АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование муниципальной финансовой деятельности в Российской Федерации»
МВД России Санкт-Петербургский университет
На правах рукописи
ПАЩЕНКО Кирилл Анатольевич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02- конституционное право; муниципальное право 12.00.14- административное право; финансовое право; информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Санкт-Петербург 2004
Работа выполнена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель
кандидат юридических наук, доцент Смольяков Анатолий Антонович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации Игнатьева Светлана Викторовна; кандидат юридических наук, доцент, Старовойтов Александр Александрович
Ведущая организация
Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации
Защита состоится «_»_2004 г. в_часов на
заседании диссертационного совета Д 203.012.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д.1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д.1).
Автореферат разослан «_»_2004 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203.012.01 доктор юридических наук, профессор
Бородин В. В.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. В
современных условиях развития российского общества, на новом этапе реформирования системы публичного управления в Российской Федерации проблема финансового обеспечения местного самоуправления продолжает оставаться одной из самых первостепенных.
Осмысление более чем 10-летного опыта становления местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с основными принципами функционирования данного социального института, закрепленными в Конституции Российской Федерации, свидетельствует о необходимости дальнейшего теоретического исследования местного самоуправления как института публичной власти в целом, так и принципов финансовой деятельности органов местного самоуправления.
Наличие финансовых ресурсов муниципальных образований является фундаментальным условием развития местного самоуправления и, в конечном счете, определяет перспективу реального функционирования этого института в России. Различные аспекты реализации данного условия нуждаются во всестороннем научном анализе.
В то же время неоднородность подходов, сложившихся в юридической науке и практике, к обеспечению муниципальных образований финансовыми ресурсами, достаточными для реализации публичных функций местного самоуправления, а также отсутствие единообразного использования в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации и правовых актах местного самоуправления категориального аппарата муниципальной финансовой деятельности негативно влияют на эффективность правового обеспечения муниципальной финансовой деятельности. Невысокий уровень юридической техники нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетные отношения в муниципальном образовании, требует выработки единообразных терминологических и методологических подходов при рассмотрении финансового обеспечения местного самоуправления в правовой науке.
При всей значимости проблемы правового регулирования муниципальной финансовой деятельности она не получила должного освещения в научной литературе. До сих пор нуждаются в на-
умном осмыслении вопросы, касающиеся установленного в законодательстве принципа самостоятельности местных бюджетов. Реализация данного принципа напрямую зависит от обеспечения местных бюджетов финансовыми ресурсами. На теоретическом уровне данная проблема трансформируется в необходимость определения правового содержания принципа самостоятельности бюджетов и соотношения указанного принципа с механизмом распределения доходов между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации.
Реализация органами местного самоуправления права принимать собственные правовые акты нередко приводит к таким правовым проблемам как установление дублирующих функций различных органов местного самоуправления в области регулирования местных финансов. Поэтому актуальной проблемой является исследование соотношения различных моделей организации местного самоуправления и их влияния на распределение полномочий в области местных финансов между органами местного самоуправления.
Указанные теоретические и практические проблемы правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления ставят перед исследователями новые задачи и создают предпосылки для проведения дальнейшего комплексного исследования данной проблематики исходя из сложности правоотношений, возникающих в сфере регулирования местных финансов.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением муниципальной финансовой деятельности.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие осуществление муниципальной финансовой деятельности, с акцентированием внимания на соотношении правового принципа самостоятельности бюджетов с механизмом распределения доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование особенностей правового регулирования муниципальной финансовой деятельности на основе общетеоретических идей и положений муниципального и финансового права, выводов других отраслевых юридических наук и разработка на этой основе основных направлений совер-
шенствования правового регулирования финансового обеспечения местного самоуправления.
Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи:
• исследовать сущность и содержание современных научных подходов к проблемам правового регулирования муниципальной финансовой деятельности;
• исследовать систему нормативных правовых актов, регулирующих муниципальную финансовую деятельность;
• проанализировать сущностные характеристики муниципальных финансовых правоотношений (объект, субъект и содержание правоотношений);
• произвести сравнительный анализ и уточнить понятия основных категорий муниципальных финансовых правоотношений, муниципальной финансовой деятельности: финансовая основа местного самоуправления; экономическая основа местного самоуправления; финансовая система муниципального образования, местные финансы и др.;
• рассмотреть муниципальные финансы как объект правового регулирования, определить состав муниципальных финансов;
• выявить правовые принципы и особенности организации системы органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность;
• рассмотреть систему финансовых полномочий муниципальных образований для выявления их правовой сущности;
• обосновать предложения по совершенствованию правового регулирования муниципальной финансовой деятельности в Российской Федерации.
Методология исследования. Методологическая база исследования содержит общенаучные специальные методы познания. К числу общенаучных методов, наиболее активно используемых в ходе работы над диссертацией, следует отнести методы системного и функционального анализа. В качестве специальных методов диссертантом использовались методы формально-юридического, нормативно-логического и системно-институционального анализа, теоретического моделирования, сравнительного правоведения, метод аналитического толкования правовых норм. Комплексный теоретико-правовой характер диссертационного исследования обусловил активное использование методов междисциплинарного анализа и синтеза.
Общенаучные методы применялись при анализе существующих в теории местного самоуправления понятий, принципов местного самоуправления, полномочий муниципальных образований. Метод восхождения от абстрактного к конкретному использовался при переходе от исследования теории местного самоуправления к анализу концепции местного самоуправления в конкретных условиях проведения реформы местного самоуправления в современной России.
Анализ финансовых полномочий муниципальных образований осуществлялся с помощью методов сравнительного правоведения и различных способов толкования правовых норм.
Степень разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды современных отечественных юристов: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, В.В. Бородина, A.M. Величко, ГА. Гаджиева, СБ. Глуша-ченко, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, СВ. Игнатьевой, Д.А. Керимова, СФ. Кечекьяна, А.И. Королева, О.Е. Кутафина, Д И. Луковской, В.В. Лысенко, Л.С Мамута, B.C. Нерсесянца, Л.А. Николаевой, Р.А. Ромашова, О.Г. Румянцева, В.П. Сальникова, В.Д. Сорокина, И.Е. Тарханова, В.П. Федорова, А.Г. Хабибулина.
Были исследованы и обобщены идеи российских и зарубежных ученых-юристов по проблемам самоуправления в целом, а также по отдельным вопросам финансового обеспечения функций местного самоуправления: Са. Авакъяна, ГВ. Барабашева, Т.М. Бялкиной, Н.С Бондаря, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, П.П. Глущенко, А.Н. Кокотова, Н.В. Постового, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, Шугриной Е.С и др.
Отдельные аспекты муниципальной финансовой деятельности за рубежом содержатся в работах ученых: Ф. Ардана, Г. Брэбана, Г. Веттенберга, П.М. Годме, Р Граверта, Д.Деома, П.П. Крейга, Ч. Кросса, Ч. Райна, Дж. Стюарта, Э. М. Харлофа, Дж. Чандлера и др.
Теории финансового правоотношения, а также отдельным вопросам финансовой деятельности посвящены работы авторов: О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, СВ. Игнатьевой, Т.С Ермаковой, М.В. Карасевой, М.И. Пискотина, Н.Л. Пешина, Е.А. Ровин-ского, Э.Д. Соколовой, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой, Н.А. Шевелевой и др.
Однако, несмотря на широкий спектр исследований, проведенных в данной области, имеющиеся в правовой науке концепции не дают комплексной оценки правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Новизна диссертационного исследования заключается в комплексном теоретико-правовом исследовании муниципальной финансовой деятельности, лежащем на стыке муниципального и финансового права, с учетом изменений, произошедших в законодательстве по проблемам местного самоуправления.
В диссертации предпринята одна из первых в отечественной правовой науке попыток систематизации научных представлений о сущностных характеристиках муниципальных финансовых правоотношений, уточнены понятия «финансовая основа» и «экономическая основа» местного самоуправления в сопоставлении с понятием «финансовая система местного самоуправления». Определены понятие и состав финансовых ресурсов местного самоуправления. Раскрыты правовые принципы и особенности организации системы органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальную финансовую деятельность.
Сделана попытка исследования сущности финансовых полномочий муниципальных образований, их классификации, механизма реализации бюджетных и налоговых полномочий в области финансового обеспечения местного самоуправления. Уточняется содержание собственных и регулирующих доходов, позволяющих обеспечить сопоставимость показателей бюджетной системы. Формулируют направления совершенствования межбюджетных отношений.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Содержание муниципальных финансовых правоотношений составляют финансовые полномочия, которыми наделяются участники муниципальной финансовой деятельности для обеспечения решения вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий. Финансовая основа местного самоуправления рассматривается как объект финансовых муниципальных правоотношений, т.е. как финансовые ресурсы, на которые направлено поведение субъектов муниципальных финансовых правоотношений. Местные финансы и средства местных бюджетов определяются как идентичные понятия.
2. При осуществлении правового регулирования муниципальной финансовой деятельности в состав местных финансов необходимо включать средства местных бюджетов, в том числе доходы муниципальных учреждений, часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, доходы от ценных бумаг, средства от долговых операций муниципальных образований. В современных условиях развития местного самоуправления более адекватным решением будет являться запрет на создание муниципальных внебюджетных фондов для того, чтобы обеспечить большую прозрачность муниципальной финансовой системы в целом. В связи с этим целесообразно создание целевых бюджетных фондов, что позволит «обособить» часть бюджетных средств для решения конкретных вопросов местного значения в рамках единого местного бюджета.
3. Особенностью организации местного самоуправления является необязательность применения принципа разделения властей при осуществлении местного самоуправления. В этом случае представительный орган местного самоуправления может совмещать функции представительного и исполнительного органа. Вместе с тем специфика именно финансовой деятельности требует создания специализированных органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность на профессиональной основе. Специализированные органы в силу своей специальной компетенции могут быть либо обособлены от иных органов местного самоуправления, либо представлять собой структурные подразделения иных органов местного самоуправления. Для муниципальных образований, не обладающих достаточной доходной базой, их деятельность может строиться на основе создания межмуниципальных финансовых органов.
4. Достижение цели стабильности местных финансов может быть реализована путем принятия федерального закона и законов субъектов Российской Федерации о минимальных государственных социальных стандартах. Последние должны предусматривать четкое установление полномочий органов местного самоуправления в предоставлении общеобязательных социальных услуг населению, а также механизм финансового обеспечения реализации данных услуг в случае недостаточности доходов, закрепленных за местными бюджетами. В законах должно быть определено, в каком случае при недостаточности средств местных бюджетов их расходы на финансирование минимальных соци-
альных стандартов обеспечиваются за счет средств федерального бюджета, а в каком — за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
5. Финансовые полномочия предназначены для обеспечения реализации основных «социальных» функций местного самоуправления. В их составе можно выделить полномочия, реализация которых носит императивный характер для местных органов власти и не зависит от их усмотрения - «права - обязанности» и непосредственно права муниципальных образований, решение о реализации которых осуществляется по усмотрению соответствующих органов местного самоуправления.
6. В современных условиях недопустимо совмещение функций представительных и исполнительных органов местного самоуправления по принятию и исполнению бюджета муниципального образования. Нербходимо закрепить в уставах местного самоуправления нормы о том, что представительный орган местного самоуправления осуществляет функции по принятию бюджета, а деятельность по составлению проекта местного бюджета, а также по исполнению бюджета должна осуществляться исполнительными органами местного самоуправления.
7. При выборе путей бюджетного реформирования следует учитывать, что основной проблемой для муниципальных образований является недостаточность их собственной налоговой базы для покрытия необходимых расходов местных бюджетов. Закрепление федеральных и региональных налогов за местными бюджетами должно исходить из необходимости обеспечения достаточной степени автономности местных бюджетов. Необходимо изменить не только принцип установления нормативов отчислений (не на временной, а на постоянной основе), но и пересмотреть методологию распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на основе четкого разграничения доходных и расходных полномочий.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что сформулированные в ней теоретические выводы и положения (о муниципальных финансовых правоотношениях, составе финансов муниципальных образований, системе органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность, финансовых полномочиях муниципальных образований и другие) развивают и дополняют разделы науки конституци-
онного, муниципального и финансового права, которые посвященные изучению института местного самоуправления.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере муниципальной финансовой деятельности.
Результаты исследования могут представлять интерес для правоведов, экономистов, политологов, социологов, работающих в области изучения местного самоуправления, и могут быть использованы в качестве основы для последующих научных разработок, посвященных проблемам правового регулирования муниципальной финансовой деятельности.
Положения и рекомендации могут быть использованы в преподавании курсов «Муниципальное право России», «Финансовое право России», «Бюджетное право и бюджетный процесс в Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования обсуждались и были одобрены на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Они также нашли отражение в ряде научных публикаций.
Отдельные положения диссертации изложены в выступлениях автора на международном семинаре «Проблемы развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (Стокгольмский университет, апрель 1999 г.), на конференции «Экономический строй России: прошлое, настоящее, будущее» (Санкт-Петербургский государственный университет, апрель 2000 г.).
Сформулированные в диссертации выводы использовались автором при подготовке проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проекта Закона Ханты-Мансийского автономного округа «О преобразовании муниципальных образований», а также в процессе преподавания курсов «Муниципальное право России», «Финансовое право России», «Бюджетное право и бюджетный процесс в Российской Федерации».
Структура диссертационного исследования. Цель и задачи диссертационного исследования определили структуру диссерта-
ции, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографии,
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы исследования, степень разработанности проблемы, раскрываются цели и задачи исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, указываются направления апробации полученных результатов. .
Первая глава - «Теоретико-методологические аспекты правового регулирования муниципальной финансовой Деятельности» - посвящена анализу различных подходов к пониманию муниципальных финансовых правоотношений (§1), характеристике финансов муниципальных образований как объекта правового регулирования (§2), исследованию системы органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность (§3). • ■ ;"Г!" '.;■. ' , '' '; ; :
В первом параграфе исследуется понятие «муниципальные финансовые правоотношения» и основные сущносТнйё характеристики исследуемых правоотношений. Отражаются различные аспекты данного понятия, его соотношение с иными, близкими по содержанию понятиями. ! . ''' • ;
Вопрос о юридической природе муниципальных финансовых отношений был исследован в трудах многих российских юриЬтОв, но единая'точка зрения так и не была сформулирована.
Анализ юридической литературы и законодательства позволяет утверждать, что понятие муниципальных финансовых правоотношений используется в различных значениях и во многих случаях тесно связано с понятиями «финансовая основа местного самоуправления»; «экономическая основа' местного самоуправления»; .«финансовая система местного самоуправления»; «местные финансы» и другими. '''' ' Исходя из анализа указанных исследований автором диссертации сделан вывод, что в области муниципального и финансового права существуют различные'подходы к раскрытию сущности муниципальных финансовых'правоотношений и близкого к нему понятия «финансовая основа местного самоуправления».
В диссертации выделяются материальный, организационный и правовой подходы к раскрытию сущности финансовой основы
местного самоуправления, каждый из которых дополняет и развивает исследуемое понятие.
Материальный подход предполагает определение финансовой основы местного самоуправления как совокупности денежных средств либо (в более широком смысле) как деятельное поведение участников финансовой деятельности по аккумуляции фас-пределению и перераспределению денежных средств для решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий (Н.И. Химичева, Т.М. Бялкина, Н.А. Емельянов, М В. Карасева, Н.В. Постовой, И.В. Выдрин и А.К Кокотов).
В основе организационного подхода лежит понимание финансовой основы местного самоуправления как совокупности органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальную финансовую деятельность (Н.Л. Пешин).
Правовой подход рассматривает «финансовую основу» как совокупность финансовых правоотношений муниципальных образований (Н.С. Бондарь, М А. Шевелева, Е.С. Шугрина) илии как правовые нормы, определяющие принципы организации местных финансов (Т М. Бялкина, В В. Пылин).
На основе толкования норм федерального законодательства сделан вывод о том, что термин «финансовая основа местного самоуправления» используется в разных значениях: 1) как денежные средства, являющиеся объектом права муниципальной собственности; 2) как денежные средства, используемые для реализации функций местного самоуправления; 3) как деятельность по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета; 4) как права и обязанности органов местного самоуправления в области финансов; 5) как правовые нормы, определяющие принципы организации местных финансов.
Наличие противоречий в понимании финансовой основы местного самоуправления как совокупности финансовых правоотношений муниципальных образований и как объекта муниципальных финансовых правоотношений (муниципальных финансов) приводит к попытке разграничить понятия «финансовая основа местного самоуправления» и «муниципальные финансовые правоотношения». Не отрицая положительного познавательного аспекта категории «финансовая основа местного самоуправления», диссертант считает, что она не носит своего самостоятельного значения для характеристики муниципальных финансовых правоотношений. В работе обосновывается вывод о том, что финан-
совая основа местного самоуправления представляет собой финансовые ресурсы, на которые направлено поведение субъектов муниципальных финансовых правоотношений. Таким образом, финансовая основа местного самоуправления рассматривается не как совокупность муниципальных финансовых правоотношений, а лишь как одна из сущностных характеристик этих отношений - как объект муниципальных финансовых правоотношений. В диссертации обосновывается положение о том, что содержание муниципальных финансовых правоотношений составляют финансовые полномочия, которыми наделяются участники муниципальной финансовой деятельности для обеспечения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, рассматриваются характеристика объекта и стороны иселедуе-мых правоотношений.
Hayчномy анализу подвергаются также понятия «финансовая система местного самоуправления», «экономическая основа местного самоуправления».
При рассмотрении правового понятия «финансовая система местного самоуправления» формулируется вывод о том, что она представляет собой систему муниципальных финансовых институтов или систему органов, осуществляющих муниципальную финансовую деятельность. В диссертации подчеркивается, что понятие «финансовая система местного самоуправления» и «институт муниципальных финансов» соотносятся как целое и частное, поскольку последнее понятие является лишь одним из институтов финансовой системы местного самоуправления.
При исследовании понятия «экономии кая основа местного самоуправления» делается вывод о том, что именно отношения собственности являются базисными для «экономической основы», а «экономическая основа местного самоуправления» представляет собой более широкое понятие, чем «муниципальные финансовые ресурсы».
Во втором параграфе рассматривается характеристика и состав муниципальных финансов, подвергаются научному анализу проблемы правового регулирования системы местных финансов.
Рассматривая понятие «местных финансов», диссертант делает вывод о том, что местные финансы представляют собой совокупность денежных средств, на которые направлено поведение участников муниципальных финансовых правоотношений, обес-
печивающих решение вопросов местного значения и реализацию отдельных государственных полномочий.
Анализируя нормы федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, автор отмечает, что принципом отнесения денежных средств к местным финансам является принадлежность их к собственности муниципальных образований. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» относит к местным финансам; 1) средства местного бюджета; 2) государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления; 3) другие финансовые средства .
На основе проведенного исследования формулируется вывод
0 том, что к местным финансам следует относить средства местного бюджета, исключая ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления (в связи с тем, что они представляют собой не доход, а источник доходов местных бюджетов), средства муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты обязательных платежей и перечисления части прибыли в местные бюджеты. Кроме того, исходу из принципа прозрачности бюджетов и возможности создания целевых бюджетных фондов, формулируется предложение об установлении в федеральном законодательстве нормы о запрете на создание муниципальных внебюджетных фондов.
В диссертации обоснован вывод о возможности создания целевого бюджетного фонда - обособленных средств, направляемых на определенное целевое назначение, что позволит реализовать определенные функции местного самоуправления в рамках единого местного бюджета.
Анализ современного состояния правового обеспечения местных финансов свидетельствует о том, что в их составе преобладающую роль играют закрепленные, а не собственные местные доходы, что негативно сказывается на стабильности финансовых поступлений в местные бюджеты. При этом в Российской Федерации используется модель, которая предполагает совместное участие в налоговых доходах нескольких уровней публичной власти - государства и муниципальных образований. --^—г---
1 Пункт ^статьи,2 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ 1997 №39 Ст 4464 " ^ ' "
В работе сформулированы предложения, направленные на совершенствование правового обеспечения местных финансов. Среди них заслуживает внимания предложение по закреплению за местными бюджетами в качестве регулирующего определенного доходного источника в полном объеме с сокращением при этом количеств иных регулирующих доходов. Автор указывает, что при определении состава местных налогов следует в большей степени ориентироваться на налоги от доходов физических лиц, которые являются в мировой практике основным источником пополнения местных бюджетов. Кроме того, цель стабильности местных финансов может быть достигнута путем принятия федерального закона и законов субъектов Российской Федераций о минимальных государственных социальных стандартах.
В третьем параграфе содержится характеристика правовых принципов организации системы органов местного самоуправления, осуществляющих финансовую деятельность, анализируются возможные модели организации местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, осуществляющие финансовую деятельность от имени муниципальных образованной, составляют организационную основу финансовой деятельности местного самоуправления.
Автор выделяет принципы, положенные в основу организации местного самоуправления, основными из которых являются принципы самостоятельного определения местным населением структуры органов местного самоуправления, а также принцип обязательности создания представительного органа местного самоуправления. На сегодняшний день иные органы местного самоуправления могут не создаваться на территории муниципальных образований.
В диссертации подчеркивается, что основной особенностью организации местного самоуправления в Российской Федерации является необязательность применения принципа разделения властей при осуществлении местного самоуправления. В данном случае представительный орган местного самоуправления может совмещать функции представительного и «исполнительного» органа.
Автор придерживается позицйй тех исследователей, которые считают, что в силу специфического характера финансовой деятельности она должна осуществляться специализированными финансовыми органами, которые в силу своей специальной ком-
петенцйй могут быть как обособлены от иных органов местного самоуправления, так и представлять собой структурные подразделения иных органов местного самоуправления.
В работе отмечается, что разработанные в правовой литературе основные модели организации местного самоуправления («сильный мэр - слабый совет», «слабый мэр - сильный совет», модель, при которой глава муниципального образования избирается непосредственно населением), используемые на территории муниципальных Образований определяют характер взаимосвязей представительного органа и иных выборных должностных лиц и формируемых органов, которые осуществляют финансовую деятельность. Анализ правовых актов местного самоуправления (в первую очередь уставов) позволяет сформулировать предложение о недопустимости совмещения функций представительных и исполнительных органов местного самоуправления по принятию и исполнению бюджета муниципального образования. Необходимо закрепить в уставах нормы о том, что представительный орган местного самоуправления осуществляет функции по принятию бюджета, а деятельность по составлению проекта местного бюджета должна осуществляться исполнительными органами местного самоуправления.
Вторая глава - «Финансовые полномочия муниципальных образований Ь Российской Федерации» - посвящена анализу финансовых полномочий муниципальных образований, их классификации (§1), характеристике бюджетных полномочий муниципальных образований и практике их реализации (§2), анализу налоговых полномочий муниципальных образований (§3) и полномочий муниципальных образований по обеспечению финансирования дефицита местного бюджета (§4).
В первом параграфе исследуется понятие и структура финансовых полномочий муниципальных образований.
На основе изучения различных подходов к пониманию финансовых полномочий в диссертации формулируется вывод о том, что финансовые полномочия муниципальных образований представляют собой совокупность прав и обязанностей по аккумуляции, распределению и использованию денежных средств, направленных на решение вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, реализуемых от имени муниципальных образований органами и должностными лицами мест-
ного самоуправления, а также непосредственно местным населением.
В работе отмечается, что финансовые полномочия функционально предназначены для обеспечения реализации всей совокупности полномочий местного самоуправления — вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий и «вытекают» из основных «социальных» полномочий. Установленным «социальным» полномочиям соответствуют полномочия по их финансированию, то есть осуществлению соответствующих расходов.
Автор приходит к выводу, что определенный в законодательстве «остаточной» принцип установления полномочий муниципальных образований в силу обеспечительного характера финансовых полномочий не оказывает решающего влияния на их объем по сравнению с финансовыми полномочиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
Особое внимание в работе уделено изучению проблемы реализации материальных и процессуальных финансовых полномочий муниципальных образований. Диссертант обосновывает положение о том, что основной формой реализации материальных полномочий являются имущественные финансовые правоотношения, в которых обе стороны имеют непосредственный имущественный интерес (например, отношения по предоставлению муниципальным образованиям субъектами Российской Федерации средств для финансирования дефицита бюджета). В то же время полномочия по обеспечению посредственного движения денежных средств неразрывно саязаны с процессуальными полномочиями, реализуемыми в организационных отношениях.
Кроме того, анализ правового характера финансовых полномочий муниципальных образований позволяет сформулировать вывод о том, что можно разделить финансовые полномочия на две основные категории. К первой категории относятся полномочия, реализация которых носит императивный характер для местных органов власти и не зависит от усмотрения последних («права-обязанности»). Ко второй категории относятся права органов местного самоуправления, решение о реализации которых зависит от усмотрения органов местного самоуправления.
Изучение юридической литературы, посвященной изучению зарубежного опыта правового регулирования местного самоуправления, позволило автору сформулировать вывод о том, что
приведенная классификация аналогична теории разделения полномочий муниципальных образований на «обязательные», «запрещенные» и «факультативные».
Рассмотрение структуры финансовых полномочий свидетельствует о том, они состоят из бюджетных, налоговых полномочий, а также полномочий по обеспечению финансирования дефицита местного бюджета.
Во втором параграфе исследуются бюджетные полномочия муниципальных образований.
В диссертации отмечается, что бюджетные полномочия муниципальных образований представляют собой совокупность прав и обязанностей в области формирования доходов, средств от источников финансирования дефицита бюджета, при осуществлении финансового обеспечения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий. Они обеспечивают процесс наполнения местного бюджета денежными средствами и осуществление расходов бюджета.
С другой стороны, к бюджетным полномочиям относятся также полномочия по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению, а также контролю за исполнением местного бюджета, которые по сути являются процессуальными полномочиями. Реализация данных полномочий направлена, в основном, на правовое оформление финансовой деятельности муниципального образования в соответствующем финансовом году, а также на -обеспечение контроля в сфере бюджетных отношений, например исполнением местного бюджета.
Автор указывает, что бюджетные полномочия реализуются в имущественных и организационных отношениях, направленных на реальное наполнение, а также расходование средств местного бюджета.
Рассмотрение соотношения бюджетных полномочий позволяет сделать ряд выводов. Материальные бюджетные полномочия имеют сложную процедуру реализации, для которой необходимо осуществление определенных законодательством процессуальных полномочий. Осуществление процессуальных полномочий происходит в организационных отношениях. Например, для реализации материального бюджетного права по получению определенного дохода необходимо, чтобы данный доход был определен в качестве дохода местного бюджета в данном финансовом году в решении представительного органа о бюджете.
Существует и обратная взаимосвязь материальных и процессуальных полномочий муниципальных образований. Если не реализовано процессуальное полномочие по своевременному утверждению местного бюджета, то данный юридический факт порождает материальное бюджетное правоотношение. В данном случае действует процедура временного управления бюджетом, когда основой для осуществления расходов является решение о бюджете за предыдущий финансовый год.
Разграничение налоговых и бюджетных отношений и, как следствие, налоговых и бюджетных полномочий является дискуссионным вопросом в правовой литературе. Автор поддерживает точку зрения о том, что критерием разграничения является момент исполнения налоговой обязанности, то есть момент предъявления налогоплательщиком в банк поручения на уплату соответствующего налога.
Кроме того, в работе отмечается, что обязанность по уплате неналоговых доходов и иных поступлений считается исполненной с момента списания денежных средств со счета плательщика в банке. С учетом указанного правила о моменте зачисления денежных средств является проблематичным разделение ответственности плательщика и банковской организации за несвоевременное исполнение обязательств.
В диссертации отмечается, что пробелом законодательного регулирования на сегодняшний день является отсутствие ответственности сборщиков налогов и сборов за несвоевременную передачу платежных документов в банк на перечисление денежных средств в местные бюджеты.
По мнению диссертанта, норма о моменте исполнения обязанности по уплате неналоговых доходов не может способствовать своевременному получению неналоговых доходов в бюджет и не способствует повышению заинтересованности потенциальных контрагентов муниципальных образований заключать гражданско-правовые договоры с муниципальными образованиями.
В диссертации уделяется внимание изучению проблемы формирования и развития межмуниципального рынка «кредитных» ресурсов. Толкование норм бюджетного законодательства, в которых определяется содержание полномочий в области бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, позволяет сделать вывод о том, что последние могут предоставляться иным бюджетам всех уровней бюджетной системы. Данное правовое положение признается
необходимым и перспективным, так как его реализация приведет к снижению платы за пользование данными ресурсами и позволит муниципальным образованиям более эффективно осуществлять муниципальную бюджетную политику.
В заключении параграфа на основе анализа состава бюджетных полномочий формулируется ряд практических рекомендаций по совершенствованию правовых норм, регулирующих муниципальные бюджетные отношения.
Б третьем параграфе рассматриваются налоговые полномочия муниципальных образований, а также практика их реализации.
Налоговые полномочия образуют составную часть финансовых полномочий муниципальных образований, так как обеспечивают формирование бюджета налоговыми доходами, которые играют важную роль в составе средств местных бюджетов. Изъятие местных налогов и сборов у плательщиков имеет своей целью обеспечение публичных функций местного самоуправления.
Автор подчеркивает, что муниципальные налоговые отношения по своей правовой сущности не отличаются от налоговых отношений с участием Российской Федерации или субъектов Российской Федерации. Данные отношения отличаются исключительно объемом налоговых полномочий муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и Российской Федерации.
В работе исследуется вопрос о разграничении бюджетных и налоговых отношений, которые, соответственно, предопределяют разграничение бюджетных и налоговых полномочий.
Следует отметить, что регулирование отношений закрепления налоговых доходов за местными бюджетами осуществляется нормами как налогового, так и бюджетного законодательства. В диссертации обосновано, что полномочие по установлению налоговых доходов местных бюджетов является организационным налоговым полномочием. В свою очередь, определение налогов и сборов в качестве дохода местного бюджета в очередном финансовом году является бюджетным полномочием. Таким образом, разрабатывая и утверждая решение о бюджете, органы местного самоуправления осуществляют правовое оформление выбора использования или неиспользования установленного налоговым законодательством источника дохода в очередном финансовом году.
Кроме того, автор приходит к выводу о том, что не все полномочия в области налогов являются налоговыми полномочиями муниципальных образований. Полномочия в области определения закрепленных в определенной части и регулирующих налогов и сборов в качестве доходов местного бюджета являются бюджетными полномочиями. В данном случае эти отношения являются отношениями бюджетного регулирования в широком смысле, то есть распределения доходов между уровнями бюджетной системы, по сути, между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.
Исследование состава налоговых полномочий муниципальных образований позволило определить, что объем налоговых полномочий муниципальных образований является достаточным для того, чтобы осуществлять разнообразную финансовую политику. Тем не менее, распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в том виде, в котором оно существует на сегодняшний день, не позволяет муниципальным образованиям использовать предоставленные законодательством возможности. В диссертации обосновано положение о том, что при выборе путей бюджетного реформирования следует учитывать, что основной проблемой для муниципальных образований является недостаточность их собственной налоговой базы для покрытия необходимых расходов местных бюджетов. Закрепление федеральных и региональных налогов за местными бюджетами должно исходить из необходимости обеспечения достаточной степени автономности местных бюджетов. Необходимо изменить не только принцип установления нормативов отчислений (не на временной, а на постоянной основе), но и пересмотреть методологию распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на основе четкого разграничения доходных и расходных полномочий.
Б четвертом параграфе исследуются полномочия муниципальных образований по обеспечению финансирования дефицита местного бюджета.
Отмечается, что, несмотря на то, что полномочия муниципальных образований по обеспечению финансирования дефицита местного бюджета по своей природе являются финансовыми полномочиями в области формирования местного бюджета, соответствующие отношения обладают особой спецификой.
Данное мнение диссертанта обусловлено прежде всего позицией законодателя, разделяющего понятия «доходы» и «средства, полученные от источников финансирования дефицита бюджета», а также тем, что отношения по привлечению указанных средств не основываются на односторонне-властном порядке их изъятия. Отмечается, что в настоящее время для регулирования иных финансовых отношений, например, при регулировании отношений инвестиционного налогового кредита, бюджетного кредита для юридических лиц, законодателем используется метод равенства сторон. Вместе с тем данное равенство сторон используется в прямо предусмотренных в законодательстве случаях.
Автор подчеркивает, что особая специфика регулирования соответствующих отношений предопределяется высокой значимостью результатов реализации рассматриваемых полномочий. Результатом формирования средств для покрытия дефицита местного бюджета может быть невозможность решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий в связи с неплатежеспособностью муниципального образования.
Представляется неудачным законодательное положение, устанавливающее, что бюджетная ссуда является одним из возможных источников финансирования дефицита местного бюджета.
Автор подчеркивает, что бюджетные ссуды предназначены для обеспечения временного отсутствия доходов, которые должны поступить в местный бюджет в течение финансового года. Данные финансовые средства предоставляются на срок не более 6 месяцев в пределах одного финансового года. Поэтому бюджетные ссуды по своему назначению не направляются на финансирование установленного в бюджете превышения расходов над доходами и не являются источником финансирования дефицита местного бюджета.
В условиях низкого объема собственных доходов муниципальных образований и недопустимости компенсации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения решений о бюджете за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, актуальным представляется вопрос о том, может ли муниципальное образование быть объявлено банкротом, какова процедура и последствия такого решения.
В настоящее время в рамках бюджетного законодательства происходит процесс обособления норм, регулирующих именно
данный способ формирования бюджета. Более того, получение средств для финансирования дефицита бюджета возможно от участия в гражданском обороте муниципальных образований, которое также обладает своей спецификой по сравнению с участием непубличных субъектов гражданского оборота. Данный факт обусловливает обособление норм гражданского права в специальном законодательстве. Процесс формирования специального как бюджетного, так и гражданско-правового законодательства для регулирования данных отношений, отличающихся особой спецификой, по мнению автора, может привести к появлению особого комплексного института законодательства, о чем свидетельствует аналогичный зарубежный опыт.
В заключении формулируются основные выводы, полученные в результате проведенного исследования и предложения по совершенствованию правового регулирования муниципальных финансовых отношений.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах, опубликованных автором:
1. Проблемы становления финансовой основы местного самоуправления в Российской Федерации (правовой аспект) // Россия на пороге XXI века: экономика и социальное развитие: Сб. научных трудов / Отв. ред. С.Д. Волков. СПб, 1999. 0,3 п.л.
2. Понятие финансовой основы местного самоуправления // Экономический строй России: прошлое, настоящее, будущее: Материалы международной научно-практической конференции. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2000. 0,1 п.л.
3. Понятие финансовой основы местного самоуправления // Государственность и социально-экономическое устройство жизни России: Сб. научных трудов ПАНИ и ЛОИРО / Под ред. С.Д. Волкова. СПб.: ЛОИРО, 2000. 0,3 п.л.
4. Правовое регулирование деятельности казначейства в дореволюционной России // Правоведение. 2000. № 1. 0,6 п.л.
5. Местное самоуправление // Десятилетие экономических реформ в Санкт-Петербурге / Под общ. ред. С.А. Васильева. СПб., 2001 (в соавторстве). 2,5 (1,3) п.л.
6. О понятии финансовой основы местного самоуправления // Проблемы развития российской Конституции: Сб. статей / Под ред. Л.Б. Ескиной. СПб., 2002. 0,9 п.л.
7. Бюджетные полномочия муниципальных образований // Современное общество и правоохранительные органы: проблемы
теории и практики: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып.17. Ч. 2 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003. 0,4 п.л.
8. Финансовые полномочия муниципальных образований // Современное общество и правоохранительные органы: Проблемы теории и практики: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 18. Ч. 2 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003. 0,2 п.л.
Подписано в печать и в свет 14.01.2004. Формат 60X84 ViS Печать офсетная. Объем 1,0 п.л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1
л"
/V1 î '
Í III?
5 - 9
09 Eiic:íki|£
