АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование социального обеспечения в Великобритании»
МОСКОВСКИЙ ОРДЕНА ЛЕНИНА.ОРДЕНА ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ И ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ иы.М.В.ЛОКОНОССВА
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
На правах рукописи
ЫАЧУЛЬСКАЯ ЕЛЕНА ЕВГЕНЬЕВНА
УДК 349.3(«0):36
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Специальность 12.00.05 - трудовое право; право социального обеспечения
АВТОРЕФЕРАТ
Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 1991
Работа выполнена в Московском ордена Ленина, ордена Октябрьской Революции и ордена Трудового Красного Знамени государственном университете имени М.В.Лоыонос
Научный руководитель - доктор юридических наук,
профессор Иванова Р.И.
Официальные оппоненты - доктор юридических наук,
профессор Киселев И.Я.; кандидат юридических наук, доцент Рогожин В.В.
Ведущая организация - Московский юридический
институт
Защита состоится скл^бг^ 1991г. в 14 чао,
на ааседании специализированного Совета К.053.05.32 в Московском государственном университете имени ¡¿»^Ломоносова по-адресу: 119899, ГСП, Москга, Ленинские горы, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета Московского государственного университета икени М.В.Ломоносова.
Автореферат разослан " йаНТЯ ЬРА 1991г.
Ученый секретарь специализированного Совета, кандидат юридических наук,
доцент
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Современная социальная политика промышленно развитых стран значительно отличается от политики эпохи империализма начала XX века. Она претерпела существенные изменения под воздействием внутренних потребностей процесса расширенного капиталистического воспроизводства, борьбы трудящихся за свои социально-экономические права, а таете под влиянием идей социализма. В настоящее время во многих зарубежных странах действуют развитые государственные системы социального обоспечения, охватывавшие всех лиц, работающих по договору найма, в типичных случаях снижения или утраты заработка, при необходимости компвнеации повышенных материальных затрат (роядвние. смерть). При определенных условиях они распространяются и на са-моззнятое население (фермеров, ремесленников, торговцев и т.п.)1.
В течение долгого времени в СССР игнорировались достижения зарубежных стран в области социального обеспечения, действующий системы законодательства зачастую анализиоовались необъективно, а недостатки этого социального института сильно преувеличивались. 8то не могло не отразиться на развитии советского законодательства о социальном обеспечении, которое по ряду положений стало уступать зарубежному законодательству, международным нормам и стандартам.
Формирование в нашей стране общеграяданского обществе, в котором приоритетными направлениями деятельности государства становятся создание условий для всестороннего развития личности и обеспечение надежных гарантий прав и свобод человека, обусловливает необходимость переосмысления социальной политики проиышленно развитых стран, включая и политику в области социального обеспечения.
Положительный опыт зарубежных стран в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению может быть использован в яор-иотворческой деятельности при регламентации отношений, которые ре-
г
нее выпадали из сферы правового воздействия, Прявде всего имеется в виду комплекс мероприятий по смягчению безработицы в СССР при переходе к рынку, по корректировке размеров выплачиваемых пенсий и пособий в связи с повышениям стоимости жизни, по оказанию помощи нуждающимся гражданам и некоторые другие вопросы,
Но наличие прогрессивных норм в праве социального обеспечения стран с рыночной экономикой не означает, что в нем нет недостатков. В частности, как утверждает международные эксперты, сегодня "ни одна страна не станет заявлять об окончательном охвате социальным обеспечением.Предоставляемые при наступлении социальных риоков суммы не в полной мере компенсируют утраченный заработок, их выплата ограничивается установленными сроками, жесткими являются квалификационные условия, определяющие право на пенсии и пособия.
Проведение исследования на примере Великобритании обусловлено тем, что здесь накоплен уникальный опыт правового регулирования проблем социального обеспечения. Принципы социального страхования, сформулированные У.Беввриднем, нашли отражение в законодательстве многих стран мира и сегодня продолжают влиять на тенденции его развития.
Социальное обеспечение капиталистических стран было предметом изучения многих советских ученых Ы.В.Баглая, Р.И.Ивановой, И.Н.Ки-оелева, М.СДанцева, А,А.Попова, B.S.Роговина, В.И.Усенина, P.U. Цивилева, Л.П.Якушева. Проблемам социального обеспечения в отдельных странах посвящены работы С.С.йсуповой, Б.Г.Каленского, Т.П. Няниной, И.Т.Казаренко, В.Н.Парфутива, О.Р.Пустыльник, ^.Френкель, С.И.Чорбинского и других,
Эволюция системы социального страхования в Великобритании с момента ее возникновения в 1908-11 годах до принятия Закона
1. Introduction to social security,- Geneva, 1984.-?44.
"О национальном страховании" 1959г. явилась предметом специального исследования в монографии В.Г.Калянского "Социальное законодательство Англии", изданной в 1969 году. Автором рассмотрены важнейшие положения послевоенной реформы законодательства о социальном обеспечении, осуществленной на основе плана У'.Беверид-жа, дана характеристика условий пенсионного обеспечения от предприятий.
Однако социальная политика и законодательство динамично развиваются. Посла 1959г. в Великобритании проведены две крупные реформы законодательства о социальном обеспечении - в 1975 и 1986 годах, которые в советской правовой литературе не были предметом специальных монографических исследований. Между тем законодательство 1986г. отражает новые тенденции з развитии социального обеспечения, возникшие в 1980-х годах и направленные на далекою перспективу - до первой $рети 21 века. Научная и практическая заечи-иость темы, неразработанность многих ее аспектов з науке советского права социального обеспечения и обусловили ее выбор.
Цели и задачи исследования. Целями диссертаций являются; изучение государственной-системы социального обеспечения в Великобритании в процессе ее становления и развития, заявление ее сгрукту-ры. и функций, характеристика социального обеспечения как еисеемы особых общественных отношений, как отрасли публичного права? внесение предложений по совершенствованию правового регулирования социального обеслечения в СССР с учетом опыта Великобритании. Для достижения поставленных целей оказалось необходимым; выявить особенности законодательства Великобритании о социальном обеспечении в период невмешательства государства в регулирование данной группы отношений, на этапе ограниченного вмешательства государства в эту область отношений, на стадии активного управления социальным обеспечением со стороны государства; показать един-
ство и различив взглядов зарубежных и советских ученых но периодизацию развития государственной системы социального обеспечения1«
исследовать структуру государствен-
соцЫАлЬУреэ ойссцсисиия вой сисгемыТаЪвликобритании; изучить отличительные признаки организационно-правовых форы английского социального обеспечения; определить ыесто правовых норы, регулирующих отношения по социальному обеспечению, в системе английского права; раскрыть особенности иетода правового регулирования; проанализировать английское законодательство по основным видай социального обеспечения и внести рекомендации по совершенствованию советского законодательства.
Методы исследования и инйормапионная база. Наряду с общенаучный диалвктико-материалистичешаш методом при исследовании конкретного правового материала приценялись частнонаучные методы: исторический, сравнительный, систешшй, логический, конкретно-социологический.
Первичны!: ивториалои для изучения явились нормативные иагери-али - акты парламента и прецеденты в области социального обеспечения, а такке специальная монографическая литература совете гаи: п еа-рубркных авторов по Boiipocai социального обаспече»ия, зконсиико, праву, социальной политике» конвенции и рекомендации НОТ, рокоыен-дацни и резолюции MACO, иажериали съездов и конференций Лейбористской, Консервативной и КокиуниогичоокоИ партий Великобритании»
Научная новизна роботы- Диссертация является комплексный исследованием проблем правового регулирования социального обеспечения в Великобритании на современной этапе. На защиту выносятся следующие теоретические поло&ения:
- вывод о той, что для социального обеспечения Великобритании в
J980-е годы характерен nponeco сужения сферы государственных gjopu обеспечения и расширения производственного страхования трудящихся;
- определение социального обеспечения как системы общесгвеичых от-
ношений, которые складываются в процессе распределения страховых фондов, а такяе в связи с пара-распределением части государственного бюджета;
- характеристика социального страхования и вспомоществования как двух взаимосвязанных и взаимодействующих организационно-правовых форм, в которых функционирует государственная система социального обеспечения, по следующим существенным признакам: способу образования фондов, кругу обеспечиваемых, видам обеспечения, органам уп-равлпния, уровню охраны праЕ получателей пенсий и пособий;
- понятие права социального обеспечения как совокупности норм, образующих самостоятельную отрасль английского публичного права;
•- положение о существовании двух основных методов правового регулирования отношений по социальному обеспечению - статутного и прецедентного - и раскрытие их содержания;
- классификация правовых институтов, образующих структуру права социального обеспечения;
- характеристика социально-правовой природы основных видов социального обеспечения и их квалификационных условий;
- понятие страхового стаяа;
- определение нуждаемости (малообеспечэиности) для предоставления социальной ломоли»
На основании теоретико-правового анализа законодательства о социальном обеспечении в Великобритании обоснованы предложения по совершенствованию советского законодательства.
Научная и практическая значимость работы заключается в теоретическом обобщении правового материале, который ранее не подвергался анализу в специальной советской литературе-. Выводы, касающиеся предмета и метода правового регулирования, организационно-правовых форм социального обеспечения, а также практический материал по реформе законодательства о социальном обеспечения в Веля-
кобритании 1986г. могут быть использованы в учебной процессе по спецкурсу "Право социального обеспечения зарубежных стран" для студентов юридических институтов и юридических факультетов университетов.
Апробация работы и внедрение результатов лсследоврнця. Диссертация выполнена на кафедре трудового права и права социального обеспечения юридического факультета МГУ им.Ы.В.Дсноносова, Результаты исследования отражены в опубликованных статьях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих 13 параграфов, и списка литературы.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ ¡Во введении определяются цели и задачи исследования, его теоретическая, методологическая, информационная база, указываются основные положения, выносимые на защиту, научное и практическое значение полученных результатов и выводов»
Глава I - "Основные этапы становления и развития социального обеспечения в Великобритании" посвящена проблемам развития социального обеспечения в Великобритании и характеристике отличительных признаков ai глийской государственной системы социального обеспечения на различных этапах ее эволюции.
Периодизация этапов развития капиталистического социального обеспечения содержится в работах В.В,Рогожина, Р.И.Ивановой, Л.И.Соловьавой, Р.М.Цивилева. Но при выделении этапов развития в работах названных ученых использованы различные критерии. Наиболее логичной представляется периодизация Р.й.Ивановой, Этапы, выделенные Р.П.Ивановой, достаточно четко прослеживаются в Великобритании: I этап - laissez-faire ' , т.е. невмешательства государства в регулирование отношений по материальному обеспечению стариков, нетрудосиособных и безработных граждан (до начала XX
века и принятия первых законов о социальном обеспечении); II этап ограниченного правового регулирования государством этих отношений (с начала XX века до второй мировой войны)? III этап - активного управления социальным обеспечением со стороны государства (с конца 1940-х годов до настоящего времени).
В период первоначального накопления капитала в Великобритании существовали отдельные гратисарные формы обеспечения, рецепирован-ные из феодального способа производства (государственное и общественное призрение, благотворительность, сбор милостыни и т.п.). По мере развития капитализма возникали формы коллективной взаимопомощи. Например, дружеские общества на взносовой основе выплачивали пособия своим членам в случаях утраты заработка из-за болезни, инвалидности, старости, потери кормильцаВ конца XIX века зародилась система оказания помощи безработным.
Второй этап начался с принятия первых законов о социальном обеспечении: Закпна "О компенсациях рабочим за увечье на производстве" 198?г„, Закона "О пенсиях по старости" 1908г., Закона "О национальном страхования" 39Пг. Эти законы заложили основу для формирования будущей структуры государственной системы социального обеспечения. Дальнейшее развитие социального обеспечения вплоть до второй мировой войны происходило за счет расширения сферы охвата и оснований предоставления выплат, а также увеличения их размеров. Но это был этап именно ограниченного, а не активного вмеиагельст-ва государства в регулирование отношений-по социальному обеспечению. В указанный период времени; круг лиц» подлежащих страхованию, оставался далеко нрполнш* виды обеспечения ограничивались пенсиями по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильце, пособиями по безработице и по болезни, а также помощью безработным ко
1.В.В.Gilbert. The evolution of national insurance in Great Britain.- b., 1966.-P. 166.
инвалидности по законам о бедных; управление системой не было централизовано; совокупность норм в области социального обеспечения еще не сформировалась в самостоятельную отрасль английского публичного права'.
Начало 1X3 этапа эволюции социального обеспечения в Великобритании связано с воплощением в яизнь принципов социального обеспечения, разработанных У.Бвверидкем и закрепленных в ряде новых законов: Законе "О национальном страховании" 1946г., Законе "О страховании от производственных увечий" 1946г., Законе "О семейных пособиях" 1945г., Законе "О государственном вспомоществовании" 1948г.
Основные идеи плана У'.Беверидка 1942г. достаточно подробно проанализированы В.Г.Каленским. С учетом этого в работе более детально исследовано законодательство, принятое после 1960-х годов'« Вместе с той не игнорировалось и законодательство 1940-60-х годов. Такой комплексный подход позволил выявить следующие характерные особенности социального обеспечения в Великобритании на атапе активного управления ш со стороны государства: I) завершение йор:л;~ ровония системы социального обеспечения з двух оргакизацшшо-пра« зозше формах - социального страхования и вспог^оцаствоэак«я; 2) пра» 1:гичомш всеобщий охват социальным обеспечением лиц, рабсааздих ■ю договору найма, а такко ого распространение в той или рой сао-ло1ш на самозанятос население а неработающих граадан; 3) продо-отавление социального обеспечения во всех типичных случаях утраты заработка5 о также в случае нуждаемости; 4) рост расходов на социальное обеспечение; 5) возникновение самостоятельной отрасли публичного права - права социального обеспечения; 6) централизация управления государственной системой социального обеспечения . в рамках министерства здравоохранения и социального обеспечения.
В диссертации внимание уделено влиянию идей У.Бевериджа на концепцию последней реформы законодательства о социальном обеспечении 1986г. &то связано с тем. что в процессе подготовки реформы высказывались предложения о необходимости возврата к принципам У.Бевериджа, в первую очередь, к твердым ставкам пособий независимо от размера утраченного заработка,* Отход от этого уравнительного и неотвечающего интересам трудящихся принципа был- осуществлен в полной мере при проведении реформы 19?5г.ч в результате которой размеры выплат стали складываться из двух частей: базовой части в твердой ставке и дополнительной части, рассчитываемой пропорционально размеру утраченного заработка. Реформа 1986г. оставила такой метод практически без изменений,
А идея У.Бевериджа о sou, что социальное обеспечение в зысо-коорганизованном обществе должно создаваться в результата сотрудничества между государство» и гражданином, стала ключевой при про-
2
ведении реформы 1986г. Именно поэтом; правительство, установив низкие- размеры базовой части. пенсий и пособий« предоставило налоговые льготы производственным страховым программам, а также личным пенсионным фондам граждан.
Сфера применения принципа всеобщности, т.е. охвата социальным страхованием всех наемных работников во всех случаях утраты или снижения заработка была сужена в результате реформы 1986г. 8то проявилось в передаче пособий по болезни и по беременности и родам в ведение производственных страховых программ для участников таких программ.
So II главе - "Теоретические проблемы социального обеспечения в Великобритании1' анализируются различные аспекты социального
1.A^W.D^l^t^J,A.Kay,С.И.Morris. She reform of social eecurity.-
2. Social security^reforms//Politics today ГПб.-Ь.12nov.1987.-P.275
обеспечения как понятийной категории, дается характеристика организационно-правовых форы государственной системы социального обеспечения, исследуется совокупность правовых норы, регулирующих социальное обеспечение.
Социальное обеспечение является многозначна понятием, которое в зависимости от целей исследования можно изучать в акономи-чвском, политической, юридическом аспектах. В работе социальное обеспечение рассматривается как система особых общественных отношений, как государственная система, функционирующая в двух организационно-правовых формах: социального страхования и вспомоществования, как отрасль права.
В результате изучения социального обеспечения как системы общественных отношений можно констатировать, что ее основу составляют распред'елительные и перераспределительные отношения. Социальное обеспечение - это система общественных отношений, который складываются в процессе распределения страховых Фондов, создаваемых за счет взносо? трудящихся, предпринимателей и дотаций государства, в целях возмещения /траченного заработка, а также в свй-зи с перераспределвтг.м части государственного бюджета для оказания помощи нуждающимся гражданам и семьям с детьми, как правило, после проверки доходов.
Вти отношения опосредствуются правом, по правовое воздействие на них осуществляется не прямо, а через социальную политику государства, посредством которой происходит согласование различных социальных интересов. "Основной функцией социальной политики является легитимация экономической системы и экономических ценностей."* В законах закрепляются цели социальной политики в области социального обеспечения, устанавливаются полномочия государственных. органов по назначению конкретных зиров социального обеспеченият ре-1 • panning. -A etrategy for socialist welfare.-
гламентируются условия предоставления гражданам конкретных видов выплат и их размеры, определяются правовые гарантии охраны прав получателей пенсий и пособий.
Государственная система социального обеспечения функционирует в двух организационно-правовых формах: социального страхования и вспомоществования. Зти формы отличаются друг от друга по следу-юшш признакам: способу образования финансовой основы; кругу-лиц, подлежащих обеспечению; социально-правовым основаниям обеспечения; уровню обеспечения и охраны прав реципиентов; принципам и органам управления.
Важной проблемой теоретического анализа представляется вопрос о месте правовых норм, регулирующих отношения по социальному обеспечению, в системе английского права. Английские ученые (например, Г.Кэлверт) относят их к публичному праву.1 Отличительной особенностью публичного права является то, что одной стороной правоотношений выступает государственный орган, а другой - гравданин.^ Но поскольку все отрасли публичного права имеют одинаковый субъектный состав, то внутри публичного права разделение на отрасли производится с учетом специфических особенностей регулируемых ими отношений. "Право каждой страны, будучи единым по своей сущности, по своему социально-политическому содержанию, как целостное нормативное образование характеризуется внутренней расчлененностью, дифференциацией на относительно автономные и в то же время связанные между собой части - нормативные предписания, институты, отрасли..."'
На основе анализа специальной литературы и законодательства
в диссертации сформулировано определение социального обеспечения
I.H.Calvert. Social security law.-L..1974.-P.2-3.
2'. К. J.Eddey. legal system notebook.- I>. ,1970.-P. 17.
3. Алексеев С.С, Общая теория права. - М., 1981.- T.I. С.240
как отрасли права. Право социального обеспечения в Великобритании - это совокупность правовых норм, регулирующих отношения цеж-¡ду государственными органами и гражданами по поводу предоставляли пенсий и пособий из Национального страхового Форде, создаваемого за счет взносов трудящихся, предпринимателей и ротаций гору» ^арстра, в типичных случаях утраты заработка, а также по поводу оказания помощи нуждающимся гражданам в размере прожиточного минимума, как правило, после проверки доходов из средств государственного бюджета.
В предмет права социального обеспечения, кроме распределительных и перераспределительных отношений, входят также процедурные отношения, возникающие в связи с рассмотрением органами социального обеспечения заявлений граждан, установлением юридичеоких фактов, вынесением решений о назначении выплат, процессуальные отношения по разрешению жалоб в облаоти социального обеспечения.
Общественные отношения, составляющие предмет права социального обеспечения, требуют особого метода правового регулирования,' В английской системе права использются статутный, прецедентный, колдоговорный и некоторые другие методы. В праве социального обеспечения преобладают два метода - статутный и прецедентный. Анализ работ зарубежных ученых К.Грея, 8,Барендта, Р.Крэнстона, Г.Кэл-верта, А.Огюса, Д.Перла позволил выявить следующие существенные особенности статутного метода правового регулирования: особый правовой статус участников правоотношений по социальному обеспечению; возникновение отношений из сложного фактического состава; специфические санкции за правонарушения в области, социального обеспечения; особая процедура обжалования решений органов социального обеспечения. Б частности, Р.Крэнстон отмечает, что 11 законодательство, регулирующее предоставление пособий и услуг, закрепляет обя-
занность служащих органов социального обеспечения предоставим, их гражданам при наличии определенных обстоятельств."* Следовательно, гражданина, имеющего право на получение пенсии или пособия при соблюдении установленных законом условий, можно рассматривать как улравомоченную сторону, а орган социального обеспечения - как обязанную сторону, хотя при применении правовых норм служащие этих органов имеют право решать ьопросы назначения выплат ло своему усмотрению.
Пределы усмотрения служащих органов социального обеспечения обусловливаются организационно-правовой формой социального обеспечения, Возможности усмотрения при назначении видов вспомоществования гораздо шире, чем при предоставлении страховых пенсий и пособий. Ято объясняется тем, что в законодательстве устанавливаются лишь общие критерии назначения вспомоществания, от которых служащим органов социального обеспечения разрешается отступать
с. учебен конкретной ситуации. Так, возможно изменение размеров единовременных выплат, сроков выплаты и прочих условий.2
Правоотношения по социальному обеспечению возникают из совокупности юридических фактов: наличия социалъно-пр^ового основания; обращения за пенсией или пособием в письменной форме; вынесения решения органом социального обеспечения.
Следующая особенность правового воздействия на поведшие оубьектов правоотношений по соци.льному обеспечению заключается в санкциях за правонарушения. Лица, виновные в неуплате взносов, в предоставлении органам социального обеспечения неверных сведений, обязаны не только возместить причиненный ущерб, но и могут быть оштрафованы или заключены в тюрьму! 8то значит, что санкции
в права социального обеспечения имеют характер наказания'.
1.R.Cranston.Legal foundations of the welfare state.-L.,1965.-P.103.
2. Ibid. P.168-169.
3. Ibid. P.227.
Важное значение для понимания особенностей правового регулирования имеет процедура обжалования решений органов социального обеспечения. Возможность обжалования признается в теории права методом осуществления субъективного права. Спор! в области социального обеспечения рассматриваются квазисудебными органами - трибуналами социального обеспечения, юрисдикция которых ограничивается специальными вопросами, указанными в вктах парламента. Трибуналы сами определяют процедуру разрешения споров. В своей деятельности они руководствуются правилами, принимаемыми министерством здравоохранения и социального обеспечения. Как отмечает Р.Крэн-стон, трибуналы имеют много недостатков. Прежде всего, недостаточно обеспечивается фактическое равенство сторон: при разбирательстве гражданам противостоят чиновники органов социального обеспечения, имеющие хорошую профессиональную подготовку, а гражданам оказывается лишь незначительная правовая помощь.* Поэтому нельзя признать, что уровень охраны прав граждан в области социального обеспечения является высоким.
Совокупность норм, образующих право социального обеспечения, строится по определенной системе. Если рассматривать их с точки зрения объема действия, то можно довольно четко выделить институты, относящиеся ко всем видам социального страхования или вспомоществования. В тексте законов они помещаются в специальные главы. 8та особенность норм учитывается также при изложении материала в теоретических монографиях б.Барендта, Г.Кэлверта, А.Огюса и других. К общим институтам социального страхования можно отнести: нормы о страховом стаже, правила расчета и перерасчета заработков и назначенных выплат, нормы о надбавках на иждивенцев. Специальные институты образуют нормы, закрепляющие квалификационные условия, выполнение которых необходимо для возникновения право на конкретнее виды страхования: пособия по безработице по боле-¡ни. ое-j £ • Orr.ni-ton, or.cit, г. 190.
ременности и родам, пенсии по старости, г.о инвалидности, по случаю потери кормильца, а также процедурные ц процессуальные нормы, К общим институтам вспомоществования можно отнести нормы, определяющие порядок подсчетов доходов граждан, надбавки на иждивенцев, а к специальным - нормы, регулирующие предоставление отдельных видов вспомоществования: поддержания доходов, семейного кредита, выплат из Социального фонда.
В III главе "Социальное страхование - ведущая форма социального обеспечения в Великобритании" дана характеристика социального страхования как организационно-правовой формы социального обеспечения по способам финансирования, кругу лиц, социально-правовым основаниям обеспечения, уровню охраны прав получателей и органам управления, рассмотрены квалификационные условия для предоставления различных видов пенсий (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца) и пособий (по безработице, болезни, беременности и родам).
Финансирование социального страхования осуществляется за счет взносов работников, предпринимателей и дотаций государства. Уплата страховых взносов, т.е. наличие установленного за' чноы страхового стажа, выступает главным квалификационным условием для приобретения права на любой вид социального страхования.
Страховой стаж в праве социального обеспечения Великобритании имеет два правовых режима - обязчтельный и добровольный. Обязательный режим распространяется на лмц„ работающих по договору найма, и на самозанятое население (фермеров, лиц свободных профессий и др.) которые по закону обязаны платить взносы из, заработка, ограниченного минимальным и максимальным пределами, а добровольный режим на лиц экономически неактивных и предпринимателей?. Некоторые категории граждан ( безработны, учащиеся, разведенные женщины, вдовы)! воторые временно не могут платить взносы по объективным при-
чинам, имеют право на "кредитование взносов". Период "кредитования взносов" включается в страховой стек.
Страховой стаж установлен в целях создания определенного соотношения между суммой внесенных взносов и суммой, подлежащей выплате в виде пенсии клм пособия. Поэтому для пенсий, рассчитанных на длительный период выплаты, применяются более жесткие взносовые требования, чем для пособий, срок предоставления которых значительно короче (обычно не превышав! I года).
В результате анализа норм, регулирующих порядок уплаты взносов, сформулировано определение страхового стажа применительно к Великобритании. Страховой стаж - »то период, в течение которого необходимо внести минимальную сумму обязательных и добровольных страховых взносов в целях приобретения права на базовую ставку пенсии или пособия.
При проведении реформы социального обеспечения 19В6г. произведено повышение размеров страховых взносов наемных работников и предпринимателей при одновременном сокращении дотации государства в Национальный страховой фонд. Новое законодательство 19й6г. отражает и другие тенденции в развитии государственной системы социального страхования, возникшие в 1980-х годах*, сокращение сферы государственных форм обеспечения; приватизация некоторое видов государственных пособий, т.е. передача их в ведение производственных страховых программ; снижение размеров страховых выплат; стимулирование развития производственных страховых программ и создания личных пенсионных фондов.
По мнению автора, советское пенсионное законодательство фактически рецепировало 3-членную систему финансирования социального обеспечения, действующую в большинстве стран с рыночной, экономикой , в том числе и в Великобритании. Автор критически оценивает введение в СССР в 1991г. обязательных страховых взносов граждан,
которые наряду со взносами предприятий и дотациями государства предназначены для формирования Пенсионного фонда СССР, в сязи с крайне низким уровнем заработной платы в стране. Исходя из опыта Великобритании предложено установить в общегосударственном масштабе минимальную сумму заработка для уплаты обязательных взносов в Пенсионный фонд СССР, а граждан, зарабатывающих меньше этой суммы, освободить от уплаты взносов без ограничения права на пенсию по возрасту.
В главе рассматриваются особенности правового регулирования пенсионного обеспечения по старости, по инвалидности, по случаю потери корыильиа. Для реализации права на пенсию по старости в Великобритании требуется соблюдение следующих условий: наличие страхового стагса; достижение пенсионного возраста; уход на пенсию с постоянной работы. Пенсия по старости по английскому законодательству - это еженедельная'денежная выплата из Национального страхо-ъогофонда, назначаемая пожизненно лицам, имеющим установленный страховой стад, достигшим пенсионного возраста и ушедшим на пенсию с постоянной работы, базовая часть которая назначается в твердой ставав, а дополнительная начисляется пропорционально размеру прошлого заработка.
В целях снижения государственных расходов в 1986г. принят' Билль о социальном обеспечении, л котором закреплено сокращение дополнительной части пенсии по старости.
В Великобритании установлен разный пенсионный возраст для цуачин (65 лет) и для женщин (60 лет).1 Законом не предусмотрена возможность "раннего ухода на пенсию" до достижения пенсионного возраста.
В диссертации подвергнуты критике многочисленные исключения, .
позволяющие работающим в СССР пенсионерам получать заработную пла-1. Social Security Act 1975.-Ъ.,1975.-3.27(1).
ту и пенсию одновременно. Предложено стимулировать труд пенсионеров путем одновременной выплаты заработной плагу ты и пенсии лишь до достижения определенного возраста, например, до исполнения 65 лет мужчинам и 60 лет женщинам.
Дана краткая характеристика обеспечения из фондов производственных пенсионных программ, которые широко распространены в Великобритании, но выходят за рамки государственной системы социального обеспечения. В целях развития данной практики в нашей стране в качестве дополнения государственного обеспечения необходимо использовать опыт Великобритании, которая предоставляет значительные взносовые и налоговые льготы предприятиям, организующим пенсионные фонды для своих работников. •
Вторым видом пенсионного обеспечения в Великобритании являются пенсии по инвалидности. В мировой практике существует два подхода к определению инвалидности - (едицинский и экономический. При первом - во внимание принимается само ухудшение здоровья, функций организма, которое приводит к значительным затруднениям в жизни безотносительно к требованиям трудовой деятельности. При втором - основное значение придается утрате трудоспособности. В Великобритании преобладает первый подход.
Пенсия по инвалидности в английском праве - это еженедельная выплата в твердой ставке из Национального страхового Фонда, назначаемая независимо от уплаты взносов инвалидам от общего заболевания, трудового увечья или профессионального забвлявания.
Инвалидностью от общего заболевания признается длительная нетрудоспособность свыше 28 недель. До 1988г. дифференциация размеров пенсии по инвалидсноти производилась в зависимости от причины наступления инвалидности и от степени нарушения функций ор-
ганизма. Многие английскив специалисты в области социального обеспечения П.Атьях.Э.Барендт, Г.Кэлверт, А.Огюс считали неоправданным разграничение размеров пенсий в зависимости от причины инвалидности и предлагали их уравнять.1 В результате реформы 1986г. пенсии по инвалидности от производственного увечья или профессионального заболевания приравнены по размеру к пенсии по инвалидности от общего заболевания. Но сохранена дифференциация размеров пенсии в зависимости от степени нарушения функций организма.
К пенсиям по инвалидности назначаются надбавки на уход за инвалидом и на иждивенцев.
При обеспечении по случаю потери кормильца юридическое значение придается смерти кормильца. Другие случаи, например, безвестное отсутствие, не учитываются. Различаются причины смерти кормильца: общее заболевание, трудовое увечье, профессиональное заболевание.
Право на пенсию по случаю потери кормильца, смерть которого произошла от общего заболевания, ограничивается вдовой и детьми младше 16 лет (учащимися до 19 лет:). Выплата пенсии приостанавливается, если вдова состоит в незарегистрированнг: браке, и прекращается при вступлении вдовы в новый брак, Здесь, как мы видим, наше законодательство более прогрессивно - назначенная пенсия сохраняется и при вступлении вдовы в новый брак.'
Более широк круг обеспечиваемых в случав смерти кормильца ог трудового увечья. Он включает вдовцов, родителей и других родственников, которые находились на полном содержании умершего или получали от него постоянную помощь (от 50 до 100% средств существования), В советском законодательстве круг лиц значительно шире и не дифференцируется в зависимости от причины смерти кормильца.
Далее в главе анализируется правовое регулирование обесле-
уециз ppcogpmt; ПО ПО ЙОШКИ, ПО ¡1йР(ШШ1РС1И И
1. A. Ogus, Ь. Bar end t. The law of social security.-L., 1973. _P< 265>
родам.
Безработным в Великобритании признается.гражданин, который не имеет постоянной оплачиваемой работы. Существует требование о том, что безработный должен быть пригодным к труду и готовым согласиться на любую предложенную работу, если по истечении установленного времени ему не удэлось трудоустроиться. Право на пособив по безработице зависит от выполнения двух условий: I) наличия страхового стажа; 2) безработица должна быть вынужденной, т.е. наступить из-за действия внешних экономических факторов, а не по вине гражданина. Бтооое условие наиболее ярко проявляется в установлении обстоятельств, при которых безработный лишается права на пособие сроком на 13 недель. К таким обстоятельствам относятся: увольнение за нарушение дисциплины; увольнение по собственному желанию без достаточных оснований; необоснованный отказ от предложенной подходящей работы.
Эти положения в настоящее время закреплены и в советском законодательстве.
В результате реформы социального обеспечения 198бг, в Великобритании пособия по болезни и по беременности и родам переданы в ведение страховых прогамм, создаваемых на предприятиях. Следовательно, они фактически перестали быть государствам ми пособиями, правовое регулирование предоставления которых осуществляется актами парламента, и превратились в производственные пособия, условия ' назначения и выплаты которых определяются колдоговором и договором найма. Право на государственное пособие по болезни и по беременности и родам сохранено при условии уплаты взносов лишь за теми гражданами, которые не участвуют в производственных страховых программах.
Глава 1У - "Вспомоществование как форма социального обеспечения в Великобритании" посвящена вопросам правового регулирования
обеспечения граждан, чьих средств недостаточно для удовлетворения официально признанных минимальных потребностей. Рассмотрены следующие характерные признаки вспомоществования как 'организационно-правовой формы социального обеспечения: 3) создание финансовой .
базы за счет средств государственного бюдната; 2) субъекты отно-аений по оказанию вспомоществования - местные органы министерства здравоохранения и социального обеспечения и нуядающиэся гран-дане; 3) основание выплаты пособий и пенсий - состояние "нуждаемости"; назначение выплат - в размера, восполняющем нехватку средств до установленной минимальной суммы; 5) природа права на' вспомоществование проявляется в наделении служащих органов социального обеспечения правом ''усмотрения" при вынесении решений о предоставлении выплат; 6) управление системой вспомоществования -специальным подразделением Министерства здравоохранения и социального обеспечения.
До 1986г. большинство пособий по вспомоществованию назначались после "проверки нуждаемости", которая в настоящее время заменена "проверкой доходов". При разработке понятия и процедуры "проверки доходов" законодатели исходили из того, что для нормальной пизии гражданин должен иметь "базовую сумму еженедельного дохода", размер которой складывается исходя из физических, социально-культурных и других потребностей, а также зависит от возраста, состояния здоровья и других факторов. 1раво на пособие определяется путем сопоставления чистого еженедельного дохода гражданина с утвержденной правительством "базовой суммой." Поообие выплачивается, если доход гражданина меньше "базовой суммы." Помимо размера еженедельного дохода, право на вспомоществование зависит от следующих обстоятельств: возраста, места жительства, семейного положения и других,
. Актуальность изучения системы оказания поыещи нуждающимся гражданам в зарубежных странах резко возросла в последнее время
в связи с официальным признанием существования проблемы бедности в СССР и разработкой мер по ее преодолению. Первый шаг в этом направлении сделан с введением социальных пенсий для граждан, не имеющих права на трудовую пенсию. В советском законодательстве появились такие новые понятия как "минимальный потребительский бюджет" . и "прожиточный минимум". В диссертации рассматривается вопрос об их соотношении. По мнению ввтора, это не тождественны» понятия. Прожиточный минимум - это минимальная сумма, при отсутствии которой невозможно физическое существование. В нашей стране этот показатель следует признать официальной чертой бедности. Государство должно гарантировать предоставление прожиточного минимума всем нетрудоспособным членам общества.
А минимальный потребительский бюджет (или минимальный прожиточный уровень) диссертант рассматривает как уровень относительной бедности. При таком понимании минимальный потребительский бюджет должен превышать прожиточный минимум (например, составлять 140-150$6 от суммы прожиточного минимума),,
К решению проблемы бедности в СССР необходимо подходить комплексно с использованием опыта зарубежных стран и, в частности, Великобритании. Следует осуществить ряд конкретных мер, чтобы завершить процесс создания особой организационно-правовой формы социального обеспечения в вэшей стране - социальной помощи, охватывающей всех нуждающихся (малообеспеченных) граждан, а не ограничиваться введение« отдельных видов выплат для определенных категорий населения. Нуждаемость (малообеспеченность) - это такое материальное положение, при котором гражданин по независящим от него. причинам не в состоянии обеспечить себе прожиточного минимума. Социальная помощь должна предоставляться из средств государственного бюджета в таком размере, чтобы гарантировать всрм членам общества прожиточный минимум.
Право на социальную помочь должны иметь неработающие граждане в трудоспособной возрасте, достигшие 16 лет, если они не могут работать по независящим от них причинвм (например, в связи о необходиностью ухода за ребенком или инвалидом), а также нетрудоспособные граждане, не имеющие средств к существованию. Нуждаемость (чалообеспеченность) граждан должна определяться органами социального обеспечения исходя из документально подтвержденных сведений о доходах за предшествующий период (например, I год или 6 месяцев). Следует учитывать только доходы, носящие постоянный характер: все виды оплати труда после вычеты налогов и взносов, сбережения сверх определенной суммы, пенсии, пособия и другие виды социального обеспечения (как государственные,так и от предприятий), за исключением выплат единовременного характера. Из подсчетов следует исключить стоимость жилого дома (квартиры), обстановки и предметов личного пользования (кроме предметов роскоши), бытовую технику и прочее имущество, примерный перечень которого необходимо установить в централизованном порядке. Продолжительность выплаты социальной помощи не должна ограничиваться каким-либо сроком, а производиться в течение всего периода нуждаемости,
В законодательстве, регулирующем предоставление социальной помощи, необходимо предусмотреть случаи, когда выплата пенсии • или пособия ыояет приостанавливаться не определенный срок, санкции за правонарушения, а такие процедуру обжалования решений органов социального обеспечения. .
По теме диссертации опубликованы статьи:
1. Реформа социального обеспечения 80-х годов в Великобритании.
Вопросы социального обеспечения.-Сб.ная.трудов.-Вып.20.-И:ЦШТИН, 1989.-С .146-154«
2. Усиление реакционных тенденций в законодательстве Великобритании о социальном обеспечении на современном этапе.-Деп.ИНИОН АН СССР.- 11., 1989,- 15с.
