АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование земельного контроля в Российской Федерации»
На правах рукописи
ЛАРИОНОВ ГЕННАДИЙ АНАТОЛЬЕВИЧ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность № 12.flQ.G6 - природоресурдаое право; аграрное нрмю; экологическое яр ало
Автореферат диссертации л а соискание ученой сте/тим кандидата юридических наук
Москва. 1997
Работа выполнена в Московском государственном университет им. М.В.Ломоносова.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор А,К,Голнченков
Официальные оппонент.ы: доктор юридических наук, профессор Н.А.Сыродоев кандидат юридических наук, доцент М.С.Патова
Ведущая организация: Санкт-Петербургский государственный университет
30
Защита состоится "27' ИШЯ__1997 ГОда в 14
час. на заседании диссертационного совета К 053.05.32 в Московски государственном университете им.М.В.Ломоносова по адресу: 119895 ГСП, Москва, Воробьевы горы, 1-й корпус гуманитарных факультета юридический факультет.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридическоп факультета Московссого государственного университета "м Ломоносова.
Автореферат разослан << МАЯ_1997года.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, ^
профессор ^ С.А.Иванова
Актуальность темы исследования обусловлена двумя >стоятельствами. Во-первых, - ситуацией, сложившейся с 1Нтролем в сфере использования и охраны земель (далее -¡мельный контроль). Особенность ее состоит в том, что с одной ороны, земельный контроль, прежде всей государственный, ормально существует: регулярно проводятся проверки соблюдения ¡мельного законодательства (по Российской Федерации за 1996 г. -шее 300 тысяч, по Московской области - более 5 тысяч, >1является значительное количество правонарушений (около 200 и тысяч, соответственно) /1/.
С другой стороны, результативность контроля, понимаемая как епень достижения цели и задач контроля, - не очевидна, фициальная позиция такова: "Осуществление земельных «образований, изменение форм собственности и хозяйствования I земле не привели к улучшению использования земли...". Сегодня ¡пользование земель, в том числе сельскохозяйственных,' уществляется нерационально, "при существенном сокращении зроприятий по охране и рациональному использованию почв", что ще более углубило процессы деградации земель" 121.
Во-вторых, своевременность исследования избранной темы |ределяется происходящими в государстве и обществе менениями политического, экономического, правового и иного рактера /3/. Эти изменения далеко не безразличны как с точки ения общего состояния правового регулирования земельных ношений, так и с позиций состояния и развития отдельного, но сьма важного института - земельного контроля.
Задача понятна: "...формирование новых земельных ношений, основанных на введении частной собственности на млю, при сохраняющемся потреб тельсг.ом отношении к ее
использованию, вызывает необходимость усилени! государственного контроля за использованием и охраной земель74/.
Осталось определить, что в новых реалиях следует понимал под земельным контролем, что значит "усилить" его и как этс сделать?
Степень исследованности темы. Общетеоретические
проблемы контроля, и, в силу этого, имеющие значение для контроля земельного, исследовались в литературе по теории права (С.С.Алексеев, А.М.Васильев, А.И. Денисов, Г.Н.Манов, C.B. Поленина, И.С.Самощенко, Н.В.Сильченко, Ю.А.Тихомиров и др.).
Контрольная деятельность была предметом работ ученых-административистов (А.ПАпехин, Д.Н.Бахрах, А.А.Кармолицкий, ЮМ. Козлов, Б.М.Лазарев, А.ЕЛунев, М.И.Пискотин, А.Л.Прозоров, М.С.Студеникина, Е.В.Шорина, ЦАЯмпольская и др.). Пожалуй, общей чертой этих исследований является то, что государственный контроль рассматривается с традиционных административно-правовых позиций, преимущественно как функция управления. В то же время, в отдельных работах контроль одновременно характеризуется и как правовая форма деятельности (В.М.Горшенев, И.Б.Шахов).
Результаты специальных исследований отражены в различных источниках. Разделы, посвященные земельному контрг пю являются обязательным атрибутом учебников и учебных пособий (например, Н.И.Краснов и В.П.Балезин - 1977г.. Н.И.Краснов - 1981г., Б.В.Ерофеев - 1994г., В.В.Петров - 1995г. и др.). Этот вид литературных источников, как правило, ограничивается констатацией существующего положения дел, что естественно, учитывая их назначение и сложившиеся требования к подаче
териала,
Отдельные теоретические и практические проблемы, важные я понимания земельного контроля, рассматривались в рамках нографических исследований и (или) научных статьях ециалистов в области земельного и иных природноресурсовых раслей права, экологического и аграрного (сельскохозяйственного) ава (Г.А.Аксененок, С.А.Боголюбов, М.М.Бринчук, А.К.Голиченков, Л.Дубовик, Ю.Г.Жариков, А.А.Забелышенский, И.А.Иконницкая, С.Колбасов, Е.Н.Колотинская, М.М.Козырь, О.М.Козырь, И.Краснов, О.И.Крассов, Н.Н.Осокин, И.В.Павлов, И.Ф.Панкратов, С.Пашова, А.Г.Первушин, В.В.Петров, Н.А.Сыродоев и др.).
Ряд проблем, связанных с современным состоянием 591-1997 гг.) контроля в сфере "общество-природа", гр'агивался. в диссертационных исследованиях. В докторских ссертациях В.И.Андрейцева (1992 г.), М.М.Бринчука (1991 г.), Л.Дубовик (1993 г.), А.И.Казанника (1991 г.), О.И.Крассова-391 г.), И.О.Красновой (1997 г.), М.А.Муртазалиева (1996 г.) и рассматривались (прямо или косвенно) в рамках избранных едметов исследования, ■ соответственно: экологической спертизы, охраны окружающей среды от загрязнения токсичными ществами, реализации экологического законодательства, гиональных экологических проблем, лесного законодательства, рубежного (США) опыта, природопользования и охраны среды нкретных природных комплексов (оз.Байкал). В кандидатских юсертациях Е.А.Галиновской (1995 г.), М.В.Григорьевой (1993 г.), А.Дедовой (1995 г.), С.Г.Калгановой (1995 г.) земельный нтроль рассматривался в качестве меры, обеспечивающей
реализацию того или иного отношения.
Отдельные монографические исследования были посвящен проблемам контроля за охраной отдельных природных объекто например, атмосферного воздуха (Н.И.Малышко), экологически контроля (А.К.Голиченков). Работы последнего (докторскг диссертация и монография - 1992 г.) в значительной мер аккумулировали результаты научных исследований пробле контроля. В них изложена теория экологического контроля кг самостоятельного направления эколого-правовой науки, названнь контроль характеризуется как функция, гарантия и правовая фора.' экологической деятельности.
Специальные монографические исследования пробле земельного контроля в современных условиях (1991-1997 гг.) ь проводились.
Цель диссертационного исследования - сформулировать обосновать систему теоретических положений (взглядов), которые совокупности представляют собой основные положения Концепци земельного контроля в новых (изменяющихся) экономически; политических, правовых, организационных и идеологически условиях.
Названная цель предопределила постановку следующих задач
- уяснить понятие земельного контроля в современны условиях, сформулировать соответствующие ему термины определения;
- определить цели и задачи земельного контроля современных условиях;
- сформулировать принципы земельного контроля в и новейшем понимании;
классифицировать существующие виды земельного нтроля;
- рассмотреть основные функции и формы земельного нтроля;
- обосновать критерии разграничения л )лномочий органов, ;уцествляющих земельный контроль.
Предметом исследования являются: комплекс (конодательных и иных нормативных правовых актов земельного и <ых отраслей законодательства; регулируемый ими круг дородных общественных отношений в сфера земельного :нтроля; практика применения названного законодательства; временная практика деятельности органов земельного контроля; гатеетствующий опыт законопроектных работ; специальные эавовые и иные исследования проблем теории и практики тропя, прежде всего, земельного.
Методологической основой диссертационного исследования эслужили: естественно-научные и философские взгляды на заимодействие общества и природы; международные принципы эиродопользования и охраны окружающей природной среды в их эвейшем понимании; конституционные основы правового згулирования использования и охраны земель и иных природных зсурсов, охраны окружающей среды.
В работе над диссертацией были использованы следующие отоды исследования: системы сбора первичных данных, 5работки первичных данных (описание, обобщение, классификация, нализ, синтез), сравнительного анализа результатов обработки ервичных данных, другие общие и специальные методы. Теоретическую основу исследован я составили труды по общей зерии права, теории земельного, экологического права
(см.: раздел "Степень исследованности темы").
Научная новизна диссертации заключается в том, что он представляет собой первое монографическое исследовани земельного контроля в новых экономических, политически; организационных, правовых и идеологических условиях (1991-199 гг.). В результате исследования обоснована система теоретически положений (взглядов), которые в совокупности составляю основные положения Концепции земельного контроля.
На защиту выносятся следующие основные теоретически положения, обладающие нчучной новизной:
1. Разработка Концепции современного земельного контрол предполагает, обоснование системы положений (взглядов] характеризующих: понятие земельного контроля; его цель и эадач1-принципы земельного контроля; виды контрольной деятельносп функции и формы земельного контроля; критерии разграничена полномочий органов, его осуществляющих.
2. Ключевым моментом в подходе к современном; пониманию земельного контроля являются признание а) множественности его правовой природы, б) комплексное ртношений земельного контроля.
2.1. Земельный контроль является не только функцие! управления в сфера использования и охраны земель межотраслевым правовым институтом и институтом земельной права, но и должен служить гарантией исполнения земельны; законов, соблюдения требований рационального использования I охраны земель, а также представляет собой правовую форм; деятельности в названной сфере.
2.2. Государство в отношениях, возникающих в сфере
>нтроля, выступает одновременно в трех качествах: как 'вэрен, как гарант общественных интересов, как собственник гмли. В первом случае объектом контроля является вся территория Ф для обеспечение ее целостности и неприкосновенности, а ззникающиа в связи с этим отношения относятся преимущественно сфере международного публичного права. Во втором случае 5ъект контроля - все земли в пределах границ РФ, а возникающие ношения относятся к публично-правовым. В третьем случае уьектом являются земли, находящиеся в государственной >бственности, а возникающие отношения относятся «имущественно к сфере частного права.
3. Цель земельного контроля - достижение и поддержание 1кого качества (состояния) земли, которое бы позволило ¡пользовать, ее в качестве основы жизни и деятельности живущего
будущих поколений в условиях множественности форм >бственности на землю, проведения земельной реформы.
4. Принципами земельного контроля в их новейшем 1нимании являются:
- комплексности отношений земельного контроля, согласно торому в зависимости субъектного и объектного состава этих ношений они могут носить характер как публично-правовых, так и стно-правовых;
- принцип учета в контрольной деятельности разделения астей, в соответствии с которым органы законодательной, полнительной и судебной власти самостоятельны и в сфере мельного контроля действуют в рамках предоставленных им лномочий;
- принцип преодоления множественности контрольных
органов, который предполагает, что функции государственног земельного контроля должны осуществляться одним, специальн уполномоченным на то органом, а в случае, если это невозможно, координироваться им;
- разграничения контрольных и хозяйственных функций, следуя которому один и тот же орган не должен одновременн наделяться полномочиями по использованию земли государственному контролю за таким использованием;
- принцип адекватной законотворческой деятельности в сфер земельного контроля, согласно которому проекты законодательных иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, призванны регулировать. отношения в названной сфере, должны учитыват изменения в понимании земельного контроля, его цепи, зада^ принципов, видов, содержания и др.
5. Система видов земельного контроля включает: контроль осуществляемый государством в лице его органов, и контроль осуществляемый негосударственными органами. При этом перва: группа включает: государственный земельный контроль и контрол! государства-собственника за использованием своей земельно! собственности. Вторая, помимо известных видов' контрол! (самоконтроля и общественного контроля), - контрагентски! контроль, земельный аудит.
Задачей государственного земельного контроля являете! обеспечение исполнения всеми субъектами земельны: отношений, независимо от их подчиненности и форл собственности, действующего земельного и иных отраслей законодательства, соблюдения ими установленных требований п< использованию и охране земель, выполнения соответствующШ
юграмм и мероприятий.
Задачей земельного контроля государства-собственника »мли является обеспечение рационального использования и сраны объекта принадлежащей ему на праве собственности земли, том числе от посягательств других собственников.
Задачей земельного самоконтроля является обеспечение :полнения действующего земельного и иных отраслей 1конодательства. соблюдение установленных требований по ¡пользованию и охране земель, выполнения соответствующих юграмм и мероприятий в деятельности конкретной организации.
Задача общественного земельного контроля - обеспечить реа-иацию и защиту земельных прав граждан и их объединений.
Задача контрагентского контроля - обеспечение соблюдения ороной по .договору обязательств по использованию и охра! э мель, повышению их плодородия.
Задача земельного аудита • выявление проблем, связанных с' пользованием и охраной земель, и потенциальных обязательств, язанных с передачей земельных участков как недвижимого (ущества или текущими операциями с землей.
6. Земельный контроль, как и любая иная контрольная ятельность, обладает собственными функциями (информацион-я, предупредительная, пресечения правонарушений). Однако их держание имеет известную специфику, предопределяемую ецификой земельных правоотношений.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что результате исследования разработан ряд теоретических пожений (взглядов), которые состапяют .¡сновные Положения кцепции земельного контроля в Российской Федерации.
Практическое значение диссертации состоит в том, 41 сформулированные в ней основные положения Концепц* земельного контроля могут служить теоретической базой дг целенаправленного реформирования земельного контрол: разработки соответствующих законодательных и иных нормативнь правовых актов. В частности, в Приложении к диссертаци приведена структура проекта федерального закона государственном контроле за использованием и охраной земель.
Теоретические выводы и практические предложен«) сформулированные в диссертации, переданы в Комитет п земельным ресурсам и землеустройству Московской области используются, им при подготовке методических рекомендаций п осуществлению земельного контроля в Московской области.
Положения диссертации о земельном контроле совершенствовании его системы применяются в учебном процессе Государственном Университете по землеустройству (г.Москва).
Апробация результатов исследования. Основны положения диссертации опубликованы автором (см.: перемен публикаций), обсуждены на кафедре экологического и земельног права юридического факультета МГУ (в 1995 и 1996 гг.), в Институт законодательства и сравнительного правоведения пр Правительстве Российской Федерации (1993 г.).
Структура диссертации предопределена задачами и системо проведенного исследования, охватывающей различные вид» контроля. Работа состоит из введения, трех глав, приложения и библиографии.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранное
>1, степень ее исследованности в научной литературе, мулируются цель, задали и методы исследования, научная !зна и выводы, выносимые на защиту, дается характеристика »етической и практической значимости работы, информация об >бзции диссертации.
В первой главе исследуется понятия земельного контроля, чизируются его цель, принципы, функции, формы, соотношение гльного контроля со смежными функциями управления в сфере »льзования и охраны земель - земельным мониторингом и югической экспертизой.
Современное понимание земельного контроля базируется на жание двух факторов объективного характера, а именно: «ественности его правовой природы, комплексности отношений гльного контроля.
В отечественной социально-экономической и юридической грату ро отмечается неодномерность понятия "контроль",-^епризнано, что земельный контроль является функцией явления в сфере использования и охраны земель, отраслевым правовым институтом и институтом ельиого права.
Однако, одновременно, земельный контроль должен служить ¡нтией соблюдения требований рационального использования и мы земель. В противном случае на первое место в ^делении задач, содержании и оценке результатов контроля эдят. как это имеет место в настоящее время, выходит «ественный фактор. Например, характеристика дарственного земельного контроля в государственных гадах о состоянии использования и охраны земель фактически
сводится к цифровым количественным показателям: числу пров< выявленных нарушений, 'площади в та (!), на которой эти наруш выявлены и т.п. При таком подходе земельный контроль явля самоцелью, явлением как бы-самодостаточным.
Наконец, земельный контроль представляет собой праве форму деятельности в названной сфере. Используя подх гредложедаче В.М.Горшеневым, И.Б.Шаховым, применителы общей тсарда контроля, и А.К.Голиченковым - в части конт экологического, можно сказать, что земельный контроль правовая форма деятельности представляет собой сис действий по обеспечению исполнения земельного и иных отра законодательства (в части норм, регулирующих земел! отношения), применению предусмотренных ими государственного принуждения, а также формированию не законодательства, адекватного происходящим в этой обл изменениям.
Второй из названных выше факторов, отражающих объект, происходящие изменения, состоит в следующем. Государст£ отношениях, возникающих в сфере земельного контроля, высту одновременно в трех качествах: а) 'как суверен (Конституция 4); б) как гарант общественных интересов, под которыми пенима) интересы общества в целом, прав и свобод граждан (ст.2); в) сг^ственник земли <ст.'9).
- В первом случае объектом контроля является вся террут РФ, задачей - обеспечение ее целостности и неприкосновенное-возникающие в связи с этим отношения относятся преимуществ* к сфере международного публичного права.
Во втором случае объект контроля - все земли в преде
1ИЦ; РФ, задача - обеспечить общественный интерес в процессе «пользования и охраны, а. возникающие отношения относятся к 1Ично правовым.
В) третьем случае объектом! контроля являются земли, здящиеся, в государственной собственности. Поэтому и задача к обеспечить их рациональное использование м охрану, в том 1е от посягательств, други* собственников. Возникающие ниения, относятся преимущественно к сфере частного права.
ГПрИ! этоМ' собственно к отношениям земельного контроля. *ует-отнести лишь два последних их вида*
Цоль земельного контроля, - достижение и- поддержание >го качества (состояния) земли, которое бы позволило тьзовать ее в качестве основы жизни и деятельности живущего будущих поколений в условиях множественности форм ¡твенности на землю, нестабильных экономической и правовой !вМ<.
Такое определение цели земельного контроля обусловлено л л причинами. Первая состоит в том, чтобы подчеркнуть ;ифику объекта, по поводу которого возникают земельные шения. вообще и отношения земельного контроля», в. частности, пя не только объект хозяйствования, объект собственности; но и, ервую очередь, природный объект. Это- по> сути; Есть и малъно-пдазовой- момент: в качестве- "основы жизни и ельносп1"'3!змля,охарактеризована1в-Конститущ1и РФ (ст.9).
Вторая, причина* благоприобретенная: "Осуществление гльных- преобразований; изменения форм собственности и йствования на земле не привели к улучшению использования ■ж, повышению плодородия почв, снижению масштабов и
и
снижению экологически неблагоприятных последствий наруше земель горнодобывающими и строительными предприяти? Возрастающая антропогенная нагрузка, продолжающе бессистемное природопользование, а также недостаточ внимание, уделяемое сельскохозяйственными производителям ресурсосберегающим и природоохранным технологиям, способствует прекращению проц^ссоЕ деграда сельскохозяйственных угодий" /5/. Учет указанных процесса необходимое условие правильной ориентации контроль деятельности.
Задачи земельного контроля определяются исходя означенной цели применительно к конкретным сидам и фор? земельного контроля.
Деление земельного контроля на еиды, как извес зависит от выбранного ■ критерия. Наиболее известным традиционным является деление контроля вообще и земельног частности, на государственный, ведомствен производственный, общественный.
Предлагаемая диссертантом система видов земелы контроля несколько иная. Она состоит из двух элементов: контроля, осуществляемого государством в лице его органов контроля, осуществляемого негосударственными органами (пер уровень классификации).
8 свою очередь первая из выделенных выше групп в ключ государственный земельный контроль и контр государства-собственника за использованием своей земель собственности; вторая, помимо таких известных видов контр как самоконтроль и общественный контроль, вклю<<
г
контрагентский земельный контроль и земельный зудит ^второй уроЕень классификации).
Указанные элементы системы видов земельного контроля различаются между собой по субъектам, кругу объектов, згдачаи, катодам, содержанию контрольной деятельности и др.
Как уже отмочалссь пыше, земельный контроль, осуществляемый государством, можно охарактеризовать как собственно государственный земельный контроль лишь я том случае, ссли государство выступает как выразитель и гарант общественных интересов. Если же как собственник земли, то это тюке контроль, но иного вида.
Естественно, что в первом случаи круг объектов контроля весьма широк - любые участники земельных отношений, независимо от форм собственности и подчинения. Во втором - значительно уже: топысо органы (лица), представляющие государствс-собственника зе^.ш; лица, наделенные государством-ссбственником земли теми или иными правами в отношении его собственности (землевладельцы, землепользователи, включая арендаторов); лица, нарушающие право государственной собственности и т.п.
Различия в задачах, методах и содержании государственного земельного контроля и контроля государства собственника, самоконтроля и общественного контроля дается во второй и третьей главах диссертации.
Применительно к предложенной классификации (второй уровень) в диссертации рассматривается вопрос о содержании и таких видов контроля как контрагентский (договорный) и земельный аудит.
Контрагентский (договорной), контроль представляет собо наблюдение за состоянием использования земли стороны п договору, сопряженное с правом требовать совершени соответствующих действий. Речь идет, например, о прав арендодателя получать информацию от арендатора мелиоративном состоянии используемых земель, проверять е достоверность, предусматривать в договоре возможност проведения текущего контроля за применением ядохимикатов и т./ Задача контрагентского контроля - обеспечить соблюдени стороной по договору (например, аренды) обязательств п использованию, охране земель и повышению их плодородия.
Земельный аудит по мнению автора может быть рассмотре как составная часть экологического аудита. Последний же документах Европейского банка реконструкции и ра^йти определяется как "экологическое обследование, проводимое дл адязления экологических проблем и потенциальных обязательств с ¡заданных, с передачей имущества или текущих операций" /7/.
Олмраясь на приведенное понятие в диссертацу сформулирована задача земельного аудита - выявление лробле? связанных с использованием и охраной земель, и потенциальнь обязательств, связанных с передачей земельных участков кг недвижимого имущества или текущими операциями с землей.
Формы земельного контроля рассматриваются в диссертацу с двух точек зрения. Первая - традиционная, согласно которс гпедует различать земельный контроль в форм« предупредительного, текущего и последующего. Эти форм рассмотрены в работе с учетом отдельных особенности земельного контроля.
Рассматриоэ; контроль с другой точки зрения, автор зедлагает выделять процессуальную форму земельного зктроля. В работе обосновывается необходимой гь: предоставить злее широкие процессуальные права подконтрольным объектам ipaso приглашать независимых экспертов, аудиторов в ггзновленных законом случаях), процессуально регламентировать ¡граничить) деятельность общественных контролеров, предоставив заво контроля только тем общественным организациям, которые '.регистрированы в порядке, установленном законом Российской едерации от 14 апреля 1995 года "'Об общественных Зъединениях" (часть IV ст. 3, ст. 21. 22 Закона), и др.
Автор считает, что процессуальные отношения, возникающие эи осуществлении земельного контроля, должны регулироваться 1ециальными нормами, которые 'целесообразно сосредоточить в 1ециальном разделе Земельного кодекса Российской Федерации.
Определение (или) уточнение принципов земельного знтроля имеет важное значение для разработки его соаремейШй аучной концепции, а равно для обеспечения практических езультатсв земельного контроля. Они формулируют сновополагающие положения земельного контроля, тем сайШ бъективно формируют государственную политику в этой сфере.
Будучи закрепленными в правовых нормах, то есть приобретая юрму норм-принципов (разновидности земельных правовой* ttc^W), ни практически могут использоваться для ретуВДЗдйа^ия эмельных отношений. Это особенно важно в тех случаях, Когда знкретные нормы-правила отсутствует. Предлагаемые автором ринципы земельного контроля и их содержание даны в положениях, ыносимых на защиту.
Утверждение о том, что земельный контроль обладает собственными функциями, до сих пор вызывает если но возражение, то удивление даже среди специалистов. Автор поддерживает ту позицию, что любая контрольная деятельность опирается на функции социальной прзвенции, корректировки, праеоохрзчы /6/,
Земельный контроль, являясь разновидностью общей контрольной деятельности, обладает всеми названными функциями. Однако их содержание отличается известной спецификой, предопределяемой спецификой земельных правоотношений. Так правоохранительная функция земельного контроля, так же как и любой иной контрольной деятельности, подразумевает применение за правонарушение мер административного пресечения. Однако, последнее осуществляется в случаях и порядке, отличных от ан~ логичных мер е иных сферах (например, от приостановления эксплуатации промышленных объектов).
В диссертации также раскрывается соотношение земельного контроля со смежными функциями управления в сфере использования и охраны земель - земельного мониторинга •/< экологической экспертизы.
Во второй главе исследуются задачи и содержание государственного земельного контроля, анализируется процессуальна-правовой аспект такого контроля, обосновываются критерии разграничения полномочий органов, осуществляющих .-"змельный контроль, а также рассмотрена роль землеустроительной службы е его осуществлении.
Задачей (и оснобным ожидаемым практическим результатом) государственного земельного контроля язляется обеспечение
¡полнения всеми субъектами земельных отнс лсний, зависимо от их подчиненности и форм собственности, гйствующего земельного и иных отраслей законодательства, ->блюдения установленных ими требований по использованию ч :ране земель, выполнения соответствующих программ и гроприятий.
Государственный земельный контроль следует отличать от мельного контроля государства-собственника земли. Задачей юледнего является обеспечение рационального использования и :раиы объекта принадлежащей государству на праве >бственности земли, в том числе от посягательств других |бственников.
Содержание государственного земельного контроля ¡осматривается через три группы правомочий: по сбору, ¡общению и передаче информации; принятию решений; полнению принятых решений.
Сбор информации осуществляется преимущественно в оцессе проверок законности оснований пользования землей, ¡следований фактического использования земель, наблюдений за пользованием земель по целевому назначению, контроля ,ча блюдением установленных требований по охране земель, шолнением соответствующих-программ и мероприятий.
Принятие решений по результатам контроля основывается на лученных данных, их анализе и реализуется в документах ределенной формы. К ним относятся Указание об устранении явленного нарушения, Протокол о нарушении земельного конодательства, Постановление о привлечении к министративной ответственности и наложении" взыскания; (вбование о приостановлении работ, эксплуатации объекта,
ведущихся с нарушением земельного законодательств; Предписание о прекращении финансирования (кредитована „ строительства, эксплуатации объекта.
Исполнение решения госинспектора любой служб! государственного земельного контроля обеспечивается ш самостоятельно (в отличии от исполнения судебного решени судебным исполнителем). Проведенные мероприятия по контролю! их результаты отражаются в специальных Книгах. '
Анализируя процессуально-правовой аспект земельног контроля, автор подчеркивает значение для защиты пра< собственников, землевладельцев, землепользователей арендаторов процессуальных (процедурных) правовых норм обеспечивающих правильное и своевременное применение нор» материального права. Автор поддерживает предложенье' < раг.эабсгке системы процессуальных земельно-правовых норм 181 Однако захрепить их нужно не в форме земельно-процессуальногс кодекса, а в специальном разделе ЗК РФ. ■
В диссертации предпринята попытка определить критерии разграничения полномочий органов, осуществляющие государственный земельный контроль. Согласно установленному порядку такие полномочия возложены на несколько органов федеральной исполнительной власти и их территориальные органы.
При зтом их полномочия нередко дублируются. Так, на органы землеустройства возлагается контроль за "своевременной рекультивацией нарушенных земель". Но аналогичная функция имеется; и у органов охраны окружающей природной среды. Предлагается установить, что служба землеустройства осуществляет ведомственный (хозяйственный) контроль, тогда как
2.5
>ганы охраны е рзающей природной среды - государственный.
Все органы исполнительной власти предлагается разделить на >й фуппы: а) являющиеся собственниками, владельцами, »льэователями земли; б) не являющиеся таковыми. Первые могут ;уществлять только хозяйственный контроль, вторые сударственный.
Для разграничения полномочий по осуществлению земельного нтроля землеустроительной и архитектурной служб за последней •едлагается закрепить контроль за использованием земель городов поселков, а за землеустроительной службой - земель льскохозяйственного назначения, сельских поселений, других тегорий земель.
Рассматривая роль землеустроительной службы (далее -1ужба) о осуществлении земельного контроля, автор приходит к 1ВОДУ о том, что формальный контроль со стороны Службы ществует, но з-Ъфе :тивность его крайне низка, имеет тенденцию к -ижению. Данный вывод подтвержден соответствующими цифрами, " еденными в специальную таблицу.
Служба фактически не ■ отвеча<эт'-'ии" !за состояние этих мель, ни за государ^бейнЫв" земельные доходы. Желая-хранить ' свШ'^коИтрЙпЬНЫе-" полномочия, Служба уступила (стн№л^'' сайб^праэлШик)'-' определенные хозяйственные ^¿Ш^Ш^Ьна' йе занимается в полном объеме хозяйственным!" |5Ш&Шв1и " землямй, находящимися в государственной .! ¡Зственности|1 и не создает для этого специализированные Уель'но-козяйственные организации.
На' Ъгфййу неббходимо возложить функции "хозяйственного!. (ЙвЙёния'' в ' отношении сельскохозяйственных земель,'
принадлежащих государству. При этом использование земли буд{ контролироваться Службой не столько по непосредственной предписанию Закона, сколько в силу тех конкретных услови! которые будут записаны в документах о пользовании земле (договорах аренды земли).
В третьей главе рассмотрены понятие, задачи и содержат; общественного земельного контроля и земельного самоконтрол организаций, проблемы их совершенствования в новь экономических и политических условиях.
Традиционно общественный контроль вообще и земельнь» в частности, сводился к помощи, оказываемой государственны органам. Однако, как отечественный, так и зарубежный опь показывают, что общественные организации недолго остаются по опекой государственных служб. Рано или поздно происходи пр "цесс "самопознания": общественные организации начиная понимать, что они не всегда и не во всем должны оставатьс придатком государственных органов и выполнять только их задани) В то же время, выявилась нецелесообразность наделени общественных организаций функциями государственных иисп£?:ц. ; ибо это приводит к дублированию их функций, приче; применительно к общественным органам - на менее высоко! профессиональном уровне.
8 силу этого, следует скорректировать задач общественного земельного контроля, определив в качестве таково обеспечение реализации и защиты земельных прав гражда и их объединений.
6 диссертации анализируется содержание общественног земельного контроля. Закон РФ "Об охране окружающей природное
еды" (ст. 13) предусматривает возможность заинтересс _,анных зждан- объединяться в организации, выполняющие экологические жкции. Им предоставляется право требовать предоставления алогической информации, рекомендовать своих представителей * :ударственные экологические экспертизы, требовать в судебном и административном порядке отмены решений о размещении ^логически вредных объектов и настаивать на ограничении или екращении их деятельности, вести хампании за проведение суждения спорных проектов и референдумы, ставить вопрос о ивлечении к ответственности виновных должностных лиц, едъявлять иски о возмещении вреда здоровью и имуществу издан, причиненного экологическими правонарушениями. Все эти ава в соответствующей интерпретации составляют основу держания общественного земельного контроля.
Однако, законодатель не избежал концептуальной ошибки, ганавливая, что сутью общественного контроля является ¡емерноо содействие государственным органам в борьбе с рушениями природоохранительного законодательства". Поскольку з "право" должно фигурировать в уставах таких организаций, трудно сделать вывод, что всякая попытка вступить в конфликт, с ^дарственным надзорным органом окажется неуставной.
Иначе решен этот -вопрос в Законе РФ "Об общественных ьединениях" (ст. 17). В нем указано, что вмешательство органов :ударственной власти и их должностных лиц в деятельность явственных объединений, равно как и вмешательство цественных объединений в деятельность органов ^дарственной власти и их должностных лиц не допускается. С /той стороны (ст. 27), общественность вправе активно
осуществлять свои права в полном объеме, выступать собственными инициативами по различным земельным вопроса» вносить предложения в органы государственной власти. Таки1 образом, позиция общественного объединения не обязательн должна совпадать с мнением, решением государственных органе:, их должностных лиц. Сделан вывод о том, что ст. Закон РСФСР "О охране окружающей природной среды" в этой части должен быт приведем в соответствие с нормами Закона РФ "Об общественны объединениях".
Земельной самоконтроль понимается в диссертации кз контроль организаций за собственной деятельностью п использованию и охране принадлежащих (на праве собственное™ пользования, включая аренду) им земель.
Задача земельного самоконтроля - обеспечение исполнен и: деГ ггвующего земельного и иных отраслей законодательство соблюдение установленных требований по использованию и охран! земель, выполнения соответствующих программ и мероприятий I деятельности конкретной организации, то есть с уч,'^;с конкретных условий (состояния земель, цели, и технологии и; использования и т.п.).
Автор (опираясь на уже имеющиеся конструкции /90 различав' два подвида земельного самоконтроля - специальный I технологический. Специальный земельный самоконтрол! предлагается возложить на уполномоченное г.:4,ю ил> уполномоченный орган любой организации, если она осуществляв функции, связанные с использованием земель в качестве местг размещения или средства производства и их охраной.
Организация самостоятельно определяет уполномоченное
4цо или орган, осуществляющий названный контроль, его структуру затраты на содержание. Компетенция уполномоченного лица или >гана должна быть определена таким образом, ^.гобы они могли >еспечить принятие решений с учетом требований целевого ¡пользования земель и их охраны.
Организация обязана иметь и представлять по требованию сударственных органов, осуществляющих государственные спертизы или контроль, сзедения, из которых было бы ясно, какое !цо или орган яаляются уполномоченными в данной сфере, кы;оэ ;сто з организационной структуре организации они занимают и козы их функции.
Технологический земельный самоконтроль должен быть вложен на тех работников, должностных лиц или структурные дразделения организации, которые в силу выполнения своих удовых или служебных функций обязаны обеспечивать блюдение параметров технологических режимов оизводствзиной и иной деятельности, связанной с пользованием и охраной земель.
По тома диссертации опубликованы следующие работы:
1. Совершенствование экономико-правового обоснования одоставлония (изъятия) земель для несельскохозяйственных лей // Научные труды МИИЗ "Совершенствование млепользования". 1983<всоавт.).
2. Государственный контроль за использованием земель // |учные труды МИИЗ "Совершенствование землепользования". 83 (в еоавт.).
3. О повышении действенности государственного контроля за пользованием и охраной земель // Научные труды МИИЗ овершенствование управления земельным фондом". 1984.
4. Применение данных земельного кадастра П{ государственном контроле за использованием земель // Научнь труды МИИЗ "Использование материалов земельного кадастра сельском хозяйстве". 1984.
5. Эффективность организации государственного контроля : использованием земель // Научные труды МИИЗ, "Повышен! эффективности использования земель в АПК района". 1988.
6. Повышение эффективности государственного контроля : использование и охраной земель // Материалы межреспубликанскс научной кснференции "Проблемы совершенствовав экологического законодательства и эффективность его реализации М, 1093.
7. Новое в законодательстве о государственном контроле : использованием земель // Законодательство и экономика. 1094.
16.
8. Совершенствование функций государственного контроля условиях земельной реформы// Право и экономика. 1995. N 9-10,
9. Контрольные функции общественных организаций в облас-охране! природы // Законодательство и экономика. 1995. N 13-14.
10. Общественный экологически;! контроль // Государство право. 1996, N 2.
Примечания
1. См : Отчет Мособлкомэема о контроле за использованием и охран< земель зз 1396 г. !И.: Мособлкомзем. 1996.
2. Государственный доклад о состоянии окружающей природной сре/ Российской Федерации в 1995 году /,' Зеленый мир. 1996. N 24. С.6.
3. Классификация названных изменений была предложе! А.К.Голиченковым и использована в ряде работ (См.: Дедова Н. Предоставление земель; изъятие земель: правовое регулирование в услови экономической реформы. Автореф. дисс.канд.юрид.наук. М., 1995. С.З-Игкатъаеа И.А. Проблемы развития зкологуческого законодательства Роса,' Автореф. дисс.канд.юрид.наук. №.. 1996. С.3-4;
2у
4. Государственный (национальный) доклад о состо нии и >льзовании земель Российской Федерации за 1995 год. М.: Роскомзем. 5. С. 88.
5. Государственный доклад о состоянии окружагаще" природной среды :ийской Федерации а 1995 году. С.6.
6. См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика ювого регулирования. Автореф.дисс.д-ра юрид.наук. М„ 1992. С.32-33.
7. Цит. по Катасонов В.Ю. Экологический аудит!! Международный бизнес :ии. 1995. N 3. С.28.
8. Краснов Н.И, Иконницкая. И.А. Процессуалаьые вопросы советского !Льного права. М., 1975. С.28, 62, 148.
9. См.: Закон Российской Федерации "О промышленной безопасности", экт. Ст.ЗЗ. Версия, внесенная на первое чтение в ГД РО (авторы: Бринчук ., Голиченков А.К., Юювач Е.В., Краснь-х Е.А., Сидорсв Г.И., и др). И.: НТЦ шышланная безопасность" при Госгортахнад.юре России. 1996 г.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Ларионов, Геннадий Анатольевич, кандидата юридических наук
Введение
Глава I. Понятие контроля за использованием и охраной земель и необходимость его совершенствования
§ 1. Понятие контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации
§ 2. Принципы, функции, формы земельного контроля
§ 3. Соотношение земельного контроля, земельного мониторинга и экологической экспертизы
Глава II. Государственный контроль за использованием и охраной земель
§ 1. Задачи и содержание государственного земельного контроля
§ 2. Развитие и совершенствование контрольных функций государственной землеустроительной службы
§ 3. Распределение полномочий между органами государственного земельного контроля 11 з
Глава III. Общественный контроль. Самоконтроль организаций за использованием и охраной земель
§ 1. Место общественного контроля в системе земельного контроля
§ 2. Участие общественности в судебных исках о возмещении вреда земельным ресурсам
§ 3. Правовое обеспечение доступа к информации об использовании и охране земель
§4. Самоконтроль организаций за использованием и охраной земель
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование земельного контроля в Российской Федерации"
Актуальность темы исследования обусловлена двумя обстоятельствами. Во-первых, - ситуацией, сложившейся с контролем в сфере использования и охраны земель (далее - земельный контроль). Особенность ее состоит в том, что с одной стороны, земельный контроль, прежде всего государственный, формально существует: регулярно проводятся проверки соблюдения земельного законодательства (по Российской Федерации за 1996 г. - более 300 тысяч, по Московской области - более 5 тысяч), выявляется значительное количество правонарушений (около 200 и 4 тысяч, соответственно).1
С другой стороны, результативность контроля, понимаемая как степень достижения цели и задач контроля, - не очевидна. Официальная позиция такова: "Осуществление земельных преобразований, изменение форм собственности и хозяйствования на земле не привели к улучшению использования земли.". Сегодня использование земель, в том числе сельскохозяйственных, осуществляется нерационально, "при существенном сокращении мероприятий по охране и рациональному использованию почв", что "еще более углубило процессы деградации земель".2
Во-вторых, своевременность исследования избранной темы определяется происходящими в государстве и обществе изменениями политического, экономического, правового и иного характера.3 Эти изменения далеко не безразличны как с точки зрения общего состояния правового регулирования земельных отношений, так и с пози
1 См.: Отчет Мособлкомзема о контроле за использованием и охраной земель за 1996 г. М.: Мособлкомзем. 1996.
2 Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1995 году // Зеленый мир. 1996. N 24. С.6.
3 Классификация названных изменений была предложена А.К.Голиченковым и использована в ряде работ (См.: Дедова H.A. Предоставление земель; изъятие земель: правовое регулирование в условиях экономической реформы. Автореф. дисс.канд.юрид.наук. М., 1995. С.3-4; Игнатьева И.А. Проблемы развития экологического законодательства России. Автореф. дисс.канд.юрид.наук. М., 1996. С.3-4. ций состояния и развития отдельного, но весьма важного правового института - земельного контроля.
Задача понятна: ".формирование новых земельных отношений, основанных на введении частной собственности на землю, при сохраняющемся потребительском отношении к ее использованию, вызывает необходимость усиления государственного контроля за использованием и охраной земель".1
Осталось определить, что в новых реалиях следует понимать под земельным контролем, что значит "усилить" его и как это сделать?
Степень исследованности темы. Общетеоретические проблемы контроля, и, в силу этого, имеющие значение для контроля земельного, исследовались в литературе по теории права (С.С.Алексеев, А.М.Васильев, А.И. Денисов, Г.Н.Манов, C.B. Поленина, И.С.Самощенко, Н.В.Сильченко, Ю.А.Тихомиров и др.).
Контрольная деятельность была предметом работ ученых-административистов (А.П.Алехин, Д.Н.Бахрах, А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев, М.И.Пискотин, А.Л.Прозоров, М.С.Студеникина, Е.В.Шорина, Ц.А.Ямпольская и др.). Пожалуй, общей чертой этих исследований является то, что государственный контроль рассматривается с традиционных административно-правовых позиций, преимуществен-но как функция управления. В то же время, в отдельных работах контроль одновременно характеризуется и как правовая форма деятельности (В.М.Горшенев, И.Б.Шахов).
Результаты специальных исследований отражены в различных источниках. Разделы, посвященные земельному контролю являются обязательным атрибутом учебников и учебных пособий (например,
1 Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации за 1995 год. М.: Роскомзем. 1996. С. 88.
Н.И.Краснов и В.П.Балезин - 1977г., Н.И.Краснов - 1981г., Б.В.Ерофеев - 1994г., В.В.Петров - 1995г. и др.). Этот вид литературных источников, как правило, ограничивается констатацией существующего положения дел, что естественно, учитывая их назначение и сложившиеся требования к подаче материала.
Отдельные теоретические и практические проблемы, важные для понимания земельного контроля, рассматривались в рамках монографических исследований и (или) научных статьях специалистов в области земельного и иных природноресурсовых отраслей права, экологического и аграрного (сельскохозяйственного) права (Г.А.Аксененок, С.А.Боголюбов, М.М.Бринчук, А.К.Голиченков, О.Л.Дубовик, Ю.Г.Жариков, А.А.Забелышенский, И.А.Иконницкая, О.С.Колбасов, Е.Н.Колотинская, М.И.Козырь, О.М.Козырь, Н.И.Краснов, О.И.Крассов, Н.Н.Осокин, И.В.Павлов, И.Ф.Панкратов, М.С.Пашова, А.Г.Первушин, В.В.Петров, Н.А.Сыродоев и др.).
Ряд проблем, связанных с современным состоянием (19911997 гг.) контроля в сфере "общество-природа", затрагивался в диссертационных исследованиях. В докторских диссертациях В.И.Андрейцева (1992 г.), М.М.Бринчука (1991 г.), О.Л.Дубовик (1993 г.), А.И.Казанника (1991 г.), О.И.Крассова (1991 г.), И.О.Красновой (1997 г.), М.А.Муртазалиева (1996 г.) они рассматривались (прямо или косвенно) в рамках избранных предметов исследования, соответственно: экологической экспертизы, охраны окружающей среды от загрязнения токсичными веществами, реализации экологического законодательства, региональных экологических проблем, лесного законодательства, зарубежного (США) опыта, природопользования и охраны среды конкретных природных комплексов (оз.Байкал). В кандидатских диссертациях Е.А.Галиновской (1995 г.), М.В.Григорьевой (1993 г.), Н.А.Дедовой (1995 г.),
С.Г.Калгановой (1995 г.) земельный контроль рассматривался в качестве меры, обеспечивающей реализацию того или иного отношения.
Отдельные монографические исследования были посвящены проблемам контроля за охраной отдельных природных объектов, например, атмосферного воздуха (Н.И.Малышко), экологического контроля (А.К.Голиченков). Работы последнего (докторская диссертация и монография - 1992 г.) в значительной мере аккумулировали результаты научных исследований проблем контроля. В них изложена теория экологического контроля как самостоятельного направления эколого-правовой науки, названный контроль характеризуется как функция, гарантия и правовая форма экологической деятельности.
Специальные монографические исследования проблем земельного контроля в современных условиях (1991-1997 гг.) не проводились.
Цель диссертационного исследования - сформулировать и обосновать систему теоретических положений (взглядов), которые в совокупности представляют собой основные положения Концепции земельного контроля в новых (изменяющихся) экономических, политических, правовых, организационных и идеологических условиях.
Названная цель предопределила постановку следующих задач:
- уяснить понятие земельного контроля в современных условиях, сформулировать соответствующие ему термины и определения;
- определить цели и задачи земельного контроля в современных условиях;
- сформулировать принципы земельного контроля в их новейшем понимании;
- классифицировать существующие виды земельного контроля;
- рассмотреть основные функции и формы земельного контроля;
- обосновать критерии разграничения полномочий органов, осуществляющих земельный контроль.
Предметом исследования являются: комплекс законодательных и иных нормативных правовых актов земельного и иных отраслей законодательства; регулируемый ими круг однородных общественных отношений в сфере земельного контроля; практика применения названного законодательства; современная практика деятельности органов земельного контроля; соответствующий опыт законопроектных работ; специальные правовые и иные исследования проблем теории и практики контроля, прежде всего, земельного.
Методологической основой диссертационного исследования послужили: естественно-научные и философские взгляды на взаимодействие общества и природы; международные принципы природопользования и охраны окружающей природной среды в их новейшем понимании; конституционные основы правового регулирования использования и охраны земель и иных природных ресурсов, охраны окружающей среды.
В работе над диссертацией были использованы следующие методы исследования: системы сбора первичных данных, обработки первичных данных (описание, обобщение, классификация, анализ, синтез), сравнительного анализа результатов обработки первичных данных, другие общие и специальные методы.
Теоретическую основу исследования составили труды по общей теории права, теории земельного, экологического права (см.: раздел "Степень исследованности темы").
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое монографическое исследование земельного контроля в новых экономических, политических, организационных, правовых и идеологических условиях (1991-1997 гг.). В результате исследования обоснована система теоретических положений (взглядов), которые в совокупности составляют основные положения Концепции земельного контроля.
На защиту выносятся следующие основные теоретические положения, обладающие научной новизной:
1. Разработка Концепции современного земельного контроля предполагает обоснование системы положений (взглядов), характеризующих: понятие земельного контроля; его цель и задачи; принципы земельного контроля; виды контрольной деятельности; функции и формы земельного контроля; критерии разграничения полномочий органов, его осуществляющих.
2. Ключевым моментом в подходе к современному пониманию земельного контроля являются признание: а) множественности его правовой природы, б) комплексности отношений земельного контроля.
2.1. Земельный контроль является не только функцией управления в сфере использования и охраны земель, межотраслевым правовым институтом и институтом земельного права, но и должен служить гарантией исполнения земельных законов, соблюдения требований рационального использования и охраны земель, а также представляет собой правовую форму деятельности в названной сфере.
2.2. Государство в отношениях, возникающих в сфере контроля, выступает одновременно в трех качествах: как суверен, как гарант общественных интересов, как собственник земли. В первом случае объектом контроля является вся территория РФ для обеспечение ее целостности и неприкосновенности, а возникающие в связи с этим отношения относятся преимущественно к сфере международного публичного права. Во втором случае объект контроля - все земли в пределах границ РФ, а возникающие отношения относятся к публично-правовым. В третьем случае объектом являются земли, находящиеся в государственной собственности, а возникающие отношения относятся преимущественно к сфере частного права.
3. Цель земельного контроля - достижение и поддержание такого качества (состояния) земли, которое бы позволило использовать ее в качестве основы жизни и деятельности живущего и будущих поколений в условиях множественности форм собственности на землю, проведения земельной реформы.
4. Принципами земельного контроля в их новейшем понимании являются:
- комплексности отношений земельного контроля, согласно которому в зависимости субъектного и объектного состава этих отношений они могут носить характер как публично-правовых, так и частно-правовых;
- принцип учета в контрольной деятельности разделения властей, в соответствии с которым органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и в сфере земельного контроля действуют в рамках предоставленных им полномочий;
- принцип преодоления множественности контрольных органов, который предполагает, что функции государственного земельного контроля должны осуществляться одним, специально уполномоченным на то органом, а в случае, если это невозможно, -координироваться им;
- разграничения контрольных и хозяйственных функций, следуя которому один и тот же орган не должен одновременно наделяться полномочиями по использованию земли и государственному контролю за таким использованием;
- принцип адекватной законотворческой деятельности в сфере земельного контроля, согласно которому проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, призванные регулировать отношения в названной сфере, должны учитывать изменения в понимании земельного контроля, его цели, задач, принципов, видов, содержания и др.
5. Система видов земельного контроля включает: контроль, осуществляемый государством в лице его органов, и контроль, осуществляемый негосударственными органами. При этом первая группа включает: государственный земельный контроль и контроль государства-собственника за использованием своей земельной собственности. Вторая, помимо известных видов контроля (самоконтроля и общественного контроля), - контрагентский контроль, земельный аудит.
Задачей государственного земельного контроля является обеспечение исполнения всеми субъектами земельных отношений, независимо от их подчиненности и форм собственности, действующего земельного и иных отраслей законодательства, соблюдения ими установленных требований по использованию и охране земель, выполнения соответствующих программ и мероприятий.
Задачей земельного контроля государства-собственника земли является обеспечение рационального использования и охраны объекта принадлежащей ему на праве собственности земли, в том числе от посягательств других собственников.
Задачей земельного самоконтроля является обеспечение исполнения действующего земельного и иных отраслей законодательства, соблюдение установленных требований по использованию и охране земель, выполнения соответствующих программ и мероприятий в деятельности конкретной организации.
Задача общественного земельного контроля - обеспечить реализацию и защиту земельных прав граждан и их объединений.
Задача контрагентского контроля - обеспечение соблюдения стороной по договору обязательств по использованию и охране земель, повышению их плодородия.
Задача земельного аудита - выявление проблем, связанных с использованием и охраной земель, и потенциальных обязательств, связанных с передачей земельных участков как недвижимого имущества или текущими операциями с землей.
6. Земельный контроль, как и любая иная контрольная деятельность, обладает собственными функциями (информационная, предупредительная, пресечения правонарушений). Однако их содержание имеет известную специфику, предопределяемую спецификой земельных правоотношений.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в результате исследования разработан ряд теоретических положений (взглядов), которые составляют основные Положения Концепции земельного контроля в Российской Федерации.
Практическое значение диссертации состоит в том, что сформулированные в ней основные положения Концепции земельного контроля могут служить теоретической базой для целенаправленного реформирования земельного контроля, разработки соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов. В частности, в Приложении к диссертации приведена структура проекта федерального закона о государственном контроле за использованием и охраной земель.
Теоретические выводы и практические предложения, сформулированные в диссертации, переданы в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Московской области и используются им при подготовке методических рекомендаций по осуществлению земельного контроля в Московской области.
Положения диссертации о земельном контроле и совершенствовании его системы применяются в учебном процессе в Государственном Университете по землеустройству (г.Москва).
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации опубликованы автором (см.: перечень публикаций), обсуждены на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ (в 1995 и 1996 гг.), в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (1993 г.).
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, приложения и библиографии.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование земельного контроля в Российской Федерации»
1.Агешин Ю. Информационное обеспечение законодательных органов // Российская юстиция 1994. № 2. С. 45-48.
2. Аксененок Г.А. Земельные правоотношения. М.: Госюриздат.1958.
3. Аксененок Г.А. Природа и человек в условиях научно-технического прогресса // Вопросы философии. 1973. № 10. С.54-63.
4. Аксененок Г.А. Юридические аспекты охраны природы и рационального использования природных ресурсов в СССР // Правоведение. 1974. №5. С. 30-36.
5. Андреев В.К. Правовое регулирование аудита в России. М.: Изд-во Инфра-М. 1998.
6. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1. Учебник для вузов. М.:Изд-во Тезис. 1995.
7. Алексеев С.С. Общая теория права. Том 1. М.: Изд-во Юрид. лит. 1981.
8. Алексеев С.С. Общая теория права. Том 2. М.: Изд-во Юрид. лит. 1982.
9. Андрейцев В.И. Правовое обеспечение экологической экспертизы проектов. Киев, 1990.
10. Балезин В.П. Правовой режим земель сельских населенных пунктов. М.: Изд-во МГУ. 1972.
11. Басин Ю.Г. Некоторые существенные особенности аренды государственного имущества // Советское государство и право. 1990. №5. С.55-60.
12. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. М: Изд-во Бек. 1993.
13. Беляева З.С. Источники колхозного права. М.: Изд-во Наука. 1972.
14. Беляева З.С. Правовые проблемы "разгосударствления" колхозов // Советское государство и право. 1991. № 8. С.64-72.
15. Беляева З.С., Козырь М.И. Сельскохозяйственная кооперация и право // Государство и право. 1992. №б. С.59-69.
16. Беляева З.С. Организационно-правовые формы реорганизации колхозов // Сельскохозяйственная кооперация и право. ИГП РАН. М., 1993. С.30-49.
17. Бобылев А.И. Некоторые вопросы регулирования права собственности на землю и другие природные ресурсы в Белорусской ССР // Советское государство и право. 1991. №9. С.70-73.
18. Боголепов Р.Д. Предупреждение правонарушений в процессе контрольно- надзорной деятельности милиции по охране природы. М., 1982.
19. Боголепов Р.Д. О профилактической деятельности административных органов по предупреждению нарушений природоохранительного законодательства // Научно-технический прогресс и правовая охрана природы. М.: Изд-во МГУ. 1978. С. 109-118.
20. Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны природы в СССР // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. 1984. №24. С.45-55.
21. Бойцев В.В., Бойцева В.Я. Административная юстиция. К продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. №5. С.42-53.
22. Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М.: Госюриздат. 1963.
23. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М.: Изд-во Юрид.лит.1976.
24. Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М.:Юриздат. 1947.
25. Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М.: Юриздат.1950.
26. Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М.: Госюриздат. 1963.
27. Брагинский М.И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. М.: Изд-во Юрид.литер. 1981.
28. Быков А.Г., Суханов Е.А. Правовые формы реализации права государственной социалистической собственности // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1987. №5. С.22-32.
29. Быстров Г.Е. Источники советского сельскохозяйственного права. Изд-во МГУ. 1985.
30. Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М., 1990.
31. Бринчук М.И. Правовые меры борьбы с химическим загрязнением окружающей среды // Окружающая среда под охраной закона. М., 1982. С.70- 80.
32. Веденин H.H. Правовой статус сельскохозяйственных производственных объединений // Советское государство и право. 1982. №5. С.79.
33. Веденин H.H. Приватизация и реорганизация предприятий АПК (правовые аспекты) // Государство и право. 1993. №4. С.57-64.
34. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Изд-во МГУ. 1992.
35. Голиченков A.K. Организационно правовые формы сани-тарно-экологического контроля в СССР. М.: Изд-во МГУ. 1984.
36. Голиченков А.К. Санитарный кодекс России: проблемы разработки проекта // Вестник МГУ. Серия 11. Право.1991. №4. С.40-50.
37. Голиченков А.К., Козырь О.М. Проблемы подготовки проекта Федерального закона "О земле" // Вестник МГУ.Серия 11. Право. 1994. Специальный выпуск. С.4-16.
38. Гойхбарг А.Г. Основы частного имущественного права. М.,1924.
39. Графский В.Г. Право собственности на землю в крестьянской общине в пореформенный период // Собственность: право и свобода. ИГП РАН. М., 1992.
40. Гришин H.H. Введение в экологическое аудирование // Экологическая экспертиза. ВИНИТИ. М., 1991. №1. С. 35-51.
41. Горшенев В.В., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Изд-во Юрид.литер. 1987.
42. Грибанов В.П. К вопросу о понятии права собственности.-Вестник МГУ. Серия Право. 1959. №3. С. 173-190.
43. Грибанов В.П., Суханов Е.А. Правовые формы реализации отношений собственности // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1989. №4. С.41-47.
44. Государственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды. Тезисы республиканкой научно-практической конференции. Киев. 28-30 нояб. 1988.
45. Государственно-правовое управление качеством окружающей среды. Киев-Одесса. Изд-во Вища школа. 1983. С.189.
46. Гусев Р.К., Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР. М.: Изд-во Высшая школа. 1979.
47. Демьяненко В.Н. Правовые проблемы "разгосударствления " колхозов // Государство и право. 1992. № 12. С.54-63.
48. Демьяненко В.Н. Колхозное право. Изд-во Саратовского унта. 1975.
49. Державин A.M. Прогрессивные формы агрохимического обслуживания. М.:Колос. 1980.
50. Дикусар В.М. Правовое регулирование разрешения земельных споров в Российской Федерации. Автореферат дис. канд. юр. наук. М., 1997.
51. Донцов С.Е. Гражданско-правовые внедоговорные способы защиты социалистической собственности. М.: Изд-во Юрид.лит. 1980.
52. Емельянов С.А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. М.: Изд-во Юрид. литер.
53. Емельянова В.Г., Заславская JI.A. Судебное рассмотрение дел о нарушении законодательства об охране животного мира. М.: Изд-во Юрид. лит. 1982.
54. Ерофеев Б.В. Основы земельного права. М.: Изд-во Юрид. лит. 1971.
55. Ерофеев Б.В. Земельное право России. Учебник для вузов. М.: Изд-во Юрист. 1994.
56. Жаворонкова Н.Г. Правотворческая деятельность городских Советов народных депутатов в области охраны окружающей Среды // Окружающая среда под охраной закона. М.: 1982. С. 17-24.
57. Жариков Ю.Г. Юридические аспекты рационального природопользования // Экономические проблемы оптимизации природопользования. М: Изд-во Наука. 1973. С.88-92.
58. Земельное право России. Учебник для вузов под ред. проф. Р.В.Петрова. М.:Изд-во "Стоглавъ". 1995.
59. Земельное право. Учебник для вузов под ред. проф. Н.Д.Казанцева и И.В.Павлова. М.: Изд-во Юрид.литер. 1971.
60. Израэль Ю.А. Экология и контроль состояния природной среды. М., 1984.
61. Иконницкая И.А. Новый закон о земле: проблемы и решения // Советское государство и право. 1990. №9. С. 14-22.
62. Иконницкая И.А. О частной собственности на землю // Советское государство и право. 1991. № 6. С.39-47.
63. Иконницкая И.А. Тенденции развития земельного законодательства // Государство и право. 1992. № 10. С.54-62.
64. Иконницкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. М.: Изд-во Наука. 1979.
65. Иконницкая И.А., Краснов Н.И. Земельное право и охрана природы // Советское государство и право. 1979. №12. С. 51-57.
66. Кабалкин А.Ю. Гражданско-правовой договор в сфере обслуживания. М.: Изд-во Наука. 1980.
67. Казанцев Н.Д. О состоянии и задачах научно-исследовательской работы в области природоохранительного законодательства. Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 26. 1972. С. 122-128.
68. Казанцев Н.Д. Законодательные основы земельного строя в СССР. М.: Изд. Юрид. литер. 1971.
69. Калмыков Ю.Х. Значение и правовая природа договора на аренду предприятий // Советское государство и право. 1989. № 3. С. 70-79.
70. Катасонов В.Ю. Экологический аудит. Международный бизнес России. 1995. №3. С. 28-32.
71. Клюкин Б.Д., Иконницкая И.А. Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР // Советское государство и право. 1968. № 5. С. 114-147.
72. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. Сущность функции, методы. М.: Изд-во МГУ. 1969.
73. Козырь О.М. Правовые вопросы охраны окружающей среды от загрязнения агрохимикатами. М., 1989.
74. Колбасов О.С. Возмещение вреда, причиненного неправомерным использованием природных объектов // Правовые вопросы охраны природы в СССР. М.: Изд-во Юрид.лит. 1963. С. 99-148.
75. Колбасов О.С. Ответственность за нарушение правовых требований рационального использования земли // Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР. М.: Изд-во Наука. 1969. С. 132-170.
76. Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. М.: Изд-во Юрид. литер. 1972.
77. Колбасов О.С. Экология: политика право // Правовая охрана природы в СССР. М.: Изд-во Наука. 1976.
78. Колбасов О.С. Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов // Правовые исследования по охране окружающей среды в СССР. Том 5. М. 1978.
79. Колотинская E.H. Правовые основы природно-ресурсовых кадастров в СССР. М., 1986.
80. Колотинская E.H. Правовые вопросы теории государственного земельного кадастра в СССР. М.: Изд-во МГУ. 1982.
81. Колотинская E.H. Правовые основы советского земельного кадастра. Изд-во МГУ. 1974.
82. Кравченко С.Н. Имущественная ответственность за нарушение природоохранительного законодательства. Львов: 1979. С. 5-70.
83. Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике. Государство и право. 1994. №7. С. 53-60.
84. Краснов Н.И., Иконницкая И.А. Процессуальные вопросы Советского земельного права. М.: Изд-во Наука. 1975.
85. Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М.: Изд-во "Байкальская академия". 1992.
86. Крассов О.И. Перспективы развития законодательства о частной собственности на землю. Государство и право. 1994. № 5. С. 62-71.
87. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988.
88. Кудрявцев В.Н. О правопонимании и законности. Государство и право. 1994. №3. С.3-8.
89. Лившиц Р.З. Современная теория права // Краткий очерк. М.: ИГП РАН. 1992.
90. Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Киев. 1982.
91. Мамут Jl.С. Век просвещения: взгляд на собственность II Собственность: право и свобода. М.: ИГП РАН. 1992. С.13-29.
92. Мозолин В.П. О праве частной собственности // Советское государство и право. 1992. №1. С.3-15.
93. Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М.: ИГП РАН. 1992.
94. Осипов Н.Т. Теоретические проблемы советского земельного права. Изд-во ЛГУ. 1972.
95. Окружающая среда под охраной закона / Под ред. проф. О.С.Колбасова и канд. юр. наук М.М.Словина. М., 1982.
96. Окружающая среда и право / Под ред. О.С.Колбасова. М.М.Словина и С.Тимошенко. М., 1977.
97. Охрана окружающей среды в городах (организационно-правовые вопросы). Киев: Изд-во Наукова думка. 1981.
98. Охрана окружающей среды: управление, право. Сб. научных трудов. Киев: Изд-во Наукова думка. 1982.
99. Ю.Панкратов И.Ф. Государственное руководство сельским хозяйством в СССР. М.: Изд-во Юрид. лит. 1969.
100. Первушин А.Г. Хозяйственный договор в деятельности предприятий сельского хозяйства. М.: Юрид. лит. 1976.
101. Первушин А.Г. Хозяйственные договоры колхозов и совхозов. М., 1974.
102. Петров В.В. Экология и право. М.: Изд-во Юрид. лит.,1981.
103. Петров В.В. Эффективность правового механизма обеспечения качества окружающей Среды // Советское государство и право. 1977. №9. С.96- 101.
104. Петров В.В. Объект и предмет правовой охраны природы в СССР // Советское государство и право. 1976. №4. С.58-64.
105. Петров В.В. Экологическое право. Учебник для вузов. М.:Изд-во Бек. 1995.
106. Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Изд-во ЛГУ. 1972.
107. Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М., 1988.
108. Полянская Т.Н. Правовые вопросы экономического учета природных ресурсов и возмещения убытков при их расхищении // Оценка природных ресурсов. Вопросы географии, вып. 78. М.: Изд-во Мысль. 1968. С.78-89.
109. Полянская Г.Н. Понятие охраны природы и природоохранительное законодательство // Советское государство и право. 1975. №9. С.69-75.
110. Право землепользования в СССР и его виды. М.: Изд-во Юрид. лит. 1964.
111. Право и эффективность сельскохозяйственного производства/ Под ред. проф. И.Ф.Панкратова. М.: Изд-во Юрид. лит. 1978.
112. Правовое обеспечение рационального использования земель в СССР / Под ред. проф. Н.И.Краснова. М.: Изд-во Наука. 1969.
113. Правовая охрана природы в СССР. Под ред. проф. В.В.Петрова. М.: Изд-во Юрид. лит. 1976.
114. Правовая охрана природы / Под ред. проф. В.В.Петрова. М.: Изд-во МГУ. 1980. Правовые вопросы охраны природы в СССР / Под ред. Г.Н.Полянской. М.: Изд-во Юрид. лит. 1963.
115. Правовые проблемы экологии. Сб. научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы / Под ред. проф. В.В.Петрова. М.: 1980.
116. Право и охрана природы / Под ред. З.С.Беляевой, О.С.Колбасова, М.М.Словина. М., 1979.
117. Правовая охрана природы в Казахской ССР. Под ред. А.Е.Ерекова. Алма-Ата, 1977.
118. Правовые проблемы руководства и управления сельским хозяйством в СССР. М.: Изд-во Наука. 1970.
119. Проблемы правовой охраны окружающей среды в СССР. Под ред. Н.Т.Осипова. Изд-во ЛГУ. 1979.
120. Романов В. Споры, возникающие из земельных отношений // Российская юстиция. 1994. №8. С.21-24.
121. Розовский Б.Г. Правовое стимулирование рационального природополь-зования. Автореферат дисс. докт. юр. наук. М., 1983.
122. Рубанов A.A. Эволюция права собственности в основных странах Запада: тенденции и перспективы. Советское государство и право. 1987. №4. С. 107-115.
123. Рубанов A.A. Эволюция законодательной конструкции собственности: основные тенденции // Советское государство и право. 1989. №8. С.118-126.
124. Рябов A.A. Охрана права государственной собственности на природные ресурсы СССР. Изд-во Казанского ун-та. 1982.
125. Самарина Ю.Ф. Создано ли выкупом право личной собственности крестьян на их надельные земли? Спб., 1911.Ш.Самончик O.A. Земельная реформа и сельскохозяйственные кооперативы // Сельскохозяйственная кооперация и право. ИГП РАН. М., 1993. С.49-66.
126. Самощенко И.С. Ответственность по советскому законодательству. М.: Изд-во Юрид. лит. 1971.
127. Советское административное право. М.: Изд-во Юрид. лит.1973.
128. Советское административное право. М.: Изд-во Юрид. лит.1977.
129. Советское земельное право / Под ред. Н.И.Краснова и В.П.Балезина. М.: Изд-во Юрид. лит. 1977.
130. Социализм и охрана окружающей среды // Право и управление в странах членах СЭВ / Под ред. О.С.Колбасова. М.: Изд-во Юрид. лит. 1979.ИЗ.Солсжьев Г.А. Экономический контроль в системе управления. М.: Изд-во Финансы и статистика. 1986.
131. Социализм и природа (научные основы социалистического природопользования). М.: Изд-во Мысль. 1982.
132. Социальный контроль в СССР. Изд-во Воронежского унта. 1981.
133. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления // Проблемы надведомственного контроля. М.: Изд-во Юрид. литер. 1974.
134. Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М.: Изд-во Юрид. литер. 1987.
135. Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. М.: Юрид. литер. 1991.
136. Суханов Е.А. Система юридических лиц // Советское государство и право. 1991. №11. С.42-50.
137. Сыродоев H.A. Землепользование социалистических организаций и граждан. М.: Изд-во Юрид. лит. 1975.
138. Тарнавский А.Г. Охрана природы и общественные организации: правовые вопросы. М., 1990.
139. Тагиров Т.Т. Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения. Волгоград, 1979.
140. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М.: Изд-во Юрид. лит. 1968.
141. Толстой Ю.К. Собственность и право собственности в условиях перестройки // Правоведение. 1990. №4. С.3-15.
142. Толстой Ю.К. К учению о праве собственности // Правоведение. 1992. №1. С. 15- 23.
143. Турубинер A.M. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М.: Изд-во МГУ. 1958.
144. Фомина Л.П. Право землепользования в европейских социалистических странах. М.: Изд-во Наука. 1975.
145. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М.: Изд-во Юрид. лит. 1974.
146. Чубуков Г.В., Погребной A.A. Крестьянин-фермер, хозяин и собственник (правовые аспекты) // Государство и право. 1992. №4. С.33-42.
147. Чубуков Г.В., Погребной A.A. Право частной собственности крестьянина-фермера II Государство и право. 1993. №7. С.61-70.
148. Шейнин Л.Б. Государственное управление природными ресурсами и плата за их использование. М.: Изд-во Российского научного фонда. 1994.
149. Шейнин Л.Б. Капитальное строительство и охрана окружающей среды. М.: Стройиздат. 1989.
150. Шемшученко Ю.С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. Киев: Изд-во Наукова думка. 1976.
151. Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Д., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев, 1978.
152. Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и право. 1994. №8-9. С.52-65.
153. Шестерюк A.C. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды. Изд-во ЛГУ. 1984.
154. Широков Е., Жевлаков Э. Экологическая ситуация и прокурорский надзор. Законность. 1994. №4. С.5
155. Шкредов В.П. Экономика и право. М.: Изд-во Экономика.1967.
156. Шкредов В.П. Экономика и право. М.: Изд-во Экономика.1990.
157. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Изд-во Наука. 1981.
158. Энгельс Ф. Диалектика природы. К.Маркс, Ф.Энгельс, Соч. 2-ое изд. Т.20. С. 345-391.
159. Экологические преступления в России и прокурорский надзор в сфере охраны окружающей природной Среды. М.: Изд-во Ан-кал. 1996.
