкой компетенцией в сфере нормативного правового регулирования местного самоуправления. На практике права, предоставленные субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, во многом не были реализованы.
Этот период характеризуется множественностью территориальных моделей организации местного самоуправления в Российской Федерации, различными подходами в разграничении компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, финансовом обеспечении решения вопросов местного значения. В это время вновь исследователи и политики обращаются к концепции укрепления единой вертикали исполнительной власти, широко используются интерпретации известных теорий местного самоуправления для обоснования различных моделей организации местного самоуправления.
Четвертый, современный этап развития местного самоуправления начинается с принятия в 2003 году новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате чего были созданы правовые условия для проведения реформы местного самоуправления. Автором выделены следующие особенности реформы: существенная, по сравнению с предыдущим третьим этапом, централизация регулятивных полномочий на федеральном уровне, централизация финансовых ресурсов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, императивное требование формирования двухтиповой (двухуровневой) территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации,
разграничение компетенции между двумя типами муниципальных образований, субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией.
14. С принятием в 2003 году федеральных законов о перераспределении полномочий между уровнями публичной власти происходит г^нтрализация регулятивных полномочий в сфере законодательного обеспечения организации местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ многие положения Федерального закона в редакции 1995 года были подвергнуты существенной ревизии, что не могло не поставить на повестку дня вопрос о необходимости их соотнесения с конституционными принципами местного самоуправления. Поскольку в соответствии с переходными положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ в России было вновь образовано более 12 тысяч муниципальных образований, при анализе конституционных положений в настоящем диссертационном исследовании обращено внимание на те из них, реализация которых имеет решающее значение для формирования дееспособных муниципальных образований. Практика реализации этапов реформы местного самоуправления выявила наряду с положительными тенденциями ряд негативных, которые демонстрируют в некоторых субъектах Российской Федерации существенное отклонение от целей проведения реформы.
Для сравнительного анализа автором выделены положения законодательства, отражающие нормативную правовую регламентацию первой группы принципов местного самоуправления - принципов, определяющих статус местного самоуправления в системе демократической организации публичной власти. В сравнительных таблицах сопоставляются в динамике 3 и 4 этапы развития местного самоуправления в Российской Федерации, нормы и положения федерального законодательства, которые нормативно должны создавать условия для реализации следующих принципов местного самоуправления: принципов компетенционной (таблица № 1), организационной (таблица № 2), бюджетной (таблица № 3) самостоятельности и принципа территориальной стабильности (таблица № 4) местного самоуправления.
Сравнительный анализ показал, что в сфере обеспечения компетенционной самостоятельности местного самоуправления в федеральном законодательстве, начиная с 2004 года, сложилась устойчивая тенденция «размывания» собственной компетенции местного самоуправления. Такие действующие положения Федерального закона
№ 131-ФЭ, как право органов местного самоуправления исполнять по своему усмотрению или участвовать в исполнении государственных полномочий (статьи 14.1, 15.1, 16.1), возможность передачи собственных полномочий по решению вопросов местного значения с уровня поселения на уровень муниципального района и наоборот (часть 4 статьи 15) противоречат положениям части 4 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления о том, что предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными.
Примером значительного отклонения от принципа организационной самостоятельности местного самоуправления, закреплённого в статьях 12 и 131 Конституции Российской Федерации, являются нормы Федерального закона №131-Ф3 об участи органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления (абз. второй части 4 статьи 34, частей 5 и 11 статьи 37, статей 73, 74, 74.1, 75). Автором обращается особое внимание на то, что эта негативная тенденция, начиная с принятия Федерального закона № 131-ФЭ, набирает всё большую силу. Закрепление в этом законе в 2009 году положений об удалении главы муниципального образования в отставку и сложившаяся практика, в том числе судебная, дали обоснованный повод Конгрессу местных и региональных властей Совета Европы в Резолюции 2010 года обратить внимание на невыполнение Россией принципа организационной самостоятельности местного самоуправления.
Результаты анализа, систематизированные в таблице № 3, свидетельствуют также и о значительных отклонениях положений и норм федеральных законов от принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления. Анализируя нормы законодательства о территориальной организации местного самоуправления, автор обращает внимание на необходимость конституционно-правовой оценки Конституционным Судом Российской Федерации положений федеральных законов о создании и обеспечении функционирования территориально обособленного комплекса -инновационного центра «Сколково», об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, об организации проведения саммита «Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества» в 2012 году во Владивостоке в части выведения территорий муниципальных образований полностью или частично из-под юрисдикции
органов местного самоуправления. Предложены два варианта принципиально различающихся подходов разрешения проблем выбора направления развития нормативной правовой основы местного самоуправления.
III. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
В результате проведенного диссертационного исследования автором поставлены и решены крупные научные проблемы выявления влияния теорий местного самоуправления на формирование конституционно-правовых положений и нормативной правовой основы местного самоуправления в постсоветский период, а также нахождения и обоснования возможных вариантов развития и совершенствования конституционно-правовой и нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.
В работе разработана и обоснована авторская интерпретация дуалистической теории местного самоуправления, предложено ввести в научный оборот новое понятие «публично-правовая теория местного самоуправления».
Для преодоления негативных тенденций в сфере обеспечения правовых гарантий развития и совершенствования местного самоуправления, развития законодательной базы на непротиворечивой основе автором предложены и обоснованы два варианта принципиально различающихся комплексных подходов разрешения этих правовых проблем.
Наиболее рациональным видится первый вариант: внесение поправок в законодательство с целью устранения выявленных в диссертационном исследовании его противоречий конституционным положениям и положениям международных актов о местном самоуправлении, отражение в законодательстве правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. В рамках этого варианта предлагается также внести дополнения в Конституцию Российской Федерации в части установления общих принципов административно-территориального деления и принципов формирования местных и региональных бюджетов.
Второй вариант отражает позиции ряда политиков, экспертов и исследователей о «неготовности» в некоторых субъектах Российской Федерации к реализации принципов местного самоуправления в полном объёме. В этом случае ориентация на реально действующие правовые механизмы и юридические конструкции в федеральном законодательстве требует внесения значительных изменений в Главу 8 «Местное
самоуправление» Конституции Российской Федерации. Потребуется ревизия обязательств нашей страны в части необходимости выполнения в полном объёме Европейской хартии местного самоуправления.
Полученные теоретические выводы, разработанные и обоснованные варианты совершенствования нормативной правовой базы местного самоуправления в России могут быть использованы для дальнейших исследований в муниципальном праве, в законотворческой и нормотворческой деятельности представительных органов государственной власти и местного самоуправления.
IV. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
I. Монографии, коллективные монографии, учебные пособия
1. Дементьев, А.Н. в составе авт. коллектива. Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник судебных решений федеральных судов. Сост.: Л. В. Гильченко, А. Н. Дементьев, Л. Е. Лаптева; Вступ. статья, коммент. А. Н. Дементьева. - Юристъ, 1997. - 136 с.-7,0/0,7 п. л.
2. Дементьев, А.Н. Установление границ территорий и преобразование муниципальных образований. - Обнинск: Институт муниципального управления, 2004. - 108 с. - 8,0 п. л.
3. Дементьев, А.Н. Проблемы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации (1990-2006 годы)/Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации - М.: Издание Совета Федерации. - 2006. - 142 с. -12,0 п. л.
4. Дементьев, А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. -М.: Норма, 2007. (Краткие учебные курсы юридических наук). - 320 с. -16,8 п. л.
5. Дементьев, А.Н. в составе авт. коллектива. Противодействие коррупции на муниципальном уровне: Сборник. -М.: Волтерс Клувер, 2008. -272 е.: ил. - Бондарь В.Н., Дементьев А.Н., Кушниренко С.П., Никонов С.Ю. С. 167-232. - 15,0/3,7 п. л.
6. Дементьев А.Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации: монографическое исследование. - Обнинск: Институт муниципального управления, 2009. -304 с.-17,64 п. л.
7. Дементьев, А.Н. в составе авт. коллектива. Опыт разработки и реализации анти-коррупционных программ на местном уровне. - М.: Волтерс Клувер, 2011. - 182 е.: Арбатская Е.О., Бондарь В.Н., Дементьев А.Н., Никонов С.Ю. С. 4-96. - 11,0/4,2 п. л.
II. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей
аттестационной комиссией Министерства образования и науки
Российской Федерации для опубликования основных научных
результатов диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
8. Дементьев, А.Н. О «системе советов» и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. 1996. №8. С. 112-119.-0,7 п. л.
9. Дементьев, А.Н. Генезис современных проблем разграничения компетенции между органами государственной и местной власти в Российской Федерации // Право и политика. 2002. № 9. С. 41-47. - 0,5 п. л.
10. Дементьев, А.Н. Конституционный статус местного самоуправления не противоречит принципу единства власти // Федерализм. 2002. № 4 (28). С. 217-228.-0,9 п. л.
11. Дементьев, А.Н. Проблемы реформирования территориальной организации местного самоуправления // Федерализм. 2005. № 1. С. 93-116. -1,1 п. л.
12. Дементьев, А.Н. Принципы местного самоуправления // Право и образование. 2006. № 5. С. 17-24. - 0,7 п. л.
13. Дементьев, А.Н. Проблемы реализации института временной финансовой администрации в Российской Федерации // Федерализм. 2008. №4. С. 53-68.- 1,0 п. л.
14. Дементьев, А.Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1. С. 42-50.-0,9 п. л.
15. Дементьев, А.Н. Принципы местного самоуправления: состав, содержание и методы нормативной правовой реализации // Политика и общество. 2009. № 2. С. 69-76. - 1,1 п.л.
16. Дементьев, А.Н. Инвестиционная деятельность на местном уровне: правовые и бюджетные проблемы её осуществления // Политика и общество. 2009. №4. С. 49-57.- 1,1 п.л.
17. Дементьев, А.Н. Местное самоуправление как уровень публичной власти//Федерализм. 2010. № 1.С. 37-58.- 1,1 п.л.
18. Дементьев, А.Н. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации // Федерализм. 2010. № 2. - С. 2540. - 0,9 п.л.
19. Дементьев, А.Н. Соотношение предмета и методов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1. С. 25-34. - 1,1 п.л.
III. Статьи в других научных, аналитических периодических изданиях и сборниках научных трудов
20. Дементьев, А.Н. Местное самоуправление в России: исторические параллели // В сб. «Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право. Серия «Библиотека муниципального служащего», Выпуск № 2. - М.: Моск. обществ, науч. фонд; Международный институт гуманитарно-политических исследований. 1998. С. 27-31. - 0,3 п. л.
21. Дементьев, А.Н. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // В сб. «Центр-регионы-местное самоуправление: Сб. учеб. м-лов по курсу «Политическая регионалистика»/ Под ред. Г.М. Люхтерхант-Михалевой и С.И. Рыженкова. - М.; СПб.: ИГПИ: Летний сад. 2001 г. (Studia política; Вып 4). 2001. С. 106-113. - 0,5 п. л.
22. Дементьев А.Н. О некоторых политико-правовых аспектах реализации в Российской Федерации принципа разделения властей «по вертикали» // Аналитический вестник. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. № 34 (190): Актуальные проблемы государственного строительства. 2002. С.89-103. - 0,6 п. л.
23. Дементьев А.Н. Проблемы разграничения полномочий местного самоуправления и органов государственной власти по вертикали // Гражданин и право. 2002. № 5. С. 16-22. - 0,6 п. л.
24. Дементьев, А.Н. Принципы двухуровневой организации местного самоуправления в Концепции разграничения полномочий органов публичной власти по вертикали // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. № 1 (194). Аналитическое управление. Аппарат Совета Федерации. «Проблемы разграничения компетенции между уровнями публичной власти по вертикали». 2003. № 1 (194). С. 26-96.-3,2 п. л.
25. Дементьев, А.Н. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: история и перспективы реализации // Аналитический вестник № 19 (212) «Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Часть 2. Местный уровень». 2003 г. С. 4-31. - 1,5 п. л.
26. Дементьев, А.Н. Перспективы законодательного обеспечения самостоятельности местных бюджетов // Аналитический вестник № 19 (212) «Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Часть 2. Местный уровень». 2003 г. С. 3163. - 1,6 п. л.
27. Дементьев, А.Н. Некоторые аспекты статуса муниципальных служащих в органах местного самоуправления земель Германии // Аналитический вестник № 19 (212) «Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Часть 2. Местный уровень. 2003 г. С. 103-112. - 0,4 п. л.
28. Дементьев А.Н. Реформирование территориальных основ местного самоуправления (анализ Переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») // Аналитический вестник. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2004. № 7 (227). С. 6-64.-3,0 п. л.
29. Дементьев, А.Н. Актуальные проблемы местного самоуправления в России // Аналитический вестник. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2004. № 22 (242). С. 4-69. - 3,1 п. л.
30. Дементьев, А.Н. Проблемы законодательного обеспечения реформы местной власти // Аналитический вестник № 26 (246). Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Специальный выпуск. III Байкальский экономический форум. - М. 2004. С. 90-106. - 0,7 п. л.
31. Дементьев, А.Н. Реформирование территориальных основ местного самоуправления // Аналитический вестник № 26 (246). Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Специальный выпуск. III Байкальский экономический форум. - М. 2004. С. 106-150. - 2,2 п. л.
32. Дементьев, А.Н. Установление границ территорий и преобразование муниципальных образований // Муниципальное право. 2004. № 1 (25). С. 15-36.-0,9 п. л.
33. Дементьев, А.Н. Единая исполнительная вертикаль в системе публичной власти // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2 (51). С. 97-100.- 0,5 п. л.
34. Дементьев, А.Н. Местное самоуправление в системе публичной власти // Государство, право и управление: Материалы V-й Всероссийской научно-практической конференции/Под ред. М.И Абдулаева, С.И. Некрасова. Вып. 1; ГУУ. - М„ 2005. С. 39-43. - 0,5 п. л.
35. Дементьев, А.Н. (в соавторстве). Недоверие как основание инициирования процедуры отзыва депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления // Государство, право и управление: Материалы V-й Всероссийской научно-практической конференции/Под ред. М.И Абдулаева, С.И. Некрасова. Вып. 1; ГУУ. - М., 2005. С. 172-175.-0,5/0,4 п. л.
36. Дементьев, А. Представительная власть в системе публичной власти: факты истории и действительности // Казанский федералист. Под редакцией Рафаэля Хакимова. Казань, 2005. № 2-3 (14-15) весна, лето. С. 84-90. - 0,7 п. л.
37. Дементьев, А. Проблемы обеспечения компетенционной самостоятельности местного самоуправления // Казанский федералист. Под редакцией Рафаэля Хакимова. Казань, 2006. № 1-2 (17-18) зима, весна. С. 121-131.-1,1 п. л.
38. Дементьев, А.Н. Проблемы проведения реформы местного самоуправления // Аналитический вестник № 35 (287) «Актуальные вопросы проведения реформы местного самоуправления». Часть 1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2005. С. 5-52.-2,5 п. л.
39. Дементьев, А.Н. Системный подход к реформированию местного самоуправления // Аналитический вестник № 35 (287) «Актуальные вопросы проведения реформы местного самоуправления». Часть 2. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2005. С. 5-14. - 0,5 п. л.
40. Дементьев, А. Правовые основы учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 10. С. 14-23. - 0,9 п. л.
41. Дементьев, А.Н. в составе авт. коллектива. Проблемы законодательного обеспечения статуса выборных лиц местного самоуправления // Аналитический вестник № 27 (315). Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления. Аналитическое управление. Отдел государственного строительства. Москва-Барнаул. 2006. - 78 с. - 6,0/0,5 п. л.
42. Дементьев, А.Н. О некоторых проблемах законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления // Муниципальное право. 2006. № 2. С. 78-82. - 0,5 п. л.
43. Дементьев, А.Н. Представительная демократия и российский парламентаризм // Российский парламентаризм: исторический опыт и современные тенденции: Сборник докладов и материалов/Всероссийская научно-практическая конференция к 100-летию Государственной думы. 23 марта 2006 года, г. Казань. - Казань: Дом печати. 2006. С. 219-222. - 0,7 п. л.
44. Дементьев, А.Н. Некоторые проблемы разграничения и перераспределения собственности между уровнями публичной власти // Городской альманах. Выпуск 2. Фонд «Институт экономики города». - М.,
2006.-С. 46-50.-0,5 п.л.
45. Дементьев, А.Н. (в соавторстве). Тенденции законодательного разграничения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти (2003-2006 годы) // Городское управление.
2007. № 1. С. 12-22. - 0,8/0,4 п. л.
46. Дементьев, А.Н. Особенности регламентации местного референдума в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Аналитический вестник № 3 (320). Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2007. С. 29-42. - 0,7 п. л.
47. Дементьев, А. Н. (в соавторстве). Разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в социальной сфере // Муниципальное право. 2007. № 3. С. 2-9. - 1,0/0,7 п. л.
48. Дементьев, А.Н. (в соавторстве). Правовые основания и особенности процедуры отзыва депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления // Муниципальное право. 2008. №2. С. 17-27.-1,0/0,5 п. л.
49. Дементьев, А.Н. (в соавторстве). Институт конфликта интересов как один из способов предотвращения коррупции на муниципальном уровне // Муниципальная служба. 2008. № 1. С. 25-35. -0,9/0,5 п. л.
50. Дементьев, А.Н. Особенности конституционно-правовой модели местного самоуправления в России // Проблемы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. - М.: Издание Государственной Думы, 2008. С. 82-85. - 0,5 п. л.
51. Дементьев, А.Н. (в соавторстве). О некоторых проблемах законодательной деятельности в Российской Федерации // Российская государственность в начале XXI века: тенденции, проблемы, перспективы: Материалы VIII-й Всероссийской научно-практической конференции "Государство, право и управление - 2008". Часть I. / Отв. ред. С.И. Некрасов; Государственный университет управления. - М.: ГУУ, 2008. С. 117-123. -1,0/0,5 п. л.
52. Дементьев, А.Н. Конституционно-правовые проблемы признания и защиты форм собственности в Российской Федерации // Российская государственность в начале XXI века: тенденции, проблемы, перспективы: Материалы VIII-й Всероссийской научно-практической конференции "Государство, право и управление - 2008". Часть I. / Отв. ред. С.И. Некрасов; Государственный университет управления. - М.: ГУУ, 2008. С. 100-107. -1,0 п. л.
53. Дементьев, А.Н. Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере нормативного правового регулирования формирования бюджетов муниципальных образований // Муниципальное право. 2009. № 1. С. 10-18. -0,9 п.л.
54. Дементьев, А.Н. Тенденции формирования территорий муниципальных образований и обеспечения их устойчивости // Муниципальное право. 2009. № 3. С. 5-16. - 0,9 п.л.
55. Дементьев, А.Н. Некоторые проблемы обеспечения сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации // Аналитический вестник. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2010. № 13 (399). С. 51-65. - 0,7 п. л.
56. Дементьев, А.Н. Законодательное совершенствование деятельности политических и общественных институтов в местном самоуправлении // Гражданин и право. 2010. № 11. С. 23-31. - 0,9 п. л.
57. Дементьев, А.Н. Конфликт интересов на государственной гражданской и муниципальной службе // Гражданин и право. 2010. № 11. С. 16-28,- 1,0 п. л.
58. Дементьев, А.Н. О некоторых проблемах законодательного обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований // Муниципальная власть. 2011. № 2. С. 74-83. - 1,2 п.л.
59. Дементьев, А.Н. Конституционно-правовые проблемы института публичной собственности в Российской Федерации // Городское управление. 2011, №2. С. 30-38,- 1,1 п.л.
60. Дементьев, А.Н. О некоторых проблемах законодательного обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований // Муниципальная экономика. 2011, № 2. С. 20-28.
61. Дементьев, А.Н. Проблемы законодательного регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и градостроительства//Муниципальная власть. 2011. № 3. С. 71-79. - 0,8 п.л.
IV. Иные публикации, аналитические материалы, учебные пособия
62. Дементьев, А.Н. Муниципальное право России. Рабочая программа дисциплины // Современная гуманитарная академия, 2006. - 19 с. -1,5 п.л.
63. Дементьев, А.Н. Муниципальное право России. Учебное пособие // Современная гуманитарная академия, 2006. - 91 с. - 7,0 п.л,
64. Дементьев, А.Н. Государственная и муниципальная служба в Российской Федерации. Рабочая программа дисциплины // Современная гуманитарная академия, 2006. - 14 с. - 1,2 п.л.
65. Дементьев, А.Н. Государственная и муниципальная служба в Российской Федерации. Учебное пособие // Современная гуманитарная академия, 2006. - 78 с. - 5,0 п.л.
66. Дементьев, А.Н. в составе авт. коллектива. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. -М.: Норма, 2007. - 160 с.
67. Дементьев, А.Н. в составе авт. коллектива. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. - М.: Норма, 2007. - 352 с.
68. Дементьев, А.Н. в составе авт. коллектива. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. - М.: Совет Федерации, 2008. - 672 с.
69. Дементьев, А.Н. в составе авт. коллектива. Актуальные проблемы сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации // Аналитический доклад «Качество жизни: законодательные аспекты модернизации». Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. VI Байкальский международный экономический форум. 2010. -223 с.
70. Дементьев, А.Н. О взаимодействии институтов гражданского общества и Общероссийского конгресса муниципальных образований по вопросам становления советов муниципальных образований в субъектах Российской Федерации (аналитический материал) // Материалы «круглого стола». Комиссия Совета Федерации по вопросам развития гражданского общества, Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления. -М., 2010.-12 с.-0,6 п.л.
71. Дементьев, А.Н. Предотвращение и разрешение конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // В кн.: Стоп коррупция. Журналистская практика. Библиотечка АНРИ. - М. - 2010. С. 36-47.-1,0 пл.
72. Дементьев, А.Н. О некоторых проблемах законодательного обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований (аналитический материал) // Материалы к заседанию Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 31 января 2011 года, Москва. -23 с. - 1,0 п.л.
73. Дементьев, А.Н. Проблемы законодательного регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и градостроительства (аналитический материал) // Материалы к заседанию Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 22 апреля 2011 года, Москва. С. 5-11.-0,6 п.л.
74. Дементьев, А.Н. (в соавторстве). Некоторые тенденции правового регулирования в сфере градостроительства // Материалы к заседанию Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 22 апреля 2011 года, Москва. С. 12-52.-1,7/0,7 п.л.
Подписано в печать 19.08.11 г Заказ №2324 Тираж 100 шт. Отпечатано в типографии «АллА-принт» Г. Москва, Лубянский пр-д., д.21, стр.5 \wv\v. allaprint.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации»
Кафедра Конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет»
На правах рукописи
ДЕМЕНТЬЕВ Александр Николаевич
Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в
Российской Федерации
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Диссертация
на соискание ученой степени доктора юридических наук
Москва 2011
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 4
Глава I. Теоретические основы исследования института местного самоуправления 28
§ 1.1. Соотношение теорий местного самоуправления и положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении 28
§ 1.2. Соотношение методов правового регулирования и предмета общественных отношений в сфере местного самоуправления 65
§ 1.3. Принципы местного самоуправления: проблемы формирования состава и содержания 85
Глава II. Нормативные правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: содержание и проблемы формирования 114
§ 2.1. Формирование и проблемы совершенствования компетенции органов местного самоуправления 114
§ 2.2. Тенденции формирования территорий муниципальных образований и правового обеспечения их устойчивости 146
§ 2.3. Проблемы правового обеспечения реализации принципа организационной самостоятельности органов местного самоуправления 170
§ 2.4. Проблемы формирования нормативных правовых основ финансовой самостоятельности муниципальных образований 199
§ 2.5. Проблемы формирования нормативной правовой основы института муниципальной собственности 236
Глава III. Проблемы нормативной правовой регламентации форм непосредственной демократии в местном самоуправлении и участия населения в решении вопросов местного значения 269
§ 3.1. Тенденции нормативного правового регулирования форм непосредственной демократии в постсоветский период 272
§ 3.2. Нормативное правовое регулирование местного референдума, голосования по вопросам изменения границ муниципального
образования, преобразования муниципального образования, муниципальных выборов 301
§ 3.3. Проблемы регламентации отзыва депутата, выборного должностного лица 324
Глава IV. Проблемы развития и совершенствования нормативных правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации 345
§ 4.1. Тенденции и этапы формирования нормативных правовых основ местного самоуправления в постсоветский период (1990 — 2011 годы) 345
§ 4.2. Современное состояние нормативных правовых основ местного самоуправления: перспективы развития и совершенствования 373
Заключение 394
Приложение
Библиографический список литературы
414 425
4
Введение
Актуальность темы исследования. В 2008 году исполнилось 10 лет ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления. Как известно, этот международный документ был ратифицирован Федеральным Собранием Российской Федерации без оговорок, что означало принятие нашей страной на себя обязательств формирования системы местного самоуправления, соответствующей самым высоким европейским и международным стандартам. В этом же году закончился срок действия переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ). Принятие этого закона ознаменовало начало практической реализации новой, уже третьей в истории постсоветской России реформы местного самоуправления и привело (с внесёнными затем поправками) к принципиальным изменениям законодательных основ местного самоуправления.
Анализ результатов реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ свидетельствует о наличии проблем практически во всех сферах организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Наиболее значимыми из них являются проблемы, связанные с формированием устойчивой сферы собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базы, необходимой для её реализации. Наличие проблем подтверждает также и анализ содержания многочисленных поправок в закон. Начиная с 2004 года, в него почти 60-ю федеральными законами были внесены дополнения и изменения, касающиеся большинства статей.
Наряду с этими проблемами в долгосрочной перспективе имеют существенное значение вопросы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. Практическая реализация положений об унифицированной модели двухуровневой территориальной
организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации привела к многочисленным судебным разбирательствам. В течение почти 8 лет действия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ Конституционным Судом Российской Федерации было принято около двух десятков постановлений и несколько десятков определений по оценке его норм. Как показывает анализ решений судов и свидетельствуют мнения экспертов, судами общей юрисдикции в субъектах Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации по сходным обстоятельствам принимаются решения, диаметрально отличающиеся по своему содержанию. Такая судебная практика обусловлена не только юридико-техническими недостатками закона, политическими факторами, но и разными концептуальными подходами судов общей юрисдикции к пониманию роли и места местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации.
Сложность и противоречивость процесса реформирования местного самоуправления в Российской Федерации свидетельствуют о необходимости расширения комплексных исследований в этой сфере. Целью этих исследований должно являться формирование устойчивой теоретической модели местного самоуправления и соответствующей ей концепции развития и совершенствования нормативного правового регулирования конституционного института местного самоуправления в системе организации публичной власти, адекватно отражающих исторические традиции организации местного самоуправления в России, учитывающих, в том числе, традиции организации государственной власти в советский период. Необходимо также дать теоретическую оценку соответствия современного содержания законодательного и подзаконного регулирования в этой сфере конституционным положениям, Европейской хартии местного самоуправления, последним резолюциям и рекомендациям Конгресса местных и региональных властей Совета Европы.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК. Исследование проведено в рамках специальности 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право.
Области исследования в соответствии с паспортом специальности:
1.9. Система взаимосвязи конституционного права и муниципального
права.
2.1. Сущность, формы, содержание и источники муниципального права.
2.3. Муниципальные правовые отношения и их виды.
2.4. Структура органов местного самоуправления.
2.5. Место муниципального права в системе законодательства Российской Федерации.
2.6. Территориальная организация публичной власти в Российской Федерации.
2.7. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор за их деятельностью.
2.8. Местное управление и самоуправление в зарубежных странах.
Степень научной разработки темы. Проблематика местного
самоуправления и вопросы становления отрасли муниципального права являются едва ли не самой «популярной» сферой теоретических исследований в конституционном и муниципальном праве, теории государства и права, в административном праве. Значительный объем исследований проблем местного самоуправления относится к политологии, социологии, экономическим наукам. После принятия в 2003 году новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было защищено несколько десятков диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора юридических наук, посвященных различным правовым аспектам исследования феномена местного самоуправления.
Существенным вкладом в развитие и становление науки муниципального
права явились докторские диссертационные работы Фадеева В.И., Бондаря Н.С., Ковешникова Е.М., Овчинникова И.И. и других ученых, более поздние работы Мокрого B.C. о проблемах соотношения института местного самоуправления и гражданского общества, Уварова A.A. о проблемах соотношения института местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации, Сергеева A.A. об отграничении отношений, регулируемых муниципальным правом от иных общественных отношений, Пешина H.JI. об эволюции конституционной модели местного самоуправления в последние годы, Бялкиной Т.М. о теоретических и практических проблемах правового регулирования компетенции местного самоуправления, Шугриной Е.С. о конституционных гарантиях защиты местного самоуправления в Российской Федерации, H.H. Черногора о проблемах ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления, М.Ю. Дитятковского о нормативном правовом регулировании наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, Киреевой Е.Ю. о проблемах становления муниципальной' службы и другие работы. Следует также выделить монографию проф. Е.В. Гриценко1, в которой представлены результаты всестороннего1 сравнительно-правового исследования немецкого и российского опыта местного самоуправления. Большинство диссертационных исследований направлено на комплексный анализ отдельных сложных институтов собственно науки муниципального права: правовых, финансово-экономических, территориальных, организационных основ местного самоуправления.
Теоретическим вопросам исследования концепций и моделей, принципов местного самоуправления в Российской Федерации посвящено ограниченное число работ. К их числу можно отнести докторские диссертации
1 Гриценко, Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. - Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. - 448 с.
Н.В. Постового, А.Н. Костюкова, Н.С. Тимофеева, Н.Л. Пешина и др. Отдельные аспекты соответствия содержания нормативного правового регулирования принципам Европейской хартии местного самоуправления затрагивались лишь в некоторых диссертационных исследованиях.
Определяющая методологическая основа одного из продуктивных направлений историко-правовых исследований местного самоуправления была задана фундаментальными работами проф. Л.Е. Лаптевой . Историко-правовым вопросам организации местной власти в период проведения новой экономической политики (нэпа) в начальный период становления советского государства (1921-1929 г.г.) посвящена докторская диссертация Т.Ф. Ящук3.
Значительное влияние на развитие науки муниципального права оказали исследования в сфере административного права. Среди актуальных исследований в этой отрасли права следует выделить работы проф. А.Д. Селюкова в области бюджетного права, проф. А.Ф. Ноздрачёва и проф. Ю.Н. Старилова по проблематике муниципальной и государственной службы.
В то же время формирование муниципального права как науки с устойчивыми теоретическими концепциями, однозначно трактуемыми принципами, комплексно обоснованными постулатами и допущениями, отражающими реалии существующих и формирующихся общественных отношений в системе организации публичной власти и гражданского общества в Российской Федерации, находится на" начальном и далеко еще не завершенном этапе. В постановочном плане представляются концептуально значимыми, определяющими направления дальнейших теоретических
Лаптева, Л.Е. 1. Земские учреждения в России. Институт государства и права РАН. - М., 1993. - 133 с. 2. Региональное и местное управление в России: Вторая половина XIX века. -М.: Институт государства и права РАН, 1998. - 151 с.
3 Ящук, Т.Ф. Организационные основы местной власти в РСФСР в период нэпа. Историко-правовое исследование. Автореф. дис. на соиск. учен. степ. док. юрид. наук: Спец.: 12.00.01-теория и история права и государства; история учений о праве и государстве / Институт государства и права РАН, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского. -М., 2008.-41 с.
исследований выводы проф. В.И. Васильева о необходимости четкого выделения предмета науки муниципального права как комплексной науки, и отграничения её предмета изучения от предмета изучения других юридических наук. Значимость и сложность разрешения указанных выше проблем муниципального права предопределяет необходимость их научного исследования. Отсутствие достаточно устойчивых теоретических положений в конституционном и муниципальном праве, относящихся к институту местного самоуправления, является одной из причин многих дефектов в нормативном правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации как на федеральном, так и на региональном (уровне субъектов Российской Федерации) и муниципальном уровнях.
До сих пор, несмотря на почти двадцатилетний срок действия положений Конституции Российской Федерации и более чем десятилетний срок действия положений Европейской хартии местного самоуправления, учеными и специалистами предпринимаются попытки теоретического обоснования положений модели местного самоуправления в Российской Федерации, основанных на взаимно исключающих положениях теорий местного самоуправления. Другим важным вопросом для теоретических исследований является вопрос об обоснованности, возможности и эффективности столь частого радикального реформирования нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации при неизменных конституционных положениях и международных обязательствах России. Поэтому одним из основных направлений теоретических исследований, значимым для развития и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации, является исследование проблем соотношения положений теоретических концепций, моделей и принципов местного самоуправления и в целом теорий местного самоуправления, с одной стороны, и с другой - конкретного содержания нормативных правовых актов трех уровней публичной власти, регулирующих организацию местного
самоуправления, соотношения предмета муниципального права и методов (способов) регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления.
Цели и задачи исследования. Учитывая актуальность темы и степень ее теоретической разработки, в настоящем диссертационном исследовании поставлена следующая цель: на основе теоретико-правового анализа положений Конституции Российской Федерации и международно признанных норм и принципов в их соотношении с современными трактовками теорий местного самоуправления, анализа соотношения методов императивного (публично-правового) и диспозитивного (частноправового) регулирования общественных отношений в этой сфере, практики нормативной правовой регламентации местного самоуправления в постсоветский период разработать комплекс мер дальнейшего совершенствования и развития нормативных правовых основ местного самоуправления.
На основе анализа теоретических и практических проблем организации местного самоуправления в Российской Федерации формулируются и непосредственно решаются следующие задачи диссертационного исследования:
- провести анализ положений теорий местного самоуправления, их современных интерпретаций с целью установления их влияния на формирование конституционных и законодательных положений и принципов, нормативных правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации;
- провести анализ нормативной правовой базы местного самоуправления на предмет установления влияния положений теорий местного самоуправления на содержание нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, выявить и проанализировать типичные случаи такого влияния;
- исследовать состав и содержание принципов местного самоуправления,
как определяющего фактора формирования нормативной правовой основы местного самоуправления; предложить возможные варианты нормативной правовой конкретизации принципов в законодательстве;
- на основе анализа соотношения предмета муниципального права и методов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления предложить возможные варианты использования этих методов при совершенствовании нормативных правовых актов, регулирующих организацию местного самоуправления;
- в сопоставлении с положениями теорий и принципами местного самоуправления выявить и исследовать типичные нормы и положения нормативных правовых актов, основанных на �
