Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации

Каллагов, Таймураз Эльбрусович

Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации»

На правах рукописи

□ОЗ171004

КАЛЛАГОВ Теймураз Эльбрусович

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность- 12 00 14-административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2008

003171004

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель Киреева Елена Юрьевна

Защита состоится 24 апреля 2008 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д- 502 006 01 по юридическим наукам в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу 119606, г. Москва, проспект Вернадского, 84, корп 1, ауд 3370

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС Автореферат разоспан 24 марта 2008 года Ученый секретарь

диссертационного совета Е Ю Киреева

кандидат юридических наук, доцент

Официальные оппоненты- Лапина Марина Афанасьевна

доктор юридических наук, профессор, Широков Андрей Вячеславович кандидат юридических наук

Ведущая организация: ФГОУ ВПО Финансовая академия

при Пра'-ктетьстве Российской Федерации

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертации Принятие Федерального закона от 2 марта 2007 г № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" произошло в русле радикального обновления всей базы законодательства о государственной и муниципальной службе, ставшего одним из центральных составляющих административной реформы Главными целями административной реформы было создание эффективного государственного аппарата, способного покончить с негативными тенденциями, накопившимися в обществе и государстве в 90-е годы

Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г "О системе государственной службы Российской Федерации", заменивший Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г "Об основах государственной стужбы Российской Федерации", сформировал базу для реформирования системы государственной службы Российской Федерации, развития правовых основ отдельных видов государственной службы, в первую очередь гражданской Во время действия Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" была создана первая модель государственной гражданской службы Российской Федерации, и заложены основы развития законодательства о муниципальной службе Именно в Федеральном законе № 119-ФЗ впервые был установлен принцип единства государственной и муниципальной службы, а также разделение самой государственной службы на федеральную и государственную службу субъектов Российской Федерации

Исследуя динамику развития института муниципальной службы, необходимо отметить, что в СССР государственная служба существовала, скорее, доктринально в трудах ученых, прежде всего, юристов-государствоведов, а также экономистов и философов, занимавшихся вопросами управления Реального законодательства и организационно оформленного института муниципальной службы в то время не было Стройная система взаимосвязанной военной и гражданской службы, выстроенная в России, начиная с реформ Петра I, была упразднена сразу же после Октябрьской революции 1917 года Практические шаги в ее воссоздании наблюдались лишь в военных и военизированных структурах, где существовали специальные режимы службы, которые ни в коей мере не сводились к действовавшему трудовому законодательству

Таким образом, именно Федеральный закон от 31 июля 1995 г № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" положил начало развитию всех компонентов государственной гражданской службы, а также муниципальной службы в Российской Федерации, которая получила правовое оформление несколько позднее 8 января 1998 г был принят Федеральный закон № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" Моделью для него послужило законодательство о государственной службе с учетом особенностей, установленных в законодательных актах о местном самоуправлении

С середины 90-х годов до 2003 года в Российской Федерации складывалась и развивалась определенная система государственной и муниципальной службы, состоящая из трех компонентов федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы В государственном аппарате и муниципальных образованиях наметились и развились массовые негативные тенденции, выражавшиеся в общей неэффективности властных структур, развитии коррупции Для их преодоления были осуществлены кадровые изменения, начались административная и муниципальная реформы, наметилась тенденция к выстраиванию властной вертикали, получили развитие контрольные и надзорные органы

Недостатки действующей модели государственной и муниципальной службы привели к необходимости их реформирования на основе укрепления режима всех видов службы и смещения акцентов в регулировании служебных отношений с трудового на административное право Данная тенденция должна была получить развитие и в новом законодательстве о муниципальной службе, тем более что для этого были все основания

Часть наиболее важных и актуальных проблем государственного строительства находят свое решение в рамках национальных проектов, однако об осуществлении комплексных мер по повышению эффективности государственного и муниципального управления в современных условиях говорить преждевременно Кадры муниципальных служащих чаще всего не удается укомплектовать лицами с должной квалификацией и профессиональной подготовкой Поэтому кризисные тенденции продолжают развиваться в сфере муниципальной власти, на которую возлагались большие надежды в начале российских реформ 90-х

годов Одна из причин состоит в том, что регулирующие возможности рынка и общественной самодеятельности были тогда явно переоценены, а вопросы обеспечения единства всей системы управления, напротив, остались в тени реформаторских устремлений

Поэтому принятие нового федерального закона о муниципальной службе должно было существенно улучшить ситуацию Тем не менее, Федеральный закон от 2 марта 2007 г № 25-ФЗ лишь привел законодательство о муниципальной службе в соответствие с изменениями последних лет, которые произошли в системе организации местного самоуправления

Что касается института муниципальной службы, то по существу осталась неизменной модель служебных отношений, основанная на нормах трудового права, которая лишь частично была увязана с требованиями Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" в части обеспечения единства требований на государственной и муниципачьной службе Однако реальные механизмы обеспечения единства и взаимодействия государственной и муниципальной служб законом не были определены Поэтому ожидать повышения качества муниципального управления, согласованного взаимодействия государственных и муниципальных структур, повышения уровня профессионализма муниципальных служащих, эффективного решения проблем развития муниципальных образований при таком подходе представляется невозможным

Новый режим муниципальной службы пока еще должным образом не исследован в научном плане и находится в стадии разработки в органах государственной власти субъектов Федерации, органах местного самоуправления, которым необходимо привести в соответствие с положениями Федерального закона № 25-ФЗ правовую базу на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований Необходимо отметить также, что отсутствует достаточное число работ, в которых предметом анализа является поиск путей совершенствования законодательства о муниципальной службе и обеспечения его действительного единства с государственной службой Все эти факторы и определяют актуальность темы данного диссертационного исследования

Степень научной разработанности темы. Исследование вопросов муниципальной службы в рамках общей проблематики муниципального права имеют давнюю предысторию в России До революции 1917 года ими

занимались такие видные ученые как В Н Безобразов, Н И Лазаревский, Г Еллинек, А И Елистратов, Н О Куплевский, Б Н Чичерин и др

В советское время, как и в случае с государственной службой, внимания муниципальной службе не уделялось в силу того, что сам этот институт сформирован не был

Сегодня соответствующие проблемы изучаются либо в русле общей проблематики муниципального права, либо в предметных исследованиях, посвященных муниципальной службе. В них проблема административно-правового режима муниципальной службы рассматривается весьма редко и лишь в постановочном плане, например, в трудах Д С Измайлова, С М Петрова, В В Мотина и ряда других ученых, исследующих режимы государственной службы и проводящих в связи с этим обусловленные действующим законодательством параллели с режимом службы муниципальной

В плане изучения общей проблематики муниципального права, которая служит главным основанием построения той или иной модели муниципальной службы, необходимо отметить труды Г В Атаманчука, Г В Барабашева, И Н Барцица, Н.С Бондаря, И А Василенко, Ю А Дмитриева, В И Васильева, В Г Вишнякова, А В Зиновьева, Н М Казанцева, А П Коренева, Н Н Косаренко, О Е Кутафина, В П Мельникова, И И Овчинникова, Н В Постового, В А Прокошина, С Г Соловьева, В С Четверикова, К Ф Шеремета, Е С Шугриной, В И Фадеева и др

В специальной литературе широко представлены исследования муниципальной службы, рассматриваемой в качестве института муниципального или административного права Это, в частности, труды Д П Бахраха, К С Вельского, М В Бондаренко, Ю М Буравлева, Э В Дриголы, В В Еремяна, В Г Игнатова, Е Ю Киреевой, Н С Климкина, И А Коха, В С Комаровского, С С Маиляна, С В Михнева, Д М Овсянко, А В Оболонского, Е В Осиночкина, И В Пановой, Б В Российского, Ю Н Старилова, Е Е Столярова, В 3 Сумарокова, И Н Сурманидзе, Ю А.Тихомирова, Л Н Тимофеевой, С Ю Фабричного, Л А Чикановой, В Ш Шайхатдинова и др

интересным и наиболее перспективным, что доказали аналогичные исследования режима государственной службы

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, в сфере осуществления служебной деятельности на муниципальных должностях муниципальной службы

Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие муниципальную службу в Российской Федерации и формирующие правовой режим ее осуществления

Целью диссертационного исследования является исследование теоретических вопросов и практической реализации правового режима муниципальной службы в качестве приоритетного средства повышения эффективности муниципального управления

Для достижения поставленной цели были поставлены и решены следующие основные задачи исследования

- рассмотреть содержание понятия муниципальной службы и дать ее доктринальное определение;

- проанализировать содержание понятия режима муниципальной службы и сформулировать его авторскую дефиницию,

-раскрыть содержание режима муниципальной службы,

- наметить основные направления его укрепления,

- проанализировать недостатки действующего законодательства о муниципальной службе и определить меры по их устранению,

- проанализировать проблему обеспечения единства требований на государственной и муниципальной службе и определить пути ее эффективного решения

Теоретической основой исследования послужили труды дореволюционных, советских и современных государствоведов, исследовавших проблемы государственной и муниципальной службы, а также соответствующий зарубежный опыт

В ходе исследования значительное внимание уделялось общетеоретическим трудам в области философии, политологии, теории права и государства и других отраслей знания, посвященным основным концепциям местного самоуправления, сформировавшимся в мировой практике

Методологическая основа диссертационного исследования. Для

получения объективных знаний о предмете исследования и решения поставленных задач диссертант руководствовался общефилософскими

принципами историзма, системности и комплексности исследования В ходе работы использовались такие общенаучные методы познания, как диалектический, формально-логический, сравнительный, системно-структурный, а также основанные на них частные методы познания -сравнительно-правовой, формально-юридический, анализа документов

Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, принятые в ходе административной реформы и ее составляющей - реформы муниципальной службы

Научная новизна диссертационного исследования. Данная работа является одной из первых, в которых муниципальная служба рассмотрена на основе нового Федерального закона от 2 марта 2007 г в контексте проблематики административно-правовых режимов В ходе исследования с позиций нового законодательства проанализировано понятие муниципальной службы и дано ее определение

В диссертации рассмотрены доктринальные подходы к исследованию понятия административно-правового режима государственной и муниципальной службы В результате этого сформулировано авторское определение режима муниципальной службы в Российской Федерации

Сравнительно-правовой анализ взаимосвязей государственной и муниципальной службы позволил наметить пути дальнейшего совершенствования Федерального закона от 2 марта 2007 года, в том числе сформулировать предложения по изменению и дополнению действующего федерального законодательства о государственной и муниципальной службе

В работе обосновано предложение о возможности замещения должностей муниципальной службы гражданскими служащими субъектов Российской Федерации Кроме того, предложена организационная схема использования такого подхода для решения проблем комплексного развития муниципальных образований

На защиту выносятся следующие положения: 1 Выявлена двойственная природа института муниципальной службы, поскольку, с одной стороны, муниципальная служба как атрибут и неотъемлемая часть местного самоуправления отделена от органов государственной власти, что создает самостоятельность этого вида службы от службы государственной С другой стороны, отсутствие однозначной

границы между местным самоуправлением и государством потенциально обусловливают достаточно тесные связи между государственной и муниципальной службой

2 Определение муниципальной службы муниципальная служба -это урегулированный правом порядок исполнения на профессиональной постоянной основе полномочий на установленных законодательством должностях муниципальной службы, который включает в себя специальные гарантии и компенсации, обусловленные особенностями службы

3 Определение режима муниципальной службы режим муниципальной службы - это комплексное нормативно-правовое образование, включающее в себя на основе норм административного права разноотраслевые и разноуровневые нормативные комплексы и отдельные нормы, а также правовые режимы общего характера, распространяющие свое действие за пределами режима муниципальной службы, который на основе единства требований к государственным и муниципальным служащим надеаяет последних особым статусом, обеспечивающим эффективную реализацию полномочий органов местного самоуправления, законность и правопорядок в муниципальных образованиях

4 Предложения о дополнениях и изменениях федерального законодательства о государственной и муниципальной службе, позволяющие государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации замещать должности муниципальной службы

5 Предложения о возможности использования государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации для целевого решения проблем муниципальных образований

6. Предложение о комплектовании должностей муниципальных служащих лицами, проходящими альтернативную гражданскую службу

Теоретическая и практическая значимость исследования состоят в том, что изложенные в диссертации выводы и положения могут быть использованы для совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о государственной и муниципальной службе Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшего становления и развития служебного права России

Положения и выводы диссертации способны послужить дополнительным учебным материалов при изучении курса

административного права в образовательных учреждениях юридического и государственно-управленческого профиля Кроме того, они могут быть использованы в последующих научных разработках по данной и смежной с ней проблемам

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в ФГУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», рассмотрена и обсуждена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Материалы исследования использованы автором диссертации в его педагогической деятельности, отражены в научных публикациях и в выступлениях на научных конференциях

Структура диссертации Диссертация состоит из введения, трех глав (шесть параграфов), заключения, списка использованных нормативных актов и литературы

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, проанализирована степень ее научной разработанности, определены цели, задачи, объект и предмет, показана научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, сформулированы основные выводы и положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации результатов исследования

В Главе I -"Теоретические основания правового режима муниципальной службы в Российской Федерации" - рассмотрены общетеоретические вопросы правового регулирования и режима осуществления муниципальной службы в Российской Федерации

В современной России муниципальная служба возникла и развивалась в общем русле развития всей системы публичной службы и, прежде всего, службы государственной В этой связи особую роль представляет взаимоотношение местного самоуправления и государственного управления Специально подчеркнем, что статья 12 Конституции Российской Федерации гласит, что в России признается и гарантируется местное самоуправление Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти При этом надо бы заметить, что пределы полномочий местного самоуправления, в конечном счете, устанавливаются государством,

начиная от федеральной власти и кончая органами государственной власти субъектов Федерации Поэтому в любом случае местное самоуправление в России, по меньшей мере, пока, неразрывно связано с государством, а его границы изменчивы и зависят от конкретных социально-политических и экономических реалий Такое положение не является чем-то особенным, а вытекает из всего отечественного и мирового опыта развития местного самоуправления

В настоящее время в мировой практике местное самоуправление сочетает в себе государственные и общественные начала Например, п 1 ст 3 Европейской хартии местного самоуправления, где подчеркивается, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими в интересах местного населения Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти При этом публичная власть, как правило, должна осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии

Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными Они могут быть оспорены ичи ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом При делегировании полномочий центральными или региональными органами органам местного самоуправления последние должны, насколько возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями В процессе планирования и принятия любых решений органами государства, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними заблаговременно проводятся консультации

При этом отечественная модель местного самоуправления как и представления о муниципальной службе меняются по мере развития институтов муниципальной власти Местное самоуправление - это разновидность публичной власти. Она имеет много общего с государственной властью, однако осуществляется в известной автономии от нее При этом реализация функций местного самоуправления напрямую

определяется его природой и предполагает существование муниципальной службы, которая, исходя из сказанного, должна быть сходной с государственной гражданской службой, что и пытается реализовать сегодня федеральная власть в ходе пока еще продолжающейся административной реформы

Эти два обстоятельства и следует считать базовыми для исходного анализа муниципальной службы Итак, с одной стороны, муниципальная служба как атрибут и неотъемлемая часть местного самоуправления отделены от органов государственной власти, что создает самостоятельность этого вида службы от службы государственной С другой стороны, отсутствие однозначной границы между местным самоуправлением и государством потенциально обусловливают достаточно тесные связи между государственной и муниципальной службой

Таким образом, реализация функций местного самоуправления напрямую определяется его природой и предполагает существование специализированной муниципальной службы, схожей с гос> дарственной гражданской службой, что и пытается реализовать сегодня федеральная власть в ходе продолжающейся административной реформы Отсюда возможность моделировать муниципальную службу в единой системе с организацией государственной гражданской службой, используя сходные параметры и механизмы деятельности государственных служащих

Такой подход позволяет находить гибкие пути взаимодействия местного самоуправления с государством в решении специфичной задачи развития самого местного самоуправления, которое испытывает немало трудностей и объективно нуждается во всесторонней, в том числе кадровой, поддержке государства

Отсюда следует, по меньшей мере, два важнейших вывода Первый состоит в том, что потенциально на государственных служащих возлагается роль гарантов законности в деятельности обособленных от государства и независимых от органов государственной власти муниципальных органов, а в соответствующих требованиях к муниципальным служащим особым образом воплощено своего рода "государево око" за деятельностью местного самоуправления и особенно его должностных лиц Во-вторых, организационная автономия местного самоуправления дает ему возможность самостоятельно стимулировать муниципальных служащих за результаты их деятельности и, тем самым,

активно влиять на весь управленческий процесс в муниципальном образовании, что может создать известную конкуренцию первому выводу

В целом муниципальная служба могла бы быть определена как урегулированный правом порядок замещения и исполнения на профессиональной постоянной основе полномочий на установленных законодательством должностях муниципальной службы гражданами Российской Федерации, включающий в себя специальные гарантии и компенсации, обусловленные особенностями службы

Особый порядок, который характерен для современной государственной и муниципальной службы многие исследователи предпочитают именовать, используя понятие правового режима Это понятие находит свое применение даже при характеристике служебных отношений лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации И это отнюдь не случайно Являясь разновидностью социального режима, правовой режим предполагает установление порядка, предусмотренного предписаниями, получившими свое закрепление в формально-юридических источниках публичного права Государство, устанавливая правовой режим, обеспечивает его поддержание при помощи системы юридических средств и методов, в том числе при помощи мер принуждения, а несоблюдение и нарушение порядка, установленного при помощи правового режима, влечет за собой негативную реакцию со стороны государства, выражающуюся в применении мер юридической ответственности При этом целью любого правового режима является обеспечение нормального функционирования социума, обеспечение общественной безопасности

Все это как нельзя лучше отвечает потребностям правового регулирования деятельности государственных и муниципальных служащих, в силу чего исследование служебных отношений с позиций административно-правовых режимов становится все более популярным в отечественной юридической литературе Что касается государственной службы, то здесь законодатель полностью воспринял эту идею и впервые воплотил ее в Федеральном законе от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", содержание которого может быть без каких-либо преувеличений истолковано как особый административно-правовой режим служебной деятельности государственных гражданских служащих

К сожалению, сущностное единство государственной и муниципальной службы не нашло своего отражения в Федеральном законе от 2 марта 2007 г № 25-ФЗ Если правовой режим современной государственной службы имеет выраженную административно-правовую природу и основывается на нормах административного права, то режим муниципальной службы продолжает базироваться на нормах трудового права, которые не позволяют достичь действительного единства требований к государственным и муниципальным служащим и сформировать тем самым единую в своей основе модель публичной службы и выстроить на ее основе внутренне непротиворечивое служебное право России Дело в том, что трудовое право достаточно статично, тогда как государственная и муниципальная служба являются по существу разновидностями управленческой деятельности, которая в силу своей природы динамична и изменчива Поэтому, если бы в Трудовой кодекс Российской Федерации не были внесены дополнения, разрешившие осуществлять трудовую деятельность муниципальными служащими на основе специально установленного административно-правового порядка, то ситуация в сфере муниципальной службы могла бы стать весьма острой Однако все проблемы такой подход решить не может и потому законодательство о муниципальной службе так или иначе придется либо существенно корректировать, либо радикально обновлять

Ведь суть административной реформы в сфере публичной службы как раз и сводилась к отказу от регулирования служебных отношений нормами трудового права, и перевод всего служебного законодательства в сферу права административного Все это должно было привести к формированию построенного на общих основаниях единой подотрасли служебного права В его рамках могли бы логично и во взаимосвязи между собой развиваться все виды государственной и муниципальной службы Однако в настоящее время эта задача оказалась не решенной, поскольку в принятом Федеральном законе № 25-ФЗ служебная деятельность вновь оказалась истолкована в качестве трудовой, а само трудовое право заняло приоритетное место в регулировании муниципальной службы и лишь дополнение его административно-правовым содержанием позволило сформировать известное подобие административно-правового режима служебной деятельности

Продолжая характеристику правового режима муниципальной службы, следует заметить, что такого рода режимы могут включать в себя

весьма разнородные нормативные комплексы и отдельные нормы путем их специфического публично-правового опосредования именно единой формой правового режима Режим муниципальной службы также представляет комплексное нормативно-правовое образование, состоящее из целого ряда разноотраслевых нормативных комплексов и отдельных норм, объединенных административно-правовым регулированием, исходящим из содержания Федерального закона от 2 марта 2007 г № 25-ФЗ

Важно отметить и то, что в пределах действия федерального законодательства субъекты Российской Федерации вправе сами дополнять установленный Федеральным законом базовый режим муниципальной службы собственными нормами и положениями, тем более что финансирование муниципатьной службы осуществляется из бюджетов местного самоуправления В результате следует признать, что любой из субъектов Российской Федерации может принимать собственное законодательство о муниципальной службе в рамках Федерального закона от 2 марта 2007 г № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации Это должно позволить во многих отношениях снивелировать в региональных актах уклон в сторону трудового права, который сделан в Федеральном законе № 25-ФЗ и сформировать там гораздо более действенные режимы муниципальной службы, чем тот, который предусмотрен указанным Федеральным законом Этому, в частности, способствует конституционное установление, согласно которому административное и трудовое право находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов

Режим муниципальной службы формирует особое правовое состояние муниципальных служащих, выделяя их из числа других работников органов местного самоуправления Интеграция разноотраслевых норм, составляющих этот режим, осуществляется административным правом, которое вносит особое своеобразие в действие всех компонентов режима

Таким образом, резюмируя, есть все основания утверждать, что режим муниципальной службы - это комплексное нормативно-правовое образование, включающее в себя на основе норм административного права разноотраслевые и разноуровневые нормативные комплексы и отдельные нормы, а также правовые режимы общего характера, распространяющие свое действие за пределами режима муниципальной службы, который

наделяет особым статусом муниципальных служащих, обеспечивающих эффективную реализацию полномочий органов местного самоуправления, законность и правопорядок в муниципальных образованиях

Глава Л — "Содержание правового режима муниципальной службы в Российской Федерации" - посвящена анализу норм Федерального закона от 2 марта 2007 г № 25-ФЗ, определяющих режим муниципальной службы в современных условиях

Поступление на муниципальную службу фактически означает добровольное согласие гражданина на подчинение специфическим требованиям правового режима муниципальной службы Осуществляется это в форме подачи заявления представителю нанимателя, где фактически содержатся две просьбы одна - исходная - о поступлении на муниципальную службу, вторая, являющаяся следствием удовлетворения первой, - о замещении определенной должности муниципальной службы Таким образом, законодатель разделил само нахождение на службе и замещение конкретной должности муниципальной службы, что является принципиальной новацией в отношении ранее действовавшего порядка Этот порядок довольно интересен, поскольку изначально разделяет муниципальную службу на ее режимную и содержательную (в современном виде - трудовую) составляющие

Первая из них, а именно прохождение муниципальной службы, на какой бы должности, или на каком бы этапе служебной деятельности оно не осуществлялось, более всего воплощает собой режим муниципальной службы Это неизбежно связано с традиционными для режимов служебной деятельности ограничениями, накладываемыми на служащих в связи с нахождением на службе Соответствующие ограничения должны обеспечить эффективность служебной деятельности, служить препятствием для противоправных и прежде всего коррупционных проявлений со стороны служащих, обеспечивать реализацию основных принципов муниципальной службы, пресекать семейственность и конфликт интересов, нарушения налогового законодательства, получения запрещенных для служащих законных доходов и т д

Характерным признаком и свойством административно-правового режима муниципальной службы является то, что он наделяет муниципального служащего специальными правами и налагает на любого из них обязанности, которые могут быть не связаны с конкретной должностью муниципальной службы, а являются общими для всех них

Поэтому служить - это вовсе не значит делать что-либо конкретное в соответствии с той частью трудового договора, который относится к назначению на конкретную должность Служба - это особое правовое состояние, создаваемое режимом службы которое имеет свое конкретное выражение даже в конкретных правах и обязанностях

Поэтому весьма важным положением режима муниципальной службы является право и обязанность муниципального служащего лично следить за правомерностью своих действий и даваемых ему поручений

Федеральный закон от 2 марта 2007 года не говорит о службе как деятельности, его содержание исчерпывается положениями административно-правового режима, который наиболее приближен к непосредственному исполнению полномочий лишь в нормах трудового права

Муниципальная служба, как и любая другая качественно отлична от трудовой деятельности Обычно она сопряжена со значительным числом отягощений, которые предопределяют установление особого рода гарантий и компенсаций муниципальным служащим за те своего рода лишения, которые они претерпевают, исполняя служебную деятельность

Должный уровень дисциплины на муниципальной службе под держивается ее жесткой регламентацией, для чего собственно и служат большинство положений режима службы, а также позитивными и негативными санкциями

Для муниципальной службы, как и любой другой публичной деятельности особенно актуальны сверхурочные работы, которые для государственных служащих являются фактически обыденным делом Поскольку муниципальная служба регулируется трудовым законодательством, то здесь действует особый трудовой режим сверхурочных работ (статья 99 ТК РФ) На муниципальной службе может также возникнуть потребность в использовании предусмотренных Трудовым кодексом режимов ненормированного рабочего дня, работы в режиме гибкого рабочего времени, а также сменной работы

Режим публичной службы, в том числе и муниципальной, в развитом виде должен включать положения о поведении служащих за пределами служебного времени, что трудовым законодательством обеспечено быть не может

У административного права свои режимы, предмет и методы регулирования, не совпадающие с правом трудовым И именно они, а не трудовые адекватны служебным отношениям

Режим муниципальной службы в ситу своей разветвленности, сложности, важности в плане реализации публичных функций и связи с бюджетным финансированием требует особого управления в форме кадровой работы На конечном этапе оно осуществляется кадровыми службами органов местного самоуправления, а в целом берет свое начало от специальных подразделений федеральных органов власти, продолжается в подразделениях государственной службы органов государственной власти субъектов Федерации и заканчивается в органах местного самоуправления

В Главе III - " Основные направления укрепления режима муниципальной службы" - сформулированы правовые и организационные проблемы совершенствования режима муниципальной службы, освещены вопросы формирования кадров муниципальной службы

Противоречия в регулировании муниципальной службы административным и трудовым правом могут быть сняты двумя способами Первый - радикальный, предполагает принятие новой редакции Федерального закона от 2 марта 2007 г № 25-ФЗ, где вместо норм трудового права займут административно-правовые, начиная с замены трудового контракта на контракт служебный. Другой выход может заключаться в придании особым федеральным законом статуса государственных гражданских служащих муниципальным служащим при сохранении особенностей режима их службы, вытекающих из особого статуса муниципальных образований и сохранения собственной классификации должностей муниципальной службы

Оба представленных варианта требуют законодательных решений Если первый может ограничиться изменениями и дополнениями в Федеральный закон от 2 марта 2007 г № 25-ФЗ, то второй требует переработки всего массива служебного законодательства, начиная от рамочного Закона о системе государственной службы, затем должен быть изменен Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и соответствующее законодательство субъектов Федерации и, наконец, собственно Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации"

Автором системно представлены предлагаемые изменения и дополнения в действующее служебное законодательство Следует подчеркнуть, что их первоочередная нацеленность на совершенствование правового режима муниципальной службы не является самоцелью В принципе такой подход способен послужить становлению и развитию всего служебного права Российской Федерации

Концептуальный переход от доминирования трудового права в регулировании режима муниципальной службы к его административно-правовой модели в силу обеспечения принципа единства государственной и муниципальной службы приведет на деле к тому, что сегодняшние муниципальные служащие превратятся в государственных гражданских служащих субъектов Федерации, но с одним существенным отличием эти служащие будут замещать должности муниципальной службы, при сохранении всех особенностей, вытекающих из специфики местного самоуправления С точки зрения режима службы здесь нет ничего особенного, если будет сохранена система муниципальных должностей и существующий порядок их учреждения В этом случае предлагается лишь изменить схему комплектования должностей муниципальной службы

Предложено организовывать командировки и стажировки для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации в органах местного самоуправления Ознакомившись на практике с деятельностью органов местного самоуправления, любой государственный служащий, вернувшийся к исполнению своих должностных обязанностей на государственной службе, получит ясное осознание действительного положения дела на местах и опыт решения практических проблем в реальных сложных условиях современного местного самоуправления Это одновременно должно послужить изменению отношения к практическим проблемам местного самоуправления, которые должны стать приоритетными для органов власти субъектов Федерации При этом потребуются внести изменения и дополнения в законодательство о государственной службе субъектов Федерации, предусматривающие саму возможность таких командировок, а также дополнительные гарантии и компенсации для командируемых

Автором обоснованы предложения по реорганизации института государственной службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, прежде всего, предложено объединить их в единый институт службы субъектов Российской Федерации В рамках этой

реорганизации служащие могут замещать как должности государственной, так и муниципальной службы субъектов Федерации В данном случае важно подчеркнуть двойственность этой службы В зависимости от того, на какую должность путем заключения соответствующего служебного контракта поступает гражданин, он считается находящимся либо на государственной гражданской службе субъекта Федерации, либо на муниципальной службе При этом в любой случае он будет действовать в рамках одного и того же режима службы - служащего субъекта Федерации

С точки зрения теории и дальнейшего развития законодательства о государственной и муниципальной службе такого рода меры будут фактически означать появление внутренне согласованного института служебного права, который по мере развития имеет даже перспективу выделиться из общей системы административного права во вторичную отрасль - служебное право О нем уже много сказано, однако до тех пор, пока оно не приобретет единую основу во всех своих составляющих говорить о его автономном существовании, думается, еще рано

Органам государственной власти следует пересмотреть свое отношение к проблемам развития муниципальных образований и поставить во главу угла человеческий фактор будущих преобразований Сегодня, когда Российская Федерация находится в условиях стабильного прогрессивного развития не меры организационного, экономического, финансового характера, проводимые субъектами Федерации, решают исход дела в муниципальных образованиях Все это лишено смысла без кадров, умеющих и готовых решать накопившиеся в течении десятилетий проблемы социально-экономического характера

Чтобы соответствующие кадровые решения были эффективными, следует укрепить статус кадровых служб высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации, повысить статус их руководителей до уровня заместителей высшего должностного лица субъекта Федерации В законодательство субъектов Федерации следует внести положения о возможных длительных служебных командировках и стажировках гражданских служащих в муниципальных образованиях, разработке связанных с этим мер по стимулированию служащих и обеспечению их деятельности на местах На уровне Федерации также было бы целесообразно урегулировать порядок перевода государственных гражданских служащих с одного места службы на другое

Необходимо, чтобы служащие, которым в дальнейшем придется участвовать в развитии муниципальных образований, действовали на основе специальных программ и планов, которые следует разрабатывать с их обязательным участием и изучением сложившейся ситуации в системе организации местного самоуправления в муниципальных образованиях

Следует обратить внимание еще на один резерв комплектования муниципальных служащих кадрами должной квалификации Это -альтернативная гражданская служба Среди граждан, призванных на эту службу есть лица с высшим образованием и квалификацией, которую не имеют жители многих отдаленных населенных пунктов Для реализации этой меры необходимо лишь специальное постановление Правительства Российской Федерации В условиях, когда общий вектор комплектования Вооруженных Сил неуклонно смещается в сторону профессионалов, число лиц, которые будут призываться на альтернативную гражданскую службу, скорее всего, будет возрастать И как раз этим можно воспользоваться для укрепления кадрового состава муниципальных образований

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1 Каллагов Т Э К вопросу режима муниципальной службы в Российской Федерации // Черные дыры в Российском законодательстве -2008 - № 1 - 0,5 п л

2 Пути укрепления режима муниципальной службы в Российской Федерации / Актуальные проблемы современности Сборник научных трудов - М , 2008 - Выпуск 1 - 0,5 п л

3 Каллагов Т Э Режим муниципальной службы в Российской Федерации / Право и экономика Сборник научных трудов - М , 2008 -Выпуск 1 - 0,5 п л

4 Каллагов Т Э Понятие режима муниципальной службы в Российской Федерации // Государственное управление и право Сборник научных трудов - М , 2007 - Выпуск 6 - 0,5 п л

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Каллагова Теймураза Эльбрусовича

Тема диссертационного исследования

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научный руководитель - кандидат юридических наук, доцент Киреева Елена Юрьевна

Изготовление оригинал-макета Каллаговым Т Э

Подписано в печать 21 03 2008 Тираж 80 экз Уел пл -1,0

ФГОУ ВПО «РАГС при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано ОПМТРАГС Заказ № 113 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Каллагов, Таймураз Эльбрусович, кандидата юридических наук

Глава!. Теоретические основания правового режима муници

Глава II. Содержание правового режима муниципальной службы

§ 1. Поступление на муниципальную службу, ограничения и 60 запреты, связанные с ее прохождением, права и обязанности муниципальных служащих

§ 2. Организация муниципальной службы и обеспечение эф- 80 фективности деятельности муниципальных служащих

Глава III. Основные направления укрепления режима муници- 102 пальной службы

§ 1. Правовые проблемы совершенствования режима муници- 102 пальной службы

§ 2. Организационные проблемы укрепления режима и кадров 118 муниципальной службы Заключение: выводы и рекомендации

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации"

Актуальность темы диссертации. Принятие Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" произошло в русле радикального обновления всей базы законодательства о государственной и муниципальной службе, ставшего одним из центральных составляющих административной реформы. Главными целями административной реформы было создание эффективного государственного аппарата, способного покончить с негативными тенденциями, накопившимися в обществе и государстве в 90-е годы.

Федеральный закон№ 58-ФЗ от 27 мая 2003' г. "О системе государственной службы Российской Федерации", заменивший Федеральный закон №119-ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской, Федерации", сформировал базу для реформирования системы государственной службы Российской Федерации, развития правовых основ отдельных видов государственной службы, в первую очередь гражданской. Во время'действия Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" была создана перваяг модель государственной гражданской службы Российской Федерации, и заложены основы развития законодательства о муниципальной службе. Именно в Федеральном законе № 119-ФЗ впервые был установлен принцип единства государственной и муниципальной службы, а также разделение самой государственной службы на федеральную и государственную службу субъектов Российской Федерации.

Исследуя динамику развития института муниципальной службы, необходимо отметить, что в СССР государственная служба существовала, скорее, доктриналь-но в трудах ученых, прежде всего, юристов-государствоведов, а также экономистов и философов, занимавшихся вопросами управления. Реального законодательства и организационно оформленного института муниципальной службы в то время не было. Стройная система взаимосвязанной военной и гражданской службы, выстроенная в России, начиная с реформ Петра I, была упразднена сразу же после

Октябрьской революции 1917 года. Практические шаги в ее воссоздании наблюдались лишь в военных и военизированных структурах, где существовали специальные режимы службы, которые ни в коей мере не сводились к действовавшему трудовому законодательству.

Таким образом, именно Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" положил начало развитию всех компонентов государственной гражданской службы, а также муниципальной службы в Российской Федерации, которая получила правовое оформление несколько позднее. 8 января 1998 г. был принят Федеральный закон № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Моделью для него послужило законодательство о государственной службе с учетом особенностей, установленных в законодательных актах о местном самоуправлении.

С середины 90-х годов до 2003 года в Российской Федерации складывалась и развивалась определенная система государственной и муниципальной службы, состоящая из трех компонентов: федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы. В государственном аппарате и муниципальных образованиях наметились и развились массовые негативные тенденции, выражавшиеся в общей неэффективности властных структур, развитии коррупции. Для их преодоления были осуществлены кадровые изменения, начались административная и муниципальная реформы, наметилась тенденция к выстраиванию властной вертикали, получили развитие контрольные и надзорные органы.

Недостатки действующей модели государственной и муниципальной службы привели к необходимости их реформирования на основе укрепления режима всех видов службы и смещения акцентов в регулировании служебных отношений с трудового на административное право. Данная тенденция должна была получить развитие и в новом законодательстве о муниципальной службе, тем более что для этого были все основания.

Часть наиболее важных и актуальных проблем государственного строительства находят свое решение в рамках национальных проектов, однако об осуществлении комплексных мер по повышению эффективности государственного и муниципального управления в современных условиях говорить преждевременно. Кадры муниципальных служащих чаще всего не удается укомплектовать лицами с должной квалификацией и профессиональной подготовкой. Поэтому кризисные тенденции продолжают развиваться в сфере муниципальной власти, на которую возлагались большие надежды в начале российских реформ 90-х годов. Одна из причин состоит в том, что регулирующие возможности рынка и общественной самодеятельности были тогда явно переоценены, а вопросы обеспечения единства всей системы управления, напротив, остались в тени реформаторских устремлений.

Поэтому принятие нового федерального закона о муниципальной службе должно было существенно улучшить ситуацию. Тем не менее, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ лишь привел законодательство о муниципальной-службе в соответствие с изменениями последних лет, которые произошли в системе организации местного самоуправления.

Что касается института муниципальной службы, то по существу осталась неизменной модель служебных отношений, основанная на нормах трудового права, которая лишь частично была увязана с требованиями Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" в части обеспечения единства требований на государственной и муниципальной службе. Однако реальные механизмы обеспечения единства и взаимодействия государственной и муниципальной служб законом не были определены. Поэтому ожидать повышения качества муниципального управления, согласованного-взаимодействия государственных и муниципальных структур, повышения уровня профессионализма муниципальных служащих, эффективного решения проблем развития муниципальных образований при таком подходе представляется невозможным.

Новый режим муниципальной службы пока еще должным образом не исследован в научном плане и находится в стадии разработки в органах государственной власти субъектов Федерации, органах местного самоуправления, которым необходимо привести в соответствие с положениями Федерального закона № 25-ФЗ правовую базу на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований. Необходимо отметить также, что отсутствует достаточное число работ, в которых предметом анализа является поиск путей совершенствования законодательства о муниципальной службе и обеспечения его действительного единства с государственной службой. Все эти факторы и определяют актуальность темы данного диссертационного исследования.

• Степень научной разработанности темы. Исследование вопросов муниципальной службы в рамках общей проблематики муниципального права имеют давнюю предысторию в.России. До революции 1917 года ими занимались такие видные ученые как В.Н.Безобразов, Н.И.Лазаревский, Г.Еллинек, А.И.Елистратов, Н.О.Куплевский, Б.Н.Чичерин и др.

В советское время, как и в случае с государственной службой, внимания муниципальной службе не уделялось в силу того, что сам этот институт сформирован не был.

Сегодня соответствующие проблемы изучаются либо в русле общей проблематики муниципального права, либо в предметных исследованиях, псзсвященных муниципальной службе. В них проблема административно-правового режима муниципальной службы рассматривается весьма редко и лишь в постановочном плане, например, в трудах Д.С.Измайлова, С.МЛетрова, В.В.Мотина и ряда других ученых, исследующих режимы государственной службы и проводящих в связи с этим обусловленные действующим законодательством параллели с режимом службы муниципальной.

Н.С.Бондаря, И.А.Василенко, Ю.А.Дмитриева, В.И.Васильева, В.Г.Вишнякова,

A.В.Зиновьева, Н.М.Казанцева, А.П.Коренева, Н.Н.Косаренко, О.Е.Кутафина,

B.П.Мельникова, И.И.Овчинникова, Н.В.Постового, В.А.Прокошина,

C.Г.Соловьева, В.С.Четверикова, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной, В.И.Фадеева и др.

В специальной литературе широко представлены исследования муниципальной службы, рассматриваемой в качестве института муниципального или административного права. Это, в частности, труды Д.П.Бахраха, К.С.Бельского, М.В.Бондаренко, Ю.М.Буравлева, Э.В.Дриголы, В.В.Еремяна, В.Г.Игнатова, Е.Ю.Киреевой, КСКлимкина, И.А.Коха, В.С.Комаровского, С.С.Маиляна, С.В.Михнева, Д.М.Овсянко, А.В.Оболонского, Е.В.Осиночкина, И.В.Пановой, Б.В.Россинского, Ю.Н.Старилова, Е.Е.Столярова, В.З.Сумарокова,

И.Н.Сурманидзе, Ю.А.Тихомирова, ЛН.Тимофеевой, С.Ю.Фабричного, Л.А.Чикановой, В.Ш.Шайхатдинова и др.

Исследование проблем административно-правового режима муниципальной службы в литературе практически не представлено, хотя в общем ключе современного этапа реформы государственной и муниципальной службы именно такой подход представляется весьма интересным и наиболее перспективным, что доказали аналогичные исследования режима государственной службы.

Для достижения поставленной цели были поставлены и решены следующие основные задачи исследования:

- рассмотреть содержание понятия муниципальной службы и дать ее доктри-нальное определение;

- проанализировать содержание понятия режима муниципальной службы и сформулировать его авторскую дефиницию;

-раскрыть содержание режима муниципальной службы;

- наметить основные направления его укрепления;

- проанализировать недостатки действующего законодательства о муниципальной службе и определить меры по их устранению;

- проанализировать проблему обеспечения единства требований на государственной и муниципальной службе и определить пути ее эффективного решения.

Методологическая основа диссертационного исследования. Для получения объективных знаний о предмете исследования и решения поставленных задач диссертант руководствовался общефилософскими принципами историзма, системности и комплексности исследования. В ходе работы использовались такие общенаучные методы познания, как диалектический, формально-логический, сравнительный, системно-структурный, а также, основанные на них частные методы познания — сравнительно-правовой, формально-юридический, анализа документов.

Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные и федеральные законы, принятые в ходе административной реформы и ее составляющей — реформы муниципальной службы.

Научная новизна диссертационного исследования. Данная работа является одной из первых, в которых муниципальная служба рассмотрена на основе нового Федерального закона от 2 марта 2007 г. в контексте проблематики административно-правовых режимов. В ходе исследования с позиций нового законодательства проанализировано понятие муниципальной службы и дано ее определение.

В диссертации рассмотрены доктринальные подходы к исследованию понятия административно-правового режима государственной и муниципальной службы. В результате этого сформулировано авторское определение режима муниципальной службы в Российской Федерации.

В работе обосновано предложение о возможности замещения должностей муниципальной службы гражданскими служащими субъектов Российской Федерации. Кроме того, предложена организационная схема использования такого подхода для решения проблем комплексного развития муниципальных образований.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Выявлена двойственная природа института муниципальной службы, поскольку, с одной стороны, муниципальная служба как атрибут и неотъемлемая часть местного самоуправления отделена от органов государственной власти, что создает самостоятельность этого вида службы от службы государственной. С другой стороны, отсутствие однозначной границы между местным самоуправлением и государством потенциально обусловливают достаточно тесные связи между государственной и муниципальной службой.

2. Определение муниципальной службы: муниципальная служба — это урегулированный правом порядок исполнения на профессиональной постоянной основе полномочий на установленных законодательством должностях муниципальной службы, который включает в себя специальные гарантии и компенсации, обусловленные особенностями службы.

3. Определение режима муниципальной службы: режим муниципальной службы - это комплексное нормативно-правовое образование, включающее в себя на основе норм административного права разноотраслевые и разноуровневые нормативные комплексы и отдельные нормы, а также правовые режимы общего характера, распространяющие свое действие за пределами режима муниципальной-службы, который на основе единства требований к государственным и муниципальным служащим наделяет последних особым статусом, обеспечивающим эффективную реализацию полномочий органов местного самоуправления, законность и правопорядок в муниципальных образованиях.

4. Предложения о дополнениях и изменениях федерального законодательства о государственной и муниципальной службе, позволяющие государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации замещать должности муниципальной службы.

5. Предложения о возможности использования государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации для целевого решения проблем муниципальных образований.

6. Предложение о комплектовании должностей муниципальных служащих лицами, проходящими альтернативную гражданскую службу.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоят в том; что изложенные в диссертации выводы и положения могут быть - использованы для совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о государственной и муниципальной службе. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшего становления и развития служебного права России.

Положения и выводы диссертации способны послужить дополнительным учебным материалов при изучении курса административного права в образовательных учреждениях юридического и государственно-управленческого профиля. Кроме того, они могут быть использованы в последующих научных разработках по данной и смежной с ней проблемам.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в ФГУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», рассмотрена и обсуждена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы. Материалы исследования использованы автором диссертации в его педагогической деятельности, отражены в научных публикациях и в выступлениях на научных конференциях.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав (шесть параграфов), заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Каллагов, Таймураз Эльбрусович, Москва

1. В современной России муниципальная служба возникла и развива лась в общем русле развития всей системы публичной службы и прежде все го службы государственной. При этом модель местного самоуправления, ко торая по мере времени укореняется в современной жизни, во многих отно шениях является собирательной, как и представления о муниципальной службе, которые в той или иной мере трансформируются по мере развития институтов муниципальной власти. В этой связи не лишне обратить внима ние на самые заметные в истории модели местного самоуправления, которые в различной мере используются в современной российской действительно сти.2. Пределы полномочий местного самоуправления, в конечном счете, устанавливаются государством, начиная от федеральной власти и кончая ор ганами государственной власти субъектов Федерации. Поэтому в любом слу чае местное самоуправление в России, по меньшей мере, пока, неразрывно связано с государством, а его границы изменчивы и зависят от конкретных социально-политических и экономических реалий.3. В Российской истории взаимодействие самоуправления с верховной властью было само собой разумеющимся. Общинное самоуправление, зем щина всегда находились в теснейшем контакте с общегородским вече и кня жеской властью, дополняя их в решении вопросов местного значения.4. Анализ основных концепций местного самоуправления показал, что именно в их рамках зародились основные представления, которые реализу ются ныне в различных моделях муниципальной службы.5. С одной стороны, муниципальная служба как атрибут и неотъемле мая часть местного самоуправления отделены от органов государственной власти, что предопределяет этот вид публичной службы в качестве самостоя тельного. С другой стороны, эти два института теснейшим образом связаны между собой, что прямо закреплено действующим законодательством.6. Сегодня в плане правового регулирования основы муниципальной службы изъяты из компетенции муниципальных образований. Поэтому по тенциально на государственных служащих возлагается роль гарантов закон ности в деятельности обособленных от государства и независимых от орга нов государственной власти муниципальных органов, а в соответствующих требованиях к муниципальным служащим особым образом воплощено своего рода "государево око" за деятельностью местного самоуправления и особен но его должностных лиц.7. Муниципальная служба могла бы быть определена как урегулиро ванный правом порядок замещения и исполнения на профессиональной по стоянной основе полномочий на установленных законодательством должно стях муниципальной службы гражданами Российской Федерации, включаю щий в себя специальные гарантии и компенсации, обусловленные особенно стями службы.8. Характеристика отношений, составляющих режим муниципальной службы, в качестве принадлежащих предмету регулирования трудовым пра вом, мало что меняет по существу, поскольку, во-первых, в значительной ме ре нормативный материал Трудового кодекса Российской Федерации состоит из норм, имеющих административно-правовую природу, а, во-вторых, даже если речь идет, так сказать, о чисто трудовых отношениях, то в условиях службы они огосударствливаются административным правом, что является его неотъемлемым свойством, и втягиваются в орбиту административно правового регулирования.9. Режимы публичной службы могут включать в себя весьма разнород ные нормативные комплексы и отдельные нормы путем их специфического публично-правового опосредования в форме правового режима. Соответст венно, режим муниципальной службы представляет комплексное норматив но-правовое образование, включающий целый ряд разноотраслевых норма 140 тивных комплексов и отдельных норм, объединенных административно правовым регулированием.10. В пределах действия федерального законодательства субъекты Фе дерации вправе сами дополнять базовый режим муниципальной службы соб ственными нормами и положениями.11. Режим муниципальной службы формирует особое правовое состоя ние муниципальных служащих, выделяя их из числа других работников ор ганов местного самоуправления. Интеграция разноотраслевых норм, состав ляющих этот режим, осуществляется административным правом, которое вносит особое своеобразие в действие всех компонентов режима.12. При поступлении на муниципальную службу, гражданин представ ляет заявление, где фактически содержатся две просьбы: одна — исходная — о поступлении на муниципальную службу, вторая, являющаяся следствием удовлетворения первой, — о замещении должности муниципальной службы.Таким образом, законодатель разделил само нахождение на службе и заме щение конкретной должности муниципальной службы, что является принци пиальной новацией, в отношении ранее действовавшего порядка.13. Прохождение муниципальной службы, в каком бы виде, или на ка ком бы этапе оно не осуществлялось, неизбежно связано с традиционными для режимов служебной деятельности ограничениями, накладываемыми на служащих в связи с нахождением на службе.14. Муниципальная служба, как и любая другая качественно отлична от трудовой деятельности. Обычно она сопряжена со значительным числом отя гощений, которые предопределяют установление особого рода гарантий и компенсаций муниципальным служащим за те своего рода лишения, которые они претерпевают, исполняя служебную деятельность.15. Должный уровень дисциплины на муниципальной службе поддер живается ее жесткой регламентацией, для чего собственно и служат боль 141 шинство положений режима службы, а также позитивными и негативными санкциями.16. Предлагаемые изменения в федеральное законодательство сводятся к следующему: В Федеральном законе о системе государственной службы:

1.3. Заголовок Закона изложить в редакции "О системе государствен ной и муниципальной службы Российской Федерации";

1.4. Часть 1 статьи 2 предлагается изложить в редакции: "1. Система государственной и муниципальной службы включает в себя следующие виды службы:

1. государственная гражданская служба;

2. Военная служба;

3. Правоохранительная служба;

4. Муниципальная служба.1.3. Последнее предложение Части 4 статьи 2 изложить в следующей редакции: "правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а их организация - в ведении субъекта Российской Феде рации".1.4. Статью 5 Федерального закона следует дополнить статьей 5-1, со держание которой может быть частично позаимствовано из содержания Фе дерального закона от 2 марта 2007 года№ 25-ФЗ "О муниципальной службе Российской Федерации: "3. Муниципальная служба в Российской Федерации (далее муници пальная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Рос сийской Федерации, а также граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которы ми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной служ 142 бе, на должностях муниципальной службы, учреждаемых в соответствии с законодательством о муниципальной службе".1.5. Часть 2 статьи 10 Федерального закона с учетом предлагаемых но ваций необходимо дополнить следующим положением: "муниципальным служащим является гражданский служащий соответствующего субъекта Рос сийской Федерации, занимающий должность муниципальной службы и по лучающий денежное вознаграждение за счет средств бюджета муниципаль ного образования".1.6. Необходимо также по всему тексту рассматриваемого закона в случаях, когда речь не идет непосредственно об исполнении полномочий по должности государственной службы субъекта Федерации, произвести замену понятия государственный гражданский служащий субъекта Российской Фе дерации на понятие гражданский служащий субъекта Российской Федерации, имея в виду, что эта категория служащих может выступать в двух ипостасях:

а) в качестве государственного гражданского служащего при занятии должности государственной службы субъекта Федерации и

б) в роли муниципального служащего при занятии им муниципальной должности в органах местного самоуправления.Этим, кстати, будет полностью обеспечен декларированный статьей 3 данного Федерального закона принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы. Граница между двумя видами службы будет опре деляться при таком лишь природой должностей, которые занимает граждан ский служащий субъекта Федерации.1.7. Дополнить Федеральный закон статьей 10-1 следующего содержа ния: "Статья 10-1. Муниципальные служащий Муниципальный служащий - гражданин Российской Федерации, а также гражданин иностранных государств - участников международных до говоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, осуществляю щий профессиональную служебную деятельность на должностях муници пальной службы, получающий денежное содержание за счет средств бюдже та муниципального образования. Граждане Российской Федерации проходят муниципальную службу на условиях гражданской службы субъекта Россий ской Федерации, иные лица - в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации о муниципальной службе. В случаях, предусмотрен ных законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальный служащий может получать денежное содержание (вознаграждение) за счет средств соответствующего субъекта Российской Федерации." Предлагаемая конструкция данной статьи учитывает конституционный запрет на нахождение на государственной службе иных лиц, помимо граждан России. Поскольку в предлагаемой схеме муниципальную службу должны осуществлять лица, имеющие статус гражданских служащих субъекта Феде рации, то исключение из их числа представителей иностранных государств позволит избежать возможных в данном случае организационных и правовых коллизий.1.8. В названии главы 2 и статьи 11, а также в иных аналогичных слу чаях после слов "государственной службы" следует добавить слова "и муни ципальной службы".В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государст венной гражданской службе Российской Федерации:

2.1. Исключить из названия государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации слово "государственной" и использовать по всему тексту, начиная с заголовка Закона, единый термин - "гражданская служба субъекта Федерации".2.2. дополнить статью 3 Федерального закона частью 3 следующего со держания "3. Гражданская служба субъекта Российской Федерации может осуществляться как на должностях государственной службы субъекта Рос сийской Федерации, так и на должностях муниципальной службы."

2.3. Содержание статьи 7 Федерального закона следует изложить в сле дующей редакции: "Статья 7. Взаимосвязь гражданской службы и муници пальной службы.Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечи вается занятием должностей гражданской службы субъектов Российской Фе дерации и должностей муниципальной службы того же субъекта Российской Федерации гражданскими служащими субъекта Российской Федерации".2.4. Следует дополнить статью 13 Федерального закона абзацем вто рым следующего содержания: "Гражданские служащие субъекта Российской Федерации могут занимать должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и должности муниципальной службы. Гра жданским служащим не может быть иностранный гражданин, занимающий должность муниципальной службы в органах местного самоуправления".В Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципаль ной службе Российской Федерации":

3.1. Изменить редакцию части 1 статьи 2 Федерального закона № 25-

ФЗ, изложив ее следующим образом: "Муниципальная служба - профессио нальная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной осно ве на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения служебного договор (контракта) в порядке законодательства о гражданской службе субъектов Российской Федерации гражданами Российской Федера ции или трудового договора (контракта) гражданами иностранных госу дарств, которым разрешено находиться на муниципальной службе".Другие изменения здесь не потребуются, поскольку содержание Закона уже сегодня максимально адаптировано к использованию иностранных гра ждан на муниципальной службе, а также учитывает особенности органов ме стного самоуправления. Так что в целом данный Закон особых изменений не требует, если, конечно, будут сделаны изменения в другие Федеральные за коны, о которых говорилось выше.Чтобы соответствующие кадровые решения были эффективными, сле дует изначально укрепить статус кадровых служб администраций субъектов Российской Федерации, повысить статус их руководителей до уровня замес тителей Главы региона. В законодательство субъектов Федерации следует внести положения о возможных длительных служебных командировках и стажировках гражданских служащих в отдаленных от центра регионах и свя занных с этим мер по стимулированию служащих и их обеспечению на мес тах. Имеет смысл принять специальные законы субъектов Федерации для решения такого рода вопросов. На наш взгляд, этому могла бы способство вать и федеральная власть. Так, на уровне Федерации было бы целесообразно принять специальный закон о переводе гражданских служащих с одного мес та службы на другое.24. Необходимо также, чтобы служащие, которым в дальнейшем при дется участвовать в развитии муниципальных образований, действовали на основе специальных программ и планов, которые следует разрабатывать с их обязательным участием и предварительным выездом на места для детального изучения обстановки. 3. Следует обратить внимание еще на один резерв ком плектования муниципальных служащих кадрами должной квалификации.Это - альтернативная гражданская служба. Среди лиц, призванных на эту службу есть и люди с высшим образованием и квалификацией, которую не имеют жители многих отдаленных населенных пунктов. Для реализации этой меры необходимо лишь специальное постановление Правительства Россий ской Федерации. В условиях, когда общий вектор комплектования Воору женных Сил неуклонно смещается в сторону профессионалов, число лиц, ко торые будут призываться на альтернативную гражданскую службу, скорее всего, будет возрастать. Как раз этим можно воспользоваться для укрепления кадрового состава муниципальных образований.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации»

1. Конституция Российской Федерации Российская газета. 1993. 25 декабря 1993 г.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая СЗ РФ. 1994. №32. Ст. 3301.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая СЗ РФ. 1996. 5. Ст. 410.

4. Трудовой кодекс Российской Федерации СЗ РФ. 2002. 1 (ч. 1). Ст. 3.

5. Европейская хартия местного самоуправления СЗ РФ. 1998. 36. Ст. 4466.

6. Федеральный закон "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" //Российская газета. 1995. 5 декабря.

7. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федераций» СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4472.

8. Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности" СЗ РФ. 1996. 3. Ст. 148.

9. Федеральный закон «О государственной тайне» СЗ РФ. 1997. 41. Ст. 4673.

10. Федеральный закон от 11 апреля 1998 года 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" СЗ РФ. 1998. 15. Ст. 1695.

11. Федеральный закон от 17 января 1992 года 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" СЗ РФ. 1995. 47. Ст. 4472.

12. Федеральный закон от 28 августа 1995 года 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ.1995. 35. Ст. 3506. 147

13. Федеральный закон от 25 сентября 1997 года 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации СЗ РФ. 1997. 39. Ст. 4464.

14. Федеральный закон от 12 июня 2002 года 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" СЗ РФ. 2002. 24. Ст. 2253.

15. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" СЗ РФ. 2002. 30. Ст. 3030.

16. Федеральный закон от 27 мая 2003 года 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" СЗ РФ. 2003. 22. Ст. 2063.

17. Федеральный закон от 27 июля 2004 года 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" СЗ РФ. 2004. 3 1 Ст., 3215.

18. Федеральный закон от 2 марта 2007 года 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" Российская газета. 2007.7 марта.

19. Федеральный закон от 31 июля 2005 года 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" СЗ РФ. 1995. 3 1 Ст. 2990.

20. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" СЗ РФ. 1998. 2. Ст. 224.

21. Указ Президента от 10 июня 1994 года 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" СЗ РФ. 1994. 7. Ст. 700.

22. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2003 года 793 "Вопросы организации альтернативной гражданской службы"// СЗ РФ. 2003. №30. Ст. 3044. 148

23. Указ Президента РФ «О представлении лицами, замещающими государственные должности РФ и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления сведений о доходах и имуществе//СЗ РФ. 1997. 20. Ст.2239. 24. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 года "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан"//Ведомости ВС СССР. 1968. 7 Ст. 144; 1980, 1 1 Ст. 192.

25. Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных

26. Закон г. Москвы от 24 марта 2004 года 15 "О муниципальной службе в городе Москве" Ведомости Московской городской Думы". 2004. 5.

27. Закон Московской области от 27 июля 1998 года 35/98-03 "О ежемесячной доплате к государственной пенсии лицам, занимавшим муниципальные должности и замещавшим должности муниципальной 149

28. Распоряжение Губернатора Московской области от 6 сентября 2004 г. N 816-РГ "О проведении аттестации муниципальных служащих, замещающих в органах местного самоуправления муниципальных образований Московской области высшие должности муниципальной службы категории "В" Информационный вестник Правительства Московской области". Октябрь 2004 года. 10.

29. Постановление Псковского областного Собрания депутатов от 25 ноября 2004 года. 907 (ред. от 27.10. 2005 г.) Об утверждении областной целевой программы "Реформирование государственной и муниципальной службы в Псковской области (2005 -2007 годы).

30. Решение Красноярского городского Совета от 25 мая 2006 года В165 (ред. от 25 мая 2006 года) "Об оплате труда лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, должности в избирательной комиссии города Красноярска".

31. Закон Алтайского края от 10 сентября 1997 года 48-ЗС (ред от 5 октября 2006 года) "О муниципальной службе в Алтайском крае Сборник законодательства Алтайского край. 1997. 17 (37). 58. Зб.Закон Удмуртской Республики от 25 февраля 1999 года 749-1 (ред. от 29 июня 2006 г.) "О муниципальной службе в Удмуртской Республике" Удмуртская правда. 1999. 47-48.

32. Кодекс о муницпипальной службе Чукотского автономного округа от 5 мая 1999 года (ред. от 29 мая 2006 г.) Ведомости приложение к газете "Крайний Север. 1999. 4 июня. 8 (29). 150

33. Административное право под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 1999-2000.

34. Аксаков К.С. Поли. собр. соч. Т. 1.

35. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.,1996.

36. Анисимов А.А. Государственное управление в странах капитала. М, 1970.

37. Анисимов Л.Н. Трудовой договор: заключение, изменение и прекращение. Практические рекомендации. М., 2005.

38. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977.

39. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977.

40. Бахрах Д.П. Административное право России. Учебник для ВУЗов. М., 2002.

41. Бахрах Д.Н. Административное право России. Ч. П. Екатеринбург, 1996.

42. Бахрах Д.П., Хазанов Д. Государственная администрация: ее органы и служащие. Екатеринбург, 1998.

43. Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. Краткий учебный курс. М., 2004.

44. Барабашев Г.В. Местное самоуправление трудное дитя России. М., 1996.

45. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.

46. Борисов В.В. Правовой порядок развитого социализма. Саратов, 1977.

47. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: М., 2005.

48. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.

49. Гафаров З.С., Иванова А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование груда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. Екатеринбург, 1998. 151

50. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С М Административное право. М.,2005.

51. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.

52. Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914.

53. Жданов А. Правовое положение персонала буржуазных государственных учреждений. М., 1966. бО.Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение

54. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для ВУЗов. М., 1999.

55. Керимова Т.В. Социальный прогресс и управление. М., 1980. бЗ.Киреева Е.Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики. М., 2007.

56. Климкин Н.С Контракт как разновидность административного договора и его применение при поступлении на государственную службу Российской Федерации. Саратов, 2004.

57. Ключевский В. О. Соч. в 8 т. М., 1959. Т. 5. бб.Комментарии к Федеральному закону "О государственной законодательству гражданской службе Российской Федерации" и о гражданской службе зарубежных государств Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 2005.

58. Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств». М., 1998. 152

59. Лазарев Б.М. Государственная служба. М.,1993.

60. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб, 1903.

61. Лассаль Ф. Сущность Конституции. СПб, 1913.

62. Лебин Б.Д., Перфильев М.Н. Кадры аппарата управления в СССР. М: «Наука», 1970.

63. Маилян С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления. М., 2002.

64. Мартынов Д. Профессионалы в управлении. Л., 1991.

65. Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Нижний Новгород, 1995.

66. Местное самоуправление в современной России. М., 1998.

67. Михеев В. Социально-психологические аспекты управления. Стиль и метод работы руководителя. М., 1975.

68. Новиков А.В. Правовые формы организации государственной службы в США. М.: Юридическая литература, 1974.

69. Михайлов Г.С. Местное советское управление. М., 1927.

70. Муниципальное право. М., 1998.

71. Муниципальное право и принципы его реализации в Российской Федерации. Ростов, 1996.

72. Новоселова Н. Подбор кадров для государственных органов. Тезисы докладов межрегиональной научно-практической конференции «Региональное управление и кадровая политика: проблемы совершенствования государственной 1999. и муниципальной службы». Екатеринбург, 153

73. Пахомов И.Н. Советская государственная служба. Киев, 1964.

74. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих. Сборник нормативных и методических материалов. Выпуск 1.М., 1996.

75. Попков В.Д. Этика советской государственной службы. М., 1970.

76. Правовое регулирование труда государственных служащих в России и Франции. Материалы международных семинаров. 22-26 сентября 1997 года. Мети, Франция. Екатеринбург, 1998.

77. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1998.

78. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления. М., 1999.

79. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации Под ред. И.Н. Барцица. М., 2007.

80. Проблемы экономических и юридических наук. Калининград, 2000.

81. Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 2002.

82. Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров. М., 1982.

83. Сиренко В.Ф. Интересы в системе институтов советского государственного управления. Киев, 1982.

84. Сухарев М.Ю. Пенсионное обеспечение государственных служащих. Правовое регулирование труда государственных служащих в России и 154

85. Международных семинаров. Екатеринбург, Работа с кадрами исполнительных органов государственной власти Свердловской области. Записка о составе и сменяемости кадров исполнительных органов государственной власти Свердловской области за 1997 по состоянию на 1 января 1998 года, Екатеринбург, 1998.

86. Сборник нормативных актов «Государственная служба в Российской Федерации». Воронеж: ВГУ, 1995.

87. Служебное право (государственная гражданская служба): Уч. Пособие. М.; Ростов-н\Д, 2007. 103.

88. Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1

89. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. 105. 106. 1996.

90. Французская республика. Конституция и законодательные акты. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1

91. Трудовое право: Учебн. пособие Под ред. О.В, Смирнова. М., М., 1989. 108.

92. Чичерин Б. Курс государственной науки. М., 1894 Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин Как упорядочить отнопроцедуры па шения чиновника и гражданина? Административные примере законодательства Швейцарии. М., 2000. ПО. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт. М., 1988.

93. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. с. 10-11. 155

94. Адушкин Ю.С. Проблемы реформирования законодательства о Аддисциплинарной ответственности государственных служащих министративное право. М., 2002. 392 399.

95. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия ее составляющие, содержание,

96. Бахрах Д.Н., Новоселова Н. Подарок или взятка (коллизия российских законов). Социально-правовой альманах «Организованная преступность и коррупция. Исследования, обзоры, информация». Вашингтон, Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Иркутск, Владивосток. 2000, 1

97. Бабелюк Е.Г. О видах государственной службы Российской Федерации//Правоведение. 2004. 1 (252). 26-36.

98. Бабичев И.В. О некоторых актуальных вопросах муниципальной права и местного самоуправления (по страницам книги А.А.Сергеева "Местное самоупралвение в Российской Федерации: проблемы правового регулирования". М.: Проспект. 2006.-432 с). 35-40.

99. Вельский КС. О концепции реформы государственной службы в России Государство и право. 1994. 4. 29.

100. Вельский К.С. О предмете и системе науки административного права Государство и право. 1998. 10.

101. Бондаренко М.В. Некоторые проблемы соотношения законодательства о государственной и муниципальной службе Российский юридический журнал. 2005. 5. 27 30.

102. Буравлев Ю.М. Конституционно-правовые основы государственой службы и целесообразность ее интеграции с муниципальной службой Конституционное и муниципальное право. 2006. 10. 33 35.

103. Буравлев Ю.М. Актуальные задачи совершенствования системы государственной службы в современной России Российская академия 156

104. Бусыгин Г.П. Коррупция, власть и нравственность. Материалы к российско-французскому семинару «Новые методы управления персоналом в государственной и муниципальной службе: сравнительный анализ российского и французского опыта». Челябинск. 1998.

105. Гафаров З.С., Шайхатдинов В.Ш. Закон об основах государстРоссийской Федерации//Российский юридический 1. венной службы журнал. 1996.

106. Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: Правовые проблемы взаимодействия: Практика России Государство и право. 2004. 1. 24 36.

107. Гришковец А.А. Законодательное регулирование государственной службы в странах Балтии Журнал российского права. 2000. 4.

108. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы Журнал российского права. 1998. 7.

109. Доровских Ю.М. Правовые и организационные основы системы государственной службы России. О Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" //Трудовое право. 2004. 2 (48). 55 -59.

110. Дорошков В.В., Кузько А.В. Воспитательное воздействие института юридической ответственности на муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления Муниципальная служба: правовые вопросы. 2007. 1. 24-29.

111. Докучаева И.М. Альтернативная гражданская служба как вид государственной службы Государство и право. Выпуск

112. Калининград: Изд-во Калининградского государственного университета, 2004. 11-22. 157

113. Догадайло Ю. Р., Мархгейм М. В. Правовое регулирование трудовых отношений на государственной службе Северо-Кавказский, юридический вестник. 2005. 1. 90 102.

114. Евтихиев И.И. Институт государственной службы в современном административном праве Тезисы докладов ВИЮН. 1946.

115. Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности: к постановке проблемы Право и политика. 2006. 5 6 2 7 1

116. Загорский А.С. Новое в законодательстве о муниципальной службе //Муниципальная служба: правовые вопросы. 2007. 1. 5-6.

117. Зиновьев А.В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России Гос. и право. 1995. 1.

118. Зенков В.М., Чеснокова М.Д. Учиться делать качественные законы Журнал российского права. 1998. 8.

119. Зубкова М.Н. Правовой режим общеизвестных товарных знаков Актуальные проблемы правоведения. 2004. 1.С. 111 113.

120. Киреева Е.Ю. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации Муниципальная служба: правовые вопросы. 2007. 1. 8-10.

121. Камынин И. Должностное положение лиц, представляющих интересы государства в акционерных обществах//Российская юстиция. 2001. 1 158

122. Князев Д. Административное право. Учебное пособие. Владивосток, 1997.

123. Князев Д. Правовой режим проведения выборов по многомандатным избирательным, округам: Состояние и перспективы совершенствования Журнал российского права. 2006. 4. 71 80.

124. Князев Д. Правовой режим выдвижения кандидатов по законодательству Российской Федерации Правоведение. 2000. 6 (233). 55 69.

125. Козлов П. Иллюзия коллизии: о взаимоотношениях госслужащего и СМИ Российская юстиция. 1997. 1.

126. Кокин И. Изменения в законодательство внесены что изменится в жизни?//Муниципальное право. 2004. 4 2 8 1 0 2 4

127. Комаровский B.C., Тимофеева Л.Н. Конфликт граждан с чиновниками: почему и зачем? Государство и право. 1997. 10.

128. Коренев А.П. О соотношении институтов административного права с его отраслью. Институты административного права (третьи «Лазаревские чтения») Государство и право. 1999. 10. 148. Кох И.А. Кадровый потенциал и социально-этические проблемы государственного и муниципального управления. Государственная и муниципальная служба: проблемы становления и развития. Тезисы и доклады Уральской региональной научно-практической конференции. Пермь. 1998.

129. Куракин А. В., Арутюнов К. Г. Аттестация государственных служащих: Понятие и сущность Право и государство. 2005. 3. 144-146. 159

130. Куплевский Н. О. Проект Устава о служебных повинностях Журнал Министерства юстиции.

131. Декабрь. П.Б., Типография Правительствующего Сената, 1898. 10. 1 —27.

132. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации М., 1997.

133. Левин П. Обязательность приказов для государственных служащих Законность. 2000. №10.

134. Лукьянова Ж.А. Понятие и особенности правового режима личных неотчуждаемых нематериальных благ Современные проблемы понимания государства и права. Ставрополь, 2004. 96 98.

135. Макарова Т.Б. Процедура привлечения к конституционно- правовой ответственности органов и должностных лиц органов местного самоуправления Муниципальная служба: правовые вопросы. 2007. 1.С. 22-23.

136. Манохин В.М., Адушкин Ю. О реформировании государственно-служебного законодательства //Административное и административно-процессуальное право. М., 2004. 67 74.

137. Меркулов Е.С. Правовой режим формирования органов государст* венной власти в условиях образования нового субъекта Российской Федерации Академический юридический журнал. 2006. 1. 8 15.

138. Миронов Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой Сравнительное конституционное обозрение. 2006. 2.

139. Митин А.Н. Система государственной службы. Проблемы реформирования и развития Российский юридический журнал. 2005. 5. 7 9

140. Михнева С В Правовые основы деятельности муниципальных служащих в Российской Федерации Международные юридические 160

142. Мордовии Т. П. Вопросы правового регулирования рабочего времени и времени отдыха работников автомобильного транспорта. К разработке проекта Положения о рабочем времени и времени отдыха Сборник аспирантских работ. Выпуск

143. Свердловск, 1964. 95 100.

144. Мокрый B.C. Развитие Федерального законодательства о муниципальной службе Муниципальная служба: правовые вопросы. 2007. 1 2-4.

145. Невинский В.В., Кандрина Н.А.Принципы управления государственной службой. Административно-правовой аспект Современные проблемы юридической науки. Вып.

146. Новосибирск, 2003. 76 78.

147. Оболонский А.В. Эволюция государственной службы в Великобритании Государство и право. 1996. 6. 165. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1996. 166; Овсянко Д.М. Некоторые вопросы реформирования государственной службы Административное право и административный процесс. М., 2004. 128- 141

148. Овсянко Д.М. О современном содержании государственно- служебных отношений Проблемы административного и административно-процессуального права. М.: МГЮА, 2005. 20-23.

149. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

150. Одиноченко С В Реформирование государственной службы важнейее направление административной реформы в Российской Федераии Проблемы соременного российского и международного права. М.: Изд-во Калининградского государственного университета, 2005. 176-182.

151. Осиночкина Е.В. Исторические условия формирования и станов161

152. Криминалистика, международное право, теория сударства и права, конституционное право, гражданское право, нформационное право. 2005. 3. 221 229.

153. Панова И.В. Продвижение по службе по Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" Гос. и право. 1998. 2.

154. Петров С М Административно-правовые режимы Административное право под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. Гл. 22. М., 1999 2000.

155. Пищулин Н.П. О концепции современной государственной службы "Черные дыры" в Российском законодательстве. 2004. 3. 457 -460.

156. Порошин А. Социальная, защита государственных служащих: исторический опыт и современность. Государственная и муниципальная служба: проблемы становления и развития. Тезисы и доклады Уральской региональной научно-практической конференции. Пермь, 1998.

157. Родионова М. Право государственного служащего на присвоение квалификационного разряда/УРоссийская юстиция. 2001. 2.

158. Российский Б.В. О законодательной дефиниции государственной службы История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. 158 165.

159. Саладников В.В. Субъекты судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации Муниципальная служба: правовые вопросы. 2007. 1. 11-13.

160. Скачкова Е.С. Правовое регулирование труда государственных служащих Юридический мир. 1

162. Соловьев Г. Должностное лицо местного самоуправле- ния:Проблемные вопросы теории и практики Право и образование. 2005. 1 С 169-175.

163. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса//Государство и право. 1995. 1.

164. Старилов Ю. Н. К вопросу о публично-правовом характере института государственной службы //Правоведение. 1997. 1.С. 17-33.

165. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы?//Журнал российского права. 2004. 9. 11-25.

166. Столярова Е.Е. Вопросы правового регулирования государственной гражданской службы в Российской империи Российский юридический журнал. 1996. 4.

167. Сурма О.Г. Государственная служба в Российской Федерации и вопросы защиты государственной тайны //Актуальные проблемы юридической науки и их отражение в учебном процессе. М., 2003. 165 -167.

168. Стремидловский Карьера начинается с Кремля//Российская газета. 1995. 20 февраля.

169. Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих. Понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения Юридический мир. 2006. 8. 20—29.

170. Сухарев М.Ю. Пенсионное обеспечение государственных служащих. Правовое регулирование труда государственных служащих в России и Франции. Материалы Международных семинаров. Екатеринбург. 1998.

171. Thomas Ellwein. Das Dillema.der Verwaltung. Verwaltungstruktur und Verwaltungre-formen in Deutschland. Mennheim; Leipzig; Wien; Zu163

172. Фабричный С Ю Цель, задачи и функции муниципальной службы //LexRussica. 2005. 2 256-273.

173. Чащина С И Правовые акты главы муниципального образования, главы местной администрации и иных должностных лиц исполнительных органов местного самоупралвения Муниципальная служба: правовые вопросы. 2007. 1. С 30-34.

174. Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе. Вопросы теории и практики //Журнал российского права. 2005. 4 С 61-73.

175. Чиканова Л.А. Заключение трудового договора Право и экономика. 1999. 1 С 51 5 5

176. Шайхатдинов В.Ш. Новые федеральные законы о государственной службе: Проблемы реализации Российский юридический журнал. 2005. №5. 10-16.

177. Шугрина Е.С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностных лицами. Муниципальная служба: правовые вопросы. 2007. 1 С 14-21.

178. Яковлев Р.А. В какой форме целесообразно оплачивать нерабочие праздничные дни Трудовое право. 2005. 4. С 4

179. Диссертации, авторефераты диссертаций

180. Бондарь Н.С Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Дисс. докт. юрид. наук. М., 1997.

181. Булашов С Н (Сергей Николаевич). Конституционно-правовой режим государственной границы. Автореферат дисс. канд. юрид. наук. М., 1998. 164

182. Гильмутдинов В.Р. Особенности правового регулирования служебной деятельности на государственных должностях Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2007.

183. Горленко В.А. Режим правового регулирования (теоретико- прикладной аспект). Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. СПб., 2002.

184. Измайлов Д.С. Режимы государственной службы в Российской Федерации и их роль в реализации правоохранительной функции. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 2007

185. Идрисов Р.Ф. Теоретические и правовые основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 2002.

186. Колесникова В. И. Административно-правовые основы аттестации государственных служащих. Автореферат дисс. канд. юрид. наук. М.3 2001.

187. Нельговский И.Е. Режим естественных монополий в Российской Федерации. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 2004.

188. Панова И.В. Продвижение по службе. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 1993.

189. Родионов О.С. Механизм установления правовых правовых режимов российским законодательством. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2001.

190. Столярова Е.Е. Законодательство Российской империи второй половины XIX начала XX вв. о гражданской государственной службе. Дисс. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998.

191. Сошников Р.А. Правовой режим внешнеторговой деятельности: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Самара, 1997. 165

192. Фабричный С Ю Муниципальная служба в Российской Федерации Проблемы теории и практики. Автореферат дисс. докт. юрид. наук. М., 2005.

193. Шамсумов Э.Ф. Правовые режимы: теоретический аспект. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.

Автор: Каллагов, Таймураз Эльбрусович
Город: Москва
Год: 2008
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Каллагов, Таймураз Эльбрусович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Каллагов, Таймураз Эльбрусович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Каллагов, Таймураз Эльбрусович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Каллагов, Таймураз Эльбрусович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации»